Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00606/17.9BEPNF

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	03/02/2018

Tribunal:	TAF de Penafiel

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA. “FUMUS BONI IURIS”

Sumário:	I – O art. 120º, nº 1, do CPTA, prevê actualmente que a providência cautelar, uma vez reunidos restantes requisitos, seja adoptada se for possível formular um juízo de probabilidade de procedência da pretensão formulada ou a formular na acção principal, o que não é o caso. * *Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	Presidente da Câmara Municipal de Amarante
Recorrido 1:	Assembleia Municipal de Amarante
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Procedimento Cautelar Suspensão Eficácia (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido do provimento do recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

Presidente da Câmara Municipal de Amarante, id. nos autos, interpõe recurso jurisdicional de sentença proferida pelo TAF de Penafiel, que julgou improcedente processo cautelar de suspensão de eficácia de deliberação da Assembleia Municipal de Amarante.

Conclui o recorrente:
1ª - O requerimento de adoção da providência cautelar de suspensão de eficácia da deliberação da assembleia municipal tomada na sessão de 30.06.2017, que votou e aprovou uma contraproposta apresentada pelo grupo parlamentar do Partido Socialista, não incluída na ordem de trabalhos, que determinou a revisão ao mapa de pessoal originário do Município de Amarante, foi feito na qualidade de Presidente da Câmara e não em nome da Câmara Municipal, como é referido na sentença. Para tal, teria de ter mobilizado a alínea b) do nº 1 do artigo 35º do Anexo I à lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, o que não fez.
2ª - O Presidente da Câmara no exercício dos seus poderes de empregador público, nos termos do artigo 27º/2 alínea b) da Lei Geral do Trabalho, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, por considerar que a Requerida se imiscuiu nas suas competências legais de “planeamento da actividade e gestão dos recursos humanos” dos serviços municipais” (cfr. epigrafe do artigo 28º da LGTFP).
3ª - Ainda que, nos termos do artigo 35º/1, alínea b) do Anexo I à Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, o presidente da câmara tenha competência para executar as deliberações da câmara municipal, a adoção de providência cautelar não foi requerida em cumprimento de uma qualquer deliberação.
4ª - Assim, a presente sentença viola o artigo 94º/2 do CPTA, porquanto identifica o requerente como sendo a Câmara Municipal, quando o requerimento é feito pelo Presidente da Câmara Municipal, por seu motu proprio.
5ª - A sentença concluiu que não se verifica a inutilidade superveniente da lide, na parte relativa à previsão, no mapa originário e para o ano de 2017, de 66 postos de trabalho destinados a técnicos das AEC.
6ª - Contudo, na análise do critério “b) Do periculum in mora” a douta sentença conclui que, caso o tribunal decrete a suspensão da deliberação, a requerente ficará em pior situação do que a que existia antes de tomada a deliberação.
7ª – Neste segmente decisório verifica-se um erro de facto da sentença, com consequências jurídico-processuais decisivas, como expressamente resulta mesma: “Se o tribunal suspender a deliberação, nem essas necessidades poderá satisfazer”.
8ª – Sucede que esta vertente nem seria afectada pela deliberação da Assembleia Municipal, pois o mapa de pessoal originário previa número de técnicos das AEC’S suficiente para suprir as necessidades detectadas no início do ano escolar.
9ª – Consequentemente, verifica-se oposição entre os fundamentos da decisão de improcedência da questão da inutilidade superveniente da lide e os fundamentos, relativos aos mesmos factos, que determinaram a não verificação do critério periculum in mora, o que torna a decisão final ininteligível, determinando a sua nulidade, nos termos do artigo 615º/1 alínea c) do CPC, ex vi 35º/1 do CPTA.
10ª – A douta sentença, ainda no critério do periculum in mora, concluiu que este não se verifica quanto aos jardineiros, caindo num erro de facto ao confundir cantoneiros com jardineiros, agregando os cantoneiros na função de jardineiro, para inferir a partir daí que o Recorrente dispõe do número suficiente de jardineiros para fazer face às respetivas necessidades. Neste conspecto, a douta sentença incorre ainda em erro de facto ou em erro apreciação da prova, por omissão de pronúncia, ao desconsiderar ou ao não relevar a prova documental apresentada pelo Recorrente. Por uma razão ou outra estaremos sempre em face de nulidade da sentença.
11ª – Por outro lado, a douta sentença desconsidera factos provados pelo Recorrente e relevantes nos termos da conclusão anterior, mas simultaneamente concluiu que não há factos relevantes que tenham sido considerados não provados. A sentença, para além de contraditória no seu iter cognoscitivo, entra em contradição nos seus fundamentos, que por estarem em oposição, determinando a sua nulidade, nos termos do artigo 615º/1 alínea c) do CPC.
12ª – Neste mesmo contexto, a douta sentença manda suprir as necessidades do Recorrente através da contratação pública geral, recorrendo a empresas ou operadores económicos do mercado, pelo que na lógica da douta sentença nunca haveria periculum in mora, nem no caso sub iudice, nem qualquer outro.
13ª Este segmento da douta sentença, para além de artificioso na eliminação do periculum in mora, constituiu uma invasão ilegítima da reserva funcional que a lei e a Constituição conferem à Administração. Sendo certo, que é própria douta sentença a dizer que “o tribunal não pode, em substituição da suspensão requerida, determinar que a câmara possa preencher os postos de trabalho que pretendia, porquanto estaria a invadir a esfera de competência própria dos órgãos municipais, e a substituir-se à competência politica e de fiscalização que apenas incumbe à requerida”.
14ª – A douta sentença, num outro segmento (as necessidades diagnosticadas pela Divisão de Planeamento e Gestão do Território do Recorrente), dá inicialmente tudo como provado, para, no final, concluir que não há qualquer periculum in mora quanto a estas necessidades, incorrendo igualmente em erro de julgamento, por contradição insanável.
15ª – Neste segmento, a douta sentença desconsidera ainda o facto de, em 24 de agosto de 2017, ter entrado em vigor o PDM revisto, o que constitui causa de nulidade da sentença, nos termos do artigo 615º/1 alínea d) do CPC, por não ter apreciado uma questão que deveria ter apreciado.
16ª Enfermando ainda, neste mesmo segmento, de erro de facto, quanto à apreciação das funções dos trabalhadores, uniformizando-as quando elas são de diferentes especialidades e de diferentes níveis de exigência, o que constitui igualmente causa de nulidade.

A recorrida Assembleia Municipal apresentou contra-alegações, nas quais, rejeitando a “onda de invocação de nulidades da douta sentença recorrida raramente vista”, pugna pela confirmação da sentença recorrida.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do provimento do recurso.

Estando legalmente dispensados vistos, cumpre decidir.

Os factos, que a decisão recorrida julgou indiciariamente provados:
1. Desde pelo menos 13.03.2017, os serviços da Câmara Municipal de Amarante começaram a desenvolver diligências no sentido de averiguar quais as necessidades de pessoal do município, tendo em vista a alteração do respetivo mapa de pessoal – cf. documentos de fls. documento de fls. 21 a 30 dos autos em suporte físico;
2. No seguimento dessas diligências, em 06.05.2017, a chefe da Divisão Administrativa e de Recursos Humanos elaborou informação sobre as necessidades de recrutamento do município, na qual pode ler-se o seguinte:
“(…)
No que concerne às novas necessidades de recrutamento, estas foram reportadas pelas respetivas chefias à DARH, conforme documentos que se anexam, validadas posteriormente pelo Senhor Vereador de Recursos Humanos e que, em resumo, são as seguintes:

[imagem omissa]

Atentas as necessidades de recrutamento supra referidas alerta-se para a necessidade do respetivo cabimento orçamental.
Em conclusão, e desde que assegurados todos os pressupostos legais, deverá a Câmara Municipal deliberar propor à aprovação da Assembleia Municipal a alteração ao Mapa de Pessoal, junto em anexo, em cumprimento do disposto no artigo 29.º n.º 5 da LTFP e n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 209/2009 de 3 de Setembro.
(…)”;
Cf. documento de fls. 31 dos autos em suporte físico;
3. No seguimento daquela informação, o Sr. Vereador do pelouro dos Recursos Humanos propôs ao Presidente da Câmara Municipal de Amarante, em 07.06.2017, que a proposta de alteração fosse apresentada a reunião de câmara, para ulterior submissão a aprovação da assembleia municipal – cf. documento de fls. 37 dos autos em suporte físico;
4. Assim, em reunião de câmara realizada em 12.06.2017, foi aprovada a proposta apresentada, mais se decidindo submeter a mesma à aprovação da assembleia municipal – cf. Documento de fls. 48 a 59 dos autos em suporte físico;
5. Em 19.06.2017, foi convocada reunião da assembleia municipal de Amarante, a realizar em 30.06.2017, constando como ponto n.º 5 da ordem de trabalhos “análise, discussão e votação da proposta da Primeira Revisão ao Mapa de Pessoal” – cf. documento de fls. 60 dos autos em suporte físico;
6. No âmbito dessa reunião da assembleia municipal, os membros que a compõe eleitos pelo Partido Socialista apresentaram proposta nos seguintes termos:
“Ponto n.º 5: Análise, discussão e votação da primeira revisão do mapa de pessoal
Proposta
O Partido Socialista propõe alterar a proposta da Câmara Municipal de forma a que o mapa de pessoal da Câmara contemple apenas a criação dos técnicos superiores das AEC’s com o número de 78.
(…)”;
Cf. documento de fls. 61 dos autos em suporte físico;
7. Esta proposta foi aprovada por deliberação da assembleia municipal, adotada por 26 votos a favor, 4 abstenções e 23 votos contra – cf. documento de fls. 62 dos autos em suporte físico;
8. Entretanto, por despacho da Sra. Vereadora LF de 14.08.2017, e precedendo proposta desta de 02.08.2017, foi aberto procedimento concursal para recrutamento de 65 técnicos para lecionar as atividades de enriquecimento curricular (AEC’s) no ano letivo 2017/2018 – cf. documento de fls. 186, verso, a 194 dos autos em suporte físico;
9. O mapa de pessoal do município de Amarante para o ano de 2017 incluía já 66 postos de trabalho para técnicos de atividades de enriquecimento curricular;
10. Bem como, no que à divisão de planeamento e gestão do território diz respeito, inclui um chefe de divisão, 5 técnicos superiores, 13 assistentes técnicos, e ainda 1 coordenador técnico;
11. E ainda o mesmo mapa de pessoal prevê, no âmbito da divisão de conservação do território, do departamento técnico, 20 postos de trabalho para jardineiro, 35 cantoneiros de limpeza, 3 auxiliares de serviços gerais, e 7 condutores de máquinas pesadas e veículos especiais – cf. documento de fls. 206 a 223 dos autos em suporte físico, e informações de fls. 255/256.

O mérito da apelação
Sem prejuízo do que mais rege o art.º 120º do CPTA, diz-nos o seu nº 1 que “as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.”.
O tribunal “a quo” julgou improcedente a pretensão cautelar, que visava a suspensão de eficácia do acto dito supra em 7. do probatório, já que, ainda que concedendo beneficiar a recorrente de “fumus boni iuris” (mesmo sem acolhimento de todas as suas razões), julgou não se verificar requisito de “periculum in mora”.
Vejamos as razões de discordância da recorrente, seguindo a ordem da sua síntese delimitadora.
→ Conclusões 1ª a 4ª.
A sentença recorrida começa por identificar as partes: “A Câmara Municipal de Amarante, representada pelo respetivo presidente JLGJ, instaurou o presente processo cautelar contra a Assembleia Municipal de Amarante (…)”.
Acaso errada essa identificação, nem por isso incorre em nulidade.
De todo o modo, não errou.
Não se acolhe discordante posição, afirmando ser o Presidente da Câmara Municipal que vem a juízo por motu próprio.
A legitimidade reconhecida aos Presidentes de órgãos colegiais encontra-se prevista no art.º 55º, nº 1, e), do CPTA, apenas “nos casos previstos na lei”.
E ao caso não há qualquer previsão normativa especial que confira legitimidade.
Nem aqui cabe reconhecer ao Presidente legitimidade activa por um interesse próprio enquanto titular de desempenho das funções de empregador público na administração autárquica.
Poderia até, em tese, congeminar-se.
Mas, no caso, ainda que o Presidente da Câmara, enquanto empregador público, se possa ver reflexamente atingido pelo acto suspendendo, o certo é que nele este se não projecta de forma directa e imediata.
Não pode perder-se de vista que a legitimidade processual, constituindo uma posição do autor e do réu em relação ao objecto do processo, é de averiguar em face da relação jurídica controvertida, tal como o autor a desenhou.
E o que em concreto aqui está em causa é a suspensão de eficácia de acto desconforme a uma aprovação solicitada por deliberação da câmara municipal (cfr. supra ponto 4.), a qual, ainda que a impulso e na coincidência do que havia sido proposta do presidente do órgão, (já) não é proposta deste.
Negada aprovação a essa deliberação (pelo menos em parte), a repercussão directa que afecta é a da posição desse órgão.
O litígio confina-se nas suas visíveis fronteiras a um litígio entre órgãos administrativos, relativamente a atos praticados por outros órgãos da mesma pessoa coletiva pública (art.º 55º, nº 1, d), do CPTA).
Nessa medida, compreende-se ainda que que possa o Presidente da Câmara Municipal, nessa qualidade e em representação orgânica, vir a juízo.
Se, efectivamente, com legitimidade substantiva, isso não está agora em discussão.
→ Conclusões 5ª a 9ª.
Também não tem a recorrente razão em assinalar nulidade por cominação do art.º 615º, nº 1, c), do CPC.
Nos termos do referido preceito legal, a sentença é nula quando os «fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que tome a decisão ininteligível».
Ora, a decisão final é perfeitamente inteligível, e sem que comporte qualquer contradição lógica pelo que constitui seu fundamento.
A decisão recorrida é a de juízo de recusa da providência.
Porque teve como afastado o “periculum in mora”.
Aí, e sobre hipótese de poder ser suspensa a eficácia do acto, observou o tribunal “a quo” que «a requerente ficará em pior situação do que a que existia antes de tomada a deliberação. Na verdade, a circunstância de o tribunal suspender o ato não tem por efeito que a proposta da câmara, aqui requerente, se considere aprovada e que, portanto, o mapa de pessoal do município para 2017 passe a abranger aqueles postos de trabalho.».
No caso, o fundamento presta-se, sem incoerência, ao resultado que dele é tirado; o erro na construção do silogismo teria de se revelar entre o fundamento e a decisão a que serve.
«A nulidade do acórdão, por «contradição entre os fundamentos e a decisão», que é prevista na alínea c) do nº1 do artigo 615º do CPC, verifica-se quando há um vício real na lógica-jurídica que presidiu à sua construção, de tal modo que os fundamentos invocados apontam logicamente num determinado sentido, e a decisão tomada vai noutro sentido, oposto, ou pelo menos diverso» - Ac. do STA, de 30-10-2014, proc. nº 01608/13.
A recorrente vê como contraditório que se tenha a recorrente em pior situação caso o acto suspendendo fique paralisado de efeitos, quando antes o tribunal referiu, a propósito de questão de inutilidade da lide, que “ficou provado que o mapa de pessoal do município de Amarante para o ano de 2017 já previa 66 postos de trabalho destinados a técnicos das AEC”.
Mas não repercute assim.
Pois, efectivamente, como a recorrente tem de alicerce, mesmo sem a alteração ao mapa de pessoal, mantendo-se os que de pretérito já vinham como 66 postos de trabalho previstos, não ficará “em pior situação do que a que existia antes”.
Donde, demonstrado o erro da afirmação, não pode vingar real oposição lógica.
Se a questão é abordada mas existe uma divergência entre o afirmado e a verdade jurídica ou fáctica, há erro de julgamento (error in iudicando), não erro de procedimento (error in procedendo).
→ Conclusões 10ª e 11ª.
A recorrente censura ainda a sentença porque terá sido feita confusão entre cantoneiros e jardineiros, e por essa confusão terá inferido que os jardineiros serão em número suficiente.
Mas não há tal confusão na sentença.
O que se escreveu foi que “(…) a proposta da requerente previa o aumento do quadro de pessoal, no que diz respeito a jardineiros, em 4 lugares. Mas também ficou indiciariamente provado que, só no âmbito da divisão de conservação do território o mapa de pessoal do município contempla 20 postos de trabalho para jardineiros e 35 para cantoneiros. Portanto, entre cantoneiros e jardineiros, são 55 os postos de trabalho ocupados ou a preencher, pelo que dificilmente se concebe que não sejam suficientes para, pelo menos, assegurar as necessidades mais prementes.”.
E mais uma vez, a este propósito, a recorrente convoca nulidade da sentença.
Sem razão, pois “o não atendimento de um facto que se encontre provado ou a consideração de algum facto que não devesse ser atendido nos termos do artigo 5.º, n.º 1 e 2, do CPC, não se traduzem em vícios de omissão ou de excesso de pronúncia, dado que tais factos não constituem, por si, uma questão a resolver nos termos do artigo 608.º, n.º 2, do CPC” (Ac. do STJ, de 23-03-2017, proc. nº 7095/10.7TBMTS.P1.S1).
Ainda na deriva de que a sentença desconsidera “factos provados pelo Recorrente”, tira a recorrente que a sentença é nula por contraditória.
Mas, como se sumaria no Ac. deste TCAN, de 09-10-.2015, proc. n.º 02995/09.0BEPRT, “A nulidade de sentença por contradição entre os fundamentos e a decisão analisa-se por termos comparativos do que nela efectivamente consta, não pelos fundamentos que o recorrente entende que deveriam aí estar. “.
→ Conclusões 12ª e 13ª.
Na sentença ponderou-se que “em caso de extrema e imperiosa necessidade, sempre poderia o município recorrer a empresas prestadoras de serviços, de acordo com as regras da contratação pública, em nada ficando impedido de prosseguir as suas atribuições e cumprir os serviços públicos que lhe incumbem”.
Ao assim ajuizar o tribunal não “manda suprir as necessidades do Recorrente através da contratação pública geral”, e não está a invadir esfera da Administração.
Está apenas a laborar em prognose do “periculum”.
→ Conclusões 14ª a 16ª.
Na sentença ponderou-se que “Também não colhe a argumentação relativa à Divisão de Planeamento e Gestão do Território.
Para este efeito, alega a requerente que ocorrerão constrangimentos, uma vez que a grande parte dos procedimentos de controlo prévio apresentados junto dos serviços municipais estão suspensos a aguardar a entrada em vigor do novo PDM.
A este propósito, levou-se ao probatório que aquela divisão tem os seguintes postos de trabalho ocupados: 5 técnicos superiores; 11 assistentes técnicos; e ainda um assistente operacional. Sem contar com o chefe da divisão em causa.
Ou seja, são 17 os postos de trabalho ocupados. Sendo certo que os procedimentos podem estar suspensos, por força da revisão do PDM, dificilmente se concebe que os 17 trabalhadores do município não estejam a antecipar a análise desses procedimentos, tendo por base as alterações já conhecidas ao PDM e que, previsivelmente, possam ser aprovadas: o facto de os procedimentos estarem suspensos, nos termos da lei, não implica que não possam ser analisados tecnicamente em face do que é previsível vir a suceder, sobretudo tendo em conta a duração do processo de revisão de um instrumento de gestão territorial.”.
Com este juízo não está a uniformizar diferentes especialidades e diferentes níveis de exigência dos trabalhadores; antes se dá expressa nota de diferenciação entre os 17 postos de trabalho; sem nulidade.
E sem que nele se reconheça um “erro de julgamento, por contradição insanável”, face a diagnóstico de necessidades feito pela Divisão de Planeamento e Gestão do Território.
Esse é diagnóstico de necessidades.
Outro, que em sede cautelar há que empreender, é o juízo de um fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação.
Não tem de ser coincidente à lavra de concretização desse diagnóstico.
Ademais, há obstáculo que a recorrente não ultrapassa; como se refere na sentença “o tribunal não pode, em substituição da suspensão requerida, determinar que a câmara possa preencher os postos de trabalho que pretendia, porquanto estaria a invadir a esfera de competência própria dos órgãos municipais, e a substituir-se à competência política e de fiscalização que apenas incumbe à requerida.”.
Se entretanto entrou em vigor novo PDM, nem por isso há uma qualquer omissão de pronúncia; conforme entendimento jurisprudencial já supra exposto, não é de mera desconsideração factual que resulta uma omissão de pronúncia.
→ Concluindo.
No que foi apreciado pela decisão recorrida nada se impõe modificar, incluindo a sua afirmação de exigência de requisitos cumulativos, com prejudicialidade para a apreciação da ponderação de interesses.

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelo recorrente.
Porto, 02 de Março de 2018.
Ass. Luís Migueis Garcia
Ass. Alexandra Alendouro
Ass. João Beato Sousa