| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes do Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:
I
RELATÓRIO
1 . "CA, Lda.", inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Aveiro, datada de 28 de Abril de 2012, que julgou verificada a caducidade do direito de acção, no âmbito da acção administrativa especial, que havia instaurado contra o MINISTÉRIO da EDUCAÇÃO, na qual pede que seja anulado o despacho que, "em desrespeito pela superveniente inconstitucionalidade assumida pelo Tribunal Constitucional no Ac. n.º 398/2000", findo processo disciplinar entretanto instaurado, lhe aplicou a multa correspondente a 8 salários mínimos nacionais, no valor de € 3.408,00 e ainda a reposição de € 38.754,27, por indevidamente recebida. *
Nas suas alegações, a recorrente formulou as seguintes conclusões:
"I – Vem o presente recurso interposto do douto despacho saneador que julgou procedente a exceção dilatória de caducidade do direito de ação e se absteve de conhecer o pedido de anulação do ato administrativo formulado pelo A. com fundamento na inconstitucionalidade superveniente das normas que sustentaram a aplicação de uma pena disciplinar à aqui recorrente;
II – o ato administrativo impugnado enferma do vício de usurpação de poder sendo, por conseguinte, nulo, nos termos do disposto no artigo n.º 133 n.º 2 alínea a) do CPA;
III – Sendo nulo o ato impugnado, a sua impugnação não estaria sujeita a prazo, nos termos do n.º 1 do artigo 58.º CPTA;
IV – Apesar de na petição inicial o recorrente não ter qualificado o ato impugnado como nulo, o certo é que o Tribunal a quo tinha o dever de identificar a existência de causas de invalidade diversas das que foram invocadas, ao abrigo do disposto no n.º2 do artigo 95.º do CPTA;
V – Ainda que se entendesse que o ato impugnado era simplesmente anulável, em momento algum, o Tribunal a quo equacionou, como lhe competia, se as ações interpostas pelo A. (providência cautelar e ação administrativa especial) se enquadrariam no regime excecional ínsito do citado artigo 58.º n.º4 do CPTA que lhe permitiam intentar a ação administrativa para além dos três meses legalmente consagrados no n.º2 de tal artigo;
VI – Ao constatar que a ação fora intentada para além dos três meses estipulados no n.º 2 do artigo 58.º do CPTA, o Tribunal a quo poderia e deveria ter feito uso da prerrogativa que o artigo 88.º do CPTA lhe confere, convidando o A. a. suprir a exceção dilatória em sede de despacho pré-saneador de aperfeiçoamento;
VII - ao não ter proferido este despacho de aperfeiçoamento, a M.ª Juiz a quo violou, também, o principio do favorecimento do processo, consagrado no artigo 7.º do CPTA;
VIII – o douto despacho saneador recorrido violou assim, por omissão, o princípio ínsito no artigo 7.º do CPTA, quando conjugado com os artigos 88.º e 58 n.º 4 do mesmo código;
IX - O Tribunal Constitucional conclui, em pelo menos em três situações concretas – Acórdão n.º 398/2008, de 29.07.2008, Acórdão n.º 410/2011, de 27.09.2011 e, mais recentemente decisão sumária n.º 278/2012, prolatada nos autos de recurso n.º 334/12 –pela inconstitucionalidade das normas contidas no artigo 99.º do Decreto-Lei n.º553/80, de 21 de Novembro, que fixaram, sem a densidade que “ratione materiae” seria constitucionalmente exigida, o regime sancionatório aplicável às escolas privadas;
X – Foi já requerido a S. Ex.ª o Procurador-Geral da República que desencadeasse, junto do Tribunal Constitucional, o processo tendente à declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral do referido preceito;
XI – No entendimento da recorrente, encontram-se reunidos os pressupostos legais para que o Tribunal Central Administrativo conheça da alegada inconstitucionalidade superveniente das normas contidas no artigo 99.º do DL 553/80, prerrogativa essa que lhe confere o artigo 149.º n.º 4 do CPTA".
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Notificadas as alegações, apresentadas pela recorrente, supra referidas, veio o Ministério da Educação apresentar contra alegações que concluiu do seguinte modo:
"I. Na ação ora em recurso verificou-se a exceção dilatória nominada correspondente à caducidade do respetivo direito de ação, pois a mesma foi interposta para lá do prazo legalmente admissível, conforme, devidamente fundamentado, vem exposto na douta sentença ora recorrida.
II. Com efeito, o ato lesivo proferido pelo R foi praticado em 23.12.2008, tendo o A posteriormente decidido, por via graciosa, reclamar do referido acto, reclamações essas, que não tendo efeitos suspensivos, apenas suspenderiam o prazo de interposição da eventual ação contenciosa pelo período de 30 dias, nos termos conjugados nos n.ºs. 2 do art.º 164.º e 165.º do CPA e n.º 4 do art.º 59.º do CPTA.
III. Assim, nos termos da alínea b) do n.º 2 do art.º 58.º do CPTA, o A dispunha de três meses, contados da data da notificação – n.º 1 do art.º 59 do CPTA – para intentar a impugnação do referido ato, prazo esse que largamente se encontrava precludido à data da interposição da ação, pelo que manifestamente se verificou a caducidade do direito de acção, nos termos previstos na alínea h), do n.º 1 do art.º 89.º, conjugado com o n.º 2, alínea b) e n.º 4 do art.º 58.º, todos do CPTA, conforme vem superiormente fundamentado na douta sentença ora em recurso.
IV. Contrariamente ao afirmado pelo recorrente o ato que motivou a ação administrativa não padece do vício de usurpação de poderes.
V. O Estado pode fiscalizar e acompanhar a execução do contratos de associação celebrados com Escolas particulares, podendo requerer a reposição de verbas indevidamente percecionadas sem necessidade de recurso, para esse efeito, aos Tribunais Administrativos.
VI. Neste sentido tem se posicionado a ampla Jurisprudência do supremo Tribunal Administrativo, a título de exemplo, processos n.º 2014A/02, de 29.01.2003, 059A/03, de 13.02.2003, 1354/02, de 11.11.03, 2025/02, de 22.04.04, 2054/02, de 11.05.04, 2014, de 17.11.04, 1351/02, de 07.12.04, 2004/02, de 11.05.05, 20/03, de 12.01.05, 1954/02, de 29.06.05, 1985/02, de 04.10.05 e 21/03, de 14.12.05).
VII. Quanto à alegada inconstitucionalidade do EEPC tal declaração não afeta o ato que ordenou a reposição das verbas indevidamente percecionadas e que causaram prejuízo ao erário público.
VIII. Na verdade, o despacho impugnado considerou a existência de dois comandos administrativos, um que determinou a sanção a aplicar na sequência do processo disciplinar e outro que determinou a restituição ao Estado de determinado montante.
IX. Tendo ambos como fundamento o incumprimento de um contrato de associação, um tem natureza sancionatória e o outro constitui o Autor no dever de prestar, pelo que a inconstitucionalidade decretada apenas afetaria o procedimento disciplinar, continuando o recorrente a incorrer na obrigação de proceder à reposição das verbas".
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2 . O Digno Procurador Geral Adjunto, neste TCA, notificado nos termos do art.º 146.º n.º 1 do CPTA, pronunciou-se fundamentadamente quanto a todas as questões suscitadas no presente recurso e assim pela negação de provimento ao recurso, sendo que, apesar de notificado este Parecer às parte - n.º 2 do art.º 146.º do CPTA -, nada disseram.
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3 . Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 685.º A, todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA.
II
FUNDAMENTAÇÃO
1 . MATÉRIA de FACTO
Com interesse para a decisão a proferir - com base na documentação junta aos autos, PA e posição das partes vertida nos respectivos articulados - importa reter os seguintes factos:
1 . Na sequência de inspecção efectuada ao C(…) de Albergaria-a-Velha, por despacho de 23/12/1998, do Secretário de Estado Adjunto e da Educação, praticado ao abrigo da competência delegada, nos termos da al. b), do n.° 1.1. do Despacho n.° 17313/2007, de 20.04.2007, publicado no DR II série, de 06.08.2007, aposto sobre a Informação nº 033/JR/DRC-IGE/2008, de 24/10/2008, foi decidido:
"Concordo.
1- Aplico à arguida, C(…) de Albergaria, L. da, entidade proprietária do c(…) de Albergaria, sito em Albergaria-a-Velha, a pena de multa graduada em 8 salários mínimos nacionais no montante de 3.408,00 €, nos termos e com os fundamentos propostos.
2- Determino que a arguida proceda à reposição nos cofres do Estado da quantia de 38.754,27 €, referido no ponto 9 da presente informação.
3- Dê-se conhecimento ao Sr. SEE".
2 . Notificada do referido despacho, a recorrente apresentou, em 19/02/2009, "reclamação", dirigida à Sra. Ministra da Educação, a qual veio a merecer o despacho de indeferimento em 26/03/2009.
3. Notificada, em 17/4/2009, da decisão de 26/3/2009, referida em 2, apresentou, em 20/5/2009, a recorrente "Recurso e pedido de devolução das verbas pagas", que veio a ser indeferido, por despacho de 23/7/2009.
4 . Em 27/10/2009, a A./recorrente apresentou a pi dos autos, pedindo a "anulação do ato administrativo que identificou ser o "despacho de Sua Excelência o Senhor Secretário de Estado Adjunto e da Educação, de 23/07/2009" --- vertido no Doc. nº 1 que junta com a Petição Inicial, fls. 13 dos autos ---, que, nas suas palavras «em desrespeito pela superveniente inconstitucionalidade assumida pelo Tribunal Constitucional, mandou aplicar a multa de € 3.408,00 e a reposição de € 38.754,27 ao C(…) de Albergaria, L. da".
2 . MATÉRIA de DIREITO
No caso dos autos, as questões a decidir resumem-se em determinar se, na situação vertente, a decisão recorrida, ao julgar procedente a excepção de caducidade do direito de acção, aplicou correctamente o direito aos factos provados, supra enunciados.
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Analisados os autos, verificamos que a recorrente, embora não questione a questão atinente à ultrapassagem do prazo de 3 meses, contados desde a decisão de 23/12/1998 e a data da entrada da pi no TAF de Aveiro (27/10/2009), elege, como questões novas a decidir no presente recurso jurisdicional, as seguintes questões:
1.ª - enfermando o acto impugnado da invalidade de usurpação de poderes - questão que deveria ter sido suscitada oficiosamente pelo Tribunal - art.º 95.º, n.º2 do CPTA - o mesmo é nulo - art.º 133.º, n.º2, al. a) do CPA - e, por isso, não estava a presente acção sujeita a prazo - art.º 58.º, n.º1 do CPTA - cfr. conclusões I a IV;
2.ª - mesmo que se considere o acto meramente anulável, deveria o tribunal ter enquadrado a situação no regime excepcional constante do art.º 58.º, n.º 4 do CPTA, pelo que não estaria sujeita ao prazo de 3 meses - cfr. conclusão V;
3.ª - a verificar que a acção foi intentada além dos 3 meses, deveria o Tribunal, nos termos do art.º 88.º do CPTA, ter convidado a A./recorrente a suprir a excepção dilatória em causa (caducidade do direito de acção), em sede de pré saneador de aperfeiçoamento, pelo que, não ter sido proferido tal convite, violou-se o art.º 7.º do CPTA - cfr. conclusões VI e VIII; e ainda,
4.ª - tendo o Tribunal Constitucional concluído já em 3 processos pela inconstitucionalidade do art.º 99.º dp Dec. Lei 553/80, de 21/11 - Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, deverá este TCA-N conhecer da inconstitucionalidade suscitada, nos termos do n.º 4 do art.º 149.º do CPTA - - cfr. conclusões IX a XI.
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Desde já adiantamos que entendemos que carece de total razão a recorrente, em todos os argumentos.
Mas, antes de mais, atentemos nas normas legais processuais com interesse para a decisão dos autos.
Estipula o art.º 58.º do CPTA, com a epígrafe “Prazos”, que:
“1 – A impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo.
2 - Salvo disposição em contrário, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de:
a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público;
b) Três meses, nos restantes casos.
3 – A contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram previstos no Código de Processo Civil.
4 - Desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do n.º 2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por:
a) A conduta da Administração ter induzido o interessado em erro;
b) O atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do acto impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma;
c) Se ter verificado uma situação de justo impedimento."
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Revertendo para o caso dos autos, quanto à 1.ª questão:
Enfermando o acto impugnado da invalidade de usurpação de poderes - questão que deveria ter sido suscitada oficiosamente pelo Tribunal - art.º 95.º, n.º 2 do CPTA - o mesmo é nulo - art.º 133.º, n.º2, al. a) do CPA - e, por isso, não estava a presente acção sujeita a prazo - art.º 58.º, n.º1 do CPTA ?
Embora esta invalidade - usurpação de poderes - nunca tenha anteriormente sido suscitada e por isso o TAF de Aveiro não a tenha apreciado, porque a verificar-se sempre importaria a declaração de nulidade - art.º 133.º, n.º 2, al. a) do CPA - e porque pode ser declarada a todo o tempo por qualquer tribunal - n.º 2 do art.º 134.º do CPA - temos para nós que, no caso em causa, a decisão impugnada, não sofre desta invalidade, seja, na parte em que aplica a multa, seja na parte em que condena a recorrente a devolver quantias indevidamente recebidas - sendo mesmo que a recorrente em parte alguma dos autos sindica a bondade estas decisões.
Aliás, esta questão tem sido decidida de modo uniforme pelo STA - de que são exemplo os arestos referidos nas contra alegações do Ministério da Educação, v.g. os referidos na conclusão VI, supra transcrita, pelo que, não estando a conhecer do mérito da acção, mas apenas e só de uma questão prévia - caducidade do direito de acção - atento o momento processual, nos limitamos a remeter para essa jurisprudência.
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Quanto à 2.ª questão - mesmo que se considere o acto meramente anulável, deveria o tribunal ter enquadrado a situação no regime excepcional constante do art.º 58.º, n.º 4 do CPTA, pelo que não estaria sujeita ao prazo de 3 meses.
Também aqui é manifesta a carência de razão por parte da recorrente.
Na verdade, nunca a recorrente, fosse na pi, fosse na resposta à contestação, onde foi suscitada a questão da caducidade direito de acção --- mas que, apesar de despacho judicial no sentido de se pronunciar quanto à mesma, não foi apresentada ---, suscitou a possibilidade de aplicação à situação dos autos do regime previsto no n.º4 do art.º 58.º do CPTA.
Era à recorrente que competia mostrar e comprovar que, no caso concreto, se aplicava alguma das alíneas do n.º4 do art.º 58.º do CPTA.
Aliás, mesmo nas alegações deste recurso não identifica qual das alíneas é que seria aplicável, antes se limitando a abordar abstractamente as diversas hipóteses contidas naquele n.º 4.
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Quanto à 3.ª questão - a verificar-se que a acção foi intentada além dos 3 meses, deveria o Tribunal, nos termos do art.º 88.º do CPTA, ter convidado a A./recorrente a suprir a excepção dilatória em causa (caducidade do direito de acção), em sede de pré saneador de aperfeiçoamento, pelo que, não ter sido proferido tal convite, violou-se o art.º 7.º do CPTA.
Também sem razão, pois que estando em causa a caducidade direito de acção, e porque a mesma é insuprível, não sendo possível a renovação da instância, não tinha o Tribunal, em sede de pré saneador, de convidar a recorrente a suprir a excepção em causa.
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Quanto à 4.ª questão - tendo o Tribunal Constitucional concluído já em 3 processos pela inconstitucionalidade do art.º 99.º do Dec. Lei 553/80, de 21/11 - Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo -, deverá este TCA-N conhecer da inconstitucionalidade suscitada, nos termos do n.º 4 do art.º 149.º do CPTA.
Também esta questão merece resposta negativa.
Na verdade, não estando declarada a alegada inconstitucionalidade com força obrigatória geral, apenas é vinculante para os processos em que foi proferida.
Acresce que essa inconstitucionalidade apenas poderia ser conhecida em sede de mérito, que não em sede deste despacho saneador, onde apenas se conhece de excepções/questões prévias - como é a fase processual em que os autos se encontram - pelo que, verificando-se a caducidade do direito de acção, esta não prosseguirá, além de que, a verificar-se qualquer inconstitucionalidade, sempre importaria apenas e só a mera anulabilidade, que não a nulidade.
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Deste modo, improcedendo toda a argumentação ora propendida pela recorrente, importa apenas manter a decisão recorrida.
III
DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e assim manter a sentença recorrida.
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Custas pela recorrente.
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Notifique-se.
DN.
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Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art.º 138.º, n.º 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do art.º 1.º do CPTA).
Porto, 19 de Abril de 2013
Ass.: Antero Salvador
Ass.: Rogério Martins
Ass.: João Beato |
