| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
APACRA – Associação Portuguesa dos Criadores de Bovinos da Raça Minhota, devidamente identificada nos autos, no âmbito de Ação Administrativa que intentou contra o IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP tendente, designadamente, ao reconhecimento da prescrição do procedimento relativo à decisão de reposição do valor de subsídio que lhe foi pago no montante de €85.446,58 e declaração de nulidade do desse mesmo ato, inconformada com a sentença proferida em 17 de setembro de 2019, no TAF de Braga, que julgou “verificada a exceção de intempestividade da prática de ato processual e, em consequência”, absolveu “a Entidade Demandada da instância”, veio recorrer jurisdicionalmente da mesma em 17 de outubro de 2019, tendo apresentado as seguintes conclusões:
“1- A sentença a quo considera não ter ocorrido nulidade de ato administrativo e, nessa medida, que a impugnação do mesmo é extemporânea.
2- Mas não é assim, sem prejuízo da ocorrência da nulidade do ato, a impugnação é tempestiva relativamente aos vícios geradores da anulação, pelo que jamais havia caducado o direito de ação ou a prescrição do direito à exigência da reposição das ajudas.
3- Autora foi notificada da decisão em crise por correio registado de 25/06/2015 e interpôs recurso hierárquico em 14/07/2015.
4- A Autora foi notificada da decisão do recurso hierárquico em 06/04/2017 e instaurou a ação em 16/05/2017, pelo que ao contrário do decidido não havia decorrido o prazo legal de três meses.
5- A decisão proferida pelo Senhor Presidente do Conselho Diretivo, no uso da delegação de competências do Conselho Administrativo – deliberação nº 512/2015, publicada no DR nº 71, 2ª Série, de 03/04/2015, não é um ato verticalmente definitivo, porque inexiste disposição legal que o considere como tal e, assim, como ato praticado no uso da delegação de poderes está sujeito a recurso hierárquico (Suprimida a expressão “necessário”, por requerimento de 31 de outubro de 2019).
6- O recurso hierárquico foi apresentado tempestivamente seja no prazo de trinta dias, cf. artº 188º, nº 2, CPA, tendo a autora sido notificada da decisão em 06/04/2017, pelo que a presente ação foi interposta no prazo fixado pelo CPTA, mormente artº 58º, nº 1, al. b), CPTA.
7- A entidade demandada fez um enquadramento jurídico errado quanto à admissibilidade do recurso hierárquico, que a sentença erradamente também sufragou, porque o mesmo, nos termos do disposto no artº 194º, nº 1, CPTA tinha, tal como foi, de ser dirigido ao órgão delegante.
8- Porém, a Autora, por disposição imperativa do artº 195º, nº 2, CPTA, tinha de ser notificada da remessa do processo administrativo ao órgão competente, para conhecer a data a partir da qual se abre a contagem do prazo para impugnação contenciosa do ato subalterno ou de fazer valer o seu direito ao cumprimento, por aquele órgão, do dever de decidir.
9- Autora nunca foi notificada da remessa do processo administrativo ao órgão competente para dele conhecer, só com a decisão denominada recurso hierárquico/resposta à reclamação rececionada a 06.04.2017 é que se abre o prazo para impugnação ou para fazer valer o seu direito, o que assim fez tempestivamente.
10- O pagamento de um subsídio por verificação das condições de elegibilidade não está sujeito a qualquer condição – cfr. doc. n.º 1, fls. 2 e ss. junto com a PI – e corresponde ao ato translativo de propriedade sobre os € 85.446,58, que se integraram no património da recorrente.
11- A ordem de restituição determina a supressão do direito de propriedade sobre o montante e, nessa medida, implica a violação do conteúdo essencial do referido direito.
12- Nessa medida, viola-o na sua extensão máxima, justificando a aplicação do regime de isenção de prazo previsto no art. 58º, n.º 1 CPTA, devendo a ação ser julgada tempestivamente proposta e ordenando-se os ulteriores trâmites.
13- Seguidamente, considera a sentença a quo que (p. 7) “caso se entenda que estamos efetivamente perante uma ação de reconhecimento, instaurada nos termos do art. 37º, n.º 1, al. F) do CPTA, a mesma seria tempestiva por não estar legalmente sujeita a prazo de instauração”. Porém, nega a apreciação da causa com base na ocorrência da exceção inominada prevista no art. 38º, n.º 2 CPTA.
14- O pedido constante de 1 e 3 tem efeitos distintos do pedido formulado em 2 do petitório.
15- Os pedidos 1 e 3 subsumem-se perfeitamente ao previsto no art. 37º, n.º 1, al. f) CPTA e foram cumulados com o pedido 2 nos termos do disposto no art. 4º, n.º 1, al. a) CPTA.
16- A sentença a quo, todavia, considera que a “a procedência do pedido de reconhecimento formulado pela Autora levaria a que esta obtivesse os mesmos efeitos que resultariam da anulação do ato administrativo em crise”.
17- A nulidade tem efeitos fundamentalmente distintos da prescrição do direito à restituição.
18- A nulidade do ato administrativo é uma questão atinente à legalidade do mesmo e o ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos.
19- A prescrição do direito de exigir a restituição do montante de € 85.446,58 é uma questão de exigibilidade e não de legalidade.
20- Completada a prescrição, tem o beneficiário a faculdade de recusar o cumprimento da prestação ou de se opor, por qualquer modo, ao exercício do direito prescrito” – cfr. art. 304º CCiv.
21- A prescrição não extingue a obrigação. A prescrição torna a mesma meramente inexigível judicialmente, como decorrerá da sua aplicação no campo tributário idem pelo art. 48º LGT.
22- A prescrição não afeta a legalidade da obrigação, como não afeta a legalidade do ato administrativo. Não atinge os seus pressupostos, não permite vislumbrar, no mesmo, qualquer falta de cumprimento com os imperativos legais para a sua formação plena e eficaz.
23- Os efeitos descritos são manifestamente distintos.
24- A declaração de nulidade significa que a obrigação nunca foi constituída – mas como não pode ser declarada a nulidade, no sentido da sentença, tal efeito não se produz, restando sem tutela a recorrente.
25- Mas se for declarado o reconhecimento da prescrição, não se afeta o edifício jurídico constituído. Mas, por exemplo, a recorrida não pode reter verbas à recorrente a título de compensação por pagamento de ajudas posteriores, imagine-se (cfr. art. 850º CCiv.).
26- Portanto, é manifesto que os efeitos jurídicos e fácticos dos pedidos alternativos não são os mesmos, não estando preenchida a norma do art. 38º, n.º 2 CPTA.
27- Desta forma, não deveria a mesma ter sido aplicada e deveria ter a sentença a quo conhecido dos pedidos formulados em 1 e 3.
TERMOS EM QUE deve o presente recurso ser julgado procedente, assim se fazendo JUSTIÇA!”
O Recorrido/IFAP IP veio a apresentar contra-alegações de Recurso em 18 de novembro de 2019, concluindo:
“A. Vem o presente recurso interposto de sentença, no entendimento que no entendimento que os efeitos práticos e jurídicos e fácticos dos pedidos alternativos não são os mesmos, não estando preenchida a norma do Artº 38ºº, nº 2 do CPTA, pelo que a sentença deveria ter reconhecido os pedidos formulados pela ora recorrente em 1 e 3 da PI.
B. Salvo melhor entendimento não assiste razão à recorrente, pois, como é salientado na sentença recorrida “…resulta da factualidade apurada, a Autora foi notificada da decisão em crise por correio com registo de 25.06.2015”, pelo que “quer se entenda que se seria de aplicar a presunção da notificação no terceiro dia útil posterior (ao do registo) quer assim não se entenda, podendo, neste caso, valer-nos da data de interposição do recurso hierárquico (14.07.2015) para afirmar que pelo menos nesta data a Autora estava notificada, é manifesto que, em 16.05.2017 (data de instauração da ação), há muito havia já decorrido o prazo legal de três, mesmo contabilizando o período de suspensão resultante da apresentação de recurso hierárquico, nos termos do nº 4 do art. 59º.”
C. Por outro lado, parece também correto o entendimento do Tribunal de que “analisados os pedidos formulados pela Autora e a causa de pedir que os sustentam é nosso entendimento que verdadeiramente estamos perante uma mera ação de impugnação de ato administrativo”, uma vez que ”… os pedidos formulados pela Autora nos itens 1 e 3 não são verdadeiros pedidos mas antes fundamentos de impugnação do ato administrativo em crise”, razão pela qual, conclui que “… é forçoso concordar com a Entidade Demandada quando afirma a caducidade do direito de ação na medida em que se encontra manifestamente ultrapassado o prazo de três meses previsto no art. 58º, nº 1, al. b) do CPTA”.
D. Face ao exposto verifica-se que ao contrário do alegado pela recorrente, ao julgar verificada a exceção de intempestividade da prática de ato processual, a sentença faz uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito, não merecendo a mesma qualquer tipo de censura.
Nestes termos e face ao exposto, com o douto suprimento de V. Exa., deverá ser negado provimento ao presente recurso e manter-se a Douta sentença.”
O Recurso apresentado veio a ser admitido por Despacho de 20 de novembro de 2019.
O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado em 26 de novembro de 2019, nada veio dizer, requerer ou Promover.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa verificar predominantemente se se mostrarão presentes os pressupostos tendentes à absolvição do Réu da Instância em decorrência da declarada intempestividade da prática do ato processual, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
Consta da decisão proferida a seguinte factualidade:
“1- A Autora celebrou com o Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP), ora Réu, em 28.12.2000, um Contrato de Atribuição de Ajuda ao Abrigo do Programa AGRIS - Medida Agricultura e Desenvolvimento Rural dos Programas Operacionais de âmbito Regional (cofinanciado pelo FEOGA – Orientação), no âmbito da Ação 4 do Programa AGRIS – Regime de Ajudas à Preservação e Melhoramento Genético das Raças Autóctones, Raças Exóticas e Raça Bovina Frísia, pelo qual beneficiou da ajuda comparticipada pelo FEOGA – Orientação, no valor de 17.130.500$00 – cfr. doc. 1 junto com a p.i..
2- A autoridade de gestão, na sequência do controle do mencionado projeto, realizado em 15.10.2009, considera existirem irregularidades que violam a regra de elegibilidade nº 1, do Regulamento (CE) nº 1685/2000, de 28/07/2000, da Comissão, bem como do artigo 32º, do Regulamento (CE), nº 1260/99, de 21.06.1999, das quais decorreu o pagamento indevido do subsídio, relativo à medida/ação referida, no valor de € 85.446,58.
3- Por decisão do Presidente do Conselho Diretivo, no uso de delegação de competências do Conselho Diretivo – Deliberação n.º 512/2015, publicada no D.R. n.º 71, II série, de 13 Abril de 2015, comunicada à Autora, por correio registado em 25.06.2015, foi determinada a rescisão do contrato de atribuição de ajudas e a reposição do valor de subsídio pago no montante de € 85.446,58, no prazo de trinta dias, com a cominação de que a omissão da restituição voluntária, será compensada nos termos legais, com créditos que venham a ser-lhe atribuídos, seguindo-se na falta ou insuficiência destes o processo de execução fiscal – cfr. doc. n.º 2 junto com a p.i.
4- A 14.07.2015, a Autora apresentou impugnação administrativa da referida decisão (que denominou de recurso hierárquico) dirigida ao Conselho Diretivo do IFAP, IP, na qual invoca a prescrição do direito e a nulidade do ato administrativo de exigir a reposição do valor indevidamente recebido – cfr. doc. 3 junto com a p.i..
5- A petição inicial que originou a presente ação foi remetida, via site, a 16.05.2017 - cfr. consulta do SITAF e fls. 2 dos autos.
IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.
Peticionou-se na presente Ação: “(...) deve a presente ação ser julgada provada e procedente:
1 - reconhecendo-se e declarando-se prescrito o direito de procedimento relativo à decisão de reposição do valor de subsídio pago no montante de € 85.446,58 e de rescisão do contrato de atribuição de ajudas;
2 – mais se declarando a nulidade desse mesmo ato administrativo de exigência de reposição do valor do subsídio pago de € 85.446,58, por ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental, que é o direito à propriedade privada;
3 - condenando-se o Réu ao seu reconhecimento nesses precisos termos.
Correspondentemente, decidiu-se em 1ª Instância:
“(...) julgo verificada a exceção de intempestividade da prática de ato processual e, em consequência, absolvo a Entidade Demandada da instância.”
No que ao “direito” concerne, e no que aqui releva, discorreu-se em 1ª instância:
“(...) Analisados os pedidos formulados pela Autora e a causa de pedir que os sustentam é nosso entendimento que verdadeiramente estamos perante uma mera ação de impugnação de ato administrativo – a decisão de reposição do valor do subsídio pago no montante de 85.446,58 euros e de rescisão do contrato de atribuição de ajudas -, sustentada na prescrição do direito de procedimento em violação do art. 3º, nº 1 do Regulamento Euratom), nº 2988/95 do Conselho de 18.12.1995, em virtude de ter decorrido o prazo de quatro anos para que possa ser exigida a reposição do valor indevidamente recebido; e na ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental, o direito à propriedade privada.
Donde, os pedidos formulados pela Autora nos itens 1 e 3 não são verdadeiros pedidos mas antes fundamentos de impugnação do ato administrativo em crise.
Assim sendo, é forçoso concordar com a Entidade Demandada quando afirma a caducidade do direito de ação na medida em que se encontra manifestamente ultrapassado o prazo de três meses previsto no art. 58º, nº 1, al. b) do CPTA.
Com efeito, como resulta da factualidade apurada, a Autora foi notificada da decisão em crise por correio com registo de 25.06.2015. Quer se entenda que se seria de aplicar a presunção da notificação no terceiro dia útil posterior (ao do registo) quer assim não se entenda, podendo, neste caso, valer-nos da data de interposição do recurso hierárquico (14.07.2015) para afirmar que pelo menos nesta data a Autora estava notificada, é manifesto que, em 16.05.2017 (data de instauração da ação), há muito havia já decorrido o prazo legal de três, mesmo contabilizando o período de suspensão resultante da apresentação de recurso hierárquico, nos termos do nº 4 do art. 59º.
Com efeito, nos termos da citada norma, quer na versão atualmente em vigor, de forma clara e expressa, quer na versão anterior - conforme entendimento jurisprudencial firmado, indicando-se, a título de exemplo, o Acórdão do TCA Norte de 01.04.2011 (proc. nº 249/10), disponível para consulta em www.dgsi.pt -, o prazo de impugnação contenciosa retoma o seu curso ou com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar. No caso em apreço, não foram juntos aos autos elementos que permitam afirmar em que data recaiu decisão sobre o recurso hierárquico apresentado pela Autora ou sequer se existiu tal decisão, o que se mostra irrelevante atento o manifesto decurso do prazo legal para a sua prolação.
E não diga a Autora que o ato em crise é nulo por violar o conteúdo essencial de um direito fundamental, concretamente o direito de propriedade privada, consagrado no art. 62º, nº 1 da CRP, procurando valer-se da isenção de prazo prevista no art. 58º, nº 1 do CPTA.
Os vícios que a Autora imputa ao ato configuram vícios de violação de lei que, por regra, acarretam a mera anulação do ato. Para que ocorra a nulidade do ato – regime excecional – não basta que se alegue e demonstre a violação de um direito fundamental, sendo necessário que se alegue e demonstre a violação do conteúdo essencial de um direito fundamental.
Ora, a Autora afirma tal violação, todavia, fá-lo de forma vaga e genérica sem efetuar qualquer consubstanciação.
Considera a Autora que a determinação da reposição de ajudas, que por apropriação integram a propriedade privada da Autora, implica a privação dos valores financeiros a que as mesmas se referem e que integram os seus direitos patrimoniais, por efeito da sua entrega translativa.
A entrega de determinado montante, a título de ajuda, à Autora é feita com base em condicionalismos muito apertados, que são do seu conhecimento e com os quais esta concordou.
Donde, a circunstância de à Autora ter sido entregue determinado montante, a título de ajuda, não impede que, nos termos legal e previamente previstos, seja determinada a sua restituição quando se verifique que a Autora/beneficiária cometeu irregularidades.
Naturalmente que a Autora pode discordar de tal determinação, designadamente por entender que não cometeu tais irregularidades ou por entender que esta já prescrita a possibilidade de a Entidade Demandada exigir a reposição de ajudas, necessário é que o faça atempadamente.
Aqui chegados, concluímos pela intempestividade da prática de ato processual, exceção dilatória que obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa e dá lugar a absolvição da instância do Réu, nos termos do art. 89º, nºs 1, 2 e 4, al. k) do CPTA.
Caso se entenda que estamos efetivamente perante uma ação de reconhecimento, instaurada nos termos do art. 37º, nº 1, al. f) do CPTA, a mesma seria tempestiva por não estar legalmente sujeita a prazo de instauração (cfr. art. 41º do CPTA). Todavia, em nosso entender, sempre estaria este Tribunal impedido de conhecer do mérito da causa por ocorrer a exceção inominada prevista no art. 38º, nº 2 do CPTA.
O legislador consagrou formas típicas para reagir contra as violações de direitos ou interesses legalmente protegidos ou para satisfação das pretensões deduzidas em juízo – cfr. artigo 2.º do CPTA. Cada pretensão tem, pois, de ser regularmente deduzida, em obediência às formas processuais previstas, no CPTA ou em legislação especial.
A estatuição do art. 38º, nº 2 do CPTA visa que a anulação de um ato administrativo e a consequente eliminação da ordem jurídica não possa ser alcançada por outro meio processual que não seja diretamente dirigido à impugnação contenciosa do ato e que não cumpra os pressupostos próprios do processo impugnatório, mormente no tocante à tempestividade da propositura de ações de anulação – cfr. Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in Comentários ao CPTA, 2017, 4ª ed., pág. 277.
É este o caso. A procedência do pedido de reconhecimento formulado pela Autora levaria a que esta obtivesse os mesmos efeitos que resultariam da anulação do ato administrativo em crise.
Nos termos expostos, julgo verificada a exceção de intempestividade da prática de ato processual e, em consequência, absolvo a Entidade Demandada da instância.”
Vejamos:
Seguir-se-á a sequência argumentativa do Recurso.
a) Contesta-se desde logo no Recurso que se verifique a declarada caducidade do direito à ação, por se encontrar manifestamente ultrapassado o prazo de três meses previsto no artº 58º, nº 1, al. b), CPTA.
Resulta da factualidade fixada que a aqui Recorrente foi notificada da controvertida decisão por correio registado, em 25/06/2015, tendo interposto recurso hierárquico em 14/07/2015.
Mesmo admitindo que a aqui Recorrente foi notificada da decisão do recurso hierárquico em 06/04/2017 e não obstante ter intentado a presente Ação em 16/05/2017, há muito que havia decorrido o prazo para que a Ação pudesse ser intentada, não obstante a interposição de recurso hierárquico.
Com efeito, estabelece o artigo 51.º, do CPTA que, “Ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta (...)”
Tal como refere Mário Aroso, “o elemento decisivo da noção de ato administrativo impugnável é a eficácia externa” (in «O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos», Almedina, Coimbra, fevereiro 2003, p. 117 e seguintes).
Aqui chegados, refira-se, em síntese, que os atos administrativos impugnáveis consubstanciam-se em atos com efeitos externos, lesivos de direitos ou interesses legítimos dos interessados, com exclusão daqueles que sejam meramente instrumentais, como serão os atos preparatórios, complementares, operações materiais ou jurídicas de execução de atos administrativos.
Neste sentido já reiteradamente este tribunal se pronunciou, designadamente em Acórdão de 20/09/2007, no Processo n.º 01503/05.6BEPRT, no qual se refere que "no âmbito do CPTA, ato administrativo impugnável é ato dotado de eficácia externa, atual ou potencial, neste último caso desde que seja seguro ou muito provável que o ato irá produzir efeitos; A lesividade subjetiva constitui mero critério, mas talvez o mais importante de aferição de impugnabilidade do ato administrativo, coloca a sua impugnabilidade sob a alçada da garantia constitucional, e confere ao recorrente pleno interesse em agir”
Correspondentemente, o n.º 1 do art.º 51.º, do CPTA estatui o princípio geral da impugnabilidade dos atos administrativos com eficácia externa, especialmente daqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.
Por outro lado, os n.ºs 4 e 5, do art.º 59.º do CPTA enunciam que “A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar (...)” e que “a suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de providências cautelares”.
Resulta assim do CPTA um regime que confere ao interessado a possibilidade de cumular as prerrogativas da impugnação administrativa hierárquica e do potencial recurso à via judicial.
Em qualquer caso, a regra da impugnação administrativa prévia, para efeitos de recurso à via judicial, apenas ocorre no caso de a lei prever expressamente a impugnação administrativa necessária, por via dos recursos hierárquicos necessários.
No que concerne ao Recurso Hierárquico facultativo, que é o que aqui está em causa, o ato de 1.º grau terá desde logo eficácia externa em função da sua imediata e potencial suscetibilidade de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.
Neste sentido apontaram, designadamente, os Acórdãos do TCAN de 02/07/2009, no Procº n.º 00708/07BECBR e do TCAS, de 03/12/2009, no Procº n.º 04122/08 e de 27/03/2008, no Procº n.º 03297/07.
Com efeito, é manifesto que a situação em apreciação não configura uma situação de recurso hierárquico necessário, mas de mero recurso hierárquico facultativo.
Objetivemos:
Resulta do Artº 58.º do CPTA, e no que respeita ao prazo de impugnação, o seguinte:
a) Quanto aos atos nulos e inexistentes - a todo o tempo (corpo do n.º 1);
d) nos restantes casos - três meses [n.º 1, al. b)].
Do referido artigo 58.º decorre que os atos administrativos que enfermam de mera anulabilidade só poderão ser impugnados, em regra, no prazo de três meses.
Como se viu, a apresentação do Recurso Hierárquico determina pois que o prazo para apresentação da impugnação judicial fique suspensa.
Importa agora, em função de tudo quanto precedentemente ficou dito, verificar qual o termo inicial relevante para a contagem do prazo aplicável.
É manifesto que o Recurso hierárquico apresentado pela aqui Recorrente revestia caráter meramente facultativo, em face do que o mesmo só pode ter tido a virtualidade de suspender o prazo de impugnação contenciosa da decisão administrativa que só retomaria o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre o recurso, ou com o decurso do respetivo prazo legal [artigo 59° n°4 do CPTA], conforme a situação que ocorresse primeiro.
Se duvidas houvesse as mesmas mostrar-se-iam sanadas com o acórdão de Uniformização de Jurisprudência, do Pleno do STA nº 01268/16, de 23.02.2017, no qual se fixou a seguinte jurisprudência:
“Nos termos previstos no art. 59º/4 do CPTA, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa decorrente de interposição de recurso hierárquico facultativo cessa com a notificação da decisão proferida sobre essa impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.”
Efetivamente, em face do disposto no nº 4 do artigo 59º do CPTA, na data da interposição do referido recurso hierárquico suspendeu-se o prazo de impugnação contenciosa do identificado ato impugnado, o qual só retoma o seu curso, in casu, com o decurso do respetivo prazo legal.
A contagem do remanescente do prazo de 3 meses será retomada com a ocorrência da primeira de duas situações: Ou a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal.
Mostra-se pois que a decisão recorrida interpretou adequadamente o art. 59°/4 do CPTA, no sentido de que a suspensão do prazo da impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar, que, in casu, foi o fim do prazo para a decisão do recurso.
Quando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias contado a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer.
Tendo vindo a ser assumido pela jurisprudência do STA o entendimento de acordo com o qual o prazo de 30 dias deverá ser contado acrescido do prazo de 15 que é concedido ao autor do ato recorrido para se poder pronunciar sobre o recurso hierárquico, e durante o qual ele pode, inclusivamente, revogar, modificar ou substituir o seu ato, não se vislumbra que a decisão recorrida mereça, igualmente neste aspeto, qualquer censurabilidade (Cfr. AC STA de 25.02.2010, R° 0320/08 e acórdão de 19.06.2014, proc. 1954/13).
Tal interpretação decorre igualmente do atual do artigo 195° do CPA, mutatis mutandis, o que significa que se o recurso hierárquico tiver sido apresentado ao órgão competente para o decidir, este deverá notificar quer os contrainteressados, se os houver, quer o autor do ato, para se pronunciarem, sendo que se tiver sido apresentado ao próprio autor do ato, este, em princípio, deverá enviá-lo para o órgão competente para o decidir já instruído com a sua posição.
Assim, a data a partir da qual deverá ser retomada a contagem do prazo de caducidade em causa tem de ser encontrada mediante a contagem dos prazos constantes do Artº 195º do CPA [15+30 ou 30+30 conforme os casos], a partir do dia da interposição do recurso gracioso.
É pois a partir do termo do prazo legal para o autor e/ou contrainteressados do ato se pronunciarem, que se conta o prazo de 30 dias fixado no n° 1 do art. 198° CPA, para decisão do recurso hierárquico, mesmo que tal prazo legalmente estabelecido para a remessa do processo ao órgão competente para decidir, não tenha sido respeitado.
Assim, a contagem do prazo de 30 dias inicia-se com o fim do prazo de 15 dias legalmente estabelecido para a pronúncia e remessa do processo ao superior hierárquico para decisão.
Tendo o Recurso hierárquico sido apresentado em 14/07/2015 e a impugnação Contenciosa em 16/05/2017, é manifesto que o prazo de encontrava já substancialmente ultrapassado.
Desde modo, não merece censura a decisão recorrida, ao se pronunciar no sentido da verificação da exceção dilatória que obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa e dá lugar a absolvição da instância do Réu, nos termos do art. 89º, nºs 1, 2 e 4, al. k) do CPTA.
b) Contesta-se ainda no Recurso que não tenha sido reconhecido a suscitada nulidade, decorrente da suposta violação de conteúdo essencial de direito fundamental, o que implicou que o prazo de impugnação do ato administrativo adotado tenha sido o de três meses.
Entendeu-se na decisão recorrida que não estaria demonstrada a violação de um direito fundamental com o ato controvertido, afirmando-se desde já que se acompanha tal entendimento.
A regra vigente no nosso regime jurídico relativamente à invalidade de atos, aponta no sentido da anulabilidade [Cfr. artigo 163.º do CPA], sendo que a nulidade apenas ocorrerá perante a falta de um dos seus elementos essenciais ou quando a lei expressamente o sancione como tal [Cfr. artigo 161.º do mesmo CPA].
Serão atos nulos, nomeadamente, aqueles que se mostrem violadores do conteúdo essencial de um direito fundamental [v.g., cfr. artigo 161.º, n.º 2, alínea d) do CPA], sendo que na situação em apreciação não se vislumbra que o ato objeto de impugnação, se consubstancie numa violação de um direito fundamental, pois que o mesmo se limitou a determinar a reposição de ajudas atribuídas
Estão em causa ajudas comunitárias, em face do que os atos de aprovação e pagamento da mesma, sendo reversíveis, se for caso disso, não se consubstanciam em obrigações vinculativas, suscetíveis de se enquadrarem como um direito fundamental.
É jurisprudência pacífica que o Principio da Repetição do Indevido prevalece sobre o Principio da Estabilidade e da Confiança face à primazia do Direito Comunitário, sendo a decisão de recuperação de montantes indevidamente atribuídos, um ato vinculativo. (Cfr. Ac. TCAN, de 14-19-2012, Proc. 33/10.9BEMDL e Acs. do STA, para fixação de jurisprudência, de e 06/10/2005 e de 29/03/2007, proferidos no âmbito do Rec. nº 2037/02 e do Rec. nº 0661/05).
O facto de terem sido disponibilizados à aqui Recorrente montantes a título de ajuda, condicionados ao cumprimento de determinados pressupostos, não invalida, antes obriga, a que, perante o seu incumprimento, os mesmos possam vir a ter de ser restituídos, sem que tal constitua a violação do conteúdo essencial de direito fundamental, antes resultando de uma intervenção vinculada.
Mesmo entendendo-se que a atribuição do subsídio constituirá um ato constitutivo de direitos, tal não determina que a sua revogação e determinação de restituição se possa consubstanciar num ato nulo, mas tão-só anulável, como decorre do Artº 167º do CPA, em face da sua eventual invalidade, por não corresponder a qualquer das nulidades ínsitas no Artº 161º CPA.
No mesmo sentido se pronunciaram Mário Esteves de Oliveira/Pedro Costa Gonçalves/J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, r ed. p. 656, onde afirmam que "A sanção geral da invalidade do ato ferido de ilegalidade - ou seja, o ato desconforme com o ordenamento jurídico, por ofensa ou dos princípios gerais de direito ou de normas jurídicas escritas constitucionais, internacionais, comunitárias, legais ou regulamentares (omitindo-se referência paralela às normas consuetudinárias, por não serem consideradas generalizadamente fontes formais de direito administrativo) ou, ainda, por ofensa de vinculações derivadas de ato jurídico ou contrato administrativo anterior - é a da anulabilidade".
Efetivamente, resulta do Código de Procedimento Administrativo, que serão atos nulos, em função do que vem invocado, aqueles que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental ou que careçam em absoluto de forma legal, o que não é manifestamente o caso aqui em apreciação.
Com efeito, a existir vício no ato objeto de impugnação o mesmo geraria anulabilidade e não nulidade, em face do que se mostra ultrapassado o prazo para que a Ação pudesse ser intentada.
Não é pelo facto da Autora, aqui Recorrente, ter suscitado a nulidade do ato objeto controvertido, que esse ato se constitui desde logo como um ato nulo, pois que as invalidades que lhe imputa são apenas potencialmente determinantes de mera anulabilidade.
É certo que serão nulos os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental, nos termos do Artº 161º nº 2 alínea d) do novo CPA, extensível à violação de direitos, liberdades e garantias, bem como aos direitos de caráter análogo, sendo que não é nenhum desse tipo de ato que aqui está em causa, tanto mais que mesmo uma violação de um direito fundamental, se não atingir o seu "conteúdo essencial" ou o seu "núcleo duro", será apenas sancionado com a anulabilidade.
As ilegalidades apontadas pela Recorrente não são pois cominadas com o desvalor da nulidade, até por não estar em causa a violação de qualquer disposição legal que concretamente preveja a nulidade como consequência.
Já relativamente à suscitada prescrição, não se vislumbra igualmente que a sua eventual verificação tenha como cominação a nulidade do ato.
Com efeito, o que importa saber é apenas e só se a prescrição do direito importa ou não, como efeito dessa eventual invalidade, a anulabilidade ou a nulidade da decisão aqui controvertida.
Naturalmente que se se decidir pela prescrição do procedimento restitutivo do montante atribuído, tal determinaria a insusceptibilidade da efetivação de tal operação.
Em qualquer caso, como estamos no domínio da tempestividade da ação, apenas há que saber se a hipotética verificação da prescrição do procedimento importa a declaração de nulidade ou antes a mera anulabilidade.
Contrariamente ao entendimento da recorrente, inexiste norma legal que lhe atribua essa consequência tão radical, nem resulta que estejam em causa elementos essenciais - art.º 161.º do CPA - nomeada e concretamente qualquer violação constitucional, além de que, mesmo neste caso, apenas existiria nulidade se fosse atingido o núcleo essencial de um qualquer direito constitucional.
Neste sentido Acórdão do TCAN nº 02114/10.0BEPRT 27-01-2012, no qual se sumariou, designadamente que “Inexistindo norma legal que atribua, como consequência da prescrição do procedimento (...), nem resultando que estejam em causa elementos essenciais do ato - art.º 133.º do CPA (Atual Artº 161º - Nota do Relator) - nomeada e concretamente qualquer violação constitucional, (...) e, mesmo neste caso, apenas existiria nulidade se fosse atingido o núcleo essencial de um qualquer direito constitucional, a sanção para a aludida prescrição consiste apenas na mera anulabilidade da decisão por ela afetada”.
c) Finalmente, questiona a Recorrente a circunstância da sentença a quo ter considerado que “caso se entenda que estamos efetivamente perante uma ação de reconhecimento, instaurada nos termos do art. 37º, n.º 1, al. f) do CPTA, a mesma seria tempestiva por não estar legalmente sujeita a prazo de instauração”, negando assim a apreciação da causa com base na ocorrência da exceção inominada prevista no art. 38º, n.º 2 CPTA.
Se a questionada formulação jurídica adotada na Sentença se mostra deficiente, ao colocar alternativamente, dois tipos diversos de decisão a adotar, a conclusão mostra-se, ainda assim, correta, à luz do referido normativo.
Entende a Recorrente que o peticionado nos números 1 e 3 da PI é o pedido de reconhecimento e declaração de prescrição do direito de procedimento, tendente à restituição do montante da ajuda em causa, cuja restituição foi determinada.
Se é certo, tal como peticionado, que os referidos pedidos podem ser subsumidos no estatuído no art. 37º, n.º 1, al. f) CPTA, o que é facto é que tal não poderá, no entanto, subverter o igualmente estatuído no Artº 38º nº 2 do CPTA que estabelece a impossibilidade de obtenção “por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação de ato inimpugnável”.
Assim, não tendo a aqui Recorrida impugnado tempestivamente o ato que determinou a revogação e devolução das ajudas concedidas, não lhe é lícito recorrer a pedidos de reconhecimento de direitos, que se reconduziriam na anulação de ato já inimpugnável.
Com efeito, ao se peticionar (Pedido 1) o reconhecimento da verificação da prescrição do “direito de procedimento relativo à decisão de reposição do valor de subsídio pago no montante de € 85.446,58 e de rescisão do contrato de atribuição de ajudas” e a condenação (Pedido 3) do Réu a reconhecer o peticionado, tal determinaria inexoravelmente a subversão e esvaziamento do peticionado em 2, no qual se requereu a declaração de nulidade do “ato administrativo de exigência de reposição do valor do subsídio pago de € 85.446,58...”, ato que se concluiu não ser já suscetível de impugnação.
Assim, não obstante o esforço argumentativo da Recorrente, é incontornável que os reconhecimentos peticionados em 1 e 3, redundariam e equivaleriam à impugnação do peticionada em 2, o que se mostraria violador do estatuído no nº 2 do Artº 38º do CPTA, pois que o referido ato, enquanto ato anulável e não nulo, é já inimpugnável, como se confirmou supra.
Em conclusão, em face da mera potencial anulabilidade do ato objeto de impugnação, a Ação foi manifestamente apresentada intempestivamente, uma vez que o prazo de que a Autora, aqui Recorrente dispunha para impugnação do ato lesivo, era de 3 meses, nos termos do artigo 58.º, n.º 2 alínea b) do CPTA, sendo que quando a Ação foi intentada em 16.05.2017, há muito que o mesmo estava esgotado.
É pois patente que a nulidade invocada, e não mera anulabilidade, teve por objetivo, artificialmente, alargar o prazo de impugnação, já então há muito ultrapassado, aquando da apresentação da presente Ação.
Não merece pois censura a decisão recorrida, ao ter concluído pela verificação da intempestividade da Ação, que obstou a que o Tribunal conhecesse do mérito da causa, mais determinando a absolvição da instância do Réu, nos termos do art. 89º, nºs 1, 2 e 4, al. k) do CPTA.
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Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso interposto, confirmando-se a decisão proferida em 1ª instância.* Custas pela Recorrente.* Porto, 27 de novembro de 2020
Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
