| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
[SCom01...], LDA. instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu o presente processo de contencioso pré-contratual contra o Réu o MUNICÍPIO ... e as identificadas contrainteressadas, no qual, por referência ao concurso público destinado ao “Fornecimento de Ultracongelados Pescado e Hortícolas para as Unidades de Alimentação Coletiva do Município (UAC)”, aberto pelo MUNICÍPIO ..., formulou o seguinte pedido nos seguintes termos:
a). Declarar-se a invalidade do artigo 17.º do Programa do Procedimento em referência, face à ilegalidade dos termos enunciados para o critério ou fator da "Valia Técnica" da Proposta;
b). Declarar-se a invalidade consequente da fundamentação contida no Relatório Final do Júri deste Concurso na sequência da aplicação daquela norma inválida contida no referido artigo 17.º do Programa do Procedimento;
c). Anular-se, consequentemente, a deliberação camarária de 25 de agosto de 2025 dos três lotes a concurso à concorrente [SCom02...], com a inerente preterição da proposta da A. [SCom01...];
d). Anular-se os três contratos que por (des)ventura possam já ter sido outorgados, assentes e fundados nas invalidades de que padecem os atos pressupostos referidos;
e). Condenar-se a Entidade Adjudicante, MUNICÍPIO ..., à reposição da legalidade, mediante:
i. A eliminação ou expurgo do critério ou fator da "Valia Técnica da Proposta", ferida de violação de lei; ou
ii. Manutenção do critério fixado Multifator, mas em que a "Valia Técnica da Proposta" deve ter, quando muito, a ponderação máxima de 8 pontos: 92% preço - 8% fator ambiental)
f). Em consequência da reposição da legalidade, deve o MUNICÍPIO ... a reconhecer que as propostas economicamente mais vantajosas para cada um e para todos os três lotes a concurso são da A. [SCom01...];
g). Condenando-se o MUNICÍPIO ... nas custas e procuradoria.
No saneador-sentença de 13-01-2026 o Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu julgou a ação parcialmente procedente, decidindo:
a) Absolver a Entidade Demandada da instância, no que respeita ao pedido formulado no ponto a. do petitório, nos termos do artigo 89.º, n.º 4, alínea i), do CPTA.
b) Anular o ato de adjudicação praticado em 25/08/2025, que adjudicou os três lotes do concurso público n.º 138/2025 à proposta apresentada pela Contrainteressada [SCom02...], bem como, os subsequentes contratos celebrados.
c) Condenar a Entidade Demandada à prática de um ato que não reincida na ilegalidade cometida, ainda que seja necessário refazer o procedimento concursal, quanto ao critério de adjudicação VT constante do art. 17.º do Programa de Procedimento.
d) Improceder o demais peticionado.
Inconformados o Réu MUNICÍPIO ... e a Contrainteressada [SCom02...] LDA. vieram interpor recursos de apelação independentes.
No seu recurso, que dirige ao saneador sentença de 13-01-2026 e ao despacho que o antecedeu, pelo qual foi dispensada a realização de audiência prévia e a produção de prova adicional, por cuja revogação pugna, o Réu MUNICÍPIO ... formula as seguintes conclusões nos seguintes termos:
A) O presente recurso vem interposto do despacho de 13/01/2026, que dispensou a realização de audiência prévia e a produção de prova adicional, e tem, ainda, por objeto, a douta sentença proferida nos autos.
B) Entre o douto despacho de 10/12/2025 e o despacho recorrido não foram trazidos aos autos novos elementos, de facto e/ou de direito, pelo que não se compreendem as razões e fundamentos que num primeiro momento determinaram a indicação de factos concretos a que as partes pretendem a inquirição das testemunhas arroladas e, depois, num segundo momento, se conclua que os autos já dispõem de todos os elementos necessários para conhecer imediatamente do mérito da ação.
C) O despacho recorrido dispensou essa produção de prova adicional (contrariando o despacho de 10/12/2025) e bem assim a realização da audiência prévia, sem conceder o contraditório às partes.
D) Os segmentos assinalados supra do Despacho recorrido padecem de nulidades por violação do princípio do contraditório (artº 3º/3 do CPC aplicável ex vi artº 1º do CPTA e artº 7º-A/1 do CPTA).
E) A decisão de dispensa de audiência prévia e bem assim a decisão de dispensa de produção de prova adicional (designadamente de prova testemunhal), não foi precedida da concessão do contraditório às partes revelando-se, no todo, a douta sentença final aqui recorrida, como uma decisão surpresa.
F) Atenta a omissão da prática de um ato processual que a lei exige, verifica-se uma nulidade processual, pelo que deverá conhecer-se a nulidade de que padece o despacho de dispensa de audiência prévia com todas as legais e devidas consequências e bem assim o despacho de dispensa de produção de prova adicional.
G) O despacho de dispensa da produção da prova testemunhal requerida pelo Réu, aqui Recorrente, também foi proferido sem que fosse dada oportunidade, à parte que indicou tal prova, de se pronunciar sobre essa dispensa, verificando-se, uma violação do princípio do contraditório com a consequente nulidade do despacho, por preterição de um ato processual e, inclusivamente, uma contradição face ao despacho proferido em 10/12/2025, porquanto, aquando da prolação deste despacho os autos já dispunham de todos os elementos necessários para conhecer imediatamente do mérito, verificando-se uma contradição entre um e o outro despacho.
H) O dever de gestão processual legalmente previsto no artº 7º-A do CPTA exige que a adoção de mecanismos de simplificação e agilização processual sejam adotados “ouvidas as partes”, por forma a garantir o exercício do direito ao contraditório e o direito a um processo equitativo, na salvaguarda do princípio constitucional da tutela jurisdicional efetiva (artº 20º n.º4 da CRP); no caso dos autos, não existiu qualquer audição das partes, designadamente do aqui Recorrente, quanto à decisão de dispensar a produção de prova testemunhal por si indicada, inclusivamente após a prolação do despacho de 10/12/2025 e a apresentação de requerimentos por Autora e Réu.
I) Em momento algum - prévio à prolação desses despachos - foi dada a oportunidade ao Recorrente para se pronunciar quanto à fundamentação para dispensa de tal produção de prova, padecendo a decisão recorrida de nulidade por violação do princípio do contraditório, pelo que deverá a mesma ser revogada com todas as legais e devidas consequências.
J) Verifica-se uma nulidade da dispensa de produção de prova testemunhal, por violação do princípio do contraditório, consagrado no artigo 3.º nº 3 do CPC, que dispõe que o juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem.
K) A dispensa da realização da audiência prévia e a dispensa da produção da prova indicada pela Autora e pelo Réu, aqui Recorrente, sem ouvir as partes - designadamente a parte cujos direitos serão afetados por tais decisões - constitui uma verdadeira decisão surpresa, que viola o princípio do contraditório, errando o Tribunal a quo ao entender que o interesse na celeridade da decisão deve prevalecer sobre os direitos processuais das partes consagrados na lei.
L) Os doutos despachos aqui recorridos que dispensaram a realização de audiência prévia e a produção de prova, sem ouvir as partes, violaram o disposto no artº 87º-B n.º 1 e 3 do CPTA, n artº 7º-A/1 do CPTA, no artº 3º/3 do CPTA e no artº 20º/4 da CRP e estão feridos de nulidade processual por omissão de atos que a lei prescreve (artigo 195.º, n.º 1 do CPC), pelo que deverão tais despachos ser revogados e, consequentemente, anulada a sentença recorrida, ordenando-se a baixa dos autos de modo a sanarem-se as nulidades do processado nos despachos recorridos, com o normal prosseguimento da causa, se a nada mais obstar.
M) A produção da prova testemunhal arrolada pelo Réu, aqui Recorrente, visava para além do mais, incidir sobre a factualidade alegada na contestação, designadamente nos artºs, 39º, 44º, 45º, 46º, 49º, 52º, 55º, 56º, 57º todos da contestação, pelo que ao concluir pela dispensa de produção da prova testemunhal - sem audição das partes - o Mmº Juiz a quo impediu e/ou limitou a possibilidade de uma das partes, o aqui Recorrente, de produzir prova quanto a factos essenciais para a boa decisão da causa.
N) A sentença recorrida padece de nulidade por falta de fundamentação ou, caso assim, não se entenda, sempre a mesma é nula por obscuridade que torna a decisão ininteligível, pelas razões e fundamentos que se passam a elencar.
O) Do segmento decisório que supra se deixou transcrito não constam as razões e fundamentos que determinam a adoção do entendimento sufragado no Proc. 609/24.7BEVIS, em detrimento da decisão constante no Processo n.º 514/23.4BEVIS, inexistindo qualquer juízo lógico-dedutivo, que permita compreender o porquê de se sufragar um entendimento em prol de outro, quando, como na situação dos autos, a jurisprudência, não é unânime.
P) Exigia-se que a Senhora Juiz a quo expressasse quais os motivos justificativos de adotar o entendimento sufragado na sentença proferida no Proc. 609/24.7BEVIS e não o entendimento expendido na sentença proferida no Processo n.º 514/23.4BEVIS e confirmada por Acórdão do Venerando Tribunal Central Administrativo do Norte.
Q) Verifica-se falta de fundamentação da sentença recorrida, pelo que a mesma padece de nulidade, o que aqui se invoca.
R) Para o caso de se entender que não procede o vício de falta de fundamentação, sempre se deverá, então, concluir pela obscuridade da sentença recorrida, que torna a mesma ininteligível, porquanto não são compreensíveis as razões que determinam a adesão à decisão proferida no Proc. 609/24.7BEVIS em vez de se sufragar o entendimento perfilhado no Processo n.º 514/23.4BEVIS.
S) Por assim ser, a sentença recorrida padece da nulidade prevista no artº 615º/1 c), parte final do CPC, a qual deverá ser declarada.
T) A sentença recorrida não se pronunciou quanto à aplicação do afastamento do efeito anulatório, nos termos do disposto no artº 283º/4 do CCP e para além disso não se pronunciou quanto ao prazo do fornecimento objeto dos contratos e ao facto de os mesmos se encontrarem em execução e quanto às consequências decorrentes da paralisação do fornecimento.
U) A sentença recorrida não efetuou qualquer ponderação quanto aos prejuízos decorrentes da hipotética aplicação da sanção de invalidade em confronto com os interesses em presença.
V) Pelo que se verifica uma nulidade da sentença por omissão de pronúncia, porquanto a Mmª Juiz deixou de pronunciar-se sobre questões que devia apreciar - artº 615.º, n.º 1, alínea d) do CPC.
W) Na sentença recorrida deveria ter sido objeto de ponderação e decisão a aplicação do instituto do afastamento do efeito anulatório do contrato atendendo ao tipo de prestações em causa, ao prazo de execução do objeto do contrato, ao facto de os mesmos se encontrarem em execução e consequências decorrentes da paralisação do fornecimento.
X) Tendo inclusivamente presente o tecido na douta decisão proferida em sede incidental quanto à essencialidade do fornecimento de bens para a confeção das refeições de três escolas, impunha-se que o Tribunal a quo tivesse ponderado o afastamento do efeito anulatório dos contratos, o que não sucedeu. O não conhecimento total e absoluto pelo Tribunal a quo, na decisão recorrida, da questão do afastamento do efeito anulatório, que devia ter sido efetuado, determina, nos termos do disposto no art. 615º, n.º 1, al. d) do CPC, a nulidade da decisão recorrida com fundamento em omissão de pronúncia.
Y) A sentença recorrida deveria, previamente à verificação da anulabilidade, demonstrar se o vício é causa adequada e suficiente da invalidade do contrato e pode implicar uma modificação subjectiva do contrato celebrado ou uma alteração do seu conteúdo essencial, o que não sucedeu. Por assim ser, como se conclui naquele Acórdão, a anulação do acto de adjudicação (com base na ilegalidade do critério de adjudicação) impunha que o refazer do procedimento concursal e, portanto, com o inerente desconhecimento de quem poderá(ão) ser o(s) adjudicatários(s), pelo que considerou prematura a anulação dos contratos, dado que neste momento não se pode afirmar que o vício de que padece o acto de adjudicação é causa adequada e suficiente da invalidade dos contratos.
Z) Não se concorda com o segmente decisório supra transcrito (ponto 50 da alegação) quanto ao critério de adjudicação constante no art.º 17.º do Programa de Concurso, o qual é absolutamente legal, porquanto se alicerça, designadamente, no disposto nos art.ºs 74.º n.º1, al. a), 75.º e 139.º do Código dos Contratos Públicos, bem como no disposto na Lei 34/2019, de 22 de maio, que define os critérios de seleção e aquisição de produtos alimentares, promovendo o consumo sustentável de produção local nas cantinas e refeitórios públicos.
AA) A aplicação da modalidade Multifator determina, portanto, que o critério de adjudicação aplicado, possa fazer resultar que nem sempre a proposta que apresente preço mais baixo ou custo inferior seja a que obtém o melhor resultado final.
BB) No procedimento objeto dos presentes autos verificou-se uma alteração quanto ao “peso” a atribuir a cada um dos fatores porquanto o Preço deixou de ponderar 40%, para passar a ponderar 60% e a valia técnica da proposta passou a valer 40% em vez dos 60% atribuídos quer no procedimento objeto do Proc. 514/23.4BEVIS, quer do procedimento objeto do Proc. 609/24.7BEVIS, que correram termos neste Tribunal.
CC) O Recorrente perante a decisão contida na douta sentença proferida no Proc. 514/23.4BEVIS e o teor da respetiva fundamentação, a qual foi confirmada pelo Tribunal Central Administrativo do Norte, por douto Acórdão de 01/03/2024, sempre considerou - como considera - que quer as peças do procedimento, quer o ato de adjudicação não padecem dos invocados vícios de violação de lei.
DD) Mal andou a sentença recorrida ao considerar que o critério de adjudicação e o modelo de avaliação definido no Programa do Procedimento, violam as obrigações impostas pela Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, porquanto não foram definidos fatores e subfatores, em conformidade com as imposições que resulta daquele diploma legal, ou seja, que recaíssem sobre os fatores da qualidade (artigo 4.º, da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio).
EE) Atendendo ao tipo de procedimento em causa - Fornecimento de Ultracongelados Pescado e Hortícolas para todas as Unidade de Abastecimento Coletivo - a aplicabilidade do critério da produção sazonal e bem assim os critérios definidos no n.º 4, do artigo 5.º, da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, carecem de integração e de interpretação, segundo critérios de equidade e com observância dos princípios estruturantes da ordem jurídica, o que o Recorrente fez aquando da fixação, neste procedimento, dos fatores e subfactores.
FF) Os Despachos recorridos e a douta sentença recorrida violam os art.ºs 3º/3 do CPC, 7º-A/1, 45º, 45º-A, 87º-B/1 e 3 do CPTA, 20º/4 da CRP e 64º e 283º/4 do CCP.
GG) Termos em que, com o douto suprimento de Vossas Excelências, admitido que seja o presente recurso, tendo em conta as alegações e conclusões supra expostas, deverá o mesmo ser julgado procedente, revogando-se os Despachos recorridos e, sempre, a douta sentença recorrida, com todas as legais e devidas consequências.
Por seu turno, no seu recurso, que dirige ao saneador-sentença de 13-01-2026, a Contrainteressada [SCom02...] LDA., pugna pela revogação da decisão recorrida no segmento que anulou o contrato celebrado entre si e o MUNICÍPIO ..., com manutenção do mesmo até ao seu termo, formulando as seguintes conclusões nos seguintes termos:
I. A Sentença recorrida errou ao considerar que o vício do critério de adjudicação constitui causa adequada e suficiente da invalidade do contrato celebrado entre o MUNICÍPIO ... e a Página | 8 Recorrente, nos termos do artigo 283.º do Código dos Contratos Públicos.
II. O contrato em causa respeita ao fornecimento de produtos ultracongelados de pescado e hortícolas, cuja natureza e modo de conservação neutralizam, por definição, a relevância prática da produção sazonal enquanto fator diferenciador das propostas.
III. A omissão do subfator “produção sazonal” não afeta o conteúdo essencial do contrato, nem compromete a identidade material das prestações contratadas, inexistindo qualquer impacto objetivo na execução contratual.
IV. O MUNICÍPIO ... deu cumprimento ao núcleo teleológico da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, ao integrar no critério de adjudicação um fator de proximidade geográfica, diretamente relacionado com a sustentabilidade ambiental e a redução do impacto logístico.
V. Assim, a omissão da produção sazonal não se traduz numa violação materialmente relevante, nem é suscetível de ter influenciado de forma determinante o resultado do procedimento ou a escolha do cocontratante.
VI. Ao concluir pela invalidade do contrato, o Tribunal a quo violou os princípios da causalidade e da proporcionalidade, ao não demonstrar que o vício detetado implicaria uma modificação subjetiva do contrato ou uma alteração do seu conteúdo essencial.
VII. O Supremo Tribunal Administrativo, no Acórdão de 12/09/2025, Processo n.º 609/24.7BEVIS, já se pronunciou no sentido de que é prematura a anulação dos contratos quando não se pode afirmar que o vício do ato de adjudicação seja causa adequada e suficiente da sua invalidade, o que sucede in casu.
VIII. A desconsideração desse entendimento jurisprudencial pelo Tribunal a quo, compromete os princípios da segurança jurídica, da igualdade na aplicação do direito e da uniformidade da jurisprudência.
IX. A Sentença recorrida omitiu a necessária ponderação dos interesses públicos e privados em presença, em violação do disposto no artigo 283.º, n.º 4, do Código dos Contratos Públicos.
X. O contrato encontra-se em fase final de execução e respeita ao fornecimento diário de bens essenciais a unidades de alimentação coletiva, incluindo escolas, sendo a sua anulação suscetível de causar graves prejuízos ao interesse público.
XI. A cessação do contrato obrigaria o MUNICÍPIO ... a recorrer a procedimentos excecionais, com acréscimo de custos e perturbação do serviço público essencial, contrariando os princípios da boa gestão dos dinheiros públicos e da continuidade do serviço público.
XII. Não se encontra demonstrado que, sem o vício apontado, o contrato fosse adjudicado a operador económico distinto, nem que a Recorrida retirasse qualquer benefício jurídico da anulação do contrato.
XIII. A anulação do contrato revela-se, assim, manifestamente desproporcional, excessiva e contrária à boa-fé.
XIV. O Tribunal a quo incorreu, por isso, em erro de julgamento, ao não proceder a uma ponderação concreta, realista e atual dos interesses em jogo, designadamente do fator tempo e do estado de execução do contrato.
XV. Assim, a decisão recorrida viola os princípios da proporcionalidade, da justiça, da razoabilidade, da boa-fé e da prossecução do interesse público.
XVI. Motivo pelo qual deve ser revogada a Sentença recorrida na parte em que determinou a anulação do contrato celebrado entre o MUNICÍPIO ... e a Recorrente, mantendo-se o mesmo plenamente válido e eficaz até ao seu termo, de forma a assegurar o cumprimento integral dos interesses públicos em apreço.
A Recorrida Autora [SCom01...], LDA. apresentou contra-alegações quanto a ambos os recursos, pugnando pelo seu improvimento, terminando com as seguintes conclusões:
I. As presentes contra-alegações circunscrevem-se às conclusões dos recursos interpostos pelo Réu MUNICÍPIO ... e pela Contrainteressada [SCom02...], pugnando a Recorrida [SCom01...] pela integral manutenção da douta sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, a qual apreciou corretamente os factos e aplicou adequadamente o direito.
II. Os recursos não enfrentam o núcleo essencial da decisão recorrida, a qual incide expressamente sobre a violação objetiva da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, no desenho do critério de adjudicação previsto no artigo 17.º do Programa do Procedimento.
III. Em vez de demonstrarem a conformidade do modelo adotado com o regime imperativo aplicável, os Recorrentes deslocam o debate para nulidades processuais e para uma invocação ampliada do interesse público, numa estratégia orientada para a consolidação temporal do contrato e neutralização dos efeitos jurídicos da ilegalidade.
IV. Tal lógica não pode ser acolhida, não servindo o interesse público para perpetuar resultados obtidos com base em critérios desconformes com normas imperativas.
V. Admitir o contrário equivaleria a transformar o artigo 283.º, n.º 4 do CCP numa válvula de consolidação automática de contratos inválidos, subordinando a legalidade à mera dinâmica da execução contratual.
VI. Mais grave ainda, significaria permitir que a Entidade Adjudicante, ciente da desconformidade do critério com a Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, reiterasse ano após ano o mesmo modelo ilegal, favorecendo sistematicamente o mesmo concorrente com base na localização da sede, enquanto parâmetro formal;
VII. Contando, a posteriori, com a invocação genérica do interesse público para neutralizar as consequências da invalidade.
VIII. A [SCom01...] impugnou o artigo 17.º do Programa do Procedimento e o respetivo ato de aplicação, bem como o ato de adjudicação e o contrato subsequente, nos termos dos artigos 4.º, n.º 2, alínea d), e 103.º, n.º 3 do CPTA, por manifesta desconformidade com a Lei n.º 34/2019, de 22 de maio.
IX. Foi demonstrado que o modelo de avaliação violou frontalmente aquele regime em três planos essenciais:
a. Omissão total do fator qualidade, imposto pelos artigos 3.º e 5.º da Lei n.º 34/2019;
b. Redução ilegal do fator “origem e impacto ambiental” a uma métrica simplificada de distância, ignorando os subfatores obrigatórios (custos logísticos, impacto ambiental efetivo e produção sazonal);
c. Violação ostensiva do limite quantitativo máximo de 8 pontos percentuais fixado no artigo 4.º, n.º 3 da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, ao atribuir 40% ao Fator distância.
X. A atribuição de 40% a um parâmetro cuja ponderação máxima legal é de 8% representa uma multiplicação por cinco do teto legal e configura uma violação objetiva de norma imperativa.
XI. O critério adotado não mede proximidade produtiva real nem impacto ambiental estrutural, mas tão só a localização administrativa da sede social, a qual não é centro de produção, nem plataforma logística, nem indicador idóneo de origem ou de menor impacto ambiental.
XII. A sentença recorrida reconheceu expressamente a omissão de fatores obrigatórios, nomeadamente a não contemplação dos subfatores legalmente exigidos, concluindo pela invalidade do critério e pela consequente invalidade dos contratos celebrados.
XIII. Ficou igualmente demonstrado pela Recorrida [SCom01...] que, expurgado o fator ilegal ou reconduzida a sua ponderação ao limite legal de 8%, a ordenação final se alteraria, surgindo a sua proposta como economicamente mais vantajosa em todos os lotes.
XIV. Está, pois, demonstrada a transmissão do vício ao contrato, nos termos do artigo 283.º, n.º 2 do CCP, por implicar modificação subjetiva do cocontratante ou, no mínimo, alteração do conteúdo essencial da relação contratual.
XV. Não se trata de vício meramente formal, mas de uma verdadeira ilegalidade estrutural incidente sobre o elemento central do procedimento - o critério de adjudicação.
XVI. Improcede a alegada «prematuridade» da contaminação do contrato, na medida em que o juízo formulado pelo Tribunal a quo decorre da consequência jurídica normal de um vício apto a influenciar o resultado adjudicatório.
XVII. A invocação do Processo n.º 609/24.7BEVIS não cria qualquer vinculação automática ao douto Tribunal a quo, na medida em que a jurisprudência não pode ser aplicada indiscriminadamente sem consideração das circunstâncias concretas do caso em apreço.
XVIII. No presente processo, diferentemente do que pretendem os Recorrentes, ficou demonstrado o nexo causal concreto entre o vício e o resultado, bem como a aptidão determinante do critério ilegal para alterar a ordenação das propostas.
XIX. Quanto ao artigo 283.º do CCP, cumpre distinguir claramente:
a. O momento da verificação da anulabilidade do contrato (n.º 2), já preenchido;
b. O eventual afastamento do efeito anulatório (n.º 4), que constitui faculdade excecional e não imposição.
XX. O Tribunal a quo aplicou corretamente essa sequência normativa, ao reconhecer a transmissão do vício ao contrato e, ponderando a gravidade estrutural da ilegalidade e os interesses em presença, não acionou a cláusula excecional do n.º 4 do artigo 283.º do CCP.
XXI. Não existe qualquer omissão de ponderação; existe decisão no sentido de que anulação não se revelava desproporcionada nem contrária à boa-fé.
XXII. O interesse público invocado não se esgota na continuidade material do fornecimento, mas inclui igualmente a legalidade do procedimento, a igualdade concorrencial e a integridade procedimental da contratação pública.
XXIII. Acresce que, mesmo sob o prisma funcional, não se verifica qualquer risco de paralisação do serviço, pois que a [SCom01...] demonstrou dispor de capacidade técnica e logística para assumir de imediato a execução das prestações, assegurando continuidade sem ruturas.
XXIV. Improcedem igualmente as nulidades invocadas pelo Município:
a. Da dispensa de Audiência Prévia
i. Não há lugar a nulidade por dispensa de Audiência Prévia, sendo a decisão proferida em Despacho Saneador perfeitamente admissível nos termos dos artigos 87.º-B e 88.º do CPTA;
ii. Estando a causa centrada numa questão eminentemente jurídica, com a factualidade relevante integralmente documentada nas peças do procedimento, a Audiência Prévia revelar-se-ia inútil ou redundante, o que legitima a sua dispensa ao abrigo do artigo 87.º-B, n.º 3 do CPTA, em conjugação com o artigo 88.º, n.º 1, alínea b) e n.º 4 do mesmo diploma.
iii. E mesmo que o Município invoque a existência de requerimento de prova testemunhal, tal circunstância não impõe per se só a realização de audiência prévia, nem converte uma questão de legalidade normativa numa questão probatória;
iv. A eventual não produção dessa prova apenas poderia relevar, quando muito, no plano da (in)suficiência da matéria de facto, mas nunca como nulidade da própria sentença.
b. Da falta de fundamentação ou obscuridade
i. A sentença identifica claramente o vício, as normas violadas e o nexo
causal, pelo que não procede a invocação da referida nulidade;
ii. A nulidade por falta de fundamentação exige ausência absoluta (ou insuficiência gravíssima) de motivação, i.e. que não seja possível apreender o percurso lógico-jurídico seguido pelo julgador;
iii. A sentença identifica o vício, indica as normas pertinentes e explicita o raciocínio de desconformidade estrutural do critério;
iv. A alegada obscuridade surge, na verdade, como tentativa de converter em vício formal aquilo que é mera discordância de mérito;
v. Não há contradição interna nem ininteligibilidade da Sentença, não se impondo ao Tribunal, ademais, um exercício comparativo exaustivo entre processos distintos (v.g., 609/24.7BEVIS vs. 514/23.4BEVIS)
vi. O dever de fundamentação não significa responder a toda a jurisprudência invocada, mas sim justificar a solução adotada, o que foi feito de modo claro e compreensível.
c) Da Omissão de Pronúncia
i. A omissão de pronúncia pressupõe silêncio sobre questão que o Tribunal estivesse obrigado a decidir, não bastando que a decisão não siga a construção argumentativa pretendida pelo Recorrente;
ii. Ao reconhecer a transmissão do vício ao contrato nos termos do artigo 283.º, n.º 2 do CCP e, nesse contexto, não afastar o efeito anulatório, o Tribunal decide necessariamente que não se justificava acionar a cláusula excecional do n.º 4, «visto que, o vício da norma do procedimento julgada procedente é causa adequada e suficiente da invalidade do contrato, implicando uma alteração do seu conteúdo essencial».
iii. O que o Município pretende não é suprir uma omissão, mas substituir o juízo de ponderação efetuado - o que, a existir, seria sempre matéria de erro de julgamento, nunca nulidade.
iv. m suma, não há omissão de pronúncia, mas uma decisão coerente e sustentada relativamente ao regime do artigo 283.º do CCP.
XXV. A conformidade formal com os artigos 74.º e 75.º do CCP não exonera o cumprimento da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, norma especial e imperativa que densifica os critérios de adjudicação no domínio alimentar, pelo que também não se verifica qualquer erro de julgamento de direito.
XXVI. A margem de conformação da Entidade Adjudicante não inclui a faculdade de omitir fatores obrigatórios nem de ultrapassar um limite quantitativo expressamente fixado pelo legislador.
XXVII. Em suma, os recursos assentam numa tentativa de substituir a centralidade da lei por uma lógica de aproveitamento contratual, convertendo uma exceção (artigo 283.º, n.º 4) em regra de manutenção automática - solução essa incompatível com a legalidade, a igualdade e a integridade do procedimento concursal.
Por despacho de 02-03-2026 da Mmª Juíza do Tribunal a quo foram os recursos admitidos com efeito suspensivo, subida imediata e nos próprios autos, e indeferida a arguição de nulidade decisória suscitada no recurso do Réu MUNICÍPIO ..., tendo, então, o processo sido remetido em recurso a este Tribunal Central Administrativo Norte em 18-03-2026.
Neste, notificada a Dig.mª Magistrada do Ministério Público nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA, não foi apresentado parecer.
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Vão agora os autos submetidos à Conferência para julgamento.
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II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
Sendo o objeto dos recursos delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo, ex vi dos artigos 1º e 140º nº 3 do CPTA.
No caso vêm interpostos dois recursos independentes:
- o recurso do Réu MUNICÍPIO ... que dirige ao saneador sentença de 13-01-2026 e ao despacho que o antecedeu, pelo qual foi dispensada a realização de audiência prévia e a produção de prova adicional.
- o recurso da Contrainteressada [SCom02...] LDA. que dirige ao saneador sentença de 13-01-2026, pugnando pela revogação da decisão recorrida no segmento que anulou o contrato celebrado entre si e o MUNICÍPIO ..., com manutenção do mesmo até ao seu termo.
Vindo colocadas as seguintes questões de que importará conhecer:
a) - quanto ao recurso do Réu MUNICÍPIO ...:
- saber se o despacho que antecedeu o saneador-sentença pelo qual foi dispensada a realização de audiência prévia e a produção de prova viola o disposto no artº 87º-B n.ºs 1 e 3 do CPTA, no artº 7º-A, nº 1 do CPTA, no artº 3º, n.º 3 do CPTA e no artº 20º, nº 4 da CRP e está ferido de nulidade processual nos termos do art.º 195.º, n.º 1 do CPC, por ter sido proferido sem prévia audição das partes, devendo ser revogados e, consequentemente, anulada a sentença recorrida, ordenando-se a baixa dos autos de modo a sanarem-se as nulidades do processado com o subsequente prosseguimento da causa - (vide conclusões A). a M). das suas alegações de recurso);
- saber se o saneador-sentença padece de nulidade por falta de fundamentação ou, caso assim não se entenda, de nulidade por obscuridade que torna a decisão ininteligível - (vide conclusões N). a S). das suas alegações de recurso);
- saber se o saneador-sentença padece de nulidade por omissão de pronúncia, por não se ter pronunciado quanto à aplicação do afastamento do efeito anulatório nos termos do disposto no artº 283º, n.º 4 do CCP e quanto ao prazo do fornecimento objeto dos contratos e ao facto de os mesmos se encontrarem em execução e quanto às consequências decorrentes da paralisação do fornecimento - (vide conclusões T). a X). das suas alegações de recurso);
- saber se a decisão recorrida deveria, previamente à verificação da anulabilidade, demonstrar se o vício é causa adequada e suficiente da invalidade do contrato e pode implicar uma modificação subjetiva do contrato celebrado ou uma alteração do seu conteúdo essencial - (vide conclusão Y). das suas alegações de recurso);
- saber se, ao contrário de decidido, o critério de adjudicação constante no art.º 17.º do Programa de Concurso é legal, porquanto se alicerça, designadamente, no disposto nos art.ºs 74.º n.º1, al. a), 75.º e 139.º do Código dos Contratos Públicos, bem como no disposto na Lei 34/2019, de 22 de maio, que define os critérios de seleção e aquisição de produtos alimentares, promovendo o consumo sustentável de produção local nas cantinas e refeitórios públicos - (vide conclusões Z). a EE). das suas alegações de recurso).
b) - quanto ao recurso da contrainteressada [SCom02...] LDA.:
- saber se o saneador-sentença errou ao considerar que o vício do critério de adjudicação constitui causa adequada e suficiente da invalidade do contrato celebrado entre o MUNICÍPIO ... nos termos do artigo 283.º do Código dos Contratos Públicos - (vide conclusões I). a V). das suas alegações de recurso);
- saber se ao concluir pela invalidade do contrato, o Tribunal a quo violou os princípios da causalidade e da proporcionalidade, ao não demonstrar que o vício detetado implicaria uma modificação subjetiva do contrato ou uma alteração do seu conteúdo essencial, omitiu a necessária ponderação dos interesses públicos e privados em presença, em violação do disposto no art.º 283.º, n.º 4, do Código dos Contratos Públicos e dos princípios da proporcionalidade, da justiça, da razoabilidade, da boa-fé e da prossecução do interesse público - (vide conclusões VI). a XVI). das suas alegações de recurso).
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III. FUNDAMENTAÇÃO
A - De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, assim vertida ipsis verbis no saneador-sentença:
1) Em 17/07/2025, foi publicado na II Série do Diário da República, o Anúncio de procedimento n.º 19031/2025, relativo ao “Fornecimento de Ultracongelados Pescado e Hortícolas para as Unidades de Alimentação Coletiva do Município (UAC)”, do qual constava, o seguinte:
“(…)
1 - IDENTIFICAÇÃO E CONTACTOS DA ENTIDADE ADJUDICANTE
Designação da entidade adjudicante: MUNICÍPIO ...
NIPC: ...40
(…)
2 - JORNAL OFICIAL DA UNIÃO EUROPEIA
O procedimento a que este anúncio diz respeito também é publicitado no Jornal Oficial da União Europeia? Não
(…)
5 - PROCESSO
Tipo de Procedimento: Concurso público
Preço base do procedimento: Sim
Valor do preço base do procedimento: 203,500,00 EUR
Procedimento com lotes? Sim
Nº Máx. de Lotes Autorizado: 3
Número máximo de lotes que podem ser adjudicados a um concorrente: 3
6 - OBJETO DO CONTRATO
Número de referência interna: 138/2025
Designação do contrato: Fornecimento de Ultracongelados Pescado e Hortícolas para as Unidades de Alimentação Coletiva do Município (UAC)
Descrição: Fornecimento de Ultracongelados Pescado e Hortícolas para as Unidades de Alimentação Coletiva do Município (UAC)
Tipo de Contrato Principal: Locação de Bens Móveis
Tipo de Contrato: Locação de Bens Móveis
Classificação CPV (Vocabulário Comum para os Contratos Públicos)
Objeto principal
Vocabulário Principal: 15896000
Preço base s/IVA: 203.500,00 EUR
Lotes:
Nº: LOT-0001
Descrição do Lote: Fornecimento de congelados peixe e legumes para a UAC (Edifício ... do Concelho e Centro Escolar ...) do Município;
Preço base s/IVA: 66.000,00 EUR
Classificação CPV (Vocabulário Comum para os Contratos Públicos)
Objeto principal
Vocabulário Principal: 15896000
Nº: LOT-0002
Descrição do Lote: Fornecimento de congelados peixe e legumes para a UAC do Município (Agrupamento Escola da Sé)
Preço base s/IVA: 63.000,00 EUR
Classificação CPV (Vocabulário Comum para os Contratos Públicos)
Objeto principal
Vocabulário Principal: 15896000
Nº: LOT-0003
Descrição do Lote: Fornecimento de congelados peixe e legumes para a UAC (Agrupamento Escola ...)
Preço base s/IVA: 74.000,00 EUR
Classificação CPV (Vocabulário Comum para os Contratos Públicos)
Objeto principal
Vocabulário Principal: 15896000
(…)
9 - LOCAL DA EXECUÇÃO DO CONTRATO
LOCAL DA EXECUÇÃO DO CONTRATO (PROCEDIMENTO)
País: Portugal
NUT III: PT16J
Localidade: ...
Distrito: ...
Concelho: ...
Freguesia: Freguesia ...
LOCAL DA EXECUÇÃO DO CONTRATO (LOTE)
Identificador do Lote: LOT-0001; LOT-0002; LOT-0003
País: Portugal
NUT III: PT16J
Localidade: ...
Distrito: ...
Concelho: ...
Freguesia: Freguesia ...
(…)
21 - CRITÉRIO DE ADJUDICAÇÃO
O Critério de adjudicação é diferenciado por lote? Não
Multifator: Sim
Fator:
Nome: Preço
Ponderação: 60%
Subfatores: Não
Fator:
Nome: Qualidade
Ponderação: 40%
Subfatores: Não
(…)
27 - IDENTIFICAÇÃO E CONTACTOS DO ÓRGÃO DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Designação: Presidente da Câmara da ... (…)”
(cfr. fls. 424 do Processo Administrativo (PA));
2) Do Caderno de Encargos, com relevância para a presente causa, decorre, o seguinte:
“(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)
(…)”
(cfr. fls. 227 e ss do PA);
3) Do Programa do Procedimento, com relevância para os autos, extrai-se o seguinte:
“(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)
(…)”
(cfr.
4) Em 25/07/2025, a sociedade aqui Autora, [SCom03...], Lda, apresentou proposta ao concurso 138/2025 identificado nos pontos que antecedem, e nessa sequência (cfr. fls. 198 do PA);
5) Em 30/07/2025, o Júri do concurso, elaborou documento intitulado de “Relatório Preliminar”, do qual se retira:
“(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cfr. fls. 57/60 do PA);
6) Os concorrentes, notificados para o efeito, não exerceram o seu direito de audiência prévia. (cfr. fls. 52/56 do PA);
7) Em 19/08/2025, o Júri do concurso, elaborou documento intitulado de “Relatório Final”, onde manteve a ordenação das propostas nos termos vertidos no Relatório Preliminar, do qual se extrai:
“(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)”
(cfr. fls. 52/55 do PA);
8) Em 25/08/2025, no âmbito do concurso público n.º 138/2025, foram adjudicados à concorrente [SCom02...], Lda, 1ª classificada no Relatório Final, os três lotes a concurso. (cfr. fls. 37 do PA);
9) Em 10/09/2025, o MUNICÍPIO ... celebrou com a Contrainteressada, os contratos de fornecimento, relativos ao concurso público n.º 138/2025. (cfr. fls. 9/10 do PA);
10) Em 18/09/2025, deu entrada no TAF de Viseu a presente ação de contencioso pré-contratual. (cfr. formulário eletrónico de entrega da peça);
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E consignou inexistir matéria de facto não provada, relevante para a decisão a proferir.
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B - De direito
1. Do recurso do Réu
1.1 Do recurso dirigido ao despacho que antecedeu o saneador-sentença na parte em que dispensou a realização da audiência prévia e a produção de prova
1.1.1 Pelo despacho que antecedeu o saneador-sentença, contemporaneamente proferido, a Mmª Juíza do Tribunal a quo entendeu que os autos já dispunham de todos os elementos necessários para conhecer imediatamente do mérito da ação, sem demais indagações, tendo por esse motivo dispensado a realização da audiência prévia e, bem assim, a produção de prova adicional, despacho cujo teor é o seguinte:
«Considerando as causas de pedir invocadas pela Autora, que fundamentam o pedido formulado nos presentes autos, bem como, a prova reunida e a posição processual das partes e o enquadramento legal suscitado, afigura-se que os autos dispõem de todos os elementos necessários para conhecer imediatamente do mérito da ação, sem demais indagações, dispensando-se, por esse motivo, a realização da audiência prévia e, bem assim, a produção de prova adicional. - cfr. artigos 87.º-B, n.º 2, 88.º, nº 1, alínea b), e artigo 90.º, nºs 1 e 3 todos do CPTA».
1.1.2 Sustenta o Recorrente Réu que tal despacho viola o disposto no artº 87º-B n.ºs 1 e 3 do CPTA, no artº 7º-A, nº 1 do CPTA, no artº 3º, n.º 3 do CPTA e no artº 20º, nº 4 da CRP e está ferido de nulidade processual nos termos do art.º 195.º, n.º 1 do CPC, por ter sido proferido sem prévia audição das partes, devendo ser revogado e, consequentemente, anulada a sentença recorrida, ordenando-se a baixa dos autos de modo a sanarem-se as nulidades do processado com o subsequente prosseguimento da causa.
Alega para o efeito que entre o despacho de 10-12-2025 e o despacho recorrido de 13-01-2026 não foram trazidos aos autos novos elementos, de facto e/ou de direito, pelo que não se compreendem as razões e fundamentos que num primeiro momento determinaram a indicação de factos concretos a que as partes pretendem a inquirição das testemunhas arroladas e, depois, num segundo momento, se conclua que os autos já dispõem de todos os elementos necessários para conhecer imediatamente do mérito da ação; que o despacho recorrido dispensou essa produção de prova adicional (contrariando o despacho de 10-12-2025) e bem assim a realização da audiência prévia, sem conceder o contraditório às partes; que tal despacho padece de nulidade por violação do princípio do contraditório (artº 3º, n.º 3 do CPC, aplicável ex vi art.º 1º do CPTA e art.º 7º-A, n.º 1 do CPTA); que a decisão de dispensa de audiência prévia e bem assim a decisão de dispensa de produção de prova adicional (designadamente de prova testemunhal), não foi precedida da concessão do contraditório às partes revelando-se, no todo, a douta sentença final aqui recorrida, como uma decisão surpresa; que atenta a omissão da prática de um ato processual que a lei exige, verifica-se uma nulidade processual, pelo que deverá conhecer-se a nulidade de que padece o despacho de dispensa de audiência prévia com todas as legais e devidas consequências e bem assim o despacho de dispensa de produção de prova adicional; que o despacho de dispensa da produção da prova testemunhal requerida pelo Réu Recorrente, também foi proferido sem que fosse dada oportunidade, à parte que indicou tal prova, de se pronunciar sobre essa dispensa, verificando-se, uma violação do princípio do contraditório com a consequente nulidade do despacho, por preterição de um ato processual e, inclusivamente, uma contradição face ao despacho proferido em 10-12-2025, porquanto, aquando da prolação deste despacho os autos já dispunham de todos os elementos necessários para conhecer imediatamente do mérito, verificando-se uma contradição entre um e o outro despacho; que o dever de gestão processual legalmente previsto no art.º 7º-A do CPTA exige que a adoção de mecanismos de simplificação e agilização processual sejam adotados “ouvidas as partes”, por forma a garantir o exercício do direito ao contraditório e o direito a um processo equitativo, na salvaguarda do princípio constitucional da tutela jurisdicional efetiva (art.º 20º, n.º 4 da CRP); no caso dos autos, não existiu qualquer audição das partes, designadamente do Réu Recorrente, quanto à decisão de dispensar a produção de prova testemunhal por si indicada, inclusivamente após a prolação do despacho de 10-12-2025 e a apresentação de requerimentos por Autora e Réu; que em momento algum, prévio à prolação desse despacho, foi dada a oportunidade ao Réu Recorrente para se pronunciar quanto à fundamentação para dispensa de tal produção de prova, padecendo a decisão recorrida de nulidade por violação do princípio do contraditório, pelo que deverá a mesma ser revogada com todas as legais e devidas consequências; que se verifica-se uma nulidade da dispensa de produção de prova testemunhal, por violação do princípio do contraditório, consagrado no artigo 3.º nº 3 do CPC, que dispõe que o juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem; que a dispensa da realização da audiência prévia e a dispensa da produção da prova indicada pela Autora e pelo Réu Recorrente, sem ouvir as partes, designadamente a parte cujos direitos serão afetados por tais decisões, constitui uma verdadeira decisão surpresa, que viola o princípio do contraditório, errando o Tribunal a quo ao entender que o interesse na celeridade da decisão deve prevalecer sobre os direitos processuais das partes consagrados na lei - (vide conclusões A). a M). das suas alegações de recurso).
1.1.3 Vejamos.
1.1.3.1 O processo de contencioso pré-contratual encontra-se previsto e regulado nos artigos 100º ss. do CPTA, seguindo a tramitação estabelecida no capítulo III do título II do CPTA, salvo o preceituado nos números 2 a 9 do art.º 102.º do CPTA, como expressamente determinado no seu n.º 1.
1.1.3.2 Da remissão efetuada pelo art.º 102.º, n.º 1 do CPTA para a marcha do processo na ação administrativa (ou seja, para os art.ºs 78.º a 96.º do CPTA) resulta que no âmbito do contencioso pré-contratual, findos os articulados e os atos decorrentes de eventual despacho pré-saneador, é convocada audiência prévia destinada a algum ou alguns dos fins previstos nas alíneas a) a g), do n.º 1 do art.º 87.º-A do CPTA (isto é, a) realizar tentativa de conciliação, nos termos do artigo 87.º-C; b) facultar às partes a discussão de facto e de direito, quando o juiz tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa; c) discutir as posições das partes, com vista à delimitação dos termos do litígio, e suprir as insuficiências ou imprecisões na exposição da matéria de facto que ainda subsistam ou se tornem patentes na sequência do debate; d) proferir despacho saneador, nos termos do n.º 1 do artigo 88.º; e) determinar, após debate, a adequação formal, a simplificação ou a agilização do processo; f) proferir, após debate, despacho destinado a identificar o objeto do litígio e enunciar os temas da prova, e decidir as reclamações deduzidas pelas partes; g) programar, após audição dos mandatários, os atos a realizar na audiência final, estabelecer o número de sessões e a sua duração, e designar as respetivas datas), a qual, todavia, não se realizará quando seja claro que o processo deve findar no despacho saneador pela procedência de exceção dilatória ou quando a sua realização seja dispensada pelo juiz, como decorre do art.º 87.º-B, n.ºs 1, 2 e 3 do CPTA, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro.
1.1.3.3 Sendo que a dispensa de realização de audiência prévia só é consentida ao juiz da causa quando esta se destine apenas ao fim previsto na alínea b) do n.º 1 do art.º 87.º-A, isto é, quando o juiz tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa e a audiência prévia se destinasse apenas a facultar às partes a discussão de facto e de direito, ou nas ações que hajam de prosseguir, quando a audiência prévia se destine apenas aos fins previstos nas alíneas d), e) e f) do n.º 1 do art.º 87º-A (isto é, tendo em vista a prolação de despacho saneador, nos termos do n.º 1 do artigo 88.º; determinar, após debate, a adequação formal, a simplificação ou a agilização do processo; f) proferir, após debate, despacho destinado a identificar o objeto do litígio e enunciar os temas da prova, e decidir as reclamações deduzidas pelas partes), como decorre do disposto no art.º 87.º-B, n.ºs 2 e 3 do CPTA.
1.1.3.4 Na situação dos autos a Mmª Juíza do Tribunal a quo dispensou a realização de audiência prévia ao abrigo do art.º 87.º-B, n.º 2 do CPTA, que invocou, por ter entendido que os autos já dispunham de todos os elementos necessários para conhecer imediatamente do mérito da ação, sem demais indagações. Tendo concomitantemente dispensado a produção de prova adicional.
1.1.3.5 Note-se que a disposição do n.º 2 do art.º 87.º-B, nos termos da qual “O juiz pode dispensar a realização de audiência prévia quando esta se destine apenas ao fim previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo anterior”, e que, assim, admite a dispensa da audiência prévia quando o juiz tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa em saneador e a audiência prévia se destinasse apenas a facultar às partes a discussão de facto e de direito, foi aditada a este artigo 87.º-B do CPTA pela Lei n.º 118/2019, de 17/09, que na versão do DL. n.º 214-G/2015, de 02/10 a não contemplava.
1.1.3.6 Na tese do Recorrente Réu mesmo na dispensa da realização de audiência prévia ao abrigo do art.º 87.º-B, n.º 2 do CPTA se impunha dar prévio contraditório às partes sobre tal intenção, quer por força do princípio geral do contraditório, tal como previsto no art.º 3º, nº 3 do CPC, quer por se tratar de uma decisão no âmbito do poder de gestão processual que exigia, nos termos do art.º 7º-A do CPTA a audição das partes, por forma a garantir o exercício do direito ao contraditório e o direito a um processo equitativo, na salvaguarda do princípio constitucional da tutela jurisdicional efetiva, conforme ao art.º 20º, n.º 4 da CRP.
1.1.3.7 Quanto a esta questão, e no âmbito deste quadro normativo, já se debruçou este Tribunal Central Administrativo Norte em diversos acórdãos, sempre se pronunciando no sentido de que o Tribunal não tem que dar prévio contraditório às partes antes de dispensar a realização da audiência prévia ao abrigo do artigo 87º -B, nº 2 do CPTA, isto é, quando tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa em saneador e a audiência prévia se destinasse apenas a facultar às partes a discussão de facto e de direito.
Assim foi entendido, designadamente, nos seguintes acórdãos deste TCA Norte:
- Ac. de 10-04-2026, Proc. 03519/22.9BELSB, em que se sumariou: «I - Não é obrigatório dar contraditório prévio (cf. o nº 3 do artigo 3º do CPC) antes de dispensar a realização da audiência prévia nos termos do artigo 87º -B, nº 2 do CPTA, isto é, destinando-se a mesma, se ocorresse, apenas à discussão da matéria de facto e de direito para conhecimento imediato do mérito da causa. (…)»;
- Ac. de 07-03-2025, Proc. 00220/21.4BEPRT, em que se sumariou: «I - A normação contida na al. b) do n.º 1 do art.º 87.º A e n.º 2 do art.º 87.º B, ambos do C.P.T.A., na versão operada pela Lei nº. 118/2019, de 17.09., permite, sem mais, a dispensa da audiência prévia pelo juiz, sem necessitar da notificação prévia das partes com vista a uma eventual audiência prévia potestativa, como o possibilitaria o n.º 4 do art.º 87.º-B do C.P.T.A. (…)»;
- Ac. de 20-12-2022, Proc. 0641/21.2BEPNF, em que se sumariou: «I - A normação vertida na al. b) do n.º 1 do art.º 87.º A e n.º 2 do art.º 87.º B, ambos do C.P.T.A., na versão operada pela Lei nº. 118/2019, de 17.09., permite, sem mais, a dispensa da audiência prévia pelo juiz, sem necessitar da notificação prévia das partes com vista a uma eventual audiência prévia potestativa, como o possibilitaria o n.º 4 do art.º 87.º B do C.P.T.A.»;
- Ac. de 08-10-2021, Proc. 1655/18.5BEPRT, em que se sumariou: «1 - Tendo o tribunal a quo entendido face à prova documental produzida e disponível nos autos, que não se verificava matéria de facto controvertida carecida de acrescida prova, não se mostra censurável o facto de ter sido indeferido requerimento de prova testemunhal, tendo assim julgado desnecessária a realização de audiência prévia, uma vez que todas as questões controvertidas já tinham sido objeto de debate entre as partes, na fase dos articulados - Cfr. arts. 7.º-A e 88.º, n.º 1, al. b), ambos do CPTA. 2 - Resulta do n.º 3 do art. 87.º-B do CPTA, que nas ações que devam prosseguir, o tribunal pode dispensar a realização da audiência prévia quando esta se destine apenas aos fins previstos nas alíneas d), e) e f) do no 1 do artigo anterior, proferindo, nesse caso, despacho para os fins indicados, nos 20 dias subsequentes ao termo dos articulados, o que corresponde à situação em apreciação. 3 - Acresce que resulta do atual nº 2 do artigo 87.º-B do CPTA, na redação introduzida pelo D.L. nº 118/2019, de 17 de Setembro, que "o juiz pode dispensar a realização de audiência prévia quando esta se destine apenas ao fim previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo anterior", ou seja, quando a audiência prévia se destina a facultar às partes a discussão de facto e de direito, quando o juiz tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa, sendo que o nº 2 do artigo 13º do referido DL nº 118/2019, se refere expressamente que as alterações introduzidas por este diploma se aplicam aos processos administrativos pendentes. (…)»;
- Ac. de 08-10-2021, Proc. 00176/21.3BEVIS, em que se sumariou: «1 - A audiência prévia não se realiza quando seja claro que o processo deve findar no despacho saneador pela procedência de exceção dilatória. 2 - O juiz pode dispensar a realização de audiência prévia quando esta se destine apenas ao fim previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo anterior. ...” 2 . Pode ser dispensada a audiência prévia quando existam todos os elementos pertinentes para uma decisão de mérito, conhecendo-se imediatamente do pedido - n.º 2 do art.º 87.º A do CPTA. (…)»;
- Ac. de 02-07-2021, Proc. 00263/19.8BEPNF, em que se sumariou: «I - Com a nova redação conferida ao n.º2 do artigo 87.º-B do CPTA, pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, passou a prever-se a possibilidade de o juiz do processo dispensar a realização da audiência prévia quando esta se destine apenas a facultar às partes a discussão de facto, nas situações em que tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa. (…)»;
E o mesmo foi entendido no acórdão do TCA Sul de 06-06-2024, Proc. 06-06-2024, em que se sumariou: «I - Mostrando-se prevista no art. 87.º-B n.º 2 do CPTA a dispensa de audiência prévia quando esta apenas se destine a facultar às partes a discussão de facto e de direito, por o Tribunal pretender conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa, a sua não realização não configura nulidade processual (…)».
Entendimento que foi sufragado pelo Supremo Tribunal Administrativo no seu recente Acórdão de 16-04-2026, Proc. 0794/21.0BENST, em que se sumariou: «A dispensa da realização da audiência prévia constitui uma faculdade discricionária do juiz, nos termos do Artigo 87.º-B, n.º 2 do CPTA».
1.1.3.8 Acompanhando o assim entendido nos supra referidos arestos, importa recuperar a fundamentação vertida no Acórdão deste TCA Norte de 10-04-2026, Proc. 03519/22.9BELSB, que a agora relatora subscreveu como adjunta, transponível para a situação dos presentes autos. Ali se disse o seguinte: «Trata-se de um despacho com específica previsão legal (o invocado artigo 87º-A nº 2), portanto, não de um despacho ao abrigo, tão só, do poder de gestão processual. Tanto basta para afastar a alegada violação do princípio docontraditório recebido no nº 1 do artigo 7º do CPTA. Porém sempre diremos que a audição das partes, ali preconizada, tem por objeto apenas a decisão da adoção de quaisquer mecanismos de simplificação e agilização processual não positivamente previstos na lei de processo, produto da criatividade do juiz, posto que compatíveis com aquela lei. É o que decorre, literalmente da conjunção copulativa “e”, seguida da intercalação da oração subordinada “ouvidas as partes”. Aliás, se o “mecanismo de agilização” já estiver especificamente previsto na Lei, seja como um dever seja como um poder discricionário do Juiz, não tem sentido, por ser inútil umaaudiência prévia das partes.
Mas a Recorrente alega que se impunha ouvir as partes relativamente à decisão dedispensar a audiência prévia, por força do artigo 3º nº 3 do CPC sem o que a sentença resulta numa decisão surpresa. Sucede que, ocorridos os pressupostos do artigo 87º -B nº 2, estamos perante um despacho interlocutório dependente, apenas, de um juízo de oportunidade do juiz, que não tem qualquer efeito definitivo ao nível dos direitos e faculdades processuais das partes. Veja-se o emprego incondicionado do verbo “poder”, no artigo 87º-B nº 2 do CPTA - “o juiz podedispensar a realização de audiência prévia quando esta se destine apenas ao fim previsto na alínea b) do nº 1 do artigo anterior”). Em face de um tal poder - verificados os pressupostos - ocontraditório careceria de objeto, além de que se trata de uma decisão que não bulia definitivamente com qualquer direito ou faculdade processual das partes. Assim, é lícito ao juiz não auscultar as partes antes de decidirdispensar a realização de audiência prévia, posto que ele a destine apenas aos fins constantes da alª b) do nº 1 do artigo 87º-A do CPTA, isto é, “facultar às partes a discussão de facto e de direito quando o juiz tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa”. Não se diga que desta feita a sentença é uma decisão surpresa. Não se pode confundir a surpresa de a sentença sobrevir semaudiência prévia, uma surpresa que é meramente psicológica e, de todo o modo, tem por objeto um facto que a lei prevê expressamente poder ocorrer por livre opção do juiz, com a surpresa proscrita pelo princípio docontraditório, que é surpresa resultante da sua preterição. Ora ocontraditório sobre o objeto da causa, apreciado na sentença, foi ou podia ter sido exercido nos articulados. Assim sendo não ocorreu a nulidade processual cuja arguição subjaz à presente questão, pelo que é negativa, a reposta à mesma».
1.1.3.9 Tendo, assim, que concluir-se que no quadro normativo constante do art.º 87.º-B do CPTA na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 118/2019, de 17/09, o Tribunal pode dispensar a realização da audiência prévia ao abrigo do n.º 2 do art.º 87º-B do CPTA, isto é, quando tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa em saneador e a audiência prévia se destinasse apenas a facultar às partes a discussão de facto e de direito, não tendo que assegurar prévio contraditório às partes antes de proceder a essa dispensa.
1.1.3.10 Não era assim no quadro normativo anterior, constante da versão conferida pelo D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10, anterior às modificações que vieram a ser introduzidas pela Lei n.º 118/2019, de 17/09.
1.1.3.11 Com efeito, naquele quadro normativo, se o juiz da causa concluísse estar em condições de conhecer imediatamente do mérito da ação, por os autos conterem já todos os elementos necessários à prolação de decisão sobre o mérito da causa, a não realização de audiência prévia, nos termos do art.º 87.º-B, n.º2 do CPTA, na versão do DL n.º 214-G/2015, de 02/10 constituía nulidade processual nos termos do art.º 195.º, n.º 1 do CPC, ex vi do art.º 1.º do CPTA por omissão de ato processualmente previsto na respetiva tramitação.
1.1.3.12 A tal respeito Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2017, 4.ª Edição, Almedina, p. 675. em anotação ao artigo 87.º-A na versão então em vigor, diziam:“O presente artigo introduziu a audiência prévia na tramitação respeitante à ação administrativa, com finalidades similares às estabelecidas no artigo 591º do CPC. Note-se que, no regime precedente, o CPTA, ao regular a tramitação da ação administrativa especial, não fazia referência à audiência preliminar - figura processual correspondente à atual audiência prévia, que se encontrava prevista no artigo 508º- A do CPC, na redação resultante da reforma de 1995 -, pelo que essa audiência apenas poderia ter lugar no âmbito da ação administrativa comum, por aplicação da lei processual civil. Ao uniformizar o regime processual para o processo declarativo não urgente, que segue a forma da ação administrativa, o código adotou um modelo processual mais próximo do previsto no CPC, especialmente no que se refere à fase de saneamento do processo (…). A audiência prévia é dominada pelo princípio da oralidade e da imediação, visando promover o debate entre as partes, sob a condução ativa do juiz, na fase de condensação do processo e na sua subsequente tramitação, com as seguintes finalidades essenciais: assegurar o contraditório, quando possa ser proferida decisão de mérito no despacho saneador; quando o processo deva prosseguir, definir os contornos da causa nas vertentes de facto e de direito; identificar os temas que deverão ser objeto de prova, permitindo a reclamação e decisão imediata das questões que nesse âmbito se coloquem; instituir medidas de adequação formal e de simplificação ou agilização processual; agendar concertadamente os atos da audiência final, quando esta deva ter lugar.(…) quando o juiz tencione conhecer do mérito da causa no despacho saneador, a audiência será forçosamente convocada para facultar às partes a discussão sobre a matéria de facto e de direito (alínea b)) e, nesse caso, cabe ao juiz proferir, nessa ocasião, o despacho saneador, que será logo ditado para a ata, salvo quando a complexidade das questões a resolver justifique a prolação de um despacho escrito (alínea d).”
1.1.3.13 E a jurisprudência era reiterada e uniforme no sentido de que na versão do DL n.º 214-G/2015, de 02/10, a dispensa de realização de audiência prévia constituía nulidade processual. Assim se entendeu, designadamente, nos seguintes acórdãos:
- Ac. do STA de 18-09-2019, Proc. 042/19.2BELSB, em que se afirmou: «Não obstante se admita que estes preceitos relativos à fase de saneamento [artigos 87.º-A e 87.º-B do CPTA] não são totalmente esclarecedores, entendemos, com base na leitura conjugada que deles fazemos, que, no caso dos autos, o julgador, findos os articulados, podia confrontar-se com 3 situações: 1)Na eventualidade de ser “claro que o processo deve findar no despacho saneador pela precedência de excepção dilatória”, a “audiência prévia não se realiza” (cfr. art. 87.º-B, n.º 1, do CPTA); 2) Na eventualidade de se entender dever conhecer total ou parcialmente do mérito da causa no despacho saneador (saneador-sentença), deve haver lugar à audiência prévia (cfr. art. 87.º-A, n.º 1, al. b), do CPTA: “Facultar às partes a discussão da matéria de facto e de direito, quando o juiz tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa”)»;
- Ac. deste TCA Norte de 07-05-2021, Proc. n.º 0104/16.8BEMDL, em que se sumariou: «1-Terminada a fase dos articulados, mantendo o Tribunal a convicção de que pode conhecer imediatamente de mérito, deve convocar as partes para audiência prévia, em ordem à discussão de facto e de direito e proferir o competente despacho saneador ( artigo 87.º-A, n.º 1, al. b) do CPTA, na versão conferida pelo D.L. n.º 214-G/2015, de 19/02). 2- As nulidades processuais (error in procedendo) identificam-se com quaisquer desvios ao formalismo processual prescrito na lei decorrente de terem sido praticados ao longo do iter processual, antes ou após a prolação da sentença (acórdão ou despacho), ato ou atos ilegais, por não serem admitidos pela lei, ou por terem sido omitidos atos ou formalidades prescritos na lei que afetam a cadeia teleológica que liga os atos do processo, independentemente da bondade ou regularidade de cada um se desinserido do “iter processual”. 3 - A não realização de audiência prévia quando a mesma não podia ser dispensada constitui nulidade processual, visto que se trata da omissão de um ato que a lei prescreve e que pode influir no exame e na decisão da causa (artigo 195.º, n.º1 do CPC) (…)»;
- Ac. deste TCA Norte de 17-01-2020, Proc. 00893/18.5BEPRT, em que se sumariou: «(…) IV- O conhecimento do mérito da causa está incluído na alínea b) do artigo nº1 do artigo 87º-A, não podendo por isso ser a audiência prévia em tal caso dispensada ao abrigo das alíneas e), d) e f) do mesmo preceito. V- A falta de convocação de audiência prévia e realização da mesma nos casos em que se pretenda conhecer imediatamente do mérito da causa configura uma irregularidade processual suscetível de gerar influir no exame ou na decisão da causa, conduzindo à anulação de todo o processado praticado na presente ação posterior ao momento em que se verificou a omissão processual, ademais e especialmente, da sentença recorrida»;
- Ac. deste TCA Norte de 15-11-2019, Proc. n.º 00490/17.1BEAVR, em que se sumariou: «I - Atento o exposto na alínea b) do nº 1 do artigo 87º-A do CPTA (na versão do DL n.º 214-G/2015), tencionando o tribunal conhecer imediatamente do mérito da causa, deve facultar às partes a discussão de facto e de direito através da convocação e da realização da audiência prévia para o efeito. II - Da leitura conjugada dos artigos 88º, n.º 1, b) e 87º-B, n.º 2, do CPTA (na versão do DL n.º 214-G/2015), não se retira a possibilidade de o juiz dispensar a realização da audiência prévia quando decida conhecer imediatamente do mérito da causa»;
- Ac. deste TCA Norte de 18-10-2019, Proc. 02705/16.5BELSB, em que se sumariou: «I- As nulidades processuais, conhecidas pelo interessado unicamente com a notificação da sentença, têm o mesmo regime das nulidades da sentença e devem ser arguidas no recurso interposto desta, quando admissível. II- O conhecimento do mérito da causa está incluído na alínea b) do artigo nº1 do artigo 87º-A, não podendo por isso ser a audiência prévia em tal caso dispensada ao abrigo das alíneas e), d) e f) do mesmo preceito, como fez o tribunal recorrido. III- Poder-se-á admitir que o juiz da causa possa sempre dispensar a realização da audiência, fazendo uso do poder de gestão processual na dimensão do poder de simplificação e agilização processual. IV- Todavia, o recurso a esta faculdade deve ser sempre fundamentado e absolutamente precedido da manifestação da intenção da dispensa de realização da audiência prévia acompanhada da concessão de um prazo de 10 dias para, as partes, querendo, virem opor-se a tal determinação judicial, o que não sucedeu nos autos. V- A dispensa ilegal da audiência prévia é suscetível de gerar influir no exame ou na decisão da causa, designadamente, por violação do princípio do contraditório a que se reporta o artigo 3º, nº 3 do CPC do Novo Código de Processo Civil, conduzindo nulidade da decisão recorrida»;
- Ac. deste TCA Norte de 18-10-2019, Proc. 02705/16.5BELSB, em que se sumariou: «I- As nulidades processuais, conhecidas pelo interessado unicamente com a notificação da sentença, têm o mesmo regime das nulidades da sentença e devem ser arguidas no recurso interposto desta, quando admissível. II- O conhecimento do mérito da causa está incluído na alínea b) do artigo nº1 do artigo 87º-A, não podendo por isso ser a audiência prévia em tal caso dispensada ao abrigo das alíneas e), d) e f) do mesmo preceito, como fez o tribunal recorrido. III- Poder-se-á admitir que o juiz da causa possa sempre dispensar a realização da audiência, fazendo uso do poder de gestão processual na dimensão do poder de simplificação e agilização processual. IV- Todavia, o recurso a esta faculdade deve ser sempre fundamentado e absolutamente precedido da manifestação da intenção da dispensa de realização da audiência prévia acompanhada da concessão de um prazo de 10 dias para, as partes, querendo, virem opor-se a tal determinação judicial, o que não sucedeu nos autos. V- A dispensa ilegal da audiência prévia é suscetível de gerar influir no exame ou na decisão da causa, designadamente, por violação do princípio do contraditório a que se reporta o artigo 3º, nº 3 do CPC do Novo Código de Processo Civil, conduzindo nulidade da decisão recorrida»;
- Ac. do TCA Sul de 12-09-2019, Proc. nº 1780/14.1BESNT, em que se sumariou: «I. Após o novo CPC e a revisão do CPTA de 2015, o despacho judicial de convite ao aperfeiçoamento, a proferir logo após a fase dos articulados, passou a revestir natureza vinculada e não meramente discricionária, impondo-se ao julgador como ato processual a praticar no processo, nos termos do corpo do n.º 1 do artigo 87.º do CPTA, ao determinar que findos os articulados o processo é concluso ao juiz que, sendo caso disso, profere despacho pré-saneador, destinado a providenciar pelo aperfeiçoamento dos articulados [alínea b)] e ainda o n.º 3, quanto ao suprimento das insuficiências e imprecisões na exposição ou concretização da matéria de facto alegada. II. A audiência prévia está regulada nos artigos 87.º-A e 87.º-B do CPTA e nos artigos 591.º, 592.º e 593.º do CPC, com grandes similitudes entre os respetivos regimes.
III. Prevendo-se no artigo 87.º-A do CPTA que a audiência prévia deva ser convocada com vista à realização de alguma das suas finalidades enunciadas nas várias alíneas do seu n.º 1, estabelece o artigo 87.º-B do CPTA as condições e regime da sua não realização. IV. O artigo 87.º-A do CPTA conjuga quer os poderes do juiz, quer das partes: recaindo sobre o juiz o poder de convocar ou não a audiência prévia, porque a mesma não se realiza (n.º 1) ou porque o juiz a dispensou (n.º 2), assiste às partes o direito potestativo de requerer a realização da audiência prévia (n.º 3). V. O juiz profere despacho a convocar a realização da audiência prévia (artigo 87.º-A, n.º 1) ou, pelo contrário, despacho a dispensar a sua realização (artigo 87.º-B, n.º 2), para permitir às partes que, querendo, façam uso da prerrogativa que a lei lhes concede de requerer a sua realização. VI. A lei processual civil e administrativa consagram a regra da obrigatoriedade da audiência prévia. VII. Sem que ao abrigo dos deveres de adequação formal e gestão processual, sob o artigo 7.º-A, n.º 1 do CPTA e os artigos 547.º e 6.º do CPC, esteja vedada a possibilidade de o juiz introduzir um desvio à tramitação legal do processo - que consagra a obrigatoriedade da realização da audiência prévia - quando as especificidades da causa o justifiquem, é condição que ocorra a prévia audição das partes para que se possam previamente pronunciar sobre a conveniência da adequação da tramitação processual, sob pena de nulidade processual por omissão de um ato que a lei prescreve, segundo o artigo 195.º, n.º 1 do CPC»;
- Ac. deste TCA Norte de 01-03-2019, Proc. n.º 00277/18.5BECBR, em que se sumariou: «1 - A ilegalidade da dispensa da audiência prévia decorre diretamente do artigo 87º-A/1/b) do CPTA, que comete à audiência prévia, entre outras funções, a de «Facultar às partes a discussão de facto e de direito, quando o juiz tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa. 2 - Assim, tendo o TAF proferido decisão sobre o mérito da causa, não poderia ter preterido a realização da audiência prévia. 3 - A não realização da audiência prévia quando ela era obrigatória constitui uma nulidade processual, visto que se trata da omissão de um ato que a lei prescreve e que pode influir no exame e na decisão da causa (artigo 195º, nº1, do CPC)».
1.1.3.14 Esta jurisprudência, proferida ao abrigo e no âmbito da vigência e aplicação do CPTA na versão decorrente da revisão operada pelo DL. n.º 214-G/2015, de 02/10, deixou de ter valia no âmbito da vigência e aplicação do CPTA na versão decorrente da alteração que lhe foi efetuada pela Lei n.º 118/2019, de 17/09, pelas razões que já se explicaram supra.
1.1.3.15 E na situação dos autos, como é bom de ver, o despacho de 13-01-2026 pelo qual a Mmª Juíza do Tribunal a quo dispensou a realização da audiência prévia e, bem assim, a produção de prova adicional, por ter considerado que os autos já dispunham de todos os elementos necessários para conhecer imediatamente do mérito da ação, sem demais indagações, o que fez sem prévia auscultação das partes, tendo em ato contínuo, procedido ao seu conhecimento em sede de despacho-saneador, foi proferido na vigência da nova redação conferida ao n.º 2 do art.º 87.º-B do CPTA, pela Lei n.º 118/2019, de 17/09.
Por força dessa alteração ao n.º 2 do artigo 87.º-B do CPTA, passou a prever-se a possibilidade de o juiz do processo dispensar a realização da audiência prévia quando esta se destine apenas a facultar às partes a discussão de facto e de direito, nas situações em que tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa.
1.1.3.16 A não realização da audiência prévia, nestas concretas circunstâncias, não constitui nulidade processual nos termos do art.º 195.º, n.º 1 do CPC, ex vi do art.º 1.º do CPTA, por não ter sido omitido ato processual previsto na lei.
1.1.3.17 Em face da nova redação do n.º 2 do artigo 87.º-B do CPTA dada Lei n.º 118/2019, de 17/09, o Tribunala quo, ao não convocar as partes para a realização da audiência prévia, quando pretende conhecer do mérito da causa, não incumpre com nenhuma formalidade obrigatória na tramitação da ação, ao invés do que sucedia se igual despacho tivesse sido proferido no domínio da anterior redação desse preceito.
1.1.3.18 Assim, a não realização de audiência prévia quando a mesma podia ser dispensada não constitui naturalmente uma nulidade processual.
1.1.3.19 E também não se impõe igualmente ao juiz qualquer obrigação de notificar previamente as partes de que pretende dispensar a audiência prévia, se o próprio normativo do art.º 87.º-B, n.º 2 do CPTA, na versão da Lei n.º 118/2019, de 17/09, aqui aplicável, prevê essa dispensa, reunidas que sejam as respetivas condições.
1.1.3.20 É certo que o art.º 7.º-A, n.º 1 do CPTA dispõe, sob a epígrafe “dever de gestão processual” que “Cumpre ao juiz, sem prejuízo do ónus de impulso especialmente imposto pela lei às partes, dirigir ativamente o processo e providenciar pelo seu andamento célere, promovendo oficiosamente as diligências necessárias ao normal prosseguimento da ação, recusando o que for impertinente ou meramente dilatório e, ouvidas as partes, adotando mecanismos de simplificação e agilização processual que garantam a justa composição do litígio em prazo razoável” (sublinhado nosso).
1.1.3.21 Mas, se o atual figurino processual da ação administrativa prevê a dispensa da realização da audiência preliminar quando se tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa em saneador e a audiência prévia se destinasse apenas a facultar às partes a discussão de facto e de direito, essa dispensa não consubstancia a prática de ato de adequação formal do processo através da adoção de mecanismos de simplificação e agilização processual a que o art.º 7.º-A, n.º 1 do CPTA se refere, tendo como paralelo as normas equivalentes dos artºs 6.º e 547.º do CPC, pelo que não tem que proceder-se à audição das partes ali referida previamente à dispensa da audiência prévia.
1.1.3.22 E por tal razão não foi violado qualquer dever, que inexistia, de previamente a tal dispensa, serem ouvidas as partes. Pelo que ocorre a invocada violação do direito de contraditório.
1.1.3.23 Não colhendo a alegação do Recorrente Réu no sentido de ter ocorrido nulidade processual, por as partes não terem sido ouvidas previamente à dispensa da realização da audiência prévia.
1.1.3.24 E o que vem de dizer-se vale igualmente para a dispensa da realização da prova testemunhal também decidida no despacho recorrido.
1.1.3.25 Se findos os articulados o juiz da causa considera que os autos já dispõem de todos os elementos necessários para conhecer imediatamente do mérito da ação em sede de despacho-saneador, sem demais indagações, o mesmo é dizer, sem instrução da causa, nenhum contraditório há que assegurar previamente à prolação da decisão.
1.1.3.26 Na situação dos autos resulta que na sua Petição Inicial a Autora [SCom01...], LDA., para além da prova documental, que juntou, requereu a produção de prova testemunhal, arrolando uma testemunha; que na sua contestação o Réu MUNICÍPIO ..., para além da junção do Processo Administrativo, requereu a produção de prova testemunhal, arrolando cinco testemunhas; que na sua contestação a Contrainteressada [SCom02...] LDA. não juntou documentos nem requereu a produção de quaisquer outros meios de prova; que a Autora foi notificada das contestações apresentadas e bem assim da junção do Processo Administrativo.
1.1.3.27 Resulta também que findos os articulados a Mmª Juíza do Tribunal a quo, então titular do processo, proferiu em 10-12-2025 despacho com o seguinte teor:
«Compulsados os autos verificamos que a Autora e o Réu requereram a produção da prova testemunhal, tendo para o efeito arrolado testemunhas no final dos respetivos articulados. Assim, com vista a avaliar da necessidade da produção da prova testemunhal requerida, notifique a Autora e o Réu para indicarem os factos concretos (por referência aos artigos dos respetivos articulados) a que pretendem a inquirição das testemunhas arroladas, tendo em consideração que não devem ser indicados factos que dependam de prova documental e que sejam conclusivos.».
Sendo que dele notificadas, a Autora indicou os seguintes factos concretos relativamente aos quais disse pretender que a testemunha por si arrolada fosse inquirida: artigos 34º a 39º; 43º, 44º, 46º e 66º todos da PI e o Réu MUNICÍPIO ... indicou os seguintes factos concretos relativamente aos quais disse pretender que as testemunhas por si arroladas fossem inquiridas: artigos 39º, 44º, 45º, 46º, 49º, 52º, 55º, 56º e 57º todos da contestação.
1.1.3.28 Ora, a circunstância de o Tribunal ter solicitado às partes, através daquele despacho 10-12-2025, prévio ao despacho-saneador, que indicassem os factos concretos, por referência aos artigos dos respetivos articulados a que pretendiam a inquirição das testemunhas arroladas não gerou qualquer vinculação do Tribunal quanto à realização da requerida prova testemunhal, que o impedisse de vir a considerar ser a mesma desnecessária, por o processo já conter os elementos necessários à decisão da causa.
1.1.3.29 Isto quando, como a Mmª Juíza do Tribunal a quo explicitou naquele seu despacho de 10-12-2025, o pedido de indicação nele solicitado tinha em vista «avaliar da necessidade da produção da prova testemunhal requerida».
1.1.3.30 Ora, nos termos do disposto no art.º 88.º, n.º 1 alínea b) do CPTA, é lícito ao juiz da causa conhecer do mérito da ação em sede de despacho-saneador “sempre que a questão seja apenas de direito ou quando, sendo também de facto, o estado do processo permita, sem necessidade de mais indagações, a apreciação dos pedidos ou de algum dos pedidos deduzidos, ou de alguma exceção perentória”.
1.1.3.31 Pelo que, em tal situação, o juiz da causa estará em condições de proferir decisão sobre o mérito da causa em despacho-saneador.
1.1.3.32 E também aqui não se impõe ao Tribunal que ouça as partes previamente à prolação da decisão de mérito.
O direito de contraditório quanto ao conflito de interesses que a ação pressupõe, a que o art.º 3.º, n.º 3 do CPC se refere, haverá de ser exercido através dos articulados próprios da ação.
1.1.3.33 Se, diferentemente, findos os articulados existir ainda matéria de facto controvertida relevante para o conhecimento do mérito da ação, cumprirá ao juiz proferir despacho destinado a identificar o objeto do litígio e enunciar os temas da prova, pronunciando-se sobre os requerimentos de prova apresentados (cf. art.ºs 89.º-A, n.º 1 e 90.º, n.ºs 2 e 3 do CPTA). Sendo certo que a instrução tem por objeto os factos relevantes para o exame e decisão da causa que devam considerar-se controvertidos ou necessitados de prova (cf. art.º 90.º, n.º 1 do CPTA). Cabendo reclamação do despacho em que seja identificado o objeto do litígio e enunciados os temas da prova (cf. art.ºs 89.º-A, n.º 2).
1.1.3.34 Mas, nem numa situação nem noutra se impõe a prévia audição das partes. Não ocorrendo nulidade processual nos termos do art.º 195.º, n.º 1 do CPC, ex vi do art.º 1.º do CPTA, por omissão de ato que devesse ter lugar.
1.1.3.35 Colocando-se numa dimensão diferente, que é a de erro de julgamento da matéria de facto, a questão de saber se diferentemente do entendido pela Mmª Juíza a quo os factos relevantes para a decisão da causa, que foram dados como provados no saneador-sentença com base na prova documental já constante dos autos, o foram erradamente, devendo sobre os mesmos ter sido aberto período de instrução, submetendo-os à prova testemunhal requerida, ou se existem outros factos, não considerados, que sejam necessários e relevantes para a decisão da causa que devam ser submetidos à prova testemunhal requerida.
Transitando tal questão para a apreciação do erro de julgamento em que eventualmente tenha incorrido, nesse aspeto, do saneador-sentença.
1.1.3.36 Por tudo visto, e aqui chegados, tem que negar-se provimento ao recurso do Recorrente Réu na parte que vem dirigido ao despacho que antecedeu o saneador-sentença.
O que se decide.
~
1.2 Dos recursos dirigidos ao saneador-sentença de 13-01-2026
1.2.1 Da decisão recorrida
A Autora [SCom01...] instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu o presente processo de contencioso pré-contratual contra o Réu o MUNICÍPIO ... e as identificadas contrainteressadas, no qual, por referência ao concurso público destinado ao “Fornecimento de Ultracongelados Pescado e Hortícolas para as Unidades de Alimentação Coletiva do Município (UAC)”, aberto pelo MUNICÍPIO ..., formulou o seguinte pedido nos seguintes termos:
a). Declarar-se a invalidade do artigo 17.º do Programa do Procedimento em referência, face à ilegalidade dos termos enunciados para o critério ou fator da "Valia Técnica" da Proposta;
b). Declarar-se a invalidade consequente da fundamentação contida no Relatório Final do Júri deste Concurso na sequência da aplicação daquela norma inválida contida no referido artigo 17.º do Programa do Procedimento;
c). Anular-se, consequentemente, a deliberação camarária de 25 de agosto de 2025 dos três lotes a concurso à concorrente [SCom02...], com a inerente preterição da proposta da A. [SCom01...];
d). Anular-se os três contratos que por (des)ventura possam já ter sido outorgados, assentes e fundados nas invalidades de que padecem os atos pressupostos referidos;
e). Condenar-se a Entidade Adjudicante, MUNICÍPIO ..., à reposição da legalidade, mediante:
i. A eliminação ou expurgo do critério ou fator da "Valia Técnica da Proposta", ferida de violação de lei; ou
ii. Manutenção do critério fixado Multifator, mas em que a "Valia Técnica da Proposta" deve ter, quando muito, a ponderação máxima de 8 pontos: 92% preço - 8% fator ambiental)
f). Em consequência da reposição da legalidade, deve o MUNICÍPIO ... a reconhecer que as propostas economicamente mais vantajosas para cada um e para todos os três lotes a concurso são da A. [SCom01...];
g). Condenando-se o MUNICÍPIO ... nas custas e procuradoria.
No saneador-sentença de 13-01-2026 o Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, conhecendo do mérito da ação, julgou-a parcialmente procedente, decidindo:
a) Absolver a Entidade Demandada da instância, no que respeita ao pedido formulado no ponto a. do petitório, nos termos do artigo 89.º, n.º 4, alínea i), do CPTA.
b) Anular o ato de adjudicação praticado em 25/08/2025, que adjudicou os três lotes do concurso público n.º 138/2025 à proposta apresentada pela Contrainteressada [SCom02...], bem como, os subsequentes contratos celebrados.
c) Condenar a Entidade Demandada à prática de um ato que não reincida na ilegalidade cometida, ainda que seja necessário refazer o procedimento concursal, quanto ao critério de adjudicação VT constante do art. 17.º do Programa de Procedimento.
d) Improceder o demais peticionado.
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1.2.2 Das teses dos recorrentes
Quer o Réu MUNICÍPIO ... quer a Contrainteressada [SCom02...] dirigem os seus recursos ao saneador-sentença de 13-01-2026.
No seu recurso o Réu MUNICÍPIO ... imputa ao saneador-sentença recorrido nulidade por falta de fundamentação ou, caso assim não se entenda, de nulidade por obscuridade que torna a decisão ininteligível (vide conclusões N). a S). das suas alegações de recurso) e nulidade por omissão de pronúncia, por não se ter pronunciado quanto à aplicação do afastamento do efeito anulatório nos termos do disposto no artº 283º, n.º 4 do CCP e quanto ao prazo do fornecimento objeto dos contratos e ao facto de os mesmos se encontrarem em execução e quanto às consequências decorrentes da paralisação do fornecimento (vide conclusões T). a X). das suas alegações de recurso). E defende ainda que decisão recorrida deveria, previamente à verificação da anulabilidade, demonstrar se o vício é causa adequada e suficiente da invalidade do contrato e pode implicar uma modificação subjetiva do contrato celebrado ou uma alteração do seu conteúdo essencial (vide conclusão Y). das suas alegações de recurso) e que ao contrário de decidido, o critério de adjudicação constante no art.º 17.º do Programa de Concurso é legal, porquanto se alicerça, designadamente, no disposto nos art.ºs 74.º n.º1, al. a), 75.º e 139.º do Código dos Contratos Públicos, bem como no disposto na Lei 34/2019, de 22 de maio, que define os critérios de seleção e aquisição de produtos alimentares, promovendo o consumo sustentável de produção local nas cantinas e refeitórios públicos (vide conclusões Z). a EE). das suas alegações de recurso).
Por sua vez a contrainteressada [SCom02...] imputa ao saneador-sentença recorrido erro de julgamento ao considerar que o vício do critério de adjudicação constitui causa adequada e suficiente da invalidade do contrato celebrado entre o MUNICÍPIO ... nos termos do artigo 283.º do Código dos Contratos Públicos (vide conclusões I). a V). das suas alegações de recurso) e que ao concluir pela invalidade do contrato, o Tribunal a quo violou os princípios da causalidade e da proporcionalidade, ao não demonstrar que o vício detetado implicaria uma modificação subjetiva do contrato ou uma alteração do seu conteúdo essencial, omitiu a necessária ponderação dos interesses públicos e privados em presença, em violação do disposto no art.º 283.º, n.º 4, do Código dos Contratos Públicos e dos princípios da proporcionalidade, da justiça, da razoabilidade, da boa-fé e da prossecução do interesse público (vide conclusões VI). a XVI). das suas alegações de recurso).
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1.2.3 Da análise e apreciação das questões trazidas no recurso dirigido ao saneador-sentença
Passemos ao conhecimento das invocadas questões de acordo com a ordem da sua precedência lógica.
1.2.3.1 Da invocada nulidade por falta de fundamentação ou, caso assim não se entenda, de nulidade por obscuridade que torna a decisão ininteligível - (vide conclusões N). a S). das alegações de recurso do Réu).
1.2.3.1.1 Sustenta o Recorrente Réu a este respeito que a decisão recorrida padece de nulidade por falta de fundamentação ou, caso assim, não se entenda, sempre a mesma é nula por obscuridade que torna a decisão ininteligível, por do segmento decisório não constarem as razões e fundamentos que determinam a adoção do entendimento sufragado no Proc. 609/24.7BEVIS, em detrimento da decisão constante no Processo n.º 514/23.4BEVIS, inexistindo qualquer juízo lógico-dedutivo, que permita compreender o porquê de se sufragar um entendimento em prol de outro, quando, como na situação dos autos, a jurisprudência, não é unânime; que se exigia-se que a Senhora Juíza a quo expressasse quais os motivos justificativos de adotar o entendimento sufragado na sentença proferida no Proc. 609/24.7BEVIS e não o entendimento expendido na sentença proferida no Processo n.º 514/23.4BEVIS e confirmada por Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, verificando-se, assim, falta de fundamentação da decisão recorrida, padecendo a mesma padece de nulidade; que para o caso de se entender que não procede o vício de falta de fundamentação, sempre se deverá, então, concluir pela obscuridade da decisão recorrida, que torna a mesma ininteligível, por não serem compreensíveis as razões que determinam a adesão à decisão proferida no Proc. 609/24.7BEVIS em vez de se sufragar o entendimento perfilhado no Processo n.º 514/23.4BEVIS, padecendo, assim, a mesma de nulidade prevista no art.º 615º, n.º 1, alínea c), parte final do CPC.
1.2.3.1.2 Como é sabido as situações de nulidade da sentença encontram-se legalmente tipificadas no art.º 615º, nº 1 do CPC, aplicável ao contencioso administrativo ex vi do artigo 1º do CPTA, cuja enumeração é taxativa, ali se dispondo o seguinte:
“É nula a sentença quando:
a) Não contenha a assinatura do juiz;
b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível;
d) O juiz deixe de pronunciar -se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) O juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido.”
1.2.3.1.3 Em sintonia com o comando constitucional inserto no art.º 205º, nº 1 da Constituição da República Portuguesa o art.º 154º do CPC dispõe, sob a epígrafe “dever de fundamentar a decisão” que “…as decisões proferidas sobre qualquer pedido controvertido ou sobre alguma dúvida suscitada no processo são sempre fundamentadas” (nº 1), não podendo a justificação consistir “…na simples adesão aos fundamentos alegados no requerimento ou na oposição, salvo quando, tratando-se de despacho interlocutório, a contraparte não tenha apresentado oposição ao pedido e o caso seja de manifesta simplicidade” (nº 2).
1.2.3.1.4 Nos termos do disposto no art.º 615.º, nº 1, alínea b) do CPC a sentença é nula quando “…não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão”.
Mas só tal falta - da especificação dos fundamentos, de facto e de direito - constituirá causa de nulidade da sentença, o que, aliás, está em sintonia com o comando constitucional inserto no artigo 205º nº 1 da CRP.
1.2.3.1.5 E, como é consensual na Doutrina e na Jurisprudência, a falta de motivação (quer de facto quer de direito) suscetível de integrar a nulidade de sentença a que se reporta a alínea b) do nº 1 do art.º 615.º do CPC é apenas a que se reporta à falta absoluta de fundamentos (vide, entre outros, os Acórdãos do STA de 14/07/2008, Proc. n.º 510/08; de 03/12/2008, Proc. n.º 540/08; de 01/09/2010, Proc. n.º 653/10; de 07/12/2010, Proc. n.º 1075/09; de 02/03/2011, Proc. n.º 881/10; de 07/11/2012, Proc. n.º 1109/12; de 29/01/2014, Proc. n.º 1182/12; de 12/03/2014, Proc. n.º 1404/13, in, www.dgsi.pt/jsta).
1.2.3.1.6 Nesta decorrência a nulidade da sentença por contradição entre a decisão e os fundamentos prevista na alínea c) do nº 1 do art.º 615º do CPC tem como premissa a violação do necessário silogismo judiciário que deve existir em qualquer decisão judicial. Com efeito entre os fundamentos e a decisão não pode haver contradição lógica. De modo que se o julgador seguir determinada linha de raciocínio, apontando para determinada conclusão e, em vez de a tirar, decidir noutro sentido, oposto ou divergente, tal oposição será causa de nulidade da sentença - vide a este respeito Alberto dos Reis, in, “Código de Processo Civil Anotado”, Coimbra Editora; Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, in, “Manual de Processo Civil”, 2ª. Edição, Coimbra Editora, 1985, p. 689 ss; José Lebre de Freitas, in, “Código de Processo civil Anotado”, 2º Vol., Coimbra Editora, 2001, p. 670, e Luís Filipe Brites Lameiras, in, “Notas Práticas ao Regime dos Recursos em Processo Civil”, Almedina, 2009, p. 36 ss..
1.2.3.1.7 Para que ocorra nulidade da sentença por contradição entre a decisão e os fundamentos prevista na alínea c) do nº 1 do art.º 615º do CPC, aplicável ao contencioso administrativo ex vi do artigo 1º do CPTA, tem que se estar perante um paradoxo ou incoerência de raciocínio, de modo que as premissas consideradas (fundamentos) não poderiam conduzir, de forma lógica, à conclusão (decisão) a que se chegou, mas a outra, oposta ou divergente.
1.2.3.1.8 A fundamentação das decisões jurisdicionais, visar persuadir os interessados sobre a correção da solução legal encontrada pelo Estado, através do seu órgão jurisdicional, tendo como finalidade elucidar as partes sobre as razões por que não obtiveram ganho de causa, também para as poderem impugnar perante o tribunal superior, desde que a sentença admita recurso, e para este tribunal poder apreciar essas razões no momento do julgamento.
1.2.3.1.9 Na situação dos autos no saneador-sentença de 13-01-2026 a Mmª Juíza do Tribunal a quo, enfrentando a questão que havia sido suscitada pela contrainteressada [SCom02...] na sua contestação, de que a Autora para impugnar o ato final de adjudicação com fundamento na ilegalidade do critério de avaliação das propostas fixado no Programa do Procedimento deveria ter impugnado o Programa do Procedimento ao abrigo do art.º 103.º do CPTA, julgou-a improcedente, pelos fundamentos que assim ali externou e se passa a transcrever:
«Da falta de impugnação autónoma do Programa de Procedimento
A Contrainteressada [SCom02...], na sua contestação, apesar de não identificar o alegado como exceção dilatória, defende que a Autora, tendo conhecimento que “a Valia Técnica da Proposta se baseava na aplicação da Lei n.º 34/2019, e que tal escala de avaliação se fundamentava na localização da sede da empresa”, deveria, ao abrigo do art. 103.º do CPTA, ter impugnado o Programa do Procedimento.
Também quanto a esta questão a Autora nada disse.
Efetivamente, verifica-se que a Autora peticionou declaração de ilegalidade do critério de adjudicação definido no artigo 17º, do Programa do Procedimento e bem assim, a anulação do ato de adjudicação.
Remetendo para o art. 103º, do CPTA, na redação do D.L. n.º 214-G/2015, de 2/10, sob a epígrafe "Impugnação dos documentos conformadores do procedimento", este dispõe:
“1 - Regem-se pelo disposto no presente artigo e no artigo anterior, os processos dirigidos à declaração de ilegalidade de disposições contidas no programa do concurso, no caderno de encargos ou em qualquer outro documento conformador do procedimento de formação de contrato, designadamente com fundamento na ilegalidade das especificações técnicas, económicas ou financeiras que constem desses documentos.
2 - O pedido de declaração de ilegalidade pode ser deduzido por quem participe ou tenha interesse em participar no procedimento em causa, podendo ser cumulado com o pedido de impugnação de ato administrativo de aplicação das determinações contidas nos referidos documentos.
3 - O pedido de declaração de ilegalidade pode ser deduzido durante a pendência do procedimento a que os documentos em causa se referem, sem prejuízo do ónus da impugnação autónoma dos respetivos atos de aplicação.
4 - O disposto no presente artigo não prejudica a possibilidade da impugnação, nos termos gerais, dos regulamentos que tenham por objeto conformar mais do que um procedimento de formação de contratos.".
Neste sentido já seguia a jurisprudência do STA emitida previamente à alteração do CPTA - vide 4/11/2010, proc. n.º 0795/10; 20/12/2011, proc. n.º 0800/11; 20/11/2012, proc. n.º 0750/12; 5/2/2013, proc. n.º 0925/12; e o mais recente de 11.09.2025 no proc. n.º 609/24.7BEVIS, que é também perfilhado pela doutrina administrativa vigente.
Como explicam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativo, 2021, 5ª Edição, págs. 876 e 877, em anotação a este art. 103.º: "O n.º 3 impõe, na sua segunda parte, um ónus de impugnação autónoma dos atos de aplicação dos documentos conformadores do procedimento. Tal significa que a impugnação dos documentos conformadores do procedimento não dispensa o interessado de impugnar autonomamente os respetivos atos de aplicação. E evidencia que a impugnação das disposições regulamentares constitui uma mera faculdade, que (...) o interessado pode ter interesse em utilizar por antecipação à prática dos atos procedimentais que por elas devam guiar-se, no propósito de evitar, caso venha a ser proferida decisão judicial de procedência em tempo útil, que venha a consumar-se a prática de atos administrativos ilegais por ilegalidade das disposições que lhes serviram de suporte normativo. Trata-se, na verdade, de uma faculdade, cujo não exercício não preclude a possibilidade - rectius, o ónus - da impugnação dos atos administrativos que venham a dar aplicação concreta ao que naqueles documentos se encontra determinado. Com efeito, desde que é imposto à parte o ónus de impugnar os atos de aplicação, torna-se claro que a ausência de impugnação tempestiva de uma disposição contida num documento conformador do procedimento não retira ao interessado a possibilidade de proceder à impugnação do ato administrativo que, no decurso do procedimento, venha a dar aplicação concreta a essa disposição, pela linear razão de que o interessado sempre teria de impugnar esses atos, independentemente de ter reagido ou não contra a disposição em causa. (...) A possibilidade de impugnação direta dos documentos conformadores do procedimento pré-contratual, constituindo uma modalidade inovadora de tutela preventiva, em aplicação da Diretiva recursos, dirigida a procurar evitar a prática de atos administrativos lesivos no decurso do procedimento, não arreda, pois, o princípio geral da impugnabilidade dos atos de aplicação ou de execução de normas regulamentares ilegais, fundado no pedido de apreciação incidental da ilegalidade das normas aplicadas".
Termos em que improcede o alegado, pode a Autora impugnar as normas do procedimento juntamente com a impugnação do ato final de adjudicação do concurso, conforme resulta do supra expendido».
1.2.3.1.10 E debruçando-se, em sede de apreciação do mérito da ação, sobre a invocada ilegalidade do artigo 17.º do Programa do Procedimento, por violação dos n.ºs 1 e 2 do artigo 75.º e do art.º 139.º do CCP e da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, bem como, dos princípios da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade, da boa-fé, da concorrência e da igualdade de tratamento, sustentada pela Autora com fundamento da invalidade do ato de adjudicação, externou o seguinte:
«A Autora com a presente ação de contencioso pré-contratual pretende a condenação à prática de ato devido com a qual cumulou um pedido de declaração de ilegalidade de ato administrativo de adjudicação e do contrato que, porventura, tenha sido celebrado.
Neste tipo de ações, o objeto do processo não é o ato de indeferimento, mas a pretensão material que a Autora pretende fazer valer na ação, sendo, por isso, irrelevantes os vícios imputados ao ato de indeferimento, pelo que ao Tribunal não compete apreciá-los com vista a eventual anulação ou declaração de nulidade do ato, sendo que a eliminação desses atos da ordem jurídica decorre da pronúncia condenatória de prática do ato devido.
No caso, sustenta que o artigo 17.º do Programa do Procedimento (PP), nos termos em que foi formulado, viola os n.ºs 1 e 2 do artigo 75.º, o art. 139.º ambos do CCP, a Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, bem como, os princípios da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade, da boa fé, da concorrência e da igualdade de tratamento, porquanto: i) não respeita os critérios estabelecidos na Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, pela ausência do critério QUALIDADE (artigo 5.º da cit. Lei); ii) contraria o artigo 4.º da referida lei, que prevê critérios específicos e obrigatórios relativos à origem e impacto ambiental, não previstos no Programa de Procedimento; iii) converteu-se num critério de proximidade geográfica, atribuindo 40% da ponderação à distância entre a sede do concorrente e a cidade ... (quando, a admitir-se, estaria a ponderação limitada a 8%).
Vejamos.
Conforme resulta do probatório, no artigo 17.º do PC, a Entidade Demandada adotou como critério da adjudicação, o previsto no artigo 74.º, n.º 1, alínea a), do CCP, ou seja, o da proposta economicamente mais vantajosa, de acordo com dois fatores (preço e valia técnica), sendo o fator da valia técnica dividido em vários subfactores.
Nesta conformidade, o artigo 132.º, n.º 1, alínea n), do CCP, prevê que o PC indique o critério de adjudicação, e bem assim, quando for adotado o da proposta economicamente mais vantajosa, o modelo de avaliação das propostas, explicitando claramente os fatores e os eventuais subfactores relativos aos aspetos da execução do contrato a celebrar submetidos à concorrência pelo Caderno de Encargos, os valores dos respetivos coeficientes de ponderação e, relativamente a cada um dos fatores ou subfactores elementares, a respetiva escala de pontuação, a expressão matemática ou o conjunto ordenado de diferentes atributos suscetíveis de serem propostos que permita a atribuição das pontuações parciais.
O artigo 139.º do CCP, por sua vez, quanto ao modelo de avaliação das propostas, dispõe:
“1 - Nos casos previstos na alínea a) do n.º 1 do artigo 74.º, deve ser elaborado um modelo de avaliação das propostas que explicite claramente os fatores e os eventuais subfatores relativos aos aspetos da execução do contrato a celebrar submetidos à concorrência pelo caderno de encargos.
2 - A pontuação global de cada proposta, expressa numericamente, corresponde ao resultado da soma das pontuações parciais obtidas em cada fator ou subfator elementar, multiplicadas pelos valores dos respetivos coeficientes de ponderação.
3 - Para cada fator ou subfator elementar deve ser definida uma escala de pontuação através de uma expressão matemática ou em função de um conjunto ordenado de diferentes atributos suscetíveis de serem propostos para o aspeto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos respeitante a esse fator ou subfator.
4 - Na elaboração do modelo de avaliação das propostas não podem ser utilizados quaisquer dados que dependam, direta ou indiretamente, dos atributos das propostas a apresentar, com exceção dos da proposta a avaliar.
5 - As pontuações parciais de cada proposta são atribuídas pelo júri através da aplicação da expressão matemática referida no n.º 3 ou, quando esta não existir, através de um juízo de comparação do respetivo atributo com o conjunto ordenado referido no mesmo número.”
Isto é, o método de avaliação das propostas, dos fatores e subfactores introduzidos, têm obrigatoriamente de estar contemplados, de forma clara e concreta, ab initio no Programa do Concurso, de forma a que os elementos que irão determinar essa escolha permitam aos concorrentes adaptar as suas propostas aos interesses da Entidade Adjudicante maximizando, dessa forma, as hipóteses da sua proposta vir a ser escolhida, garantindo, por outro lado, que não ocorrerá violação do princípio da imparcialidade.
Por sua vez, o artigo 75.º, n.º 1, do CCP, estabelece que os fatores e eventuais subfactores que densificam o critério de adjudicação e o critério de desempate, devem estar ligados ao objeto do contrato a celebrar, ou seja, devem corresponder a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência e logo a um atributo da proposta.
Tais fatores e subfactores podem ser, em função dos objetivos e necessidades da entidade adjudicante, designadamente, relacionados com questões de “Sustentabilidade ambiental ou social do modo de execução do contrato, designadamente no que respeita ao tempo de transporte e de disponibilização do produto ou serviço, em especial no caso de produtos perecíveis, à denominação de origem ou indicação geográfica, no caso de produtos certificados, à eficiência energética, em especial no fornecimento de energia, e à utilização de produtos provenientes de produção em modo biológico.” - cfr. alínea d), do n.º 2, do referido artigo, número este que estabelece um elenco exemplificativo de fatores e subfactores.
Pois bem, dos artigos transcritos, resulta que “Dentro de limites legais estabelecidos, o órgão adjudicante exerce, neste domínio, um poder próprio (discricionário) de escolha da modalidade ou método de avaliação, bem como quanto à escolha do fator, fatores ou subfatores de densificação do critério de adjudicação e, se for o caso, de definição do peso relativo de cada fator ou subfactor.” - in Gonçalves, Pedro C. Direito dos Contratos Públicos. Disponível em: Grupo Almedina, (6th Edição). Grupo Almedina, 2023, página 795.
E continua o referido Autor (págs. 802/803), “Trata-se, como é regra suceder, de um poder discricionário, mas balizado e condicionado juridicamente, desde logo por força de um imperativo de transparência. Precisamente a este respeito, o n.º 4 do seu artigo 67.º da Diretiva 2014/24, na linha da jurisprudência do TJ, estipula que “os critérios de adjudicação não podem ter por efeito conferir à autoridade adjudicante uma liberdade de escolha ilimitada”.
A lei especial pode sempre limitar a discricionaridade de definição dos fatores de adjudicação de contratos, como acontece no caso da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, que estabelece o Regime de Promoção de Consumo Sustentável de Produção Local nas Cantinas Refeitórios Públicos e que entrou em vigor em 20/01/2019, ao definir os critérios de seleção e aquisição de produtos alimentares, promovendo o consumo sustentável de produção local nas cantinas e refeitórios públicos, considerando as Diretivas sobre Contratos Públicos/2014 ( Diretivas 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE do Parlamento e do Conselho Europeu, de 26 de fevereiro), nomeadamente o considerando 91 da Diretiva 2014/24/EU (sobre o assunto Isabel Celeste M. Fonseca, in Direito da Contratação Pública, Estudos Reunidos, 2.ª edição, Almedina , pág.38 e ss.).
A referida lei, no seu artigo 1.º, define critérios de seleção e aquisição de produtos alimentares em cantinas e refeitórios públicos, promovendo o consumo sustentável de produção local e de várias modalidades de produção certificada.
Este diploma, que é aplicável aos serviços e organismos da administração central, regional e local, bem como, às instituições de ensino superior público e aos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos, estabelece que “a seleção e aquisição de produtos alimentares para consumo em cantinas e refeitórios públicos, ou para fornecimento de refeições(...), pondera obrigatoriamente a sua qualidade, origem e impacto ambiental”.- cfr. artigo 2.º, da referida Lei.
Como critérios de seleção, impõe o artigo 3.º, n.º 1, da mesma lei, que sejam obrigatoriamente ponderados, a qualidade, a origem e o impacto ambiental.
Concretamente quanto à origem e impacto ambiental, o artigo 4.º, da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, manda atender à aquisição de produtos que revelem “a) Menores custos logísticos e de distribuição; b) Menor impacto no meio ambiente devido à distância, ao transporte e às embalagens, valorizando-se de forma mais intensa a produção que tenha todas as suas fases no território da NUTIII do local de consumo ou em NUTIII adjacente; c) Ter origem em produção sazonal.” (cfr. n.º 1), sendo certo que, especificamente no caso de estabelecimentos de ensino, deve ainda ser dada preferência à aquisição de produtos que promovam uma alimentação e nutrição adequadas, ou a difusão de informação quanto à realidade produtiva local, no que respeita ao conhecimento dos produtos e da sua origem (cfr. n.º 2).
O peso a atribuir aos critérios constantes dos n.ºs 1 e 2, é de 8 pontos percentuais do total dos critérios a ponderar.
Por sua vez, a qualidade atende à aquisição de produtos detentores de certificação através de, pelo menos, um dos seguintes regimes de qualidade certificada: a) Modo de Produção Biológico (MPB); b) Denominação de Origem Protegida (DOP); e c) Indicação Geográfica Protegida (IGP) (artigo 5.º, n.º 1), sendo o peso a atribuir aos critérios fixados no n.º 1, do artigo 5.º, da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, de 6 pontos percentuais.
Devem ainda ser, obrigatoriamente ponderados, os produtos provenientes de explorações com Estatuto de Agricultura Familiar, atribuindo-se a este critério o peso de 3 pontos percentuais (artigo 5.º, n.ºs 3 e 4).
Importa ainda apontar que o artigo 6.º, sob a epígrafe “Gestão direta” prescreve que, “Nos casos em que a gestão das cantinas ou refeitórios seja assegurada diretamente por uma das entidades referidas no artigo 2.º, compete aos serviços desta assegurar a ponderação dos critérios referidos nos artigos anteriores no procedimento de aquisição de produtos alimentares.”, e bem assim, no artigo 10.º, o qual, sob a epígrafe “Relatório anual” estabelece que “ Com o objetivo de conhecer e tornar públicos os efeitos sobre as economias locais da aplicação da presente lei, o Governo elabora um relatório anual sobre o seu impacto, devendo as entidades responsáveis pela gestão de refeitórios e cantinas remeter aos membros do Governo responsáveis pelas áreas da agricultura e da economia informação sobre a aplicação dos critérios previstos na presente lei nos espaços sob sua responsabilidade”.
Descendo ao caso concreto, decorre do probatório que o Município adjudicante definiu o seguinte modelo de avaliação das propostas:
“a) Preço (P) 60%; (os preços a apresentar não incluem IVA)
b) Valia Técnica da proposta (VT) 40%;
2. A classificação das propostas relativamente ao fator Preço (P), resulta da pontuação obtida através da seguinte fórmula:
P = 5 x PBxO.60:PP
Em que:
P- Classificação do preço da proposta (arredondada à 2ª casa decimal)
PP- Valor, em euros, da proposta em análise
PB - Valor, em euros, do preço base
3. A Valia Técnica da Proposta (VT) será o resultado de:
VT- Origem e impacto ambiental (Lei nº34/2019)
(…)
A pontuação aos atributos cie análise do subfactor V1 será atribuída de acordo com os parâmetros de avaliação e escala de pontuação seguinte:
Empresa Sedeada numa distância até 49,999km da Unidade de Alimentação Coletiva Central sedeada no Edifício 5..., ... pontos
Empresa Sedeada numa distância entre 50,000km a 99.999Km da Unidade de Alimentação Coletiva Central sedeada no Edifício 4..., ... pontos
Empresa Sedeada numa distância entre 100,000km a 149.999Km da Unidade de Alimentação Coletiva Central sedeada no Edifício 3..., ... pontos
Empresa Sedeada numa distância entre 150,000km a 199.999Km da Unidade de Alimentação Coletiva Central sedeada no Edifício 2..., ... pontos
Empresa Sedeada numa distância a mais de 200km da Unidade de Alimentação Coletiva Central sedeada no Edifício 1..., ... ponto
A todos os subfactores, bem como aos respetivos atributos de análise, será atribuída uma classificação entre 1 e 5 valores, que após ponderação será arredondada a três casas decimais.
4.Classificação final das propostas
A classificação final das propostas de cada concorrente, de acordo com a metodologia adotada na análise de cada um dos fatores de apreciação, bem como dos coeficientes de ponderação dos mesmos, resultara do somatório das pontuações obtidas nesses fatores, a saber: Classificação final = 60% x P + 40% x VT”
Assim, da factualidade provada resulta que o critério de adjudicação escolhido foi a modalidade multifator, com uma ponderação de 60% do preço, e de 40% da qualidade.
Com efeito, resulta do Programa do Procedimento que a avaliação das propostas atenderá ao seguinte modelo de avaliação: preço 60%, e valia técnica da proposta 40%, atendendo este último à “Origem e impacto ambiental (Lei n.º 34/2019)”, sendo pontuado o concorrente em função da distância da Unidade de Alimentação Coletiva Central sedeada no Edifício ..., pontuando mais consoante a proximidade seja maior (cfr. artigo 17.º, do Programa do Procedimento).
Ora, como vimos, a aqui Autora imputa ao modelo de avaliação, nomeadamente ao fator valia técnica (VT) uma ilegalidade quanto ao critério de adjudicação, por violação do disposto no art. 75.º, n.º 3 do CCP do art. 4.º da Lei n.º Lei nº 34/2019 de 22 de maio e com os princípios os princípios da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade, da boa fé, da concorrência e da igualdade de tratamento, pedindo, por isso, a anulação do ato de adjudicação com base nessa ilegalidade.
Pois bem, a legislação aplicável supra transcrita e mencionada, impõe às Entidades Adjudicantes, que têm a seu cargo a gestão de cantinas e refeitórios, como é o caso do Município dos autos, de em procedimentos como o que está em discussão, introduzir critérios de proximidade na gestão dos refeitórios, beneficiando cadeias curtas de abastecimento que valorizem a economia e a produção local, contribuindo para os objetivos locais de desenvolvimento territorial, circularidade, sustentabilidade e segurança alimentar.
E, de facto, foi o que o Município fez, ao densificar o fator valia técnica da proposta em função da distância da sede da empresa concorrente em relação à Unidade de Alimentação Coletiva Central sedeada no Edifício ..., não se verificando, por esse motivo, a violação dos princípios da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade, da boa fé, da concorrência e da igualdade de tratamento (alegados de forma conclusiva), ou o disposto no n.º3 do artigo 75.º do CCP, nos termos invocados, estando assegurada a existência de uma efetiva ligação entre o referido critério qualitativo e o objeto do contrato a celebrar.
No entanto, o mesmo não se poderá dizer quanto ao disposto no art. 4.º da Lei n.º 34/2019.
Esta questão, foi já decidida anteriormente pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, no proc. n.º 609/24.7BEVIS, decisão com a qual se concorda e se adota no presente caso, com as devidas adaptações e que pela sua clareza se cita: “Ora, do mero confronto do critério de adjudicação e do modelo de avaliação definido no Programa do Procedimento, com as obrigações impostas pela Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, facilmente se conclui que aquele não cumpre com tais obrigações. Com efeito, não foram definidos fatores e subfatores, em conformidade com as imposições que resulta daquele diploma legal, ou seja, que recaíssem sobre os fatores da qualidade (artigo 4.º, da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio), tendo o Réu se limitado a definir um fator quanto à “Origem e impacto ambiental”, fator este que não contempla a totalidade dos subfatores, nomeadamente a produção sazonal, cuja ponderação é obrigatória (vd. artigo 4.º, n.º 1, alínea c), da referida lei). Tal como não reflete, as pontuações definidas nos n.ºs 3, do artigo 4.º, e no n.º 4, do artigo 5.º, da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, ainda que se admita, na ausência de portaria de regulamentação (cfr. artigo 11.º), e face a discricionariedade da administração, que outra pontuação fosse fixada, desde que respeitada a devida proporcionalidade com a pontuação ali prevista, de forma a atingir os sessenta pontos percentuais, fixados pelo concurso em crise, para o fator valia técnica. (…)”.
Pois que, continua “(…) a ausência de regulamentação, não é razão suficiente para se considerar que as normas fixadas nos artigos 4.º e 5.º, da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, careçam de regulamentação especial para permitiram a sua aplicação. Aliás, o diploma contém uma disposição transitória para as pontuações a atribuir nos anos de 2020 e 2021, com vista a assegurar uma “transição gradual para o novo regime”, fixada sem qualquer dependência da entrada em vigor da regulamentação prevista para mencionada lei (artigo 12.º), e sendo certo que a lei entrou em vigor 90 dias após a sua publicação, também ela sem qualquer dependência quanto à eventual existência ou não de regulamentação (artigo 13.º).”
Ante o expendido, não desconhecendo a sentença proferida no Processo n.º 514/23.4BEVIS, referida pelo Município em sede de contestação, remetendo para os fundamentos elencados, deve proceder a pretensão da Autora, uma vez que o critério de adjudicação viola, efetivamente, a Lei n.º 34/2019, de 22 de maio».
1.2.3.1.11 Ora, como é bom de ver, a Mmª Juíza externou na decisão recorrida, primeiro, os fundamentos pelo quais considerou que a circunstância de a Autora não ter prévia e autonomamente impugnado o Programa do Procedimento ao abrigo do art.º 103.º do CPTA não a impedia de impugnar o ato final de adjudicação com fundamento na ilegalidade do critério de avaliação das propostas fixado no Programa do Procedimento, segundo, os fundamentos pelo quais considerou o critério de adjudicação previsto no art.º 17.º do Programa do Procedimento violava o art.º 4.º da Lei n.º 34/2019, de 22/05.
1.2.3.1.12 E o facto de não ter seguido o sentido da sentença proferida no Proc. n.º 514/23.4BEVIS, mas sim o da decisão proferida no Proc. n.º 609/24.7BEVIS, designadamente na parte que transcreve, em nada bole com o dever de fundamentação da decisão que proferiu, se nela foram vertidas as razões jurídico-factuais pelas quais colhia a invocação de que o critério de adjudicação previsto no art.º 17.º do Programa do Procedimento violava o art.º 4.º da Lei n.º 34/2019, de 22/05.
1.2.3.1.13 E tanto basta, já que o que se impunha ao Tribunal a quo era que fundamentasse os motivos pelos quais haveriam de proceder (ou improceder) as causas de invalidade do ato de adjudicação. O que foi feito de modo suficiente.
1.2.3.1.14 Pelo que a decisão recorrida não padece da invocada nulidade de falta de fundamentação prevista no art.º 615.º, n.º 1, alínea b) do CPC, ex vi do art.º 1.º do CPTA.
1.2.3.1.15 E também não colhe a invocada nulidade por ambiguidade ou obscuridade prevista no art.º 615.º, n.º 1, alínea c) do CPC, ex vi do art.º 1.º do CPTA, na exata medida em que nada aponta para a ininteligibilidade da decisão.
1.2.3.1.16 Não se verificam, pois, as invocadas nulidades de falta de fundamentação e de obscuridade apontadas ao saneador-sentença recorrido, não merecendo provimento nesta parte o recurso do Recorrente Réu.
O que se decide.
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1.2.3.2 Do erro de julgamento de direito quanto ao juízo de ilegalidade do critério de adjudicação constante no art.º 17.º do Programa de Concurso - (vide conclusões Z). a EE). das suas alegações de recurso do Réu).
1.2.3.2.1 Sustenta o Recorrente Réu a este respeito que, ao contrário de decidido, o critério de adjudicação constante no art.º 17.º do Programa de Concurso é legal, porquanto se alicerça, designadamente, no disposto nos art.ºs 74.º n.º1, al. a), 75.º e 139.º do Código dos Contratos Públicos, bem como no disposto na Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, que define os critérios de seleção e aquisição de produtos alimentares, promovendo o consumo sustentável de produção local nas cantinas e refeitórios públicos.
Alega para tanto que a aplicação da modalidade multifator determina que o critério de adjudicação aplicado possa fazer resultar que nem sempre a proposta que apresente preço mais baixo ou custo inferior seja a que obtém o melhor resultado final; que no procedimento objeto dos presentes autos verificou-se uma alteração quanto ao “peso” a atribuir a cada um dos fatores porquanto o Preço deixou de ponderar 40%, para passar a ponderar 60% e a valia técnica da proposta passou a valer 40% em vez dos 60% atribuídos quer no procedimento objeto do Proc. 514/23.4BEVIS, quer do procedimento objeto do Proc. 609/24.7BEVIS, que correram termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu; que o Recorrente Réu perante a decisão contida na sentença proferida no Proc. n.º 514/23.4BEVIS e o teor da respetiva fundamentação, a qual foi confirmada pelo Tribunal Central Administrativo do Norte, por douto Acórdão de 01/03/2024, sempre considerou - como considera - que quer as peças do procedimento, quer o ato de adjudicação não padecem dos invocados vícios de violação de lei; que mal andou a sentença recorrida ao considerar que o critério de adjudicação e o modelo de avaliação definido no Programa do Procedimento violam as obrigações impostas pela Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, porquanto não foram definidos fatores e subfatores, em conformidade com as imposições que resulta daquele diploma legal, ou seja, que recaíssem sobre os fatores da qualidade (artigo 4.º, da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio); que atendendo ao tipo de procedimento em causa - Fornecimento de Ultracongelados Pescado e Hortícolas para todas as Unidade de Abastecimento Coletivo - a aplicabilidade do critério da produção sazonal e bem assim os critérios definidos no n.º 4, do artigo 5.º, da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, carecem de integração e de interpretação, segundo critérios de equidade e com observância dos princípios estruturantes da ordem jurídica, o que o Recorrente Réu fez aquando da fixação, neste procedimento, dos fatores e subfactores.
1.2.3.2.2 Nas suas contra-alegações a Recorrida Autora defendeu que foi demonstrado que o modelo de avaliação violou frontalmente aquele regime em três planos essenciais: a). Omissão total do fator qualidade, imposto pelos artigos 3.º e 5.º da Lei n.º 34/2019; b). Redução ilegal do fator “origem e impacto ambiental” a uma métrica simplificada de distância, ignorando os subfatores obrigatórios (custos logísticos, impacto ambiental efetivo e produção sazonal); c). Violação ostensiva do limite quantitativo máximo de 8 pontos percentuais fixado no artigo 4.º, n.º 3 da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, ao atribuir 40% ao Fator distância; que a atribuição de 40% a um parâmetro cuja ponderação máxima legal é de 8% representa uma multiplicação por cinco do teto legal e configura uma violação objetiva de norma imperativa; que o critério adotado não mede proximidade produtiva real nem impacto ambiental estrutural, mas tão só a localização administrativa da sede social, a qual não é centro de produção, nem plataforma logística, nem indicador idóneo de origem ou de menor impacto ambiental; que a decisão recorrida reconheceu expressamente a omissão de fatores obrigatórios, nomeadamente a não contemplação dos subfatores legalmente exigidos, concluindo pela invalidade do critério e pela consequente invalidade dos contratos celebrados (vide conclusões IX. a XII. das suas contra-alegações de recurso).
Vejamos.
1.2.3.2.3 Na ação a Autora, ora Recorrida, sustentou que o artigo 17.º do Programa do Procedimento (PP), nos termos em que foi formulado, viola os n.ºs 1 e 2 do artigo 75.º, o art. 139.º ambos do CCP, a Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, bem como, os princípios da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade, da boa fé, da concorrência e da igualdade de tratamento, porquanto: i) não respeita os critérios estabelecidos na Lei n.º 34/2019, de 22/05, pela ausência do critério QUALIDADE (artigo 5.º da cit. Lei); ii) contraria o artigo 4.º da referida lei, que prevê critérios específicos e obrigatórios relativos à origem e impacto ambiental, não previstos no Programa de Procedimento; iii) converteu-se num critério de proximidade geográfica, atribuindo 40% da ponderação à distância entre a sede do concorrente e a cidade ... (quando, a admitir-se, estaria a ponderação limitada a 8%).
1.2.3.2.4 O Tribunal a quo entendeu que o critério de adjudicação constante do artigo 17.º do Programa do Procedimento não violava o disposto no n.º 3 do artigo 75.º do CCP nem os princípios da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade, da boa-fé, da concorrência e da igualdade de tratamento.
Juízo que não é objeto do presente recurso. Mostrando-se, por conseguinte, consolidado.
1.2.3.2.5 Mas deu razão à Autora quanto à invocada ilegalidade do critério de adjudicação constante do artigo 17.º do Programa do Procedimento por violação do disposto nos art.ºs 4.º e 5.º da Lei n.º 34/2019, de 22/05, entendendo não foram definidos fatores e subfatores, em conformidade com as imposições que resulta deste diploma, ou seja, “que recaíssem sobre os fatores da qualidade (artigo 4.º, da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio), tendo o Réu se limitado a definir um fator quanto à “Origem e impacto ambiental”, fator este que não contempla a totalidade dos subfatores, nomeadamente a produção sazonal, cuja ponderação é obrigatória (vd. artigo 4.º, n.º 1, alínea c), da referida lei). Tal como não reflete, as pontuações definidas nos n.ºs 3, do artigo 4.º, e no n.º 4, do artigo 5.º, da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio”.
No que seguiu, como refere, a decisão proferida no Proc. n.º 609/24.7BEVIS, designadamente na parte que transcreve. Optando, assim, por não acompanhar a decisão proferida no Proc. n.º 514/23.4BEVIS, em sentido divergente, que disse não desconhecer.
1.2.3.2.6 Impõe-se clarificar o que se passou nos identificados Proc. n.º 514/23.4BEVIS e Proc. n.º 609/24.7BEVIS referidos na decisão recorrida e também mencionados pelo Recorrente Réu no seu recurso.
1.2.3.2.7 Naqueles processos, tal como no presente, estiveram em causa os concursos públicos para “Fornecimento de Ultracongelados Pescado e Hortícolas para as Unidades de Alimentação Coletiva do Município (UAC)”, abertos pelo MUNICÍPIO ..., por lotes.
1.2.3.2.8 Naqueles processos, tal como no presente, o critério de adjudicação adotado foi o multifator, correspondendo uma parte ao preço (de acordo com a fórmula de avaliação definida) e outra à valia técnica da proposta (VT), por referência à «Origem e impacto ambiental (Lei nº34/2019)» assim definida:
«Sustentabilidade ambiental: redução da pegada de carbono associada ao transporte e mais frescura do produto.
Este fator é medido em quilómetros (Km), do percurso desde o local de produção própria (proximidade geográfica da origem do produto ao local de entrega) ou do local de abastecimento até ao local de entrega.
Os Km são calculados com base na colocação das moradas indicadas (…).
A pontuação aos atributos de análise do subfactor V1 será atribuída de acordo com os parâmetros de avaliação e escala de pontuação seguinte (sustentabilidade ambiental: redução da pegada de carbono associada ao transporte):
- Empresa Sedeada numa distância até 49,999km da Unidade de Alimentação Coletiva Central sedeada no Edifício 5..., ... pontos
- Empresa Sedeada numa distância entre 50,000km a 99.999Km da Unidade de Alimentação Coletiva Central sedeada no Edifício 4..., ... pontos
- Empresa Sedeada numa distância entre 100,000km a 149.999Km da Unidade de Alimentação Coletiva Central sedeada no Edifício 3..., ... pontos
- Empresa Sedeada numa distância entre 150,000km a 199.999Km da Unidade de Alimentação Coletiva Central sedeada no Edifício 2..., ... pontos
- Empresa Sedeada numa distância a mais de 200km da Unidade de Alimentação Coletiva Central sedeada no Edifício 1..., ... ponto
A todos os subfactores, bem como aos respetivos atributos de análise, será atribuída uma classificação entre 1 e 5 valores, que após ponderação será arredondada a três casas decimais.»
1.2.3.2.9 Naqueles processos, tal como no presente, estava invocada a ilegalidade do critério de adjudicação na parte que se refere à Valia Técnica (VT) da proposta aferida por referência à distância em Quilómetros da sede da empresa à Unidade de Alimentação Coletiva (UAC), por violação dos art.ºs 74.º n.º1, al. a), 75.º e 139.º do Código dos Contratos Públicos, bem como no disposto na Lei n.º 34/2019, de 22 de maio.
1.2.3.2.10 No Proc. n.º 514/23.4BEVIS, referente ao procedimento pré-contratual aberto no ano de 2023, por sentença de 08-12-2023 do TAF de Viseu a ação foi julgada improcedente, tendo-se considerado que «Com este diploma e esta norma em concreto, estabeleceu o legislador, para as entidades abrangidas pelo mesmo - universo em que se incluem as autarquias locais -, uma obrigação de ponderação da qualidade, origem e impacto ambiental dos produtos alimentares quando efectuam a selecção e aquisição dos mesmos para consumo em cantinas e refeitórios públicos ou para fornecimento.
E na selecção desses produtos de origem de proximidade para consumo em cantinas e refeitórios públicos, ou para fornecimento de refeições, estabeleceu que as entidades abrangidas devem ponderar obrigatoriamente a aquisição de produtos que revelem, entre o mais, menores custos logísticos e de distribuição e menor impacto no meio ambiente devido à distância, ao transporte e às embalagens.
In casu, o R. densificou o factor valia técnica da proposta em função da "distância" da sede da empresa concorrente em relação ao concelho ... ou ao distrito ....
Ainda que se reconheça alguma imprecisão nesse critério, podendo (e talvez devendo) o mesmo referir-se a uma distância quilométrica e não meramente referente a determinadas circunscrições territoriais (seja concelho ou distrito), a verdade é que o R. estabeleceu um critério que permitia privilegiar fornecedores locais que, por motivos de proximidade geográfica, percorrem distâncias mais curtas e, com isso, os custos logísticos e de transporte são menores, causando um menor impacto no meio ambiente, não deixando, assim, de dar cumprimento à Lei n.º 34/2019.
(…)
Aqui chegados, pode já afirmar-se que não assiste razão à A. quando invoca que o factor da valia técnica da proposta atende a características do concorrente e não ao objecto do contrato a celebrar, pois que o mesmo foi fixado em função da distância a percorrer pelo concorrente para o fornecimento a realizar, ou seja, para o transporte dos produtos que o R. vai adquirir.
(…)
O critério de adjudicação face à proposta economicamente mais vantajosa foi fixado pelo R. dentro da margem de discricionariedade que a lei lhe confere - cf. Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 09.09.2021 (proc. n.9 2100/20.1BELSB) e do Tribunal Central Administrativo Norte de 22.10.2021 (proc. n.9 0192620.0BEPRT) - e não se observa que o mesmo seja violador quer do disposto no art.º 75º, n.º 3 do CCP, quer dos princípios da igualdade e da concorrência, porquanto o R. limitou-se a fixar no Programa do Procedimento um critério que visou dar cumprimento ao art.º 4.º da Lei n.º 34/2019, a qual visa assegurar o consumo sustentável de produção local, valorizando e privilegiando a aquisição de produtos que impliquem menores custos logísticos e de transporte, como o foi pelo R..
A própria lei, ao privilegiar o consumo de produção local e ao obrigar as entidades adjudicantes a privilegiarem os menores custos de transporte e logísticos está a estabelecer um critério que, ao afectar a competitividade de entidades externas ou distantes da entidade adjudicante, está simultaneamente a fomentar e a potenciar a competitividade das entidades locais e do comércio e produção local. Trata-se, portanto, de uma ponderação já feita pelo legislador e que não se mostra violadora nem do princípio da igualdade nem do princípio da concorrência..».
Não se considerou, assim, ali, que o critério de adjudicação no que se refere à Valia Técnica da proposta fosse ilegal pelas razões apontadas.
E interposto recurso de apelação, por acórdão de 01-03-2024 deste TCA Norte foi negado provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida. Decisão que assentou na seguinte fundamentação: «Decorre das Diretivas sobre Contratos Públicos/2014 ( Diretivas 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE do Parlamento e do Conselho Europeu, de 26 de fevereiro) que os contratos públicos são vistos como instrumentos a utilizar para se atingir um crescimento económico inclusivo, sustentável e inteligente, “a par da inovação, da flexibilização e da simplificação dos procedimentos, da necessária inclusão das pequenas e médias empresas, dotando as entidades adjudicantes de várias ferramentas para realização destes objetivos”- cfr. Isabel Celeste M.Fonseca, in Direito da Contratação Pública, Estudos Reunidos, 2.ª edição, Almedina , pág.38. Relativamente aos critérios de adjudicação, refere-se na citada obra que “o direito da União Europeia já não se pauta apenas pela garantia da concorrência, antes impondo critérios de adjudicação ligados a outros valores, como critérios sociais ( fomento do emprego, igualdade no local de trabalho, proteção dos desfavorecidos) e critérios ambientais ( métodos de produção limpos, aposta em energias renováveis.)”- pp. 38/39.
Assim, o novo conceito de adjudicação deve atender sobretudo a parâmetros qualitativos, de modo a permitir que o comprador público possa contribuir para a proteção do ambiente e a promoção do desenvolvimento sustentável, assegurando simultaneamente a obtenção da melhor relação qualidade-preço para os seus contratos- considerando 91 da Diretiva 2014/24/EU - cfr. ob. cit, pág.45.
Ora, a nível nacional, a Lei n.º 34/2019, que contém o Regime de Promoção de Consumo Sustentável de Produção Local nas Cantinas Refeitórios Públicos, é um dos exemplos de legislação nacional que se insere neste objetivo, na medida em que se trata da fixação de um regime que tem como propósito incentivar a integração de produção alimentar local na alimentação escolar, incluindo critérios de qualidade, origem e impacto ambiental dos bens e serviços alimentares que podem ser utilizados no aprovisionamento dos refeitórios escolares.
A referida lei, conforme se estatui no seu artigo 1.º, “define critérios de seleção e aquisição de produtos alimentares em cantinas e refeitórios públicos, promovendo o consumo sustentável de produção local e de várias modalidades de produção certificada”.
Nos termos do seu artigo 2.º, “ consideram-se cantinas e refeitórios públicos todos aqueles cuja gestão seja assegurada pelos serviços e organismos da administração central, regional e local, bem como das instituições de ensino superior público, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos.
Sob a epígrafe “Critérios de seleção de produtos alimentares em cantinas públicas”, o artigo 3.º dessa Lei estabelece que:
“1 - A seleção e aquisição de produtos alimentares para consumo em cantinas e refeitórios públicos, ou para fornecimento de refeições pelas entidades referidas no artigo 2.º, pondera obrigatoriamente a sua qualidade, origem e impacto ambiental, nos termos referidos na presente lei.
2 - O disposto na presente lei não prejudica a aplicação de outros regimes jurídicos, nem a definição de outros critérios de seleção de produtos alimentares, nomeadamente aqueles que decorram das necessidades do serviço prestado pela entidade que gere ou concessiona a exploração da cantina ou refeitório ou é responsável pelo fornecimento de refeições.
3 - A impossibilidade de aplicação do disposto na presente lei, quer por inexistência de produtos com as características dela constantes, quer por força de regime jurídico setorial, ou ainda por especiais exigências técnicas, deve ser especialmente fundamentada.”.
Por seu turno, nos termos do artigo 4.º, que tem como epígrafe “Origem e impacto ambiental”:
“1 - A seleção de produtos de origem de proximidade para consumo em cantinas e refeitórios públicos, ou para fornecimento de refeições pelas entidades referidas no artigo 2.º, pondera obrigatoriamente a aquisição de produtos que revelem:
a) Menores custos logísticos e de distribuição;
b) Menor impacto no meio ambiente devido à distância, ao transporte e às embalagens, valorizando-se de forma mais intensa a produção que tenha todas as suas fases no território da NUTIII do local de consumo ou em NUTIII adjacente;
c) Ter origem em produção sazonal.
2 - Nos refeitórios e cantinas dos estabelecimentos de ensino, deve ainda ser dada preferência à aquisição de produtos que promovam uma alimentação e nutrição adequadas, ou a difusão de informação quanto à realidade produtiva local, no que respeita ao conhecimento dos produtos e da sua origem.
3 - O peso a atribuir aos critérios referidos nos números anteriores é de 8 pontos percentuais do total dos critérios a ponderar.”
Importa ainda atentar no artigo 6.º, que sob a epígrafe “Gestão direta” prescreve que “ Nos casos em que a gestão das cantinas ou refeitórios seja assegurada diretamente por uma das entidades referidas no artigo 2.º, compete aos serviços desta assegurar a ponderação dos critérios referidos nos artigos anteriores no procedimento de aquisição de produtos alimentares.”, e bem assim, no artigo 10.º, o qual, sob a epígrafe “Relatório anual” estabelece que “ Com o objetivo de conhecer e tornar públicos os efeitos sobre as economias locais da aplicação da presente lei, o Governo elabora um relatório anual sobre o seu impacto, devendo as entidades responsáveis pela gestão de refeitórios e cantinas remeter aos membros do Governo responsáveis pelas áreas da agricultura e da economia informação sobre a aplicação dos critérios previstos na presente lei nos espaços sob sua responsabilidade”.
Resulta deste regime legal, ser clara a obrigação que impende sobre as entidades públicas que têm a seu cargo a gestão de cantinas e refeitórios, como é o caso do Apelado, de em procedimentos como o que está em causa nestes autos, introduzir critérios de proximidade na gestão dos refeitórios, beneficiando cadeias curtas de abastecimento que valorizem a economia e a produção local, contribuindo para os objetivos locais de desenvolvimento territorial, circularidade, sustentabilidade e segurança alimentar.
Foi o que o Apelado fez ao densificar o fator valia técnica da proposta em função da distância “da sede da empresa concorrente em relação ao concelho ... ou ao distrito ..., tratando-se de um critério que privilegia fornecedores locais, que como se afirma na decisão recorrida “por motivos de proximidade geográfica, percorrem distâncias mais curtas e, com isso, os custos logísticos e de transporte são menores, causando um menor impacto no meio ambiente, não deixando, assim, de dar cumprimento à Lei n.º 34/2019.”
Trata-se do estabelecimento de um critério de densificação qualitativa da proposta economicamente mais vantajosa, sem que daí se configure a violação aos princípios da concorrência e da igualdade, estando assegurada a existência de uma efetiva ligação entre o referido critério qualitativo e o objeto do contrato a celebrar.
Dai que não se possa aquiescer com a Apelante quando pretende que o modelo de avaliação das propostas desconsidera as diferenças de preços das propostas, favorecendo aquela que tem um preço muito mais elevado apenas pela circunstância de ter a sua sede na ..., desincentivando a concorrência, em prejuízo do interesse público e da boa gestão da coisa pública.
Como dissemos, a contratação publica, a par dos seus objetivos mais imediatos, é um instrumento essencial para a realização das políticas públicas, sendo que no caso concreto, um dos objetivos prosseguidos pelo legislador nacional neste tipo de procedimentos passa por privilegiar os fornecedores locais de produtos destinados ao aprovisionamento das cantinas escolares.
Neste enquadramento, não divisamos que no presente procedimento concursal tenha sido violado o disposto no n.º 3 do artigo 75.º do CCP, nem os princípios da concorrência e da igualdade, tendo a decisão recorrida fundamentado de forma consistente o juízo que efetuou sobre a improcedência das ilegalidades invocadas pela Autora».
1.2.3.2.11 Já no Proc. n.º 609/24.7BEVIS, referente ao procedimento pré-contratual aberto no ano de 2024, na sentença de 20-12-2024 do TAF de Viseu concluiu-se pela invalidade do critério de adjudicação, pela seguinte fundamentação essencial ali vertida «Ora, do mero confronto do critério de adjudicação e do modelo de avaliação definido no Programa do Procedimento, com as obrigações impostas pela Lei n.2 34/2019, de 22 de maio, facilmente se conclui que aquele não cumpre com tais obrigações. Com efeito, não foram definidos fatores e subfatores, em conformidade com as imposições que resulta daquele diploma legal, ou seja, que recaíssem sobre os fatores da qualidade (artigo 4.º, da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio), tendo o Réu se limitado a definir um fator quanto à "Origem e impacto ambiental", fator este que não contempla a totalidade dos subfatores, nomeadamente a produção sazonal, cuja ponderação é obrigatória (vd. artigo 4.º, n.º 1, alínea c), da referida lei). Tal como não reflete, as pontuações definidas nos n.ºs 3, do artigo 4.º, e no n.º 4, do artigo 5.º, da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, ainda que se admita, na ausência de portaria de regulamentação (cfr. artigo 11.º), e face à discricionariedade da administração, que outra pontuação fosse fixada, desde que respeitada a devida proporcionalidade com a pontuação ali prevista, de forma a atingir os sessenta pontos percentuais, fixados pelo concurso em crise, para o fator valia técnica.
Com efeito, não se desconhece a sentença proferida no Processo n.2 514/23.4BEVIS, mas este Tribunal considera que a ausência de regulamentação, não é razão suficiente para se considerar que as normas fixadas nos artigos 4.º e 5.º, da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, careçam de regulamentação especial para permitiram a sua aplicação. Aliás, o diploma contém uma disposição transitória para as pontuações a atribuir nos anos de 2020 e 2021, com vista a assegurar uma "transição gradual para o novo regime", fixada sem qualquer dependência da entrada em vigor da regulamentação prevista para mencionada lei (artigo 12.º), e sendo certo que a lei entrou em vigor 90 dias após a sua publicação, também ela sem qualquer dependência quanto à eventual existência ou não de regulamentação (artigo 13.º).
Pelo que, há que concluir que assiste razão à Autora, e o critério de adjudicação viola, efetivamente, a Lei n.º 34/2019, de 22 de maio.»
Porém, não obstante ter concluído pela invalidade do critério de adjudicação estabelecido no Programa do Procedimento, entendeu-se naquela sentença que uma vez que o pedido que vinha formulado na ação era o do prosseguimento do procedimento concursal, expurgando do fator valia técnica do projeto, tal pedido não podia ser procedente por a invalidade do critério de adjudicação decorrer da violação do disposto na Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, lei especial limitativa, no seu entender, da discricionariedade de definição dos fatores de adjudicação dos contratos, pelo que a mera expurgação do fator valia técnica do projeto, não permitia prosseguir com o procedimento, por não permitir assegurar o cumprimento daquela Lei, e porque o Tribunal não podia substituir-se ao Réu e criar novos fatores e subfatores, ainda que em conformidade com a Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, nem definir qual a pontuação a atribuir a tais fatores e subfatores, por que tal matéria se encontrar sujeita à discricionariedade administrativa. E por tal razão julgou improcedente ação.
E dela interposto recurso de apelação, por acórdão de 07-03-2024 deste TCA Norte foi concedido parcial provimento ao recurso, revogando-se a sentença recorrida, julgando-se parcialmente procedente a ação administrativa, «anulando-se o ato de adjudicação praticado naquele procedimento e o contrato celebrado e condenada a Entidade Demandada à prática de um ato que não reincida na ilegalidade cometida, nem que para isso seja necessário refazer o procedimento concursal ab initio, mormente, quanto ao critério de adjudicação eleito pela Administração».
Mas tal acórdão não se pronunciou sobre o juízo de ilegalidade do critério de adjudicação, por ter considerado que o mesmo não fazia parte do objeto do recurso, por os Recorridos não terem ampliado o objeto do recurso a tal juízo decisório, mostrando-se assim “cristalizado o juízo decisório em torno da invalidade do critério de adjudicação”.
Pelo que o recurso de revista que foi interposto para o STA, e por este admitido, também não versou sobre o juízo de ilegalidade do critério de adjudicação, tendo o acórdão do STA de 11-09-2025 revogado o acórdão do TCA Norte no segmento em que aquele havia anulado os contratos celebrados como decorrência da invalidade do ato de adjudicação, por ter considerado tal decisão prematura tendo em conta o disposto no artº. 283º, n.º 2 do CCP, de acordo com o qual “os contratos são anuláveis se tiverem sido anulados ou se forem anuláveis os atos procedimentais em que tenha assentado a sua celebração, devendo demonstrar-se que o vício é causa adequada e suficiente da invalidade do contrato, designadamente por implicar uma modificação subjetiva do contrato celebrado ou uma alteração do seu conteúdo essencial”.
1.2.3.2.12 Na presente ação a Autora fundou a invalidade do ato de adjudicação na ilegalidade do critério de adjudicação estabelecido no Programa do Procedimento quanto ao fator “Valia Técnica” da Proposta por violação da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, alegando que se a Entidade Adjudicante pretendia introduzir no modelo de avaliação os critérios de seleção de produtos alimentares permitido pela Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, tinha obrigatoriamente de adotar os 2 (dois) fatores (tal como elencado pelo n.º 1 do artigo 3.º da cit. Lei): (i) Qualidade (artigo 5.º); (ii) Origem e impacto ambiental (artigo 4.º); que a remissão abstrata, genérica e falaciosa para a Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, de 22 de maio, não supre a invalidade da Decisão de Adjudicação (e dos Contratos eventualmente já outorgados), nem obnubila a intenção explícita do Réu MUNICÍPIO ... de beneficiar diretamente a concorrente sedeada no concelho ...; que a Entidade Adjudicante omitiu no Programa do Concurso a ponderação do factor qualidade, violando o disposto no artigo 5.º da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio; que a Qualidade atende à aquisição de produtos detentores de certificação através de pelo menos, um dos seguintes regimes de qualidade certificada (cf. artigo 5.º n.º 1 da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio): a) Modo de Produção Biológico (MPB); b) Denominação de Origem Protegida (DOP); e c) Indicação Geográfica Protegida (IGP), sendo que, por via dessa lei, importa ainda ponderar «obrigatoriamente, os produtos referidos provenientes de explorações com Estatuto de Agricultura Familiar» (cfr. artigo 5.º, n.º 3 da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio); que a inclusão obrigatória de critérios relacionados com certificação de qualidade e com o estatuto de agricultura familiar determina o peso de 6 pontos percentuais (qualidade certificada) e 3 pontos percentuais (agricultura familiar), respetivamente (Cfr. artigo 5.º, nºs 2 e 4 da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio); que nenhuma menção à qualidade ficou fixada nas peças do procedimento, tal como legalmente exige o artigo 5.º da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio; que a Entidade Adjudicante se limitou a adotar, isoladamente, o Fator “ORIGEM E IMPACTO AMBIENTAL” mas que o modelo de avaliação não é manifestamente explícito, nem claro, nem objetivo; que a remissão para a Lei n.º 34/2019, de 22 de maio, de 22 de maio, também não permite que os concorrentes percebessem em que medida a “origem e impacto ambiental” influenciavam na avaliação das propostas; que só com a definição dos parâmetros de avaliação dos atributos em análise («Origem e impacto ambiental (Lei nº34/2019, de 22 de maio)»), elencados no ponto 3. do Artigo 17.º do Programa do Procedimento, se alcançava que a valia técnica da proposta seria avaliada em função da distância entre a sede da concorrente e a cidade ..., mas que para que lhe fosse permitido ponderar este último factor tinha, obrigatoriamente, de se prever no Programa do Concurso, os seguintes subfactores: a) Menores custos logísticos e de distribuição; b) Menor impacto no meio ambiente devido à distância, ao transporte e às embalagens, valorizando-se de forma mais intensa a produção que tenha todas as suas fases no território da NUTIII do local de consumo ou em NUTIII adjacente; c) Ter origem em produção sazonal, o que não se previu tendo a Entidade Adjudicante selecionou apenas como critério a “Distância entre a sede da empresa concorrente e a cidade ...”, critério que nem sequer é sinónimo ou equivalente à ponderação dos “menores custos logísticos e de distribuição” a que alude a alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio (vide, designadamente, artigos 21.º a 35.º da Petição Inicial).
1.2.3.2.13 A Lei n.º 34/2019, de 22 de maio veio definir os critérios de seleção e aquisição de produtos alimentares, promovendo o consumo sustentável de produção local nas cantinas e refeitórios públicos (cf. art.º 1.º), tendo como âmbito de aplicação cantinas e refeitórios públicos cuja gestão seja assegurada pelos serviços e organismos da administração central, regional e local, bem como das instituições de ensino superior público, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos (cf. art.º 2).
O seu art.º 3 dispõe, sob a epígrafe “Critérios de seleção de produtos alimentares em cantinas públicas” que “a seleção e aquisição de produtos alimentares para consumo em cantinas e refeitórios públicos, ou para fornecimento de refeições pelas entidades referidas no artigo 2.º, pondera obrigatoriamente a sua qualidade, origem e impacto ambiental, nos termos referidos na presente lei” (n.º 1).
Dispondo o seu artigo 4.º o seguinte:
“Artigo 4.º
Origem e impacto ambiental
1 - A seleção de produtos de origem de proximidade para consumo em cantinas e refeitórios públicos, ou para fornecimento de refeições pelas entidades referidas no artigo 2.º, pondera obrigatoriamente a aquisição de produtos que revelem:
a) Menores custos logísticos e de distribuição;
b) Menor impacto no meio ambiente devido à distância, ao transporte e às embalagens, valorizando-se de forma mais intensa a produção que tenha todas as suas fases no território da NUTIII do local de consumo ou em NUTIII adjacente;
c) Ter origem em produção sazonal.
2 - Nos refeitórios e cantinas dos estabelecimentos de ensino, deve ainda ser dada preferência à aquisição de produtos que promovam uma alimentação e nutrição adequadas, ou a difusão de informação quanto à realidade produtiva local, no que respeita ao conhecimento dos produtos e da sua origem.
3 - O peso a atribuir aos critérios referidos nos números anteriores é de 8 pontos percentuais do total dos critérios a ponderar”.
E no seu artigo 5.º dispõe-se o seguinte:
“Artigo 5.º
Qualidade
1 - A seleção de produtos para consumo em cantinas e refeitórios públicos, ou para fornecimento de refeições pelas entidades referidas no artigo 2.º, pondera obrigatoriamente a aquisição de produtos detentores de certificação através de, pelo menos, um dos seguintes regimes de qualidade certificada:
a) Modo de Produção Biológico (MPB);
b) Denominação de Origem Protegida (DOP); e
c) Indicação Geográfica Protegida (IGP).
2 - O peso a atribuir aos critérios referidos no número anterior é de 6 pontos percentuais.
3 - A seleção de produtos para consumo em cantinas e refeitórios públicos, ou para fornecimento de refeições pelas entidades referidas no artigo 2.º, pondera obrigatoriamente os produtos referidos provenientes de explorações com Estatuto de Agricultura Familiar.
4 - O peso a atribuir ao critério previsto no número anterior é de 3 pontos percentuais.”
1.2.3.2.14 A Diretiva 2014/24/EU relativa aos contratos públicos verte no seu considerando 91 que «Nos termos do artigo 11.º do TFUE, as exigências em matéria de proteção do ambiente devem ser integradas na definição e execução das políticas e ações da União, em especial com o objetivo de promover um desenvolvimento sustentável. A presente diretiva esclarece a forma como as autoridades adjudicantes poderão contribuir para a proteção do ambiente e para a promoção do desenvolvimento sustentável, assegurando simultaneamente a obtenção da melhor relação qualidade/preço para os seus contratos.»
E no seu considerando 92 que «Ao avaliarem a melhor relação qualidade/preço, as autoridades adjudicantes deverão determinar os critérios económicos e qualitativos, ligados ao objeto do contrato, que utilizarão para esse efeito. Esses critérios deverão, portanto, permitir uma avaliação comparativa do nível de desempenho de cada proposta à luz do objeto do contrato, tal como definido nas especificações técnicas. No contexto da melhor relação qualidade/preço, a presente diretiva estabelece uma lista não exaustiva de possíveis critérios de adjudicação que incluem aspetos ambientais e sociais. As autoridades adjudicantes deverão ser incentivadas a escolher critérios de adjudicação que lhes permitam adquirir obras, fornecimentos e serviços de elevada qualidade e que correspondam perfeitamente às suas necessidades.
Os critérios de adjudicação escolhidos não deverão conferir à autoridade adjudicante uma liberdade de escolha ilimitada, devendo assegurar a possibilidade de concorrência efetiva e leal e ser acompanhados de disposições que permitam uma verificação eficaz da informação fornecida pelos proponentes.
A fim de identificar a proposta economicamente mais vantajosa, a decisão de adjudicação do contrato não deverá assentar apenas em critérios diferentes dos custos.
Os critérios qualitativos devem, por conseguinte, ser acompanhados de um critério de custos que poderá ser, à escolha da autoridade adjudicante, o preço ou uma abordagem custo-eficácia como o cálculo dos custos do ciclo de vida. Todavia, os critérios de adjudicação não deverão afetar a aplicação de disposições nacionais que determinem a remuneração de determinados serviços ou estabeleçam preços fixos para certos tipos de fornecimentos.»
E o artigo 67.º desta mesma Diretiva 2014/24/EU dispõe no seu art.º 67.º o seguinte a respeito dos critérios de adjudicação:
“Artigo 67.º
Critérios de adjudicação
1. Sem prejuízo das disposições legislativas, regulamentares ou administrativas nacionais relativas ao preço de certos fornecimentos ou à remuneração de determinados serviços, as autoridades adjudicantes devem adjudicar os contratos públicos com base no critério da proposta economicamente mais vantajosa.
2. A proposta economicamente mais vantajosa do ponto de vista da autoridade adjudicante deve ser identificada com base no preço ou custo, utilizando uma abordagem de custo-eficácia, como os custos do ciclo de vida em conformidade com o artigo 68.º, e pode incluir a melhor relação qualidade/preço, que deve ser avaliada com base em critérios que incluam aspetos qualitativos, ambientais e/ou sociais ligados ao objeto do contrato público em causa. Estes critérios podem compreender, por exemplo:
a) Qualidade, designadamente valor técnico, características estéticas e funcionais, acessibilidade, conceção para todos os utilizadores, características sociais, ambientais e inovadoras, negociação e respetivas condições;
b) Organização, qualificações e experiência do pessoal encarregado da execução do contrato em questão, caso a qualidade do pessoal empregue tenha um impacto significativo no nível de execução do contrato; ou
c) Serviço e assistência técnica pós-venda, condições de entrega, tais como a data de entrega, processo de entrega e prazo de entrega ou de execução.
O fator custo pode igualmente assumir a forma de um preço ou custo fixo com base no qual os operadores económicos concorrem exclusivamente em termos de critérios de qualidade.
Os Estados-Membros podem prever que as autoridades adjudicantes não possam utilizar o preço ou o custo como único critério de adjudicação, ou podem restringir essa utilização exclusiva a determinadas categorias de autoridades adjudicantes ou a determinados tipos de contratos.
3. Os critérios de adjudicação devem ser considerados em função do objeto do contrato público quando estiverem relacionados com as obras, produtos ou serviços a fornecer ao abrigo desse contrato, sob qualquer aspeto e em qualquer fase do seu ciclo de vida, incluindo fatores envolvidos:
a) No processo específico de produção, fornecimento ou negociação das obras, produtos ou serviços; ou
b) Num processo específico em relação a outra fase do seu ciclo de vida, mesmo que estes fatores não façam parte da sua substância material.
4. Os critérios de adjudicação não podem ter por efeito conferir à autoridade adjudicante uma liberdade de escolha ilimitada. Devem assegurar a possibilidade de concorrência efetiva e ser acompanhados de especificações que permitam verificar efetivamente a informação fornecida pelos proponentes, a fim de avaliar até que ponto estes cumprem os critérios de adjudicação. Em caso de dúvida, as autoridades adjudicantes verificam de facto a exatidão das informações e provas fornecidas pelos proponentes.
5. A autoridade adjudicante especifica nos documentos do concurso a ponderação relativa que atribui a cada um dos critérios escolhidos para determinar a proposta economicamente mais vantajosa, exceto se esta for identificada apenas com base no preço.
Essas ponderações podem ser expressas na forma de um intervalo, com uma variação máxima adequada.
Sempre que a ponderação não seja possível por razões objetivas, a autoridade adjudicante indica os critérios por ordem decrescente de importância.”
1.2.3.2.15 Não há dúvida que atento o objeto do procedimento pré-contratual aqui em causa, destinado ao “Fornecimento de Ultracongelados Pescado e Hortícolas para as Unidades de Alimentação Coletiva do Município (UAC)” do Réu MUNICÍPIO ..., nos encontramos no âmbito de aplicação da Lei n.º 34/2019, de 22/05, que veio definir os critérios de seleção e aquisição de produtos alimentares, promovendo o consumo sustentável de produção local nas cantinas e refeitórios públicos.
1.2.3.2.16 Também é claro que este diploma é temporalmente aplicável ao procedimento pré-contratual em causa nos autos, atenta a data da sua entrada em vigor (cf. art.º 13.º). Sendo que muito embora nele se preveja que o Governo assegura a sua regulamentação no prazo de 60 dias após a sua entrada em vigor (cf. at.º 11.º), a falta de regulamentação não é impeditiva da aplicação das disposições dos art.ºs 4.º e 5.º da Lei n.º 34/2019, de 22/05. Tanto mais que nos termos da disposição transitória do seu art.º 12º, de forma a assegurar uma transição gradual para o novo regime, “durante os anos de 2020 e 2021, os valores referidos no n.º 3 do artigo 4.º e nos n.ºs 2 e 4 do artigo 5.º são os seguintes:
a) 6 pontos percentuais para os critérios do artigo 4.º, 4 pontos percentuais para os critérios do n.º 2 do artigo 5.º e 1 ponto percentual para o critério do n.º 4 do artigo 5.º, em relação aos procedimentos a abrir no ano de 2020;
b) 7 pontos percentuais para os critérios do artigo 4.º, 5 pontos percentuais para os critérios do n.º 2 do artigo 5.º e 2 pontos percentuais para o critério do n.º 4 do artigo 5.º, em relação aos procedimentos a abrir no ano de 2021.”
Significando a imediata operatividade dos normativos contidos naqueles art.ºs 4.º e 5.º do diploma, sem dependência de regulamentação, vigorando apenas uma menor exigência quanto aos pontos percentuais para os critérios ali previstos para os procedimentos a abrir nos dois anos subsequentes à entrada em vigor do diploma, por forma a assegurar uma transição gradual para o novo regime durante aquele período transitório, como nele referido.
1.2.3.2.17 Nos termos do disposto no seu art.º 3.º, n.º 1 a seleção e aquisição de produtos alimentares para consumo em cantinas e refeitórios públicos pondera obrigatoriamente a sua qualidade, origem e impacto ambiental, nos termos referidos deste diploma.
1.2.3.2.18 E nos seus art.ºs 4.º e 5.º o diploma estabelece os termos em que deve ser feita a ponderação da qualidade, origem e impacto ambiental dos produtos alimentares a selecionar e a adquirir.
Sendo que quanto à origem e impacto ambiental estatui que a seleção de produtos de origem de proximidade pondera obrigatoriamente a aquisição de produtos que revelem: a) Menores custos logísticos e de distribuição; b) Menor impacto no meio ambiente devido à distância, ao transporte e às embalagens, valorizando-se de forma mais intensa a produção que tenha todas as suas fases no território da NUTIII do local de consumo ou em NUTIII adjacente; c) Ter origem em produção sazonal (cf. art.º 4.º, n.º 1).
E quanto à qualidade estatui que a seleção de produtos para consumo em cantinas e refeitórios públicos, ou para fornecimento de refeições pelas entidades referidas no artigo 2.º, pondera obrigatoriamente a aquisição de produtos detentores de certificação através de, pelo menos, um dos seguintes regimes de qualidade certificada: a) Modo de Produção Biológico (MPB); b) Denominação de Origem Protegida (DOP); e c) Indicação Geográfica Protegida (IGP).
1.2.3.2.19 A sentença recorrida, já vimos, deu razão à Autora quanto à invocada ilegalidade do critério de adjudicação constante do artigo 17.º do Programa do Procedimento por violação do disposto nos art.ºs 4.º e 5.º da Lei n.º 34/2019, de 22/05, entendendo não foram definidos fatores e subfatores, em conformidade com as imposições que resulta deste diploma, ou seja, “que recaíssem sobre os fatores da qualidade (artigo 4.º, da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio), tendo o Réu se limitado a definir um fator quanto à “Origem e impacto ambiental”, fator este que não contempla a totalidade dos subfatores, nomeadamente a produção sazonal, cuja ponderação é obrigatória (vd. artigo 4.º, n.º 1, alínea c), da referida lei). Tal como não reflete, as pontuações definidas nos n.ºs 3, do artigo 4.º, e no n.º 4, do artigo 5.º, da Lei n.º 34/2019, de 22 de maio”.
1.2.3.2.20 A nosso ver a interpretação dos dispositivos em causa merece melhor atenção. Com reflexos na sua subsunção à situação dos autos, como se verá.
1.2.3.2.21 O primeiro reparo emerge da circunstância de a Lei n.º 34/2019, de 22/05 visar promover o consumo sustentável de produção local e de várias modalidades de produção certificada (cf. art.º 1.º).
Como é sabido nos termos do art.º 9.º do Código Civil “A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada” (n.º 1). Ainda que não possa, porém, “ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso” (n.º 2). E “na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados” (n.º 3).
Assim, em conformidade com o transcrito normativo, a letra é não só o ponto de partida da interpretação, mas, também, o seu limite.
O intérprete-aplicador deve procurar, pois, descobrir qual é o pensamento legislativo, isto é, qual é a finalidade e o âmbito normativo da lei: as situações fácticas ou os casos concretos abrangidos pela norma jurídica.
Para conseguir este objetivo, o intérprete deve atender quer às circunstâncias históricas em que a lei foi elaborada quer às circunstâncias atuais em que a lei é chamada a ser aplicada, bem como à ratio ou teleologia da norma. Isto sem deixar de atender enquanto factor da interpretação ao texto legal ou enunciado linguístico, pois que é este o meio de comunicação entre o legislador e os destinatários da norma jurídica, é este o mediador da normatividade jurídica sobre a realidade fáctica.
1.2.3.2.22 Disto cientes, deve ter-se desde logo presente a intenção do legislador da Lei n.º 34/2019, de 22/05, que foi a de visar promover o consumo sustentável de produção local e de várias modalidades de produção certificada através da criação de critérios para seleção e aquisição dos produtos alimentares para cantinas e refeitórios públicos.
1.2.3.2.23 Pelo que na leitura dos dispositivos dos art.ºs 4.º e 5.º do diploma, aqui em causa, deve atender-se a essa intenção legislativa.
1.2.3.2.24 Depois, o próprio elemento literal do art.º 4.º da Lei n.º 34/2019, de 22/05 refere expressivamente “produtos de origem de proximidade”. E é por referência aos produtos que tenham origem de proximidade que o art.º 4.º, n.º 1 determina que, quanto a eles, deve ser ponderada a aquisição dos que relevem menores custos logísticos e de distribuição (al. a)), dos que relevem menor impacto no meio ambiente devido à distância, ao transporte e às embalagens, valorizando-se de forma mais intensa a produção que tenha todas as suas fases no território da NUTIII do local de consumo ou em NUTIII adjacente (al. b)) e dos que relevem rer origem em produção sazonal (al. c)).
1.2.3.2.25 E o segmento final da alínea a) do n.º 1 do art.º 4º, mencionando dever valorizar-se de forma mais intensa a produção que “tenha todas as suas fases no território da NUTIII do local de consumo ou em NUTIII adjacente”, corrobora essa interpretação, de que a ponderação daqueles critérios respeita apenas a produtos de origem de proximidade, isto é, aqueles que sejam provenientes (em todas as fases) da NUTIII do local de consumo ou da NUTIII adjacente ao local de consumo.
Relembrando que as NUT´s correspondem a nomenclatura que foi desenvolvida pelo Eurostat em colaboração com os Institutos Nacionais de Estatística europeus, servindo como referência para determinar a elegibilidade das regiões europeias na Política de Coesão da EU, sendo, Unidades Territoriais para Fins Estatísticos (a sigla “NUT” tem origem na designação francesa “Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques”), estabelecidas num sistema hierárquico de divisão do território em regiões, subdividido em três níveis (I, II e III), definidos de acordo com critérios populacionais, administrativos e geográficos. Estando atualmente o território de Portugal Continental dividido em 26 NUTS III, por efeito do Regulamento Delegado (UE) 2023/674 da Comissão Europeia que introduziu alterações na divisão territorial das regiões NUT´S em Portugal Continental. Significando que deve privilegiar-se o consumo de um produto alimentar “de origem de proximidade” na mesma região (NUT III) de onde é proveniente, considerando as várias fases de produção ou numa região vizinha que faça fronteira direta (adjacente).
1.2.3.2.26 Ora, não pode desconsiderar-se que o procedimento em causa se destina ao fornecimento de Ultracongelados, Pescado e Hortícolas, tratando-se, pois, de bens alimentares congelados, seja peixe (pescado), sejam hortícolas, como explicitado nas especificações técnicas do caderno de encargos, como bem alertou o Recorrente Réu na contestação e reiterou no seu recurso.
1.2.3.2.27 E situando-se o MUNICÍPIO ... na região NUTIII das Beiras e Serra da Estrela, tem que constatar-se que, atenta a sua interioridade, não é possível a produção em todas as suas fases no território NUT III do seu consumo, ou sequer em NUT III adjacente, no que se refere ao fornecimento de produtos de pescado ultracongelado.
Pelo que não é de subsumir-se, sem mais, o procedimento em causa nos autos, àquelas normas da Lei n.º 34/2019, de 22/05, por referência a “produtos de origem de proximidade”.
1.2.3.2.28 E tratando-se de produtos ultracongelados (seja quanto ao pescado seja quanto aos hortícolas) também o parâmetro sazonal sempre estaria esvaziado de aplicação.
1.2.3.2.29 E tanto basta para se concluir que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao considerar que o critério de adjudicação estabelecido no Programa do Procedimento era ilegal por violação dos citados dispositivos do art.º 4.º da Lei n.º 34/2019, de 22/05, quando, na situação dos autos, atento o objeto do procedimento, o mesmo não se subsume à hipótese normativa ali contida.
1.2.3.2.30 Não, pode, pois, manter-se o juízo de invalidade do ato de adjudicação fundado na invalidade do critério de adjudicação que o aplicou.
1.2.3.2.31 Razão pela qual merece acolhimento, neste aspeto, o recurso do Réu, devendo a decisão recorrida ser revogada, e em substituição julgar-se totalmente improcedente a ação, absolvendo-se o Réu dos pedidos formulados.
O que se decide.
~
1.2.3.2 Em face do supra decidido, fica prejudicado o conhecimento das demais questões trazidas em recurso, quer pelo Recorrente Réu quer pela Recorrente Contrainteressada (a saber, as aludidas nas conclusões T). a X)., Y). das alegações de recurso do Réu e nas conclusões I). a V). e VI). a XVI). das alegações de recurso da Contrainteressada), na medida em que se prendem já com as consequências que derivariam da anulação do ato adjudicação, que afinal, se mantém na ordem jurídica, com todos os devidos efeitos legais.
*
IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, acordam em conferência os juízes da subsecção de Contratos Públicos deste Tribunal em:
- negar provimento ao recurso do Réu na parte em vem dirigido ao despacho de 13-01-2026 que antecedeu o saneador-sentença, mantendo-se o mesmo;
- conceder provimento ao recurso do Réu na parte em vem dirigido ao saneador-sentença de 13-01-2026, revogando-se a decisão recorrida e em substituição julgar-se totalmente improcedente a ação, absolvendo-se o Réu dos pedidos nela formulados;
- julgar prejudicado o conhecimento do recurso da Contrainteressada.
~
Custas pela Autora, vencida - artigo 527.º, nºs 1 e 2 do CPC e artigos 7.º e 12.º, nº 2 do RCP e 189.º, nº 2 do CPTA.
*
Notifique.
D.N.
Porto, 18 de maio de 2026
Maria Helena Canelas (relatora)
Tiago Afonso Lopes de Miranda (1º adjunto)
Maria Clara Ambrósio (2ª adjunta) |
