| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
A Câmara Municipal do Porto recorreu para a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo da sentença proferida pelo T.A.F. do Porto que julgou procedente a impugnação judicial que Manuel deduziu contra a liquidação da taxa de urbanização pelo licenciamento de obras de construção, no montante de 4.857,24 €.
Rematou as suas alegações de recurso formulando as seguintes conclusões:
1. Anulado um acto por vício de forma, pode a Administração praticar outro acto com o mesmo conteúdo, desde que este novo acto substitutivo seja expurgado do vício que determinou a anulação, in casu, a inconstitucionalidade formal, procedendo-se à liquidação da taxa de urbanização.
2. Não se está a aplicar retroactivamente a rectificação do Regulamento.
3. Seria correcto afirmarmos o anteriormente referido se o aqui recorrente tivesse expurgado o vício de que padecia o Regulamento e tivesse sido considerado válido o acto de liquidação da taxa praticado em 1997, quando ainda era patente o vício de inconstitucionalidade formal.
4. Através da execução de sentença de anulação e após a rectificação dos Regulamentos com base nos quais foi liquidada a taxa de urbanização, procedeu-se à prática de um novo acto de liquidação para o qual, de acordo com o artigo 45º da Lei Geral Tributária, ainda estava em tempo.
5. Procedeu-se assim à prática de um novo acto de liquidação, de conteúdo idêntico ao anterior, no entanto, num momento em que os Regulamentos que lhe servem de base já não padecem da dita inconstitucionalidade.* * * O recorrido apresentou contra-alegações para defender a manutenção do julgado e para pedir a condenação da Câmara Municipal do Porto como litigante de má-fé por não ser admissível que desconhecesse o princípio legal básico da irretroactividade da lei.
Por decisão sumária do Exmº Relator, proferida a fls. 159 e 160, foi declarado que o Supremo Tribunal Administrativo era incompetente, em razão da hierarquia, para o conhecimento do recurso, e atribuída essa competência a este Tribunal Central Administrativo.
Neste Tribunal, o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso e revogada a sentença recorrida por virtude de já se encontra sanada a inconstitucionalidade formal [por falta de indicação da lei habilitante] do Regulamento Municipal de Obras aprovada pela deliberação da Assembleia Municipal do Porto de 05/06/89, tornado público pelo Edital nº 11/89, alterado pelos Editais nºs 23/91 e 1/91 e publicado no Boletim Municipal nº 2786. E, nessa sequência, julgada improcedente a impugnação por não ocorrer o outro vício invocado, isto é, a caducidade do direito à liquidação, pois que esse prazo de 5 anos ficou suspenso até ao trânsito em julgado da decisão anulatória da primeira liquidação, conforme o disposto no nº 2 do art. 33º da CPT.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.* * *
Na sentença recorrida julgou-se provada a seguinte matéria de facto: A. Por decisão proferida em 2001-09-27 no processo principal de que estes são apenso, foi anulada por inconstitucionalidade formal do Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças Municipais da Câmara Municipal do Porto, a liquidação no valor de Esc. 973.759$00 efectuada em 23/09/97 (trata-se de manifesto erro de escrita, já que todos os elementos constantes destes autos e do processo principal indicam inequivocamente que essa liquidação foi efectuada em 08/05/97 e que o seu pagamento é que ocorreu em 23/09/97, erro que aqui se deixa, desde já, corrigido) aquando da emissão do alvará de licença nº 220 – cfr. fls. 219 a 221 do processo de impugnação nº 1/98 apenso.
B. O impugnante requereu à Câmara Municipal do Porto a devolução da quantia paga a título de taxa de urbanização, acrescida dos respectivos juros – cfr- fls. 23;
C. Por ofício datado de 09/05/2002 a Câmara Municipal do Porto notificou o impugnante para exercer o direito de audição quanto à intenção de proceder de novo à liquidação da taxa de urbanização – cfr. fls. 25.
D. Por ofício datado de 1/08/2002 a Câmara Municipal do Porto notificou o impugnante para proceder ao pagamento da taxa de urbanização no valor de € 4.857,24, tudo conforme consta do documento de folhas 9 e 10, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.
Ao abrigo do disposto no art. 712º nº 1 alínea a) do CPC e por relevar para a decisão, aditam-se ao probatório os seguintes factos, documentalmente provados:
E. A taxa de urbanização referida em supra A) foi liquidada pela Câmara Municipal do Porto em 08/05/97 por força da emissão do alvará de licença de construção que nessa data ocorreu no processo de obras nº 3547/96;
F. A liquidação dessa taxa foi anulada por inconstitucionalidade do “Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças Municipais da Câmara Municipal do Porto” ao abrigo do qual fora praticado, por virtude de esse Regulamento não mencionar a respectiva lei habilitante – cfr. fls. 219/221 do processo de impugnação apenso;
G. A sentença anulatória transitou em julgado em 18/10/2001;
H. Na sequência da declaração de inconstitucionalidade, a Assembleia Municipal do Porto deliberou, em 18/03/2002, rectificar o “Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças Municipais” no sentido de o mesma indicar a respectiva da lei habilitante, o que foi tornado público pelo Edital n.º 16/2002, de 16 de Abril, publicado no DR, II Série, de 4/07/02;
I. A liquidação da taxa de urbanização ora impugnada foi efectuada em 1/08/02, no cumprimento do dever da execução da sentença anulatória indicada em supra A), tendo por base o pressuposto de que o vício determinante da anulação da 1ª liquidação fora removido pela rectificação operada no Regulamento mencionada em supra H) e que era, assim, possível a realização de novo acto de liquidação da taxa de urbanização ao abrigo desse rectificado “Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças Municipais da Câmara Municipal do Porto”.* * * Em causa nos presentes autos está a legalidade do acto de liquidação da taxa de urbanização devida pelo licenciamento de obras de construção de um prédio do impugnante, ora recorrido, efectuado pela Câmara Municipal do Porto em 1/08/02 no cumprimento do dever da execução da sentença anulatória do acto de liquidação que anteriormente efectuara e que veio a ser judicialmente anulado por inconstitucionalidade do “Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças Municipais da Câmara Municipal do Porto” ao abrigo do qual fora praticado (por virtude de esse Regulamento não mencionar a respectiva lei habilitante).
Com efeito, após a anulação da taxa de urbanização que a Câmara Municipal do Porto liquidou ao impugnante em 08/05/97 por força da emissão do alvará de licença de construção que nessa data ocorreu no processo de obras nº 3547/96, aquela procedeu em 1/08/02 à renovação do acto, no entendimento de que o vício determinante da anulação da primeira liquidação fora já removido pela rectificação operada no “Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças Municipais da Câmara Municipal do Porto” através da deliberação da Assembleia Municipal do Porto de 18/03/02 (que rectificou aquele Regulamento no sentido de o mesma indicar a lei habilitante).
Segundo a tese amparada pelo impugnante em sustentação do pedido de anulação da liquidação impugnada nestes autos, a rectificação operada no citado Regulamento e que foi tornada pública pelo Edital nº 16/2002, de 16 de Abril, publicado no DR, II Série, de 4/07/02, não tinha efeitos retroactivos, pelo que não era possível a realização de novo acto de liquidação da taxa de urbanização ao abrigo desse rectificado Regulamento.
Na sentença recorrida julgou-se válida e convincente essa argumentação, tendo-se determinado a anulação do acto com a seguinte fundamentação:
«Como resulta da factualidade subjacente a estes autos, o alvará foi emitido em 1997.
Nessa data, como resulta da sentença já proferida, o regulamento era formalmente inconstitucional e como tal não podia ser liquidada qualquer taxa com base no mesmo.
Segundo se alega, o regulamento só terá sido rectificado em 2002, ano em que passou a constar do mesmo a lei habilitante.
Pese embora a inconstitucionalidade de que o mesmo enfermava ser formal, tal facto não permite concluir que após a correcção podem ser repetidos todos os actos que haviam sido praticados com base no mesmo.
Quando se diz como a Câmara Municipal cita na sua contestação, em Acórdão do Tribunal Constitucional, «que inexiste para o futuro a invocada inconstitucionalidade formal», quer dizer, que é para o futuro e não a situações anteriores.
A inconstitucionalidade tem como efeito a nulidade do diploma e dos actos praticados com base no mesmo.
Pelo que, até à rectificação aquele Regulamento era inexistente, não podendo depois ser aplicado retroactivamente por violação do disposto nos arts. 103º nº 3 da CRP, art. 12º da LGT e art. 5º e 12º do C.Civil.
Na data em que foi requerido e emitido o alvará a Câmara Municipal do Porto não tinha regulamento válido que autorizasse a liquidação das taxas em questão, pelo que, não pode vir anos após, liquidar aquelas.».
Neste recurso, a Câmara Municipal do Porto continua a sustentar que uma vez anulado um acto por vício de forma, a administração pode praticar outro acto expurgado do vício que determinou a anulação do primeiro (in casu, a inconstitucionalidade formal do “Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças Municipais da Câmara Municipal do Porto” por falta de referência à lei habilitante), sendo legítima a prática do novo acto de liquidação de conteúdo idêntico ao anterior, num momento em que o Regulamento que lhe serve de base já não padece da dita inconstitucionalidade. E porque o novo acto foi praticado após a rectificação do aludido Regulamento, este não foi retroactivamente aplicado.
Vejamos.
Importa começar por salientar que o facto determinativo da liquidação da taxa de urbanização em causa nos presentes autos é a emissão do alvará de licença de construção ocorrida em 08/05/97 no processo de obras nº 3547/96, facto que originou a liquidação, nessa data, da taxa de urbanização pelo licenciamento de obras de construção ao abrigo do “Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças Municipais da Câmara Municipal do Porto”, aprovado em reunião camarária de 12 de Dezembro de 1995, e publicado no Diário da República, II Série, nº 61, suplemento, de 12 de Março de 1996, págs. 3386 a 3386, na versão em vigor à data em que foi praticado o acto de liquidação impugnado nestes autos.
Todavia, porque esse Regulamento não continha a indicação da lei habilitante, a implicar a sua inconstitucionalidade formal à face do preceituado no art. 115º nº 7 da C.R.P., a referida liquidação foi anulada por decisão judicial, transitada em julgado em 18/10/2001 Que acolheu o juízo de inconstitucionalidade formulado pelo Tribunal Constitucional em vários Acórdãos, designadamente no nº 148/00, publicado no D.R., II Série, nº 233, de 9 de Outubro de 2000, págs. 16343 segs..
Contudo, porque no dia em 18/03/02 foi aprovada a deliberação da Assembleia Municipal que procedeu à rectificação desse Regulamento no sentido de o mesmo indicar a lei habilitante, deliberação que foi tornada pública através do Edital nº 16/02, de 16 de Abril e publicado no DR, II Série, de 4/07/02, a Câmara Municipal do Porto, em execução da sentença anulatória, liquidou ao recorrido nova taxa ao abrigo do Regulamento já rectificado, assim entendendo ter dado adequada execução ao julgado anulatório.
Assim, a questão da legalidade do acto de liquidação impugnado passa pela análise do âmbito e licitude da execução do julgado anulatório.
Quanto a esse aspecto, é de salientar o entendimento, firme na doutrina e na jurisprudência, de que os actos administrativos proferidos no cumprimento do julgado anulatório devem tomar como base factual e jurídica, a existente à data em que foi proferido o acto anulado. O dever de executar uma decisão anulatória tem como conteúdo “o dever de extrair todas as consequências jurídicas da anulação”, dever que se concretiza “(...) na reconstituição da situação que actualmente existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado”, ou seja, naquilo que se chama a “reconstituição da situação actual hipotética” - FREITAS DO AMARAL, in “Direito Administrativo”, IV, pág. 236 e 237.
Por isso, a execução de uma decisão judicial que anulou um acto administrativo por vício formal considera-se cumprida com a prática, pela Administração, de um novo acto expurgado do vício que determinou a anulação, ainda que com o mesmo conteúdo decisório Cfr. Acórdãos do STA (Pleno) de 26.11.02, no Rec. nº 41122-A; de 21.02.02, no Rec. nº 25909-A; de 12.12.02, no Rec. nº 43741-A e de 13.04.00, no Rec. nº 31616.. Todavia, esse novo acto, proferido em execução da sentença anulatória, tem de ter em conta a situação de facto existente à data da prolação do acto anulado ou, como se diz no Acórdão do Pleno do STA de 13/04/00 (Proc. nº 31616) em caso de execução reportada a acto anulado por preterição de formalidade “o acto renovado, emitido em execução da sentença de anulação, produz efeitos referidos ao momento da prática do acto anulado e deve tomar em consideração a situação de facto e de direito existente nesse momento”.
O que se compreende, pois como se relata no Acórdão proferido pelo STA em 12/12/03, no Proc. nº 047751, basta pensar que se o acto anulado por falta de fundamentação estivesse fundamentado, apenas poderia acolher os fundamentos de facto e de direito, existentes no momento da sua prática, e, por isso, o interessado só vê reconstituída a sua situação actual hipotética, se o novo acto (renovado) tomar como referência a ordem jurídica vigente no momento da prática do acto anulado.
E, acrescenta, «Apenas nos casos em que surjam alterações jurídicas com eficácia retroactiva, tais alterações podem ser tomadas em conta. Nestes casos o legislador ao impor a retroactividade da lei, está a reorganizar a própria ordem jurídica, dando-lhe uma configuração válida para o passado. Tem sido este também o entendimento deste Supremo Tribunal Administrativo, como se pode ver, por exemplo, nos acórdãos de 22/01/2003, rec. 141/02: “a lei aplicável ao acto repetido é a que estava em vigor à data em que foi praticado o acto anulado”; de 14/3/00 (rec. 43.680-A) :“(...) a execução de Acórdão anulatório de acto por vício de forma por falta de fundamentação imponha a prática de novo acto expurgado daquele vício, tendo-se em conta “a situação e as normas jurídicas que a regulavam na data do acto anulado”; (…); de 10/07/97, rec. 27739/A “O princípio da reconstituição da situação actual hipotética exige logicamente a regra de que os actos administrativos praticados em execução do julgado se refiram ao momento da prática do acto anulado, pelo que, como ponto de partida, os actos e operações de execução tem de considerar a situação de facto e a legislação em vigor a essa data. Salvo perante modificações do ordenamento jurídico com eficácia retroactiva, a prática de um novo acto administrativo desfavorável à pretensão do recorrente com fundamento somente em disposições legais posteriores ao acto anulado não constitui execução integral da decisão anulatória”».
Em suma, o acto renovado, emitido em execução da sentença de anulação, produz efeitos referidos ao momento da prática do acto anulado e deve tomar em consideração a situação de facto e de direito existente nesse momento, pelo que o que se transporta no tempo para sustentar a legalidade do novo acto é todo o bloco jurídico que dominava à época do acto anulado Neste sentido, veja-se, designadamente, o Acórdão do STA (Pleno) proferido em 29/06/00, no Proc. nº 28957-A; E os acórdãos proferidos em 22/01/03, no Proc. 0141/02, em 21/05/03, no Proc. nº 1601/02-11, em 16/12/03, no Proc. nº 047751 e em 22/04/04, no Proc. nº 048140.
Neste contexto, assume particular relevância o fundamento da anulação.
Se o vício determinante da anulação for um vício de legalidade externa, como, por exemplo, o vício de forma por falta de fundamentação, a execução da sentença cumpre-se com o expurgo da violação detectada (com a fundamentação antes faltosa) de acordo com a situação e as normas jurídicas que regulavam a situação na data do acto anulado.
Mas se o vício determinante da anulação for um vício de legalidade interna, ou de substância, como é o vício de violação de lei (como é o caso da inconstitucionalidade da lei que suporta e fundamenta o acto), ele só será renovável se a execução da sentença permitir a prolação de novo acto sem o vício de lei que caracterizava o anterior, isto é, se o quadro jurídico existente à data do acto anulado permitir a renovação do acto expurgado do vício que determinou essa anulação.
No caso concreto, não estamos perante uma situação de renovação de acto anterior anulado por vício de forma, mas antes perante a anulação de acto baseado em aplicação, por parte deste, de norma declarada inconstitucional.
Ora, face aos princípios gerais acima enunciados sobre a execução de julgado anulatório, temos que a eficácia do caso julgado apenas permite à Câmara Municipal do Porto, na substituição do acto anulado, a prática de outro acto depurado do vício que determinara essa anulação, mas à luz das normas jurídicas já existentes à data do acto anulado e do facto tributário, posto que, como vimos, a lei aplicável ao acto repetido é a que se encontrava em vigor a essa data e não à data em que o acto é renovado.
Assim, a renovada liquidação da taxa de urbanização tem de ter em conta as normas jurídicas que a regulavam na data da emissão do alvará de licença de construção ocorrida em 08/05/97, isto é, na data em que ocorreu o acto tributário e foi efectuada a liquidação anulada.
Ora, nessa data o “Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças Municipais da Câmara Municipal do Porto” ainda não fazia referência à lei habilitante, razão determinante da anulação da 1ª liquidação efectuada.
E a «Rectificação» operada em 18/03/02, tornada pública através do Edital nº 16/02, de 16 de Abril, embora tenha tido o alcance de sanar a deficiência formal do referido «Regulamento», não gozava de eficácia retroactiva, pois que não lhe foi atribuído efeito retroactivo, vigorando apenas para o futuro, em conformidade com o estabelecido nos arts. 2º e 103º da C.R.P. e art. 12º da LGT. Aliás, tal como é salientado no acórdão do Tribunal Constitucional nº 110/95 Publicado no Diário da República, II Série, de 21/04/95., essa «rectificação» só pode produzir efeitos para o futuro, pois a atribuição de efeitos retroactivos à sanação seria incompatível com a razão de ser da exigência constitucional da menção da lei habilitante, que é, no que se refere aos destinatários do Direito, a segurança e a transparência do Estado de Direito democrático.
O que significa que a lei vigente à data emissão do alvará de licença de construção não permite a renovação da liquidação da taxa respeitante a esse acto administrativo.
Donde se conclui que a 2ª liquidação, ora impugnada, se encontra ferida da mesma inconstitucionalidade que determinou a anulação da 1ª liquidação.
Ao decidir nesta conformidade, a sentença impugnada fez correcta aplicação da lei, assim improcedendo todas as conclusões da alegação de recurso.
Quanto à pretendida condenação da recorrente como litigante de má-fé, reitera-se aqui o que se deixou dito na sentença recorrida. A sanção por litigância de má fé, estabelecida no artigo 456º nº 2 al. a) do CPC, pressupõe que a parte tenha deduzido pretensão cuja falta de fundamento não podia nem devia ignorar, exigindo-se que tenha actuado com dolo ou negligência grave, o que não sucederá, normalmente, com a lide simplesmente temerária ou ousada ou assente em erro (mesmo que grosseiro), ou com a dedução de pretensão que vem a decair por virtude da discordância do tribunal na interpretação e aplicação da lei aos factos.
Acrescente-se que a simples proposição de uma acção ou recurso jurisdicional, embora sem fundamento, pode não constituir uma actuação dolosa ou negligente da parte. A incerteza da lei e a dificuldade em interpretá-la, podem levar as consciências mais sérias e honestas a afirmar um direito que não possuem e a impugnar uma obrigação que devem cumprir. Assim, para que se conclua que uma parte litigou de má fé não basta que a parte não veja acolhida a sua pretensão, sendo antes necessário que os autos permitam concluir, com segurança, que a parte apresentou pretensão conscientemente infundada, não podendo subsistir qualquer dúvida razoável sobre essa conduta dolosa ou gravemente negligente da parte. O que releva é que as circunstâncias levem o tribunal a concluir que a parte apresentou pretensão ou fez oposição conscientemente infundada (cfr. ALBERTO DOS REIS, no C.P.C. Anotado, II, 263).
Ora, o comportamento da recorrente não é de molde a preencher aquele condicionalismo. Ela mais não fez do que sustentar o entendimento jurídico que tem sobre o âmbito e validade da execução do julgado anulatório e que constitui, aliás, o suporte fundamentador da liquidação da taxa impugnada. O facto de não ver acolhida a sua tese sobre a legalidade dessa liquidação, não permite concluir que interpôs recurso conscientemente infundado.* * * Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em, negando provimento ao recurso, confirmar a sentença impugnada.
Sem custas, dada a isenção da recorrente à luz do art. 3º nº 1 al. e) do Regulamento das Custas dos Processos Tributários (aplicável aos autos).
Porto, 4 de Janeiro de 2007
Dulce Manuel Neto
Fonseca Carvalho
Moisés Rodrigues |
