| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
JMFM(...) – residente (…), no Porto – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto [TAF] – em 06.12.2010 – que absolveu o Estado Português, AEG(...), JHJO(...) e MMS(...) do pedido por ele formulado – esta sentença recorrida culmina acção administrativa comum [AAC] em que o ora recorrente demandou os ora recorridos pedindo ao TAF que os condene solidariamente a pagar-lhe a quantia de 50.000,00€ a título de ressarcimento de danos não patrimoniais por ele sofridos, acrescida de juros de mora, à taxa legal, vencidos desde a citação até integral pagamento, ou, caso assim não se entenda, que condene apenas o réu Estado Português no mesmo pedido.
Conclui assim as suas alegações:
1- A acção foi julgada não provada e improcedente por não se mostrar verificado um dos pressupostos da obrigação de indemnizar - «ilicitude»;
2- Salvo o devido respeito não concordamos com tal entendimento;
3- Em primeiro lugar, porque, o autor, ora recorrente fundamentou a sua pretensão indemnizatória, no facto do 3º réu ter elaborado um parecer imputando àquele a prática de «falsificação de documentos» e de ter «induzido terceiros à prática de tal infracção» e por via disso agravou a pena disciplinar para suspensão por 61 dias;
4- O 2º réu, enquanto Presidente do IRS, decidiu aplicar tal pena de suspensão, confirmando o parecer do 3º réu;
5- O 4º réu, decidindo o recurso hierárquico apresentado pelo aqui recorrente, viria a confirmar a pena de suspensão, reduzindo-a apenas para 55 dias;
6- O aqui recorrente, ao contrário do referido na sentença recorrida, alegou nos seus articulados que as condutas perpetradas por estes três agentes da administração, foram pelo menos negligentes, ignorando aqueles que cabia dar cumprimento ao direito de defesa do arguido, ora recorrente [ver artigos 66º a 69º, 71º a 76º da petição inicial, e 36º da réplica];
7- Pelo que, o facto do qual o autor fez decorrer a sua pretensão não radicou apenas numa mera alegação da sua falta de audiência, enquanto arguido no procedimento disciplinar em momento anterior à sua condenação;
8- Mas sim, e fundamentalmente, de se ver impedido de repor a verdade dos factos;
9- Tal nova factualidade consubstanciava acusações graves ofensivas da honra e consideração pessoal e profissional do autor, o que originou danos na sua personalidade moral;
10- Como se viu, ficou provado que desde a notificação da decisão disciplinar e do parecer de folhas 176 a 179 dos autos, até decisão anulatória, o autor, ora recorrente, sentiu-se humilhado, angustiado e revoltado;
11- Também ficou provado que desde a notificação da decisão disciplinar e do parecer de folhas 176 a 179 dos autos, o autor sentiu-se atingido na sua honra, consideração e brio profissional, sendo óbvio, sublinhe-se, que a falta de audiência e defesa do arguido impediu-o de repor a verdade dos factos em sede própria - processo disciplinar;
12- É sabido, que não existe uma perfeita coincidência entre ilegalidade e ilicitude, porquanto esta só se identifica com uma ilegalidade qualificada, ou seja, com a violação de normas que compreendem, no seu âmbito de protecção, a tutela de posições jurídicas substantiva dos particulares;
13- Sendo que ilícita será, pois, toda a conduta que implique a violação de direitos subjectivos ou a violação de normas destinadas a proteger interesses do particular;
14- Pois bem, a falta de audiência do arguido, ora recorrente, impediu, o exercício do seu direito de defesa perante nova factualidade dada como assente na decisão disciplinar e que ficou demonstrado nos autos que afectou a sua personalidade moral;
15- Ora, este direito, em sede de processos sancionatórios é equiparado ao direito de audiência de defesa do arguido em processo penal [ver nº10 do artigo 32º da CRP];
16- Este direito de audiência e defesa mais não é do que a tradução moderna da velha máxima «nemo potest inauditu damnari»;
17- Com efeito, no processo disciplinar o direito de participação assume, quanto ao arguido, a modalidade qualificada de direito de audiência e defesa, consagrado no nº3 do artigo 269º da CRP, que dispõe que «em processo disciplinar são garantidas ao arguido a sua audiência e defesa»;
18- Esta garantia, referida no texto constitucional a propósito do “processo disciplinar” público, replicando o que, de modo mais geral já consta do supra citado nº10 do artigo 32º, para os processos sancionatórios, encerra assim, um verdadeiro direito fundamental;
19- Pelo que é de concluir, que se verifica in casu ilicitude como um dos pressupostos do dever de indemnização da administração;
20- Ao decidir como decidiu o TAF fez incorrecta interpretação e aplicação do direito, violando, nomeadamente, o disposto nos artigos 25º nº1, 32º nº10, 269º nº3 da CRP, e 6º do DL nº48.051 de 21.11.1967.
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida, com todas as legais consequências.
O Estado Português contra-alegou, concluindo assim:
1- Reportam-se os autos a uma acção administrativa de responsabilidade civil extracontratual por facto reputado como ilícito;
2- O autor deduz a sua pretensão contra o Estado Português e também contra três dos seus agentes, ancorado na ilegalidade do despacho de 13.06.2002 do Secretário de Estado da Justiça, que, decidindo recurso hierárquico, lhe impôs a pena disciplinar de 55 dias de suspensão;
3- Pede a condenação solidária dos réus no pagamento da quantia de 50.000,00€, a título de danos não patrimoniais sofridos, acrescida dos respectivos juros legais moratórios, ou, caso assim não se entenda, a condenação do Estado em exclusivo no pagamento daquela quantia; 4- Realizado o julgamento, entendeu o TAF que sendo os requisitos da responsabilidade civil extracontratual de verificação cumulativa e constatando-se inexistir o requisito da «ilicitude», terá que soçobrar o pedido indemnizatório fundado em responsabilidade extracontratual do Estado sendo inútil a apreciação dos demais pressupostos, termos em que foi julgada a acção improcedente;
5- As alegações de recurso não contêm qualquer ataque concreto à decisão recorrida, à qual, em bom rigor, nenhum vício ou anomalia vêm imputados, limitando-se a reiterar a ilicitude consubstanciada na falta de audiência do autor e a condenação dos réus no pedido;
6- Da matéria de facto provada resulta que o autor só depois do parecer e consequente despacho de 27.02.2002 terá começado a sentir-se humilhado, triste, revoltado, evitando sair de casa e com insónias… bem como se sentiu atingido na sua honra, consideração e brio pessoal e profissional;
7-Todavia, a terem ocorrido, os danos alegados não se devem à preterição do direito de audiência, antes são, única e exclusivamente, da responsabilidade do próprio autor que cometeu os factos disciplinarmente ilícitos que lhe foram imputados na acusação, que ele assumiu por escrito e que levaram à instauração do processo disciplinar;
8- Por outro lado, por opção sua, não lançou mão do meio processual acessório da suspensão da eficácia do acto punitivo que bem conhecia;
9- No caso, a suspensão da eficácia era o meio adequado a evitar possíveis danos decorrentes da execução da pena, pelo que, ao não fazer uso dele, negligenciou a defesa e salvaguarda dos bens que agora pretende ver reparada pelo Estado e demais réus, optando pelo pedido indemnizatório;
10- A responsabilidade civil do Estado por actos ilícitos de gestão pública, prevista no artigo 2º do DL nº48.051, de 21.11.1967, depende da verificação cumulativa de pressupostos idênticos aos da responsabilidade civil geral [constantes do artigo 483º do CC]: o facto, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante, o prejuízo ou dano e o nexo causal entre este e o facto;
11- A noção de ilícito é-nos dada pelo artigo 6º do referido DL nº48.051, que considera como tais os actos jurídicos que violem normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração;
12- Necessário seria que o acto considerado ilegal integrante da causa de pedir o atingisse num direito ou posição juridicamente tutelada, não meramente reflexa ou ocasional, mas directa e intencional;
13- Como bem refere a sentença «seria necessário que a ilicitude do acto se reportasse ao próprio conteúdo decisório, ou seja, à inverificação dos factos imputados ao autor ou, não obstante a sua verificação, os mesmos não pudessem ser qualificados como infracção disciplinar e não, como aqui sucede, à inobservância de formalidade processual, cuja efectiva observância não garantiria, por si só, o arquivamento do processo disciplinar»;
14- Na verdade, o direito de audiência considerado preterido no procedimento disciplinar movido ao autor não se destinava a proteger a sua honra, consideração, brio profissional pessoal e moral, bem como os demais interesses e valores que o autor diz terem sido atingidos e em cuja alegada lesão sustenta o pedido indemnizatório por danos não patrimoniais;
15- Neste entendimento, que se crê correcto, não se mostra preenchido o requisito ilicitude, o que leva à improcedência da acção, dado que, como se disse, aqueles requisitos são de verificação cumulativa;
16- Ainda que se tivesse por verificada a ilicitude, a partir da mera constatação da ilegalidade, o que não se concede, nem assim poderia proceder a pretensão indemnizatória do autor;
17- Nenhum nexo de causalidade adequada é possível estabelecer entre a omissão da audiência e os danos que o autor alega ter sofrido, já que nada permite concluir que se o autor tivesse sido ouvido a pena seria diferente;
18- Por outro lado, o artigo 496º nº1 do CC prescreve que os danos morais só são indemnizáveis se atingirem uma gravidade tal que mereça a tutela do direito, isto é teriam de ser provados e não foram, danos superiores aos comuns, em termos que permitam aferir do merecimento da tutela do direito - artigo 342º do CC;
19- Como quer que seja, o montante reclamado para compensar os invocados danos morais seria manifestamente exorbitante;
20- Bem decidiu, pois, o TAF, que não se mostrando preenchido o elemento ilicitude, os réus teriam de ser absolvidos.
Termina pedindo que seja negado provimento ao recurso jurisdicional, e mantida a sentença recorrida.
MMS(...) também contra-alegou, e tirou as seguintes conclusões:
1- Por acórdão proferido em 14.06.2007, o Tribunal Central Administrativo Sul concedeu provimento ao recurso contencioso, no qual o ora apelante impugnava o acto administrativo proferido em 13.06.2002, pelo aqui recorrido, enquanto no exercício do cargo e funções de Secretário de Estado da Justiça, que decidiu o recurso hierárquico por aquele interposto de uma pena disciplinar de suspensão que lhe fora aplicada pelo 2º réu, então Presidente do Instituto de Reinserção Social, com fundamento em violação do direito de defesa do arguido;
2- Consequentemente, veio o apelante intentar a presente acção de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, por actos ilícitos, nos termos regulados no artigo 2.º e seguintes do DL nº48.051, de 21.11.1967, pedindo a condenação solidária dos réus no pagamento da quantia de 50.000,00€ a título de compensação pelos danos não patrimoniais sofridos, acrescida dos respectivos juros legais de mora, à taxa legal, desde a citação e até efectivo e integral pagamento, e, subsidiariamente, a condenação em exclusivo do 1º réu, Estado Português, no pagamento da referida quantia a que se julga ter direito;
3- A sentença julgou improcedente a acção de responsabilidade civil extracontratual, considerando que houve uma mera violação de uma norma instrumental, não geradora de ilicitude, nos termos melhor explanados na respectiva fundamentação, e por conseguinte, entendeu inútil pronunciar-se relativamente aos demais pressupostos de que depende a efectivação da responsabilidade civil;
4- É firme convicção do ora recorrente que nenhum reparo ou censura caberá à douta sentença recorrida no que respeita à convicção formada pelo TAF de que no caso sub judice não se verificou o requisito da ilicitude de que depende a efectivação da responsabilidade extracontratual do Estado e demais entes públicos;
5- Assim como considera o recorrido que a matéria de facto considerada como provada reproduz fielmente a prova documental e testemunhal produzida nos autos, bem como, e contrariamente à posição manifestada pelo recorrente, que a interpretação e aplicação das normas legais que ao caso sub judice se impõem, foi correcta e pertinente, pelo que não enferma a douta sentença recorrida de qualquer vício ou nulidade;
6- Mais entende o recorrido que, atenta a factualidade assente, falecem os pressupostos de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito que fundamentam a pretensão formulada pelo apelante, que não logrou provar a existência de qualquer acto ilícito, assim como de culpa, de nexo de causalidade e de dano indemnizável;
7- Nos termos do enquadramento aplicável ao caso sub judice a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, prevista no artigo 2º do DL nº48.051, de 21.11.1967, assenta na verificação cumulativa dos pressupostos da idêntica responsabilidade prevista na lei civil, que são o facto, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante, o prejuízo ou dano e o nexo de causalidade entre esse dano e o facto;
8- O facto, traduz-se em comportamento activo ou voluntariamente omissivo por parte do agente, sendo que o conceito de ilicitude previsto no artigo 6º do citado DL nº48.051, de 21.11.1967, conjugado hoje com o disposto pelo artigo 22º da Constituição da República Portuguesa, comporta uma lesão anti-jurídica, traduzida na violação de normas, princípios jurídicos, regras de ordem técnica ou deveres de cuidado, de que possa resultar, em abstracto, a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos;
9- Tendo como pressuposto, sem conceder, a verificação de facto consubstanciado numa omissão, a preterição de uma formalidade legal essencial do procedimento disciplinar, correspondente à audição prévia do arguido, a qual importou vício insanável daquele procedimento, tal ilegalidade formal não é susceptível de preencher o conceito de ilicitude consagrado ao abrigo do artigo 6º do citado DL nº48.051, de 21.11.1967;
10- Aliás, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem reiteradamente considerado que a ilicitude decorrente de ilegalidades formais de actos administrativos, nomeadamente a que se reconduz à preterição da formalidade de audiência prévia dos interessados, não tem idoneidade para suportar um pedido de indemnização pelos prejuízos resultantes da própria decisão administrativa - ver a este propósito AC STA de 24.03.2004, ao afirmar «Não é qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um acto ilícito gerador de responsabilidade da Administração, como resulta da conjugação do artigo 6º do DL 48.051, de 21.11.1967 com os artigos 2º e 3º do mesmo diploma. Para haver ilicitude responsabilizante, é necessário que a Administração tenha violado uma norma que proteja o direito ou interesse que o particular pretende ver satisfeito»;
11- No mesmo sentido, se dispõe no AC STA de 14.02.2008, que «…estando em causa a violação de normas formais ou instrumentais, que não incidem directamente sobre o conteúdo decisório dos actos administrativos, antes sobre aspectos formais e procedimentais do exercício do poder, para se considerar essa ilicitude relevante para efeitos de responsabilidade civil, necessário seria que os lesados alegassem e provassem factos que permitissem concluir pela ilicitude substantiva da decisão administrativa, ou seja, que o acto anulado teria violado uma norma ou princípio legal que impunha obrigatoriamente o deferimento da sua pretensão [artigo 342º, nº1, do CC]»;
12- Assim se conclui que a douta sentença recorrida acolheu não apenas a orientação jurisprudencial que vem sendo sucessivamente afirmada pelo STA, no sentido de recusar aos vícios de forma idoneidade para servirem de suporte à indemnização pelos prejuízos resultantes das referidas ilegalidades, mas também a orientação da doutrina dominante, no sentido de que só existe ilicitude se a lesão se situar no círculo de interesses protegidos pela norma, princípio ou regra técnica e de prudência comum violados, ou como no dizer do Professor Gomes Canotilho, se existir «… uma conexão de ilicitude entre a norma e princípio violados e a posição juridicamente protegida do particular» - ver sua anotação ao AC STA de 12.02.1989, RLJ, ano 125º, nº3816, página 84;
13- Ora, no caso, o pretenso dever de indemnizar invocado pelo agora apelante, relativamente ao aqui recorrido, reconduz-se à mera invocação do vício que determinou a anulação da decisão proferida em 13.06.2002, consubstanciado, unicamente, na preterição da formalidade da audição do arguido no processo disciplinar, sem que qualquer outro vício ou irregularidade tivessem sido invocados ou imputados ao acto administrativo praticado pelo ora recorrido, nunca foi colocada em causa a existência de fundamentos para a instauração do processo disciplinar e, muito menos, nunca o apelante invocou qualquer dano decorrente da hipotética e eventual impossibilidade de provada a sua inocência face à acusação disciplinar, atenta a nulidade insuprível declarada pelo TCAS;
14- Tal como entendido pelo TAF «estando em causa a violação de normas instrumentais, que não se reflectem directamente no conteúdo decisório dos actos administrativos, antes sobre aspectos formais, para que a ilicitude fosse relevante para efeitos de responsabilidade civil, seria necessário que o autor, no presente processo, alegasse e provasse factos que nos levassem a concluir pela ilicitude substantiva da decisão administrativa, ou seja, que o acto anulado teria violado norma ou princípio legal que impunha obrigatoriamente a não aplicação de qualquer pena disciplinar e o consequente arquivamento, como se lhe impunha que tivesse feito nos termos do artigo 342º, nº1, do CC, o que não aconteceu»;
15- Por outro lado, comportando o conceito de ilicitude, necessariamente, uma lesão anti-jurídica, traduzida na violação de normas, princípios jurídicos, regras de ordem técnica ou deveres de cuidado, de que possa resultar, em abstracto, a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos, forçoso será concluir que tal pressuposto da responsabilidade civil extracontratual no caso de todo não se verifica;
16- Mas, ainda que assim não fosse julgado, o que sem conceder se admite, sempre a pretensão formulada pelo apelante teria de improceder face à falta de verificação dos demais pressupostos legais de que depende a efectivação da responsabilidade civil;
17- Da factualidade dos autos resulta manifesto que o ora recorrido actuou de acordo com critérios de profissionalismo e em estrita observância das regras de prudência comum, assim como com o cuidado e zelo que lhe eram exigíveis em razão do cargo que exercia;
18- Sendo que os deveres de zelo e diligência intervêm na determinação da culpa dos titulares dos órgãos ou agentes, entendendo-se esta como o nexo de imputação ético-jurídica que liga o facto ilícito à vontade do agente, exprimindo uma ligação reprovável ou censurável da pessoa com esse facto, aferida nos termos do artigo 487º do CC ex vi 4º do DL nº48.051, de 21.11.1967;
19- E, entendendo-se, também como decorre dos ensinamentos do Mestre de Direito Professor Antunes Varela, «Agir com culpa significa, pois, actuar em termos de a conduta do agente merecer a reprovação ou a censura do direito. E a conduta é reprovável quando pela sua capacidade e em face das circunstâncias concretas da situação, se concluir que ele podia e devia ter agido de outro modo» - RLJ, ano 102º, páginas 58 e seguintes;
20- Forçoso será concluir que inexiste qualquer conduta ilícita, culposa ou negligente por parte do ora recorrido, e consequentemente que não se encontra preenchido o requisito da culpa, como pressupostos necessários da invocada obrigação de indemnizar pretendida pelo apelante;
21- Admitindo por mera hipótese e sem conceder, que conclusão contrária pudesse ser sustentada no caso presente, ainda assim soçobraria a pretensão do apelante pela não verificação dos requisitos do dano indemnizável e do nexo de causalidade, de que depende a efectivação da responsabilidade civil extracontratual;
22- De acordo com o estipulado pelo artigo 563º do Código Civil, «A obrigação de indemnizar só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão», consagrando a teoria da causalidade adequada, segundo a qual é não só necessário que o facto ilícito tenha sido, em concreto, condição sine qua non do dano, mas também que constitua em abstracto, segundo o curso normal das coisas, causa adequada à sua produção;
23- Ora, considera o recorrido que, pelo anteriormente exposto, nem a omissão da formalidade preterida determinou, em concreto, qualquer dano invocado pelo autor, nem tal é susceptível de constituir, em abstracto, causa adequada dos mesmos, já que a existirem, teriam decorrido exclusivamente da responsabilidade e própria actuação do apelante, quer fosse por via da real responsabilidade pela prática da infracção e ilícitos que consubstanciam violação grave dos seus deveres enquanto funcionário, quer fosse pela incúria ou inércia de não ter lançado mão dos mecanismos e meios processuais adequados a evitar os danos que invocou, tal como comprovado nos presentes autos;
24- Face ao que, tanto a inexistência de dano juridicamente relevante, como a inexistência de nexo de causalidade entre a conduta do ora recorrido, e os danos alegadamente sofridos pelo apelante determinariam, sem mais, a improcedência desta acção, ao abrigo do disposto pelo artigo 563º do Código Civil;
25- Do exposto resulta claramente que o TAF fez uma correcta interpretação do regime legal aplicável ao caso concreto assim como procedeu à correcta aplicação das normas legais ao enquadramento fáctico que resulta dos presentes autos.
Termina pedindo a confirmação da sentença recorrida.
Por fim, também JHJO(...) contra-alegou, e tirou as seguintes conclusões:
1- Reportam-se os autos a uma acção administrativa de responsabilidade civil extracontratual por facto reputado como ilícito;
2- O autor deduz a sua pretensão contra o Estado Português e também contra três dos seus agentes, ancorado na ilegalidade do despacho de 13.06.2002, do Secretário de Estado da Justiça, que, decidindo recurso hierárquico, lhe impôs a pena disciplinar de 55 dias de suspensão;
3- Pede a condenação solidária dos réus no pagamento da quantia de 50.000,00€, a título de danos não patrimoniais sofridos, acrescida dos respectivos juros legais moratórios, ou, caso assim não se entenda, a condenação do Estado em exclusivo no pagamento daquela quantia;
4- Realizado julgamento, entendeu o TAF que sendo os requisitos da responsabilidade civil extracontratual de verificação cumulativa e constatando-se inexistir o da ilicitude, terá que soçobrar o pedido indemnizatório fundado em responsabilidade extracontratual do Estado sendo inútil a apreciação dos demais pressupostos, termos em que foi julgada a acção improcedente;
5- No que ao ora recorrido respeita e contrariamente à matéria alegada pela recorrente na petição inicial, cabe sublinhar que não se provou que num requintado golpe de prestidigitação [artigo 65º da petição inicial], apareceram num ápice, num processo disciplinar, factos novos dados como provados [artigo 66º da petição inicial], no decurso do processo disciplinar as relações pessoais entre o autor e o ora recorrido vieram a degradar-se [artigo 62º da petição inicial], que até a pena de suspensão proposta visou humilhar e vexar o autor [artigo 67º da petição inicial], o ora recorrido agiu com o único propósito de prejudicar o autor [artigo 70º da petição inicial];
6- O autor havia construído um enredo à luz da qual o ora recorrido estava imbuído de um firme e tenaz propósito, de forma dolosa e consciente, prejudicar, vexar, humilhar, o autor, tanto mais que suas relações pessoais se haviam degradado, procurando aí, ancorar o seu delírio indemnizatório;
7- Porém, apesar da factualidade indicada no ponto anterior, não se ter dado como provada [provou-se aliás, que o ora recorrente não conhecia, nem nunca manteve relações pessoais com o recorrente] manteve, o autor, numa atitude autista a sua pretensão indemnizatória, sem que a ora recorrida possa, sequer, compreender porque motivo afinal, deveria na opinião do recorrente ser condenado a indemnizá-lo;
8- O ora recorrido nem sequer praticou qualquer acto ilícito ou tão-pouco ilegal, pois que se limitou a emitir um parecer, que de resto, nem sequer ter carácter vinculativo;
9- As alegações do apelante não contêm qualquer ataque concreto à decisão recorrida, à qual, em bom rigor, nenhum vicio ou anomalia vêm imputados, limitando-se a reiterar a ilicitude consubstanciada na falta de audiência do autor e a condenação dos réus no pedido;
10- Da matéria de facto provada resulta que, o autor só depois do parecer e consequente despacho de 27.02.2002 terá começado a sentir-se humilhado, triste, revoltado, evitando sair de casa e com insónias…, bem como se sentiu atingido na sua honra, consideração e brio pessoal e profissional;
11- Todavia, a terem ocorrido, os danos alegados não se devem à preterição do direito de audiência, antes são, única e exclusivamente, da responsabilidade do próprio autor que cometeu os factos disciplinarmente ilícitos que lhe foram imputados na acusação, que ele assumiu por escrito e que levaram à instauração do processo disciplinar;
12- Por outro lado, por opção sua, não lançou mão do meio processual acessório da suspensão da eficácia do acto punitivo que bem conhecia;
13- No caso, a suspensão da eficácia era o meio adequado a evitar possíveis danos decorrentes da execução da pena, pelo que, ao não fazer uso dele, negligenciou a defesa e salvaguarda dos bens que agora pretende ver reparada pelo Estado e demais réus, optando pelo pedido indemnizatório;
14- A responsabilidade civil do Estado por actos ilícitos de gestão pública, prevista no artigo 2º do DL nº 48.051, de 21.11.1967, depende da verificação cumulativa de pressupostos idênticos aos da responsabilidade civil geral: o facto, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante, o prejuízo ou dano e o nexo causal entre este e o facto;
15- A noção de ilícito é-nos dada pelo artigo 6° do referido DL nº48.051, que considera como tais os actos jurídicos que violem normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração;
16- Necessário seria que o acto considerado ilegal integrante da causa de pedir o atingisse num direito ou posição juridicamente tutelada, não meramente reflexa ou ocasional, mas directa e intencional;
17- Como bem refere a sentença "seria necessário que a ilicitude do acto se reportasse ao próprio conteúdo decisório, ou seja, à inverificação dos factos imputados ao autor ou, não obstante a sua verificação, os mesmos não pudessem ser qualificados como infracção disciplinar e não, como aqui sucede, à inobservância de formalidade processual, cuja efectiva observância não garantiria, por si só, o arquivamento do processo disciplinar";
18- Na verdade, o direito de audiência considerado preterido no procedimento disciplinar movido ao autor não se destinava a proteger a sua honra, consideração, brio profissional pessoal e moral, bem como os demais interesses e valores que o autor diz terem sido atingidos e em cuja alegada lesão sustenta o pedido indemnizatório por danos não patrimoniais;
19- Neste entendimento, que se crê correcto, não se mostra preenchido o requisito ilicitude, o que leva à improcedência da acção, dado que, como se disse, aqueles requisitos são de verificação cumulativa;
20- Ainda que se tivesse por verificada a ilicitude, a partir da mera constatação da ilegalidade, o que não se concede, nem assim poderia proceder a pretensão indemnizatória do autor;
21- Nenhum nexo de causalidade adequada é possível estabelecer entre a omissão du audiência e os danos que o autor alega ter sofrido, já que nada permite concluir que se o autor tivesse sido ouvido a pena seria diferente;
22- Por outro lado, o artigo 496º, nº1, do CC, prescreve que, os danos morais só são indemnizáveis se atingirem uma gravidade tal que mereça a tutela do direito, isto é teriam de ser provados e não foram, danos superiores aos comuns, em termos que permitam aferir do merecimento da tutela do direito - artigo 342º do CC;
23- Como quer que seja, o montante reclamado para compensar os invocados danos morais seria manifestamente exorbitante;
24- Bem decidiu pois o TAF que não se mostrando preenchido o elemento ilicitude, os Réus teriam de ser absolvidos;
25- Finalmente, no que ao ora recorrente importa, cabe, uma vez mais, lembrar que o mesmo se limitou a emitir parecer não vinculativo, tendo a medida que propôs tido em consideração na sua moldura sancionatória, todos os factos reputados relevantes nunca se podendo daí concluir que a medida proposta teve alguma vez por objecto sancionar factos novos, o que aliás jamais aconteceu.
Termina pedindo a confirmação da sentença recorrida.
O Ministério Público, já presente nesta acção administrativa comum em representação do réu Estado Português, naturalmente que não emitiu pronuncia ao abrigo do artigo 146º, nº1, do CPTA.
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados pela sentença recorrida:
A) Por acórdão datado de 14.06.2007, proferido pelo TCA Sul, no âmbito do Processo nº06492/02, foi concedido provimento ao recurso contencioso de anulação interposto pelo autor do acto administrativo praticado pelo Secretário de Estado da Justiça, que indeferiu o recurso hierárquico interposto pelo autor da pena disciplinar que lhe foi aplicada pelo Presidente do IRS, cuja anulação judicial teve como fundamento a violação do direito de defesa do arguido, verificando-se a nulidade insuprível decorrente da falta de audiência do arguido, prevista no artigo 42º, nº1, do ED - ver documento de folhas 19 a 40 do processo físico, que se dá por integralmente reproduzido;
B) A pena disciplinar aplicada ao autor foi a de suspensão por 55 dias;
C) À data dos factos que estiveram na origem do processo disciplinar o autor exercia as funções de assessor principal no extinto Instituto de Reinserção Social [IRS];
D) Por despacho, datado de 12.12.2000, proferido pelo então Presidente do extinto IRS foi ordenada a abertura de processo disciplinar ao autor;
E) Em 11.04.2001, foi deduzida acusação contra o autor tendo este apresentado a sua defesa;
F) Nessa acusação concluiu-se que o arguido violou o dever de correcção - artigo 3º, nºs 4 alínea f) e 10 do ED - incorrendo na pena de multa prevista no artigo 23º, nº2 alínea d), do mesmo Estatuto - ver documento de folhas 149 a 153 que aqui se dá por integralmente reproduzido;
G) Em 21.09.2001, no relatório final, o instrutor do processo concluiu que o autor praticou os factos constantes da acusação tendo cometido as infracções disciplinares descritas no aludido acórdão – ver documento de folhas 19 a 40 do processo físico;
H) Tendo em consideração a verificação da atenuante geral de bom comportamento anterior ao longo de toda a sua carreira e da classificação de serviço de “muito bom”, pelo menos nos anos de 1995 a 1998 e ainda da atenuante especial de provocação de que foi alvo o instrutor propôs a aplicação ao autor da pena de multa no valor de Esc. 15.000.00;
I) Em 21.09.2001, o instrutor remeteu o processo disciplinar ao Presidente do IRS;
J) Na referida data o autor já não se encontrava em funções no IRS mas sim a prestar serviço na Fundação para a Ciência e Tecnologia, e, conforme proposto pelo instrutor foi remetido o processo ao Presidente da FCT a fim de aplicação da pena supra referida, tendo este declarado ser incompetente para aplicar tal decisão tendo reenviado o processo ao Presidente do IRS [2º réu];
L) Por carta dirigida ao Presidente do IRS, datada de 19.02.2002, o autor solicitava informação sobre o que tivesse por conveniente, tendo em atenção que até a esta data nada lhe tinha sido comunicado acerca da decisão final que coube ao processo em apreço e respectivo relatório, tendo o 2º réu proferido sobre este requerimento despacho datado de 25.02.2002 “solicito ainda parecer ao Srº VP, Drº J(…)” - ver documento de folha 175 que aqui se dá por integralmente reproduzido;
M) O 3º réu elaborou parecer datado de 26.02.2002 “sobre a questão de quem decide e aplica [se a decisão for punitiva] a sanção e, em segundo lugar, do conteúdo da própria decisão”, tendo sido proposto que “atento o conteúdo do presente parecer, o Sr. Presidente assuma a decisão do presente processo disciplinar e, nesses termos, considere provada a matéria infractória objecto do presente processo e em sequência ao arguido seja aplicada uma pena única de suspensão, graduada em 61 dias, com os efeitos previstos no artigo 13º, nºs 2, 3, 4, 6, 9 do ED [DL nº24/84 de 16.01]” - ver documento de folhas 176 a 179 que aqui se dá por integralmente reproduzido;
N) O 3º réu, no parecer de folhas 176 a 179 dos autos, discordou das conclusões e da proposta contida no relatório final do instrutor;
O) O 3º réu, no parecer que elaborou em 26.02.2002, considerou provados factos novos, entre os quais que o “arguido falsificou um documento administrativo” e “o arguido induziu terceiros a colaborar na sua infracção”;
P) Sobre este parecer foi exarado despacho, datado de 27.02.2002, pelo Presidente do IRS, aqui 2º réu, “concordo com o ora proposto. Aplico, por isso, nos seus devidos termos, a pena de suspensão de 61 dias. Notifique-se” – ver documento de folha 176 que aqui se dá por integralmente reproduzido;
Q) Em 05.03.2002, o autor apresentou recurso hierárquico para o Sr. Ministro da Justiça da decisão data de 27.02.2002 que aplicou a pena de suspensão de 61 dias - ver documento de folhas 181 a 198 que aqui se dá por integralmente reproduzido;
R) O 3º réu, no parecer que elaborou em 26.02.2002 considerou provados factos novos, entre os quais que o “arguido falsificou um documento administrativo” e “ o arguido induziu terceiros a colaborar na sua infracção” - resposta dada ao ponto 1º da base instrutória;
S) O autor, na sequência da decisão final proferida no processo disciplinar e do parecer de folhas 176 a 179 dos autos [Fevereiro de 2002] e, com a punição disciplinar de que foi alvo e que cumpriu, sentiu-se humilhado, angustiado e revoltado - resposta dada ao 2º da base instrutória;
T) Os factos referidos no ponto que antecede verificaram-se desde a decisão final proferida no processo disciplinar e do parecer de folhas 176 a 179 dos autos [Fevereiro de 2002] até à decisão anulatória [Julho de 2007] – resposta dada ao ponto 3º da base instrutória;
U) Tudo isto provocava ao autor humilhação, angústia e revolta - resposta dada ao ponto 9º da base instrutória;
V) O autor sentia-se revoltado - resposta dada ao ponto 10º da base instrutória;
W) Desde a notificação da decisão proferida no processo disciplinar e do parecer de folhas 176 a 179 dos autos [Fevereiro de 2002], o autor passou a ter insónias - resposta dada ao ponto 11º da base instrutória;
X) O autor, com a condenação constante da decisão final e do parecer de folhas 176 a 179 dos autos sentiu-se atingido na sua honra, consideração e brio profissional e pessoal - resposta dada ao ponto 13º da base instrutória;
Z) O autor, no relacionamento pessoal e familiar, tornou-se uma pessoa triste e revoltada, evitando sair de casa - resposta dada ao ponto 16º da base instrutória;
AA) No período que mediou entre a decisão final e o acórdão proferido pelo TCA, o autor, no relacionamento pessoal e familiar, tornou-se uma pessoa triste e revoltada, evitando sair de casa - resposta dada ao ponto 17º da base instrutória;
AB) O 3º réu, no parecer datado de 26.02.2002, omitiu as atenuantes de que gozava o autor, anteriormente verificadas pelo instrutor do processo disciplinar - resposta dada ao ponto 19º da base instrutória;
AC) O 3º réu não conhece o autor - resposta dada ao ponto 20º da base instrutória.
Nada mais foi considerado pertinente e provado.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA.
II. Na sentença recorrida, após ter sido fixado o resultado do julgamento de facto, procedeu-se ao enquadramento do regime jurídico aplicável ao caso, tendo o TAF considerado ser aplicável o regime da responsabilidade civil extra-obrigacional dos entes públicos, por actos de gestão pública, consagrado no DL nº48.051, de 21.11.1967, por ser esse o regime em vigor à data da ocorrência do facto gerador da responsabilidade invocada pelo autor da acção, e tendo, nessa sequência, procedido à caracterização, com base na doutrina e jurisprudência, de cada um dos pressupostos indispensáveis ao funcionamento desse instituto da responsabilidade extra-obrigacional. A caracterização do pressuposto ou requisito da «ilicitude» foi feita pelo TAF nos termos seguintes:
[…]
A ilicitude traduz-se quer na violação de um direito de outrem, quer na violação de normas legais destinadas a proteger interesses alheios. Mas para que o lesado, neste último caso, tenha direito a indemnização é necessário que estejam preenchidos três requisitos: que à lesão dos interesses do particular corresponda a violação de uma norma legal, que a tutela dos interesses do particular figure, de facto, entre os fins da norma violada e que o dano se tenha registado no círculo de interesses privados que a lei visa tutelar.
No âmbito da responsabilidade ora em análise, o conceito de ilícito tem a sua amplitude fixada no artigo 6º do citado DL nº48.051 de 21.11.1967: consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração. Como decorre do ensinamento de Gomes Canotilho [Comentário ao AC STA de 12.12.89, RLJ nº3816, 1992-1993, página 84], nem toda a violação de uma norma jurídica constitui um facto ilícito, “tem sempre de existir uma específica referência da ordem jurídica objectiva aos direitos subjectivos e posições juridicamente protegidas do particular”. No fundo, a ilicitude não se basta com a mera ilegalidade, antes pressupõe a violação de um direito subjectivo ou de um interesse legalmente protegido, ou seja, de uma norma que se destine a proteger o interesse de outrem.
Para que haja ilicitude é, por isso, necessário que a norma violada tenha entre os seus fins o de proteger o interesse do particular, isto é, que se trate de uma norma de protecção. Quanto aos actos materiais, há ilicitude quando houver violação das normas legais e regulamentares ou dos princípios gerais aplicáveis, ou ainda quando houver violação das regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.
Assim, o conceito de ilicitude consagrado neste artigo 6º do DL nº48.051 é bastante mais amplo do que o consagrado na lei civil.
[…]
Logo depois dessa caracterização, o tribunal a quo passou à apreciação do caso concreto, ao verdadeiro julgamento de direito, que realizou nos seguintes termos:
[…]
No caso dos autos, verifica-se o primeiro requisito da responsabilidade civil, posto que estamos perante uma omissão da Administração, ou seja, perante uma falta da acção devida traduzida na falta de audiência do arguido relativamente aos factos novos pelos quais foi punido, facto que determinou a anulação, por acórdão do TCA, da pena disciplinar aplicada ao autor de 55 dias de suspensão.
Quanto ao requisito da ilicitude, conforme já supra referimos, apesar do preceito parecer indicar que todos os actos ilegais são ilícitos atenta a sua redacção ampla, o certo é que a ocorrência de uma qualquer ilegalidade não é suficiente para consubstanciar a ilicitude. Na verdade, o conceito de ilicitude plasmado na referida disposição legal tem de se articular devidamente com o disposto no artigo 2º desse mesmo diploma, sendo certo que o conceito de ilicitude não coincide, nem se basta com a noção de ilegalidade.
Com efeito, para que se mostre preenchido o requisito da ilicitude […] é necessário que o interessado demonstre que o acto ilegal o atingiu num direito ou posição juridicamente tutelada de natureza substantiva.
No caso dos autos, a anulação do acto administrativo de aplicação da pena disciplinar de 55 dias de suspensão fundamentou-se em violação do direito de defesa do arguido, porquanto o autor não foi ouvido relativamente a dois factos novos introduzidos no despacho de 27.02.2002 do Presidente do IRS, proferido na sequência do parecer emitido pelo Vice-Presidente do IRS.
É certo que o direito de defesa em processo disciplinar é direito consagrado constitucionalmente no artigo 269º, nº3, segundo o qual “em processo disciplinar são garantidas ao arguido a sua audiência e defesa”. A garantia de defesa engloba incontestavelmente todos os direitos e instrumentos necessários e adequados para o arguido defender a sua posição e contrariar a acusação, entre os quais se tem que incluir a sua audiência, pois só assim se efectiva e concretiza o direito de defesa constitucionalmente consagrado.
O direito de audiência consiste “no direito a conhecer os factos individualizados no tempo e no espaço e as normas jurídicas que conferem a tais factos a qualidade de ilícitos disciplinares” [AC STA, de 12.07.2007, Rº0824/06] e destina-se a “...facultar ao arguido uma ampla defesa, considerada esta como a possibilidade de, sem limitações ou reservas, rebater e contrariar a acusação formulada ou mesmo as suspeitas levantadas”.
O facto do qual o autor faz decorrer a sua pretensão indemnizatória radica na omissão do direito a ser ouvido em sede de procedimento disciplinar em momento anterior à sua condenação e não na inverificação dos factos que lhe são imputados.
Conforme se retira do acórdão anulatório este atacou o acto punitivo no seu conteúdo formal - não cumprimento de formalidade essencial - e não no seu conteúdo substancial - veracidade ou não dos factos que lhe eram imputados, prova ou não prova dos factos constitutivos relativos à infracção disciplinar, erro ou não nos pressupostos de facto em que assentou a decisão.
Ora, estando em causa a violação de normas instrumentais, que não se reflectem directamente no conteúdo decisório dos actos administrativos, antes sobre aspectos formais, para que a ilicitude fosse relevante para efeitos de responsabilidade civil, seria necessário que o autor, no presente processo, alegasse e provasse factos que nos levassem a concluir pela ilicitude substantiva da decisão administrativa, ou seja, que o acto anulado teria violado norma ou princípio legal que impunha obrigatoriamente a não aplicação de qualquer pena disciplinar e o consequente arquivamento, como se lhe impunha que tivesse feito nos termos do artigo 342º, nº1, do CC, o que não aconteceu.
Dito de outra forma, seria necessário que a ilicitude do acto se reportasse ao próprio conteúdo decisório, ou seja, à inverificação dos factos imputados ao autor ou, não obstante a sua verificação, os mesmos não pudessem ser qualificados como infracção disciplinar e não, como aqui sucede, à inobservância de formalidade processual, cuja efectiva observância não garantiria, por si só, o arquivamento do processo disciplinar.
Contudo, não obstante aquele ónus de alegação e prova que impendia sobre o autor, o certo é que ele não cumpriu com esse ónus, não alegando nem provando quaisquer factos que demonstrassem que os factos que lhe foram imputados e punidos através do acto administrativo anulado não correspondiam à verdade ou, apesar de corresponderem à verdade, não poderiam ser qualificados como infracção disciplinar, atacando, assim, o teor substancial da decisão.
Em conclusão, os interesses que o autor alega terem sido lesados não estão abrangidos pelo âmbito de protecção directa do direito de audiência.
Considerando que os requisitos da responsabilidade civil extracontratual são de verificação cumulativa e constatando-se inexistir o requisito da ilicitude, terá que soçobrar o pedido indemnizatório fundado em responsabilidade extracontratual do Estado formulado pelo autor, sendo inútil a apreciação dos demais pressupostos.
[…]
O autor, ora como recorrente, discorda do assim decidido pela primeira instância, e aponta à sentença recorrida erro de julgamento de direito, pede a sua revogação e a procedência do pedido na AAC.
Ao conhecimento deste erro de julgamento de direito se reduz, assim, o objecto do presente recurso jurisdicional.
III. Alega o recorrente que a sentença recorrida errou ao não dar como preenchido o requisito da «ilicitude», indispensável ao funcionamento, no caso, do instituto da responsabilidade civil extra-obrigacional, porque a falta da sua audiência, enquanto arguido no processo disciplinar, sobre os dois novos factos aditados pelo parecer de 26.02.2006, elaborado pelo então vice-presidente do IRS [o réu da acção e ora recorrido JHJO(...)], e assumidos em termos de decisão disciplinar final pelo presidente do IRS [o réu e ora recorrido APG(…)], o impediu de repor a verdade de factos que integram acusações graves ofensivas da sua honra e consideração pessoal e profissional. É este o cerne da sua alegação.
Não resta dúvida de que foi cometida uma ilegalidade grave ao não dar ao ora recorrente oportunidade de se pronunciar e de se defender quanto aos dois factos em causa, ou seja, «que falsificou um documento administrativo» e que «induziu terceiros a colaborar na sua infracção», e tão grave que é sancionada como nulidade insuprível pelo artigo 42º, nº1, do ED [Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL nº24/84 de 16.01]. Isto mesmo foi declarado, por acórdão já transitado em julgado, pelo TCAS [ponto A) do provado].
A questão que se perfila, nesta sede de recurso jurisdicional, é a de saber se essa ilegalidade, indutora de nulidade insuprível, consubstancia também uma «ilicitude» susceptível de responsabilizar os demandados, ora recorridos, pelos danos morais levados aos pontos S) a AA) da matéria de facto provada.
Vejamos.
A sentença recorrida integra, e bem, a responsabilidade imputada pelo autor aos réus na responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas por actos de gestão pública, prevista no artigo 22º da CRP, e na lei ordinária, ao tempo, no DL nº48.051, de 21.11.1967.
Naquela norma constitucional estipula-se que o «… Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem».
Nela se consagra, segundo doutrina avalizada, o «direito fundamental» do cidadão a ser indemnizado por prejuízos causados por acções ou omissões do poder público, direito esse a que corresponde o «dever público» de indemnizar sempre que se verifiquem os respectivos pressupostos [sobre o tema, e diversas opiniões jurídicas a este respeito, ver Joaquim Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição de República Portuguesa Anotada, 3ª edição, Coimbra, página 170; Jorge Miranda, A Constituição e a Responsabilidade Civil do Estado, Boletim da Faculdade de Direito, Separata de Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Rogério Soares, páginas 928 e seguintes; Barbosa de Melo, Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado – Não cobrança de derrama do Estado, Colectânea de Jurisprudência, Ano XI, Tomo IV, 1986, páginas 33 e seguintes; Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 3ª edição, Coimbra 2004, página 144].
Estes pressupostos estão previstos na lei ordinária, à data dos factos, tal como já referido, no DL nº48.051, de 21.11.1967, e reconduzem-se, no essencial, e no que respeita à responsabilidade aqui em causa, por actos ilícitos culposos, aos da responsabilidade civil por facto ilícito prevista na legislação civil: o facto, ilicitude, culpa, dano e nexo de causalidade entre o facto e o dano.
Estipula o artigo 2º, nº1, do dito DL nº48.051, na sequência daquilo que se mostra consagrado no artigo 22º da CRP, acima transcrito, que «…o Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício …”, esclarecendo no seu artigo 6º que se consideram como «ilícitos» para efeitos da respectiva responsabilização «… os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração…».
Se uma leitura apressada deste último normativo nos poderá levar a fazer coincidir, para efeitos da responsabilização dos entes públicos aqui em causa, a «ilegalidade» com a «ilicitude», certo é que a interpretação desse artigo 6º, em conjugação com os artigos 22º da CRP e 2º do DL nº48.051, nos deverá levar a concluir que a Administração não incorre automaticamente em responsabilidade civil cada vez que pratica um acto administrativo ilegal.
Daquelas duas normas, constitucional e legal, que servem de pano de fundo a esse artigo 6º, resulta que não é qualquer «ilegalidade» que determina o surgimento de um acto ilícito gerador de responsabilidade, pois para ocorrer «ilicitude» geradora de responsabilidade será necessário que a Administração tenha lesado direitos ou interesses legalmente protegidos do particular fora dos limites consentidos pelo ordenamento jurídico. Por isso, como esclarece alguma jurisprudência e doutrina, para haver ilicitude é necessário que a norma violada revele intenção normativa de protecção do interesse material do particular, não bastando uma protecção meramente reflexa ou ocasional. Ou seja, é necessário existir «conexão de ilicitude» entre a norma ou o princípio violado e a posição jurídica protegida do particular, o que deve ser apreciado caso a caso [sobre o tema consultamos, na jurisprudência, AC do STA de 08.05.1997, Rº29943; AC do STA de 14.03.2001, Rº046175; AC do STA de 24.03.2004, Rº01690/02; AC do STA de 28.11.2007, Rº0808/07; AC do STA de 14.02.2008, Rº0749/07; AC do STA de 14.07.2008, Rº970/07; e AC do STA de 23.10.2008, Rº0665/08; e na doutrina, Gomes Canotilho, O Problema da Responsabilidade Civil do Estado por Actos Lícitos, Coimbra, 1974, página 74 e seguintes, e RLJ, Ano 125º, página 83 e seguintes].
A «ilicitude» surge, pois, como uma qualidade da conduta do infractor que viola norma jurídica protectora, além do mais, do direito ou interesse do lesado.
Se a conduta do infractor violar apenas a legalidade objectiva, sem repercussão lesiva subjectiva que caiba no âmbito protector da norma violada, estaremos, e em regra, face a mera «ilegalidade».
Para a verificação do requisito da «ilicitude» exige-se, assim, que o fim da norma violada seja também o da defesa do lesado, ou seja, que ocorra violação de direitos subjectivos, ou outras posições jurídicas subjectivas, que justifiquem o pagamento de uma indemnização pelo infractor ao lesado.
Disto resulta, além do mais, que a ilicitude pressuposta pela lei reguladora da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entes públicos, por factos ilícitos, tem basicamente duas funções, a saber, a função de caracterizar os comportamentos contra os quais são admissíveis medidas de defesa, e a de determinar quais as circunstâncias e requisitos que justificarão a indemnização de danos provocados por esses mesmos comportamentos.
Com estas ideias, condensadas da jurisprudência e da doutrina que entre nós se vai fazendo, voltemos ao caso que nos ocupa.
O TAF, na sentença recorrida, embora tenha caracterizado correctamente o requisito responsabilizador da «ilicitude», acabou por entender que o mesmo não se verificava no caso concreto porque, fundamentalmente, o autor da AAC assenta a sua pretensão indemnizatória numa ilegalidade formal, na violação de uma norma instrumental, e teria antes, para conseguir o seu intento, de alegar e provar factos que permitissem ao tribunal concluir pela «ilicitude substantiva» da decisão disciplinar que o condenou, ou seja, que a ilegalidade cometida teria violado norma ou princípio que tutelasse direito ou interesse substantivo seu, e juridicamente tutelado.
Mas este entendimento não pode manter-se.
Efectivamente, a ilegalidade que foi cometida no âmbito do procedimento disciplinar, e que foi detectada e sancionada pelo aresto de 14.06.2007 do TCAS, não consubstancia uma mera ilegalidade formal, pois que se traduz em omissão de um direito constitucionalmente garantido ao arguido em processo disciplinar pelo artigo 269º, nº3, da CRP: o direito, garantido, a ser ouvido e a defender-se das acusações que lhe são imputadas [nemo inanditus damnari potest].
Esta «garantia» dada pela nossa Lei Fundamental ao arguido em processo disciplinar não se esgota num mero formalismo, em diligência instrumental que possa considerar-se suprida «se não for por ele reclamada até à decisão final», antes tem a ver com a própria dignidade da pessoa acusada, com o seu direito a defender-se, a repor a verdade, a fazer o que ninguém por ele fará porquanto se traduz numa actividade reactiva do próprio ser pessoal. Ser é existir, e existir é também reagir.
Compreende-se bem, pois, que na sequência dessa garantia constitucional o legislador ordinário qualifique «…a falta de audiência do arguido em artigos de acusação nos quais as infracções sejam suficientemente individualizadas e referidas aos correspondentes preceitos legais…» como nulidade insuprível [artigo 42º, nº1, do ED].
Temos para nós, pois, que a violação deste direito do arguido a ser ouvido e a defender-se da imputação de dois novos factos aditados no parecer lavrado em 26.02.2002, e assumidos na decisão disciplinar de 27.02.2002 [O) e P) do provado], traduzindo-se na violação de norma constitucional e legal que visa, sobretudo, proteger um direito seu enquanto arguido em processo disciplinar, não se reduz a mera «ilegalidade», mas antes consubstancia, à luz do que já deixamos dito, verdadeira «ilicitude» responsabilizadora, uma omissão da Administração que, verificados que sejam os demais pressupostos exigidos por lei, é susceptível de gerar no lesado direito a indemnização.
Assim, este recurso jurisdicional deverá proceder, e a sentença recorrida, do tribunal a quo, deverá ser revogada, passando, por via disso, este tribunal ad quem a conhecer da ocorrência ou não, no caso, dos demais pressupostos que são exigidos pelo instituto da responsabilidade extra-obrigacional das entidades públicas por factos ilícitos praticados no âmbito das suas funções públicas.
O pressuposto da «culpa» encontra-se bem caracterizado na sentença ora recorrida [folhas 16 a 19 da mesma], pelo que nos dispensamos aqui de estar a repetir o que, no fundo, aí já se encontra dito, e bem dito.
Importa apreciar é se, além de uma culpa do serviço, que sempre haverá, pode ser imputada a qualquer dos réus particulares «culpa pessoal» na omissão ilícita do direito de audiência e defesa do agora recorrente enquanto arguido no procedimento disciplinar. E isto significa ponderar se a eles se impunha, face às circunstâncias do caso, agir de outro modo, podendo-o fazer.
Esta questão é pertinente para aferir e decidir, desde logo, a pretensão do autor da AAC em ver condenados «solidariamente» com o réu Estado Português os três réus particulares, ou seja, o Presidente do IRS [2º réu], o Vice-Presidente do IRS [3º réu], e o Secretário de Estado da Justiça [4º réu].
Está provado que o 3º réu, então Vice-Presidente do IRS, no parecer que elaborou em 26.02.2002, considerou provados factos novos, entre os quais que «o arguido falsificou um documento administrativo» e que «o arguido induziu terceiros a colaborar na sua infracção» [O) e R) do provado]. Bem como está provado que sobre este parecer foi exarado despacho, em 27.02.2002, pelo 2º réu, então Presidente do IRS [P) do provado], e que na sequência de recurso hierárquico que foi interposto pelo arguido, o 4º réu, então Secretário de Estado da Justiça, alterou a pena disciplinar de 61 para 55 dias de suspensão.
Porém, ponderado o parecer e as decisões referidas, quer a primária quer a secundária, de tudo se conclui que nesses pronunciamentos foi adoptado um entendimento jurídico que não veio a ser confirmado pelo aresto de 14.06.2007, do TCAS, isto é, o entendimento de que tal matéria factual que postumamente foi considerado como «nova» antes integraria, apenas, a reavaliação jurídico-disciplinar de factos já constantes da acusação, e que no relatório final foram considerados apurados.
Ora este entendimento é assaz discutível, tanto assim que foi adoptado ao nível das decisões administrativas mas repudiado ao nível da decisão judicial do TCAS. De qualquer forma, ele mostra que a consideração daquela factualidade, quer no parecer do Vice-Presidente do IRS quer, subsequentemente, ao nível das decisões disciplinares proferidas pelo Presidente desse instituto e pelo Secretário de Estado da Justiça, não poderá ser entendida como emergente de culpa grave, seja a título de dolo directo, necessário, eventual, ou até negligência grosseira, nem se traduz num excesso de zelo da actuação funcional, disciplinar, desses 3 réus particulares, mas mostra-se antes produto de uma incorrecta interpretação e aplicação da lei de protecção do arguido enquanto tal, que exigia um rigoroso cumprimento do seu direito de audiência e defesa relativamente a essa «nova» factualidade.
A conduta ilícita, integrada pela omissão deste dever público de audiência e defesa do arguido, omissão qualificada no ED como nulidade insanável, é pois passível de ser imputada, a título de censura ético-jurídica, aos referidos 3 réus particulares mas apenas como culpa leve, ou seja, a título de mera negligência, uma vez que podendo e devendo aplicar as pertinentes normas constitucionais e legais de forma mais rigorosa, tendo em conta a dimensão fundamental do direito que estava em causa, o não fizeram, avançando por uma interpretação e aplicação da lei assaz temerária.
Resultou provado que o autor, na sequência da emissão do «parecer» de 26.02.2002 e decisão disciplinar que o adoptou, até à decisão judicial anulatória proferida pelo TCAS em 14.06.2007, numa altura em que ele já tinha cumprido a pena de suspensão de 55 dias que lhe foi aplicada na sequência do seu recurso hierárquico, sentiu-se humilhado, angustiado, revoltado, passou a ter insónias, a ser uma pessoa triste, que evitava sair de casa [S) a AA) do provado].
O necessário «nexo de causalidade» entre a omissão ilícita e estes danos que resultaram do julgamento de facto realizado pelo TAF, afere-se no âmbito da interacção naturalística entre a causa e o efeito, lesão e dano, e por recurso a um juízo de previsibilidade deste face àquela, que nos permita afirmar que o lesado, aqui recorrente, não teria sofrido tais danos se não fosse a lesão.
Na verdade, como tem vindo a ser entendido na doutrina e jurisprudência, o artigo 563º do CC, norma que estabelece o regime do nexo de causalidade em matéria de obrigações de indemnização, consagra a assim chamada «teoria da causalidade adequada», na formulação negativa dada por ENNECERUS-LEHMANN, segundo a qual uma condição do dano deixará de ser causa deste, sempre que, «segundo a sua natureza geral, era de todo indiferente para a produção do dano e só se tornou condição dele, em virtude de outras circunstâncias extraordinárias, sendo portanto inadequada para este dano».
Assim, para que a omissão ilícita apurada seja causa dos danos provados é necessário, antes de mais, que no plano concreto, naturalístico, tenha sido condição sem a qual eles não teriam ocorrido, e que, agora no plano abstracto, de acordo com as regras da vida e com o senso comum, ela surja como causa adequada ou apropriada à produção desses danos.
Temos, pois, que à luz desta «teoria da causalidade adequada» não são ressarcíveis todos e quaisquer danos que sobrevenham ao facto ilícito, mas só os que ele tenha realmente ocasionado e lhe sejam etiologicamente adequados, por serem sua consequência típica e normal.
O nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano é chamado, portanto, a desempenhar uma dupla função, de «pressuposto» da responsabilidade civil e de «medida da obrigação de indemnizar», pois não haverá que ressarcir todos e quaisquer danos que sobrevenham ao facto ilícito mas somente aqueles que ele tenha na realidade ocasionado e possam ser tidos como por ele produzidos [ver, entre outros, AC STA de 16.05.2006, Rº0874/05, e a doutrina e jurisprudência nele citada; ver Mário Júlio de Almeida e Costa, Direito das Obrigações, 11ª edição, revista e aumentada, página 605].
No presente caso, é fácil de aceitar, face à experiência da vida e ao apelo ao senso comum, que a consideração dos dois factos novos em causa, sem ter sido dada oportunidade ao aí arguido de ser ouvido sobre os mesmos e deles se ter defendido, é susceptível de gerar revolta e angústia, de entristecer e até tirar o sono. Na verdade, como deixamos dito, é a própria dignidade do visado que está em causa ao ser condenado por factos de que não se pôde defender.
Porém, não poderemos esquecer que o ora recorrido foi condenado, como arguido no processo disciplinar, por outros factos que integravam infracção aos deveres de zelo, de lealdade e de correcção, e que apenas sucumbiram devido ao efeito anulatório da omissão ilícita aqui em causa, única que integra a causa de pedir desta AAC.
É legítimo concluir, assim, que a omissão ilícita e culposa integradora do pressuposto da responsabilidade civil extra-obrigacional imputada aos réus, é susceptível de ter contribuído e até agravado os efeitos danosos apurados nos autos, mas dificilmente se concebe que tenha sido o seu único factor causal, já que outra factualidade existia na acusação, e decisão, capaz de entristecer e de humilhar o ora recorrente nomeadamente perante os colegas e familiares.
Mesmo havendo nexo de causalidade adequada entre a omissão ilícita e culposa e os danos apurados, não poderá deixar de ser considerada, em sede de fixação da indemnização, esta concorrência causal por parte do demais que consta da decisão punitiva que foi anulada.
Está em causa, apenas, indemnização por danos morais.
Todo o «dano moral» tem necessariamente por suporte a pessoa humana, na sua vertente subjectiva, e situa-se no pólo oposto à felicidade do homem.
Quem sofre um desgosto, quem se incomoda, quem sente as torturas da falta de saúde, da dor física ou psíquica, das angústias e da revolta justificada, perde um bem anímico: essa perda consubstancia um «dano moral».
A indemnização deste tipo de danos não tem o sentido de reconstituir as coisas no estado anterior ao da lesão, mas antes o de procurar compensar o lesado pelo dano sofrido, proporcionando-lhe algum bem estar económico que neutralize, na medida do possível, a intensidade da dor física ou da dor psíquica sofrida - sobre o tema ver Vaz Serra, BMJ nº78, nomeadamente página 182.
Manda a lei que destes danos não patrimoniais só sejam indemnizados os que, pela sua gravidade, mereçam a tutela do direito, e que a fixação da sua indemnização seja feita de forma equitativa, tendo em atenção, em cada caso, o grau de culpa do agente, a sua situação económica e a do lesado, bem como as demais circunstâncias do caso concreto cuja influência se faça sentir, como a sensibilidade do indemnizado, o grau de sofrimento por ele suportado e a sua idade - ver artigos 496º nº1 e nº3 e 494º do CC.
São estas, pois, as matrizes legais que deverão balizar o juízo de equidade pedido ao julgador.
É sabido que «equidade» não é arbítrio. Ela deve partir sempre do direito positivo, enquanto expressão histórica máxima da justiça numa sociedade organizada. Todavia, alija determinados elementos técnicos e formais que apenas se justificam perante as exigências de normalização estadual – ver, a propósito, Menezes Cordeiro, sobre a decisão segundo a equidade, O Direito, Ano 122º, II, página 280.
No presente caso, tendo em conta a quantia pedida pelo autor da AAC a título de indemnização pelos danos morais [50.000,00€], o grau de culpa leve dos réus particulares, a contribuição de outros factos acusados e relevantes para a produção dos danos, e a situação financeira conhecida do Estado Português, já que sobre a dos outros réus e do autor nada sabemos, afigura-se-nos justo e equitativo, fixar em 3.000,00€ a indemnização a conceder ao autor, sendo que se trata de montante actualizado, e que, por isso mesmo, apenas vencerá juros de mora a partir da prolação deste acórdão [ver, sobre o tema, AC STA de 16.03.2004,Rº040/04; AC STA de 16.05.2006, Rº01176/05; AC STJ de 08.04.2010, Rº608/06; e AC TCAN de 05.07.2012, Rº2767/06].
Pelo pagamento desta quantia, atento o estipulado nos artigos 2º e 3º do DL nº48.051, de 21.11.1967, e a culpa não dolosa dos réus particulares, que não excederam com a sua conduta ilícita os limites das suas funções, responderá só o réu Estado Português, ao abrigo do artigo 22º da CRP e do artigo 2º, nº1, da referida lei ordinária.
Neste sentido se decidirá.
DECISÃO
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, o seguinte:
- Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e revogar a sentença recorrida;
- Julgar parcialmente procedente o pedido formulado pelo autor nesta acção administrativa comum contra o Estado Português, e, em conformidade, condenar este a pagar ao autor a quantia de três mil euros a título de indemnização por danos morais;
- Absolver os réus particulares do pedido contra eles formulado.
Custas do recurso pelos recorridos que contra-alegaram - artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, e regras do RCP [alterado pela Lei nº7/2012 de 13.02] com Tabela I-B a ele anexa.
Custas da acção pelo autor e pelo réu Estado Português, na proporção do respectivo decaimento – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, e regras do RCP [alterado pela Lei nº7/2012 de 13.02] com Tabela I-A a ele anexa.
D.N.
Porto, 17.05.2013
Ass.: José Veloso
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Isabel Soeiro |
