| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes que constituem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. Relatório
M… (doravante, Recorrente), residente …, concelho de Vila Nova de Famalicão, não se conformando com a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel que julgou improcedente a impugnação judicial que deduziu contra a liquidação de Contribuição Autárquica respeitante ao ano de 2000 e referente a prédios urbanos propriedade da Recorrente situados no Concelho de Marco de Canavezes, freguesia de Alpendurada e Matos, dela veio interpor o presente recurso jurisdicional.
As alegações de recurso que apresentou a culminam com as seguintes conclusões:
1) O Tribunal a quo entendeu, tendo em conta os elementos existentes nos autos, julgar a presente acção improcedente, uma vez ter entendido que como os prédios foram formalmente criados em 20 de Novembro de 2000 por um alvará de loteamento emitido pela Câmara Municipal do Marco de Canavezes, a obrigação tributária passou também a ser devida relativamente a todo o ano de 2000;
2) Obrigação de imposto essa relativamente a lotes que foram criados nessa data e que materialmente, não tiveram efectivamente qualquer existência, uma vez que a Câmara Municipal de Marco de Canavezes – titular do direito ao imposto aqui em causa – não realizou as obras que efectivamente criariam esses lotes, obras essas que estava obrigada a realizar;
3) Assim, se formalmente a decisão de considerar devido o imposto de contribuição autárquica do ano 2000 é correcta, no entanto, tendo em conta a materialidade que lhe está subjacente, manter essa decisão, é profundissimamente injusto, já que colide, além do mais, com o princípio da verdade material, que deveria ser o corolário do nosso direito fiscal e que, infelizmente, é tantas e tantas vezes posto em causa por meras verdades ou aparências formais;
4) A recorrente era dona e legítima proprietária de um prédio rústico denominado Quinta… sito no lugar…, freguesia de Alpendurada e Matos do Concelho de Marco de Canavezes, inscrito na matriz de Alpendurada sob o artigo … rústico, e descrito na Conservatória do Registo Predial do Marco de Canavezes sob o nº …, da freguesia de Alpendurada que por um acordo celebrado com a Câmara Municipal de Marco de Canavezes e que, como contrapartida de várias cedências por parte da recorrente a Câmara Municipal assumiu perante ela com as obrigações constantes do protocolo que se encontra junto aos autos e que para todos os efeitos se dá aqui por integralmente reproduzido;
5) Nos termos do acordo celebrado, a Câmara Municipal do Marco de Canavezes ficou obrigada a construir todas as obras de infra-estruturas respeitantes ao plano de pormenor aprovado de que fazem parte os prédios urbanos que deram lugar à contribuição autárquica que se impugna e emitir o respectivo alvará;
6) Deste modo, só depois de serem construídas as ruas e os passeios que darão acesso aos vários lotes do terreno é que os lotes, materialmente, passam a ter existência física;
7) Sucede que, todas essas obras, a sua execução era da responsabilidade da Câmara Municipal do Marco de Canavezes, ou seja, a quem cabia promover pela sua realização;
8) E essa entidade, como expressamente certificou, apenas iniciou efectivamente essas obras em meados de 2001;
9) Assim, nos termos do acordo e transacção celebrada, o prédio propriedade da recorrente deu lugar a diversas áreas que foram integradas no domínio público e a diversos lotes de terreno para construção, que, por sua vez, deram lugar a igual número de prédios urbanos;
10) No entanto e embora o alvará de loteamento tenha sido emitido no dia 20 de Novembro de 2000, e a partir desse dia os vários lotes propriedade da impugnante passassem a ter existência jurídica formal, de facto, tais lotes, nessa data ainda não existiam e continuaram por muito tempo sem qualquer, existência física autónoma, não tendo ocorrido, até meados de 2001 quaisquer obras que os permitisse individualizar, já que a Câmara Municipal do Marco de Canaveses apenas iniciou as obras previstas no projecto de Loteamento a partir de meados de 2001;
11) Assim, pese o alvará de loteamento ter sido emitido em 20 de Dezembro de 2000, de facto e até meados de 2001, nenhuma obra tinha sido ‘realizada no prédio propriedade da recorrente, que de facto, manteve-se como prédio rústico até ter passado a ser feita outra utilização do mesmo, o que só ocorreu a partir de meados de 2001
12) Ou seja, os vários artigos urbanos que a partir da emissão do alvará de loteamento passaram a ter existência jurídica, continuaram, de facto, sem qualquer existência autónoma;
13) Pelo que não eram ainda, cada um deles, e pelo menos até meados de 2001, uma fracção de território autónomo e independente do prédio rústico propriedade da oponente e único prédio até então existente;
14) E consequentemente, não tinham as características que o Código da Contribuição Autárquica exige para se possam considerar efectivamente como prédios urbanos;
15) Não devia por isso, relativamente ao ano de 2000, incidir a Contribuição autárquica sobre prédios que ainda não existiam, e que só depois de se terem iniciado as obras de construção dos arruamentos e restantes acessibilidades é que passaram a ter um mínimo de autonomia;
16) Devendo por isso, in casu, afastar-se relativamente à contribuição autárquica do ano de 2000, a presunção estabelecida na lei de que os prédios cuja Contribuição Autárquica se impugna passaram a ter existência física a partir desse ano, por ter sido nesse ano que foi emitido o respectivo alvará de loteamento;
17) Uma vez que consta dos autos, as obras para que os mesmos se autonomizassem do prédio rústico propriedade da Recorrente apenas foram iniciadas pela Câmara Municipal do Marco de Canavezes em meados de 2001, o que significa que durante todo o ano 2000 os prédios cuja Contribuição Autárquica se impugnou, tendo em conta que’ nenhuma obra para os modificar, ou constituir tinha sido realizada, de justiça, ainda não deviam ser classificados como prédios urbanos e consequentemente não devia ser devido qualquer imposto como se de prédios urbanos se tratasse, quanto a esse ano;
18) A tributação predial encontra a sua especial justificação no correspondendo o seu pagamento à contrapartida dos benefícios que os proprietários recebem com as obras e serviços que a colectividade lhes proporciona;
19) Ora, no caso presente e tendo em conta que no ano de 2000 o prédio rústico da recorrente ainda não tinha sofrido qualquer modificação por inércia da entidade beneficiária do imposto - pelo que também nenhum benefício poderia ser retirado relativamente a prédios urbanos que ainda não existiam;
20) E não existiam porque a Câmara Municipal do Marco de Canaveses ainda não tinha sequer iniciado qualquer obra;
21) Sendo certo que só depois das mesmas realizadas que os prédios urbanos passarão a ser unidades do território autónomas;
22) Não devendo, sem que os prédios existam e sem que tal facto possa ser imputado à recorrente ser exigido desta o pagamento de contribuições autárquicas de prédios sem qualquer utilidade económica, visto que, na realidade, no ano de 2000, continuaram a ser parte integrante do prédio rústico referido e descrito no artigo 1º do requerimento inicial, independentemente de formalmente, ser devido tal imposto, uma vez que nenhum benefício existiu para que seja materialmente e de justiça devido;
23) Assim, a douta sentença violou, além do mais, o disposto no artigo 1º, artigo 2º, artigo 4º e artigo 10º, nº 1, alínea a), da Contribuição Autárquica e artigo 11º da LGT.
Não houve contra-alegações.
Neste Tribunal, a Digna Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido da improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre agora decidir já que a tal nada obsta.
A questão a decidir:
A questão que importa apreciar e decidir, suscitada e delimitada pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, nos termos dos artigos 660º, nº 2, 664º, 684º, nº s 3 e 4 e 690º, nº 1, todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” artigo 2º, alínea e), e artigo 281º do CPPT, é a de saber se a sentença recorrida enferma de erro de julgamento de direito por ter considerado legal o acto de liquidação de contribuição autárquica que foi impugnado.
2. Fundamentação
2.1. De facto
2.1.1. Decisão sobre a matéria de facto proferida na 1ª instância
É a seguinte a decisão sobre a matéria de facto que foi proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel e que aqui deixamos reproduzida ipsis verbis:
“Face aos elementos disponíveis nos presentes autos e no processo administrativo apenso (PA) considero relevante a seguinte matéria de facto:
1º - Em 26 de Julho de 1989, entre a ora Impugnante e a Câmara Municipal de Marco de Canavezes foi celebrado o contrato de cedência da primeira para a segunda de parte de um prédio rústico sob o artigo …, sito no Lugar…, concelho de Marco de Canavezes, descrito na Conservatória do Registo Predial do mesmo concelho sob o nº …, para a implantação de equipamento (cf. fls. 15 e 16 dos autos);
2º -Em 20 de Novembro de 2000, o Vice-Presidente da Câmara Municipal de Marco de Canavezes emitiu em nome da ora Impugnante o Alvará de Loteamento nº 21/2000 para o prédio mencionado no ponto 1º do probatório, cuja operação foi aprovada por deliberação da referida Câmara, de 2000-11-20, contemplando 58 lotes destinados a habitação unifamiliar e 11 lotes para habitação plurifamiliar (of. fls. 24 a 35 dos autos)
3° - Em 20 de Dezembro de 2000, no Tribunal Judicial da Comarca de Marco de Canavezes, a ora Impugnante e o representante do Município de Marco de Canavezes transaccionaram no âmbito da acção ordinária nº 258/99 (cf. fls. 18 dos autos);
4º - Em 20 de Dezembro do 2000, entre a ora Impugnante e o Município supra referido foi outorgado um acordo na sequência de um Plano de Pormenor e do Alvará de Loteamento nº 21/2000, obrigando-se o dito Município a efectuar todas as obras de infra-estruturas respeitantes ao aludido Plano, cedendo a Impugnante para a integração no domínio público municipal áreas do prédio identificado no ponto 1º deste probatório e sendo-lhe entregue o dito Alvará de Loteamento com a outorga do acordo (cf., entre outras, as cláusulas 2ª a 7ª e 9ª do acordo de 2000.12.20 - cf. fls. 20 a 22 dos autos);
5º - Em 08 de Março de 2003, a Administração Fiscal emitiu em nome da ora Impugnante a liquidação nº 2002203828603 para pagamento de CA relativa ao ano de 2000 e incidente sobre vários prédios urbanos da freguesia de Alpendurada e Matos, no montante global de €11.183,81 (cf. fls. 13 dos autos).
O Tribunal formou a sua convicção quanto aos factos acabados de enunciar com base nos documentos indicados em cada um dos pontos do probatório, que não foram impugnados.”
2.1.2. Aditamento oficioso à decisão sobre a matéria de facto
Afigura-se-nos que, ao abrigo do disposto na norma do artigo 712º, nº 1, alínea a), do CPC aplicável ex vi artigos 749º do CPC (na redacção aqui aplicável) e 281º do CPPT, importa aditar matéria de facto que, face ao que consta da informação oficial e dos documentos que constam dos autos, resulta provada e alterar a redacção dos ponto 5º da matéria dada como provada na sentença, nos termos que passamos a explicitar:
5º - Em 19 de Fevereiro de 2001, a ora Recorrente apresentou no Serviço de Finanças de Marco de Canavezes, sessenta e nove declarações modelo 129, cinquenta e oito respeitantes a parcelas de terrenos para construção destinadas a habitações unifamiliares que deram origem aos artigos matriciais urbanos nºs 2553 a 2610 e onze respeitantes a parcelas de terreno para construção plurifamiliar, comércio e serviços (lotes C1 a C11) que deram origem aos artigos matriciais urbanos nºs 2611 a 2622, todos da freguesia de Alpendurada e Matos (cf. informação oficial de fls. 96 e 97 do processo administrativo apenso).
6º - As parcelas de terreno referidas no ponto anterior correspondem aos lotes de terreno que se mencionam no ponto 2º da matéria de facto provada (cf. informação oficial de fls. 96 e 97 do processo administrativo apenso).
7º - Na sequência da avaliação efectuada aos prédios referidos no ponto anterior, foram-lhes atribuídos os valores patrimoniais que constam de fls. 93 a 95 do apenso e cujo teor aqui se dá por reproduzido (cf. fls. 93 a 95 do processo administrativo apenso).
8º - Em 8 de Março de 2003, foi efectuada a liquidação de Contribuição Autárquica e de juros compensatórios relativa aos prédios referidos supra no ponto 5º e respeitante ao ano de 2000 (cf. documento de fls. 13 dos presentes autos).
9 – O prazo de pagamento voluntário da quantia liquidada terminou em 31 de Outubro de 2003 (cf. documento de fls. 13 dos presentes autos).
10 – A petição inicial da presente impugnação judicial foi apresentada no Tribunal Tributário de 1ª Instância do Porto, no dia 4 de Novembro de 2003 (cf. carimbo aposto no rosto de fls. 2 dos presentes autos).
2.2. De direito
A questão que importa apreciar e decidir, tal como resulta das conclusões das alegações de recurso, é a de saber se a sentença recorrida enferma de erro de julgamento de direito por ter considerado legal o acto de liquidação na medida em que incidiu sobre o valor tributável de prédios que revestem a natureza de terrenos para construção.
No entender da Recorrente, a liquidação é ilegal na medida em que, não obstante o prédio rústico de que era proprietária ter sido objecto de uma operação de loteamento cujo alvará foi emitido no mês de Novembro do ano 2000, o certo é que, do ponto de vista material, os lotes nessa data ainda não existiam e continuaram por muito tempo sem qualquer existência física autónoma, por não terem ocorrido, até meados de 2001, quaisquer obras que os permitisse individualizar, já que a Câmara Municipal do Marco de Canaveses apenas iniciou as obras previstas no projecto de Loteamento a partir de meados de 2001.
Assim, prossegue a Recorrente, o seu prédio manteve-se como prédio rústico até ter passado a ser feita outra utilização do mesmo, o que só ocorreu a partir de meados de 2001.
Por sua vez, na sentença recorrida expendeu-se o seguinte: “a partir do momento em que foi emitido o Alvará de Loteamento em nome da ora Impugnante (20 de Novembro de 2000), para efeitos fiscais e atenta a sua destinação objectiva, os prédios passaram a estar abrangidos na espécie dos “terrenos para construção” e, por isso, classificados de prédios urbanos e, consequentemente, sujeitos ao pagamento de CA nessa categoria.”
Vejamos.
Estabelecia-se no artigo 1º do Código da Contribuição Autárquica (CCA) sob a epígrafe “incidência real” que “a contribuição autárquica é um imposto municipal que incide sobre o valor tributável dos prédios situados no território de cada município, dividindo-se, de harmonia com a classificação dos prédios, em rústica e urbana.”
Por sua vez, o conceito legal de prédio, para efeitos de incidência da Contribuição Autárquica, encontrava-se estabelecido no artigo 2º do CCA no qual se preceituava o seguinte:
“1. Para efeitos deste Código, prédio é toda a fracção de território, abrangendo as águas, plantações, edifícios e construções de qualquer natureza nela incorporados ou assentes, com carácter de permanência, desde que faça parte do património de uma pessoa singular ou colectiva e, em circunstâncias normais, tenha valor económico, bem como as águas, plantações, edifícios ou construções nas circunstâncias anteriores, dotados de autonomia económica em relação ao terreno onde se encontrem implantados, embora situados numa fracção de território que constitua parte integrante de um património diverso ou não tenha natureza patrimonial.
(…)”.
Na economia do Código da Contribuição Autárquica era saliente a existência de três tipos de prédios sobre cujo valor tributável era susceptível de ocorrer a incidência de imposto:
- Os prédios rústicos;
- Os prédios urbanos;
- Os prédios mistos.
Os prédios rústicos são os terrenos situados fora de um aglomerado urbano que não sejam de classificar como terrenos para construção nos termos do artigo 6º, nº 3, do CCA.
Donde, um terreno que possa classificar-se de terreno para construção deixa de poder classificar-se como prédio rústico assumindo antes a natureza de prédio urbano, porquanto nas espécies de prédios urbanos que a lei prevê encontram-se, justamente, os terrenos para construção (cf. artigo 6º, nº 1, alínea c) do CCA).
A noção legal de terreno para construção é-nos dada pela norma do artigo 6º, nº 3, do CCA: “Terrenos para construção são terrenos, situados dentro ou fora de um aglomerado urbano, para os quais tenha sido concedido alvará de loteamento, aprovado projecto ou concedida licença de construção e ainda aqueles que assim tenham sido declarados no título aquisitivo, exceptuando-se, no entanto, aqueles a que as entidades competentes vedem toda e qualquer licença de construção, designadamente os localizados em zonas verdes, áreas protegidas, ou que, de acordo com os planos municipais de ordenamento do território, estejam afectos a espaços, infra-estruturas ou a equipamentos públicos.”
O conceito de terrenos para construção dado pela norma acabada de transcrever assenta, como se vê, na destinação objectiva ou subjectiva dos terrenos. Serão para construção os terrenos situados dentro ou fora de um aglomerado urbano para os quais tenha sido concedido alvará de loteamento, aprovado projecto ou concedida licença de construção (destinação objectiva) e, ainda, os assim declarados no título aquisitivo (destinação subjectiva) – sobre este ponto, e neste sentido, acórdão STA 16 Jan. 2008, recurso 0768/07 e, na doutrina, Martins Alfaro, Código do Imposto Municipal sobre Imóveis, Comentado e Anotado, Áreas Editora, 2004, pág. 147.
No caso dos autos, resulta da matéria de facto provada, que o prédio rústico de que a Recorrente era proprietária foi objecto de uma operação de loteamento aprovada por deliberação da Câmara Municipal de Marco de Canavezes, cujo alvará foi emitido em 20 de Novembro de 2000, e da qual resultaram 58 lotes destinados a habitação unifamiliar e 11 lotes destinados a habitação plurifamiliar, os quais foram inscritos na matriz predial urbana da freguesia de Alpendurada e Matos sob os artigos 2553 a 2610 e 2611 a 2622.
Verifica-se, portanto, que o prédio que era propriedade da Recorrente e que tinha a natureza de prédio rústico, a partir de 20 de Novembro de 2000, por força da respectiva destinação objectiva para a construção decorrente da concessão do referido alvará de loteamento, passou a revestir, fiscalmente, a natureza de terreno para construção, nos termos que vimos serem os do disposto no artigo 6º, nº 3, do CCA.
Salvo o devido respeito, não colhe a argumentação da Recorrente no sentido de que o prédio em causa, mesmo depois da concessão do alvará de loteamento, manteve a natureza de prédio rústico até meados do ano de 2001, data em que foram efectuadas as obras de infra-estruturação.
Desde logo, porque a letra da lei é clara e inequívoca ao fazer depender a qualificação de um terreno como terreno para construção da simples concessão do alvará de loteamento, não se referindo à efectivação de obras atinentes às infra-estruturas.
Por outro lado, porque esta clareza da letra da lei tem uma justificação compreensível ao nível da respectiva teleologia e que se prende, seguramente, com a aptidão construtiva de determinado terreno que, objectivamente, decorre do seu loteamento e que implica a sua desclassificação como terreno rústico
Também não colhe a invocação feita pela Recorrente do chamado princípio do benefício para, com base nele, sustentar que, no caso presente, não se justificaria a liquidação agora impugnada.
É certo, com efeito, que a tributação património concretizada através da contribuição autárquica assenta, em termos de justificação substantiva, no princípio do benefício, na medida em que o seu pagamento corresponde à contrapartida dos benefícios que os proprietários recebem com obras e serviços que a colectividade lhes proporciona.
Contudo, este princípio é válido quer para a tributação dos prédios rústicos quer para a tributação dos prédios urbanos, como parece óbvio. Como tal, não vemos, neste contexto, a pertinência da respectiva invocação.
Aliás, como refere José Casalta Nabais, “o princípio do benefício surge-nos aqui para explicar, para justificar, sobretudo o destino da receita do imposto que suporta a tributação estática do património imobiliário. E não para servir de base à exigência desse imposto junto dos contribuintes, isto é, junto dos proprietários, já que a base de tal exigência não pode deixar de ser a capacidade contributiva revelada pela propriedade ou posse dos bens imóveis. Ou seja, não se pretendeu, nem podia pretender, substituir o princípio ou critério da capacidade contributiva pelo princípio do benefício. Pelo que os contribuintes pagam esse imposto em função da capacidade contributiva revelada pela propriedade ou posse dos imóveis, e não em função dos benefícios que obtenham dos municípios onde os imóveis se localizam” – cf. José Casalta Nabais, As Bases Constitucionais da Reforma do Património, in Por Um Estado Fiscal Suportável, Estudos de Direito Fiscal, Almedina, 2005, pág. 240. cf. artigo 3º, nº 1 da Lei Geral Tributária.
Ao que acresce que, salvo o devido respeito, a Recorrente parece laborar num errado entendimento do dito princípio quando alega que, no ano de 2000, o seu prédio rústico não sofreu qualquer modificação material porque nele nenhuma obra foi feita e que, por isso, não retirou nenhum benefício relativamente dos lotes a que o mesmo deu origem, uma vez que a contribuição autárquica, ao contrário daquilo que parece considerar a Recorrente, é um imposto e não uma taxa e, por isso, encontra-se despido de qualquer carácter bilateral ou sinalagmático - é pacífico, com efeito, que o imposto é uma prestação unilateral à qual não corresponde, por isso, qualquer contraprestação da entidade beneficiária: cf., entre outros e por todos, Manuel Henrique de Freitas Pereira, Fiscalidade, 3ª edição, Almedina, pág. 15; José Casalta Nabais, Direito Fiscal, 5ª edição, Almedina, pág. 12 e Sérgio Vasques, O Princípio da Equivalência como Critério de Igualdade Tributária, Almedina, 2008, pág. 136.
De resto, a própria Recorrente reconhece e aceita algo que é inequívoco: com a operação de loteamento, no lugar do anterior prédio rústico, passaram a existir sessenta e nove lotes de terreno com aptidão construtiva, cada um deles susceptível de constituir, autonomamente, objecto de relações jurídicas e cada um deles com um valor tributável seguramente diverso daquela que era o do prédio rústico e isso representa, há que convir, toda a diferença relativamente à situação predial anterior, mesmo que, materialmente, no ano de 2000 não tenha ocorrido qualquer modificação no terreno loteado (recorde-se que o loteamento, de acordo com a respectiva definição legal, é uma acção que tem por objecto ou por efeito a constituição de um ou mais lotes destinados imediata ou subsequentemente à edificação urbana, tal como resulta do disposto no artigo 2º, alínea i) do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação aprovado pelo DL 555/99, de 16 de Dezembro).
Aliás, o loteamento em sentido estrito implica a divisão jurídica em lotes de um prédio que, assim, dá lugar à formação de unidades autónomas, isto é, a novos prédios urbanos perfeitamente individualizados e objecto de direito de propriedade nos termos gerais – neste sentido, Maria José Castanheira Neves – Fernanda Paula Oliveira – Dulce Lopes, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, Comentado, Almedina, 2006, págs. 37-38.
Deste modo, efectuada a operação de loteamento e avaliados os prédios urbanos correspondentes a cada um dos lotes de terreno que dela resultaram, o que se impunha era que a contribuição autárquica incidisse, como efectivamente incidiu, sobre o valor de cada um desses lotes, enquanto fracções de território juridicamente individualizadas e enquadráveis, portanto, no conceito de prédio a que se refere o artigo 2º, nº 1, do CCA, sendo certo que o imposto é devido a partir do ano, inclusive, em que a fracção do território deva ser classificada de prédio e que situação juridicamente relevante dos prédios é a que se verifica em 31 de Dezembro do ano a que o imposto respeita, tal como decorre dos artigos 10º, nº 1, alínea a) e 8º, nº 1 do CCA.
Não ocorre, pelo que vimos de dizer, a ilegalidade do acto de liquidação que era invocada pela Recorrente.
Sendo isto assim, a sentença recorrida, ao ter julgado improcedente a presente impugnação judicial, não enferma do erro de julgamento que lhe era assacado e, por isso, deve improceder o presente recurso jurisdicional.
3. Decisão
Assim, pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte em:
Negar provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.
Porto, 27 de Maio de 2010
Álvaro António Abreu Dantas
Francisco António Pedrosa de Areal Rothes
José Maria da Fonseca Carvalho |
