| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
J… - residente na rua …, Vila Nova de Famalicão - interpõe recurso jurisdicional da sentença [saneador/sentença] proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Braga – em 12.09.2007 – que absolveu da instância o MUNICÍPIO DE VILA NOVA DE FAMALICÃO [MVNF] com fundamento em ilegitimidade activa - a decisão judicial recorrida foi proferida no âmbito de acção administrativa especial em que o autor, ora recorrente, peticiona a anulação do despacho de 12.04.2005 do Presidente da Câmara Municipal de VNF, que decidiu revogar o acto de abertura de concurso externo de ingresso para provimento de dois lugares de chefe de repartição, e a condenação do réu a prosseguir com o concurso até final.
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- O presente recurso vem interposto da sentença proferida pelo tribunal a quo, a qual, julgando verificada a ilegitimidade do autor, por falta de interesse em agir, absolveu o réu da instância;
2- Para tal decisão, considerou-se que o autor, na sequência do procedimento concursal, não veio a ocupar nenhum dos dois lugares de topo da classificação final, pelo que o acto administrativo revogatório em nada alterou a sua esfera jurídica, uma vez que, a ter prosseguido o procedimento de concurso, não viria a ocupar qualquer um dos lugares postos a concurso, e se o réu fosse condenado a prosseguir os ulteriores termos do concurso, o autor ficaria sempre preterido no acesso àqueles lugares;
3- Saber se, prosseguindo o concurso os regulares trâmites, o autor viria ou não a ocupar lugar elegível, era precisamente o que faltava demonstrar;
4- No sentido da demonstração do interesse do autor em agir está o facto de jamais se ter conformado com o seu posicionamento na lista de classificação final, como resulta, aliás, dos pontos 6 e 12 dos factos provados;
5- Acresce que jamais qualquer acto homologatório da lista de classificação final, ou simples projecto da mesma, se consolidou dentro e fora do processo, como também resulta assente da factualidade narrada em 9-14-17-18 da sentença recorrida;
6- Sendo certo, ainda, que da mesma não consta, minimamente, qualquer referência à questão de fundo suscitada ao longo de todo o processo quer pelo autor, quer pelo Provedor de Justiça, quer pelo Júri, donde possa aferir-se da viabilidade ou inviabilidade da pretensão do autor ao preenchimento de um lugar de chefe de repartição;
7- Assim sendo, não é possível afirmar-se que na sequência do processo concursal o autor não veio a ocupar nenhum dos dois lugares de topo da classificação final e que lhe dariam acesso ao lugar de chefe de repartição [se tal procedimento não chegou ao seu termo], ou que o mesmo não viria, por decerto, a ocupar um dos lugares postos a concurso, ou ainda, pelos mesmos motivos, que caso fosse dado à pretensão anulatória do autor […] e o réu fosse condenado a prosseguir os ulteriores termos do concurso […] ficaria sempre preterido no acesso àqueles lugares;
8- O interesse do autor, subjacente à presente acção, resulta de ter sido opositor ao concurso em apreço e, uma vez admitido, como foi, manter até ao fim, por decisão transitada em julgado, a expectativa legítima de alcançar posição na lista de classificação final que lhe permita ascender à categoria de chefe de repartição, com as inerentes vantagens, pessoais e patrimoniais, que tal ascensão na carreira lhe propicia;
9- Só fazendo uso da presente lide poderá, através da anulação do acto revogatório praticado pelo réu, almejar o autor prosseguimento do concurso, e assim disputar um lugar elegível a final;
10- O acto de admissão dos candidatos a um concurso, praticado na sequência do acto de abertura, confere aos candidatos admitidos o direito ao prosseguimento do concurso, com a inerente prestação de provas e subsequente classificação final e posterior nomeação;
11- A admissão dos candidatos a um concurso de provimento é um acto constitutivo de direitos, porque só aos admitidos permite a prestação de provas, e só estes têm direito de ser classificados nesse concurso;
12- Estando a Administração Pública vinculada ao princípio da legalidade e da boa-fé [artigo 266º CRP], com a abertura do procedimento concursal autovincula-se a seguir os trâmites legais e a assegurar que o mesmo termine com uma decisão válida, justa e imparcial, o que implica, desde logo, o surgimento na esfera jurídica dos concorrentes de direitos ou interesses protegidos por lei, nomeadamente o de que esse concurso termine com a sua nomeação ou contratação;
13- E sendo, portanto, aquele acto de abertura de concurso, com a admissão dos candidatos à prestação de provas e à classificação, um acto administrativo constitutivo de direitos favorável aos mesmos, decorrem daí infalivelmente obrigações legais para o réu, que as terá de cumprir;
14- Ao revogar o acto de abertura de concurso, o Presidente da CMVNF acaba por revogar todo um procedimento concursal, com uma amplitude de efeitos muito mais vasta, desde a admissão dos candidatos até à elaboração da lista de classificação final, apenas lhe faltando a homologação e publicação;
15- Não podia, pois, o Presidente da CMVNF revogar o acto de abertura que ele mesmo havia praticado no interesse público ao abrigo das suas competências específicas, e, fazendo-o, violou o disposto no artigo 140º nº1 alíneas b) e c) do CPA;
16- Nem aquele acto de revogação foi valida e suficientemente fundamentado, como se exige nos artigos 124º nº1 alíneas a) e e), e 125º nº1 e nº2 do mesmo CPA, já que os considerandos invocados não justificam minimamente o fim de um processo que teve por escopo o interesse público que assim não fica acautelado;
17- Decidindo como decidiu, a sentença judicial recorrida violou, por errada aplicação, o disposto no artigo 55º do CPTA e pronunciou-se sobre questão de que não podia conhecer, e em oposição com os fundamentos nela invocados, sendo assim nula [artigo 668º nº1 alíneas c) e d) do CPC].
Termina pedindo o provimento do recurso, com a consequente declaração de nulidade da sentença recorrida ou a sua revogação, e com a anulação do despacho impugnado na acção.
A entidade recorrida apresentou contra-alegações, nas quais amplia o objecto do recurso jurisdicional [artigo 684º-A do CPC ex vi artigo 140º CPTA] ao conhecimento da questão prévia da inimpugnabilidade contenciosa do acto impugnado, por ele suscitada nos autos. Conclui assim:
1- No caso de pluralidade de fundamentos da acção ou da defesa, o tribunal ad quem conhecerá do fundamento em que a parte vencedora decaiu, desde que esta o peça, mesmo a título subsidiário, na respectiva alegação, prevenindo a necessidade da sua apreciação;
2- A sentença recorrida, apesar de ter absolvido o réu da instância por ilegitimidade activa do autor [com fundamento na falta de interesse em agir], considerou improcedente a excepção da inimpugnabilidade do acto impugnado, também deduzida pelo réu na contestação;
3- O despacho impugnado não era sindicável contenciosamente;
4- A lesividade subjectiva do acto administrativo, constituindo o critério mais importante de aferição da sua impugnabilidade, não é uma categoria abstracta, inerente apenas a certo tipo de actos, devendo antes aferir-se em função das circunstâncias concretas de cada caso;
5- O acto de anulação de um concurso de provimento atingirá a esfera jurídica de um candidato, lesando-o, na medida em que o prive de posição de vantagem que tenha adquirido no decurso do procedimento;
6- Tendo sido graduado em 3º lugar, e sendo apenas 2 os lugares postos a concurso, o recorrente não chegou a adquirir no concurso uma situação de vantagem que lhe conferisse tutela jurídica, pelo que o acto impugnado não o privou dessa posição;
7- Para o recorrente, o acto de anulação do concurso não foi um acto final do procedimento, por não ter produzido efeitos lesivos na sua esfera jurídica;
8- Ao revogar o acto de abertura do concurso, o Presidente da CMVNF visou, unicamente, a prossecução do interesse público a que a actuação da Administração está subordinada, designadamente o triunfo dos princípios constitucionais da igualdade e da imparcialidade, este nas vertentes da transparência do concurso, da clareza e da isenção;
9- Ao julgar improcedente a questão da falta de definitividade do despacho impugnado, a sentença recorrida violou o disposto no artigo 51º nº1 do CPTA.
Termina pedindo a manutenção da decisão recorrida, na parte impugnada pelo autor da acção, e o conhecimento e procedência da questão da inimpugnabilidade contenciosa do acto impugnado, para o caso de revogação daquela.
O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º nº1 CPTA].
De Facto
São os seguintes os factos dados como provados na decisão judicial recorrida [saneador/sentença]:
1- Por aviso nº182/2003 da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão [CMVNF] [publicado no nº228 da III série do DR de 15.12.2003], em consonância com o despacho do Presidente da CMVNF, de 20.10.2003, foi aberto concurso externo de ingresso para o provimento de 2 lugares de chefe de repartição;
2- Esse aviso foi rectificado por aviso publicado no nº15 da III série do DR de 19.01.2004;
3- Em 26.02.2004, o júri do concurso referido elaborou a lista de candidatos admitidos, tendo o autor sido um deles [ver documento de folhas 13 a 15 dos autos, dado por reproduzido];
4- Em 09.07.2004, o júri elaborou a lista de classificação final, tendo o autor obtido 13,60 valores, e sido classificado em 3º lugar [ver documento de folhas 976 a 977 do PA, dado por reproduzido];
5- Por ofício do réu datado 09.07.2004, foram o autor e os demais concorrentes admitidos ao concurso, notificados de que “foi aprovado o projecto de lista de classificação final e ordenação dos candidatos que foram admitidos ao concurso acima mencionado, pelo que fica o destinatário notificado para, no prazo de 10 dias úteis, dizer, por escrito, ao signatário, o que se lhe oferecer sobre o assunto, para ulterior resolução” [ver documento de folhas 975 a 987 do PA, dado por reproduzido];
6- Em exposição escrita dirigida ao Júri do Concurso, recebida nos serviços do réu em 02.09.2004, o autor requereu a correcção da classificação que lhe havia sido atribuída, com a consequente alteração relativa do seu posicionamento no projecto de lista final, ou, caso assim não se entendesse, que fosse anulado o concurso por enfermar de vários vícios insanáveis [ver documento de folhas 996 a 1033 do PA, dado por reproduzido];
7- Em reunião do Júri foram apreciados as exposições escritas que foram apresentadas pelos concorrentes [ver documento de folhas 1105 a 1104 do PA, dado por reproduzido];
8- Por ofício do réu datado 21.10.2004, foram o autor e os demais concorrentes admitidos ao concurso notificados da decisão do júri referida no número anterior [ver documento de folhas 1104 e 1112 a 1120 do PA, dado por reproduzido];
9- Por despacho do Presidente da CMVNF, datado de 17.11.2004, foi homologada a lista de classificação final [ver documento de folhas 976 a 977 do PA, dado por reproduzido];
10- Por ofício do réu datado 18.11.2004, o autor e os demais concorrentes admitidos ao concurso foram notificados do despacho referido no número anterior [ver documento de folhas 1127 a 1134 do PA, dado por reproduzido];
11- Em ofício da Provedoria de Justiça, assinado pelo Provedor-Adjunto, datado de 06.12.2004, recebida nos serviços do réu em 09.12.2004, relativamente ao concurso em referência, conclui-se que: “5. A inobservância das regras e princípios jurídicos nos termos expostos tornam inválido o acto homologatório da lista de classificação final [artigo 134º do CPA] e os subsequentes actos de nomeação [artigo 133º nº2 alínea i) do CPA]” [ver documento de folhas 1157 a 1163 do PA, dado por reproduzido];
12- Em exposição escrita dirigida à CMVNF, recebida nos serviços em 09.12.2004, o autor requereu, a final, a anulação do acto recorrido, devendo-se proceder “à elaboração de nova lista de classificação final de acordo com o acima exposto, do qual resulta, a final a classificação do recorrente em 1º lugar” [ver documento de folhas 1164 a 1170 do PA, dado por reproduzido];
13- Sobre os pedidos efectuados pelo autor recaiu parecer dos serviços do réu, datado de 13.01.2005, no qual se concluía que:“1. O despacho de homologação da lista de classificação não é susceptível de recurso hierárquico. 2. Como tal, deve o recurso interposto ser indeferido liminarmente” [ver documento de folhas 1171 a 1172 do PA, dado por reproduzido];
14- Por despacho do Presidente da CMVNF, datado de 20.01.2005, extrai-se que: “Pelas razões de facto e de direito referidas, nos termos dos artigos 141º nº1 do Código de Procedimento Administrativo, revogo o despacho homologatório da lista de classificação final de 17.11.2004 e, consequentemente, determino a remessa dos autos ao júri para deliberar as correcções necessárias, de acordo com as recomendações do Senhor Provedor Adjunto de Justiça” [ver documento de folhas 1173 a 1175 do PA, dado por reproduzido];
15- Por ofício do réu, datado 11.02.2005, o autor e os demais concorrentes admitidos ao concurso foram notificados da decisão do Presidente da CMVNF referida no número anterior [ver documento de folhas 1178 a 1197 do PA, dado por reproduzido];
16- Em 25.02.2005, considerando o despacho referido no nº14, o júri elaborou a lista de classificação final do concurso, tendo o autor obtido a pontuação de 13,88, e tendo sido classificado em 3º lugar [ver documento de folhas 1199 a 1224 do PA, dado por reproduzido];
17- Por ofício do réu datado 01.03.2005, o autor e os demais concorrentes admitidos ao concurso foram notificados de que “foi aprovado o projecto de lista de classificação final e ordenação dos candidatos que foram admitidos ao concurso acima mencionado, pelo que fica o destinatário notificado para, no prazo de 10 dias úteis, dizer, por escrito, ao signatário, o que se lhe oferecer sobre o assunto, para ulterior resolução” [ver documento de folhas 1198 e 1225 a 1235 do PA, dado por reproduzido];
18- Em exposição escrita dirigida à CMVNF, recebida nos serviços em 21.03.2005, o autor requereu, a final, a anulação do acto recorrido, devendo-se proceder à sua classificação no primeiro lugar da lista do concurso, ou caso assim não se entendesse se procedesse à anulação do referido concurso [ver documento de folhas 1288 a 1324 do PA, dado por reproduzido];
19- Por despacho do Presidente da CMVNF, de 12.04.2005, extrai-se que: “Considerando que a actuação da administração pública visa a prossecução do interesse público e está constitucionalmente subordinada, na sua actuação, ao princípio da imparcialidade, da igualdade [nº2 do artigo 266º da CRP]. Considerando que, nos concursos públicos, o espírito de transparência, clareza e isenção é um dos corolários do princípio da imparcialidade em que a administração está vinculada e deve actuar [artigos 3º, 5º, 6º e 6º A do CPA]. Nesta linha, tendo em conta os contornos que o “Concurso Externo de Ingresso para provimento de dois lugares de Chefe de Repartição”, nas várias fases do seu procedimento, nomeadamente com as diversa insinuações e suspeições levantadas pelos reclamantes, culminado com as observações da Provedoria de Justiça que aqui se dão por integralmente reproduzidas, susceptíveis de pôr em causa os referidos princípios de isenção, imparcialidade e transparência concursal, no uso da competência que me é conferida pela alínea a) do nº2 do artigo 68º da Lei Nº169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei Nº5-A/2002 de 11 de Janeiro, determino a revogação do meu acto administrativo de 20 de Outubro de 2003, nos termos dos artigos 138º, 140º e 142º do CPA” [ver documento de folha 1330 do PA, dado por reproduzido];
20- Em exposição escrita dirigida à CMVNF, recebida nos serviços em 09.12.2004, o autor requereu, a final, a anulação do acto recorrido, devendo-se proceder “à elaboração de nova lista de classificação final de acordo com o acima exposto, do qual resulta, a final a classificação do recorrente em 1º lugar” [ver documento de folhas 1330 do PA, dado por reproduzido] [crê-se que este facto é repetitivo, face ao conteúdo do ponto 12 supra];
21- Por ofício datado de 15.04.2005, foi o autor notificado em 19.04.2005 da decisão referida no número anterior [ver documento de folhas 1339 e 1353 do PA, dado por reproduzido] [crê-se que a referência deverá ser feita ao número 19, e não ao “número anterior”, como erradamente é dito pelo tribunal recorrido];
22- O despacho referido no número 19 foi publicado na III série do DR de 13.05.2005 [página 10321].
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.
II. O autor da acção administrativa especial pediu ao TAF de Braga a anulação do despacho de 12.04.2005 através do qual o Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão [CMVNF], revogou o seu despacho de 20.10.2003 que ordenara a abertura de concurso externo de ingresso para provimento de dois lugares de chefe de repartição, e a condenação do mesmo a prosseguir com o procedimento de concurso até final.
Para o efeito, o autor imputou ao despacho impugnado vício de violação de lei [artigos 140º nº1 alíneas b) e c), 3º, 4º, 5º, 6º, 6º-A, todos do CPA, e 266º da CRP], e vício de forma [artigos 124º nº1 alíneas a) e e) e 125º nº1 e nº2 do CPA].
Na sua contestação, o réu MVNF excepcionou expressamente a inimpugnabilidade contenciosa do despacho posto em crise, imputou ao autor abuso de direito, e impugnou a ocorrência dos vícios por ele invocados.
O TAF de Braga, aquando do saneador, decidiu absolver o réu da instância com fundamento na ilegitimidade do autor por falta de interesse em agir.
Desta decisão discorda o autor que agora, enquanto recorrente, lhe imputa dois fundamentos de nulidade [artigo 668º nº1 alíneas c) e d) do CPC] e erro de julgamento de direito.
No conhecimento destes fundamentos de nulidade e deste erro de direito se cifra, pois, o objecto deste recurso jurisdicional.
III. O autor da acção, agora na veste de recorrente, começa por apontar à decisão judicial recorrida duas causas de nulidade: a oposição entre a decisão tomada e os seus fundamentos [artigo 668º nº1 alínea c) do CPC], e o excesso de pronúncia por ter conhecido de questão de que não devia conhecer [artigo 668º nº1 alínea d) do CPC].
Como se sabe, a lei sanciona com a nulidade a sentença em que os fundamentos estejam em oposição com a decisão [artigo 668º nº1 alínea c) do CPC, aplicável aqui supletivamente - artigo 1º do CPTA]. Trata-se de um vício formal, que afecta o respectivo silogismo judiciário, concretizado num vício lógico de construção da decisão, em que as premissas de facto ou de direito invocados pelo julgador conduziriam, não à conclusão decisiva tirada, mas antes a uma diferente, quiçá oposta àquela [ver, a respeito, AC STA de 01.02.2001 Rº39.011, AC STA/Pleno de 06.02.2007 Rº322/06, Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, 1982, Tomo V, página 141].
Sublinha-se, portanto, que a contradição relevante em termos de nulidade é a havida entre a decisão e os fundamentos utilizados na sentença, e não entre esta e o arrazoado constante do processo, cuja discrepância é susceptível de configurar erro de julgamento [ver, a respeito, AC STA/Pleno de 17.03.92 Rº17.017, e AC STA de 13.02.2002 Rº47203].
Importa, pois, averiguar em concreto se a sentença recorrida [saneador/sentença] é ou não congruente nos termos assinalados, sendo certo que o recorrente não consegue explicar, pelo menos de uma forma suficientemente clara, quais são os concretos fundamentos de facto e de direito que impunham outra decisão judicial.
O aresto recorrido integra um relatório algo desenvolvido, o rol de factos considerados pertinentes e assentes, e, após pronunciar-se sobre a competência do tribunal, a adequação da forma processual, a personalidade e a capacidade judiciárias das partes, passa a fazer uma fugaz distinção entre a impugnabilidade do acto e a legitimidade [que identifica com interesse em agir] do respectivo impugnante, terminando, segundo cremos, por decidir estas duas questões: julga o despacho em causa contenciosamente impugnável, mas julga o autor da acção impugnatória sem legitimidade [interesse em agir] para o efeito.
No discurso lógico do julgador, verifica-se que ele considerou a falta de interesse em agir do autor como uma questão reflexamente suscitada pela invocação expressa da inimpugnabilidade do acto feita pelo réu. E decidiu as duas, considerando que o despacho em apreço é inovatório, e produz efeitos [folha 7 do saneador/sentença], mas que para o autor não resultaria qualquer efeito útil na prossecução da lide, ainda que a sentença a proferir lhe fosse integralmente favorável [folha 8 do saneador/sentença].
Ora, cremos que estas duas asserções não conflituam entre si a nível lógico e jurídico, e a verdade é que não vislumbramos outros fundamentos, de facto ou de direito, que possam entrar em rota de colisão com a decisão judicial de absolver o réu da instância por falta de legitimidade do autor.
A nulidade com fundamento na alínea c) do nº1 do artigo 668º do CPC não ocorre, pois, o que não significa que não se verifique erro de julgamento.
Passemos à apreciação do outro fundamento de nulidade.
De acordo com o artigo 668º nº1 alínea d) do CPC [aplicável aqui supletivamente - artigo 1º do CPTA] é nula a sentença, nomeadamente, quando o juiz aprecie ou conheça de questões de que não podia conhecer.
Resulta, efectivamente, dos artigos 660º nº2 do CPC e 95º nº1 do CPTA, que o tribunal não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.
Também aqui importa distinguir entre questões e fundamentos, dado que, se a lei sanciona com a nulidade o conhecimento de nova questão, porque não suscitada nem de conhecimento oficioso, já não proíbe que o julgador decida o mérito da causa, ou questões parcelares nela suscitadas, baseando-se em razões jurídicas novas, no sentido de não utilizadas pelas partes [note-se que, quanto a razões de facto, sempre o julgador estará limitado pelo princípio do dispositivo – artigos 264º e 664º do CPC ex vi 1º do CPTA]. Questões, para este efeito, serão todas as pretensões formuladas pelas partes no processo, que requerem a decisão do tribunal, bem como os pressupostos processuais de ordem geral, e os específicos de um qualquer acto especial, quando debatidos entre elas [ver Antunes Varela, RLJ, Ano 122º, página 112; ver Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, volume V, página 143, e Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, volume III, 1972, página 228; ver, entre outros, AC STJ de 09.10.2003, Rº03B1816, AC STJ de 12.05.2005, Rº05B840; AC STA/Pleno de 21.02.2002, Rº034852; AC STA de 02.06.2004, Rº046570; AC STA de 10.03.2005, Rº046862].
O importante é, pois, que o tribunal decida as questões que lhe foram colocadas, mesmo utilizando argumentos novos, mas não decida questões novas que não sejam de conhecimento oficioso.
Tendo presente tal distinção, vejamos o que aconteceu no caso em apreço.
O recorrente queixa-se de o tribunal ter conhecido a questão da ilegitimidade processual activa sem que a mesma lhe tivesse sido suscitada pelo réu.
Já referimos atrás que não foi este o entendimento do julgador a quo. Na verdade, ele considerou que a falta de interesse em agir, a que, no caso, reduziu o conceito de legitimidade, foi uma questão reflexamente suscitada pelo demandado ao invocar, expressamente, a inimpugnabilidade do acto em causa [folha 7 do saneador/sentença].
Talvez seja pouco legítima esta interpretação feita ao conteúdo da contestação, mas, seja como for, certo é que a ilegitimidade das partes constitui uma excepção dilatória [artigo 494º alínea e) do CPC] cujo conhecimento oficioso se impõe ao respectivo julgador [artigo 495º CPC].
Assim, nunca poderia constituir uma questão nova indutora de nulidade da sentença.
A nulidade com fundamento na alínea d) do nº1 do artigo 668º do CPC também não ocorre, o que não significa que não se verifique o invocado erro de julgamento.
IV. Vejamos, pois, da ocorrência ou não deste último.
Estipula o artigo 9º do CPTA que sem prejuízo do disposto no número seguinte e do que no artigo 40º e no âmbito da acção administrativa especial se estabelece neste código, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida [nº1], e acrescenta que independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais [nº2].
No âmbito da acção administrativa especial, diz o nº1 do artigo 55º do CPTA que tem legitimidade para impugnar um acto administrativo: a) Quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos; b) O Ministério Público; c) Pessoas colectivas públicas e privadas, quando aos direitos e interesses que lhes cumpra defender; d) Órgãos administrativos, relativamente a actos praticados por outros órgãos da mesma pessoa colectiva; e) Presidentes de órgãos colegiais, em relação a actos praticados pelo respectivo órgão, bem como outras autoridades, em defesa da legalidade administrativa, nos casos previstos na lei; f) Pessoas e entidades mencionadas no nº2 do artigo 9º.
O que se pretende saber, através do requisito da legitimidade, é a posição que devem ter as partes perante a pretensão deduzida em juízo, para que o julgador possa e deva pronunciar-se sobre o mérito da causa, julgando a acção procedente ou improcedente.
O pressuposto processual da legitimidade é, pois, condição para obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa, e assim se diferencia das condições de procedência da acção que são requisitos indispensáveis para que a pretensão do autor proceda.
Verificada a ilegitimidade do autor [ilegitimidade activa], o julgador abstém-se, pois, de apreciar o mérito da sua pretensão, e absolve o réu da instância, como aconteceu no presente caso – artigos 89º nº1 alínea d) do CPTA, 493º nº2, 494º alínea e) e 288º nº1 alínea d), do CPC ex vi artigo 1º do CPTA.
No âmbito da lei processual administrativa, o artigo 9º nº1 do CPTA estabelece o princípio geral em matéria de legitimidade activa, elegendo a titularidade da respectiva relação material controvertida como critério definidor desse pressuposto processual. Mas, note-se, esta titularidade deverá ser aferida de acordo com a alegação feita pelo autor – neste nº1 do artigo 9º do CPTA, e tal como já resultava do artigo 26º nº3 do CPC [depois da reforma de 1995/1996], o legislador tomou posição expressa e inequívoca sobre a velha querela relativa ao critério de determinação da legitimidade, encarnada pelos grandes Alberto dos Reis e Barbosa de Magalhães [sobre a mesma pode ver-se Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, volume I, página 73, e Barbosa de Magalhães, Revista da Ordem dos Advogados, Ano 2º, nº1 e nº2, paginas 164 e seguintes].
O artigo 9º nº1 do CPTA [e seu nº2] retoma, pois, no essencial, o que já resultava dos artigos 26º e 26º-A do CPC, se bem que a dita regra geral se mostre menos ampla que a sua correspondente do nº1 do artigo 26 do CPC, no qual o legislador elege como primeiro critério de legitimação o interesse processual [interesse em demandar contraposto ao interesse em contradizer] e a titularidade da relação jurídica controvertida como critério supletivo [artigo 26º nº3 do CPC].
Todavia, como sublinha a doutrina, esta aparente discrepância na formulação normativa não representa uma alteração substancial ao nível da proposição jurídica. A legitimidade activa, na lei processual administrativa, é determinada pela regulamentação particular que se encontra definida para cada um dos meios processuais considerados, e o princípio geral consignado no nº1 do artigo 9º, paralelamente ao previsto na correspondente norma do CPC, surge como um denominador comum que opera em todos os casos em que a disposição especial é omissa ou inconsequente […] – ver Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 65.
É assim que o princípio geral consagrado no artigo 9º nº1 do CPTA é objecto de expressa ressalva quanto ao regime específico em matéria de acção administrativa especial, quer no que respeita à impugnação de actos administrativos [artigo 55º do CPTA], quer em relação à condenação à prática de acto legalmente devido [artigo 68º do CPTA].
Deste modo, para um juízo positivo sobre a legitimidade activa, é suficiente que o autor da acção administrativa especial alegue, de modo fundamentado, ser titular de um interesse directo e pessoal na impugnação de determinado acto administrativo, nomeadamente por ter sido lesado, por tal acto, nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos [artigo 55º nº1 alínea a) do CPTA].
Cremos ser claro que, no presente caso, nos encontramos no âmbito de uma acção administrativa especial impugnatória individual ou particular [por contraposição à acção pública prevista nas alíneas b) e e) do nº1 do artigo 55º do CPTA, e à acção popular prevista nas alíneas c) e f) do nº1 e nº2 do mesmo artigo], cuja legitimidade activa deverá ser aferida, pois, pelo critério fixado no artigo 55º nº1 alínea a) do CPTA [integrado na ressalva legal feita pelo artigo 9º nº1 deste mesmo código].
Este enquadramento, aliás, mostra-se pacífico nos autos.
O artigo 55º nº1 alínea a) do CPTA, lido e interpretado à luz do seu artigo 9º nº1, atribui legitimidade activa para impugnar um acto administrativo, como acabamos de ver, a quem tenha um interesse directo e pessoal em agir, e isto independentemente de ser ou não titular da respectiva relação jurídica controvertida.
Temos para nós, que o conceito de interesse directo e pessoal, usado para efeitos de legitimidade activa impugnatória, não poderá ser pura e simplesmente confundido com a capacidade lesiva actual e imediata do acto impugnado.
Poderá, assim o cremos, assistir um interesse directo e pessoal na impugnação de acto administrativo sem eficácia externa actual [nomeadamente lesiva], desde que seja seguro ou muito provável que a virá a ter.
Este tema imbrica-se, obviamente, com o do actual conceito [CPTA] de acto administrativo contenciosamente impugnável.
Sabemos que, a este respeito, a nossa Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnar junto dos tribunais quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma – ver artigo 268º nº4 da CRP.
Trata-se de uma garantia impositiva, mas não limitativa. Isto é, a norma constitucional impõe ao legislador ordinário que respeite a impugnabilidade contenciosa dos actos lesivos, mas dela não decorre que apenas tais actos sejam impugnáveis junto dos tribunais.
Na senda do legislador constitucional, o CPTA veio consagrar, como princípio geral, que ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos – ver artigo 51º nº1 do CPTA.
Este princípio geral definiu, portanto, o acto administrativo impugnável como sendo o dotado de eficácia externa, remetendo a lesividade [subjectiva] para mero critério [talvez o mais importante] de aferição dessa impugnabilidade. Destarte, cabendo no conceito legal de acto impugnável todos os actos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos, resulta respeitada a garantia constitucional impositiva, que acaba, no entanto, por ser estendida pelo legislador ordinário a todos aqueles actos que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjectivos, são dotados de eficácia externa.
Com este conceito, não é apenas o critério da definitividade e executoriedade [anteriormente consagrado no artigo 25º da LPTA] que acaba sendo ultrapassado, enquanto definidor da impugnabilidade contenciosa, mas também o é o próprio critério da lesividade, seja ela subjectiva ou objectiva – como se sabe, a eficácia externa tanto abarca a lesividade subjectiva [lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados] como a lesividade objectiva [lesão da legalidade objectiva] que pode ser impugnada no exercício de acção pública [artigo 55º nº1 alíneas b) e e) do CPTA] ou de acção popular [artigo 55º nº2 do CPTA].
Além disso, sublinhamos, e com isto voltamos ao referido ponto de imbricação dos dois temas, a própria eficácia externa, enquanto definidora de impugnabilidade contenciosa, não tem de ser actual, podendo ser uma eficácia externa potencial desde que seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos. Na verdade, e como já defendemos [ver AC do TCAN de 29.05.08, Rº1006/05.9BEPRT], esta interpretação extensiva do nº1 do artigo 51º do CPTA [actos administrativos com eficácia externa] não só é permitida pela letra da lei, como acaba sendo imposta pela sua conjugação com o disposto no artigo 54º nº1 alínea b) do mesmo código – reza esta norma que um acto administrativo pode ser impugnado ainda que não tenha começado a produzir efeitos jurídicos, quando: […] b) Seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos […].
Temos, portanto, que não só é contenciosamente impugnável o acto administrativo dotado de eficácia externa actual, como também o é o acto administrativo dotado de eficácia externa ainda potencial, desde que seja seguro ou muito provável que a virá a ter, sendo que a sua capacidade subjectivamente lesiva apenas virá colocar essa sua impugnabilidade sob a alçada da garantia constitucional.
Circunstanciemos o acto impugnado nesta acção administrativa especial, em ordem a aferirmos, iluminados pelo que ficou dito, se é acto contenciosamente impugnável, e se assiste legitimidade ao ora recorrente para accionar essa impugnação.
Como resulta da factualidade provada, o concurso interno de ingresso para provimento de dois lugares de chefe de repartição foi aberto por despacho de 20.10.2003 do Presidente da CMVNF [ponto 1]; o ora recorrente candidatou-se, e foi admitido a prestar provas [ponto 3]; notificado do projecto de classificação final, em que figurava no terceiro lugar [ponto 4], requereu a correcção dessa classificação por entender que lhe devia caber o primeiro lugar da lista [ponto 6], sendo que o júri manteve tal classificação [pontos 7 e 8], que acabou por ser homologada por despacho de 17.11.2004 do Presidente da CMVNF [ponto 9]; na sequência de um recurso hierárquico interposto pelo ora recorrente dessa homologação da lista de classificação final [ponto 12], e de pronúncia do Provedor de Justiça no sentido da sua invalidade [ponto 11], o Presidente da CMVNF revogou o despacho de 17.11.2004, com base no artigo 141º nº1 do CPA [revogação de actos inválidos], e ordenou ao júri que procedesse a correcções de acordo com aquela pronúncia [ponto 14]; o júri reapreciou a ordenação dos candidatos, introduzindo alguns ajustamentos na sua classificação, mas terminou mantendo o ora recorrente no terceiro lugar [ponto 16]; ouvido sobre este projecto novo de classificação final [ponto 17], o ora recorrente voltou a requerer a sua correcção, reclamando para si mesmo o primeiro lugar [ponto 18]; todavia, o Presidente da CMVNF, por despacho de 12.04.2005 [proferido ao abrigo do artigo 68º nº2 alínea a) da Lei nº169/99 de 18.09, alterada pela Lei nº5-A/02 de 11.01], revogou, nos termos dos artigos 138º, 140º e 142º do CPA [revogação de actos válidos], o despacho de abertura do concurso por si proferido em 20.10.2003 [ponto 19]. É este despacho revogatório o acto impugnado na presente acção administrativa especial.
Decorre da lei que o procedimento administrativo se traduz na sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da administração ou à sua execução [artigo 1º nº1 do CPA], constituindo o concurso público uma forma deste procedimento administrativo [ver, entre outros, Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, volume I, páginas 595 a 605; Freitas do Amaral, Direito Administrativo, volume III, páginas 453 a 456].
Na formação e manifestação da sua vontade, a Administração Pública deve actuar em obediência à lei e ao direito [artigo 3º do CPA], relacionando-se e colaborando com os cidadãos administrados com boa-fé, justiça, igualdade, imparcialidade, proporcionalidade, [artigos 5º a 6º-A do CPA], no respeito pelos seus direitos e interesses legalmente protegidos, mas sempre orientada para a prossecução do interesse público [artigo 4º do CPA] a que está adstrita.
Visando a actividade administrativa esta realização do interesse público, e devendo a mesma desenvolver-se dentro dos parâmetros estabelecidos pela lei, parece aceitável, pelo menos à partida, e na ausência de norma proibitiva, que a Administração possa, uma vez convencida de que errou e de o erro ofende a realização do interesse público, adoptar medidas necessárias e proporcionais à correcção do erro cometido, tendo em vista a realização daquele interesse. Ponto é que a sua acção se fundamente na lei, e se desenvolva dentro dos limites por ela impostos.
Tem sido controversa, todavia, na jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, a questão de saber se depois de lançado um concurso, o mesmo pode ser anulado com o fundamento de ser essa anulação a melhor forma de defender o interesse público [entre outros, AC STA de 18.05.99, Rº44360; AC STA de 14.02.2002, Rº48084; AC STA de 24.04.2002, Rº48.424; e AC STA de 04.02.2004, Rº02/04].
No caso em apreço, foi precisamente com o fundamento de ser a solução da revogação do despacho de abertura do concurso a que melhor servia o interesse público prosseguido, que o acto impugnado foi proferido.
O ora recorrente reputa esta revogação de ilegal, por entender que ela viola os seus direitos ou interesses legalmente protegidos, e se traduz em desrespeito pelos princípios consagrados nos artigos 3º a 6ºA do CPA, isto é, por entender que a mesma foi tomada ao arrepio do quadro legal que se impunha à entidade autárquica ré.
É a apreciação da legalidade desta actuação administrativa, que não encontra solução unânime na nossa mais alta jurisprudência, e que carece, por via disso, de uma apreciação concreta, que tenha na devida conta as normas invocadas e os interesses que visam tutelar, que o autor da acção impugnatória pediu ao tribunal.
E fê-lo na qualidade de concorrente que, graduado em terceiro lugar, discutia, através dos meios graciosos que lhe eram permitidos, a bondade da sua classificação, reclamando para si o primeiro lugar.
Temos, assim, que este despacho administrativo que revogou o acto de abertura do concurso fez ruir todo o procedimento concursal sem abrir, sequer, a hipótese de abertura de um novo concurso com o mesmo objectivo do revogado. Trata-se, obviamente, de acto com eficácia externa, que despe os concorrentes do concurso dessa sua qualidade, e com capacidade lesiva da esfera jurídica do recorrente, na medida em que lhe destrói a possibilidade de lutar por uma das duas vagas postas a concurso, e isto sem qualquer retorno, pois que não é anunciado qualquer concurso substitutivo. Aliás, mesmo que o fosse, cremos que o simples facto de o universo pessoal desse novo concurso poder sair ampliado, era em si mesmo susceptível de lesar a esfera jurídica do recorrente, assistindo-lhe, destarte, um interesse directo e legítimo na manutenção do concurso antigo.
Acresce que o próprio atraso na renovação do concurso sempre implicaria, com o cotejo de procedimentos a promover e eventuais impugnações administrativas e contenciosas a suscitar, alguma lesão dos interesses legalmente protegidos do recorrente.
Impõe-se concluir, pois, que no presente caso o despacho que revogou o acto de abertura do concurso configura acto impugnável perante os tribunais, e que ao recorrente assiste interesse directo e pessoal em impugná-lo.
Nesta conformidade, deve ser concedido parcial provimento ao recurso interposto pelo recorrente, com a consequente revogação da decisão judicial recorrida, e deve ser negado provimento à ampliação requerida pelo recorrido, devendo o processo prosseguir na primeira instância, para alegações sobre o mérito da causa, de que as partes não prescindiram [artigo 91º nº4 do CPTA], caso nada mais obste a tal.
DECISÃO
Nestes termos, decidem os juízes deste tribunal, em conferência, o seguinte:
- Conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional, e, em conformidade, revogar a decisão judicial recorrida;
- Negar provimento à ampliação do objecto do recurso promovida pelo recorrido;
- Ordenar a baixa dos autos ao tribunal recorrido para aí prosseguir os seus trâmites normais, caso nada mais obste a tal.
Custas pelo recorrente e recorrido, em partes iguais, fixando-se a taxa de justiça em 9 UC, já reduzida a metade – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A, 73º-D nº3, e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
Porto, 30 de Outubro de 2008
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia |
