| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
ACR e Outro(s)…, interpõem recurso jurisdicional na presente acção intentada contra Ordem dos Médicos Dentistas, acção que o TAF do Porto julgou intempestiva, absolvendo a ré da instância.
Rematam o seu recurso com as seguintes conclusões:
A. Ao contrário do que decidiu o Tribunal a quo, o prazo de 3 meses aplicável à impugnação dos atos impugnáveis (com fundamento em anulabilidade) não se encontrava, à data da propositura da ação, transcorrido, considerando que este se suspendeu durante as férias judiciais que decorreram entre 22 de dezembro de 2015 e 3 de janeiro de 2016.
B. É aplicável ao presente processo o CPTA na redação anterior à que lhe foi dada pelo DL n.º 214-G/2015, de 2 outubro, e não, como erradamente entendeu o Tribunal a quo, a redação atual, já que o diploma que aprovou a nova redação estabelece, no n.º 2 do artigo 15.º, que as alterações introduzidas "só se aplicam aos processos administrativos que se Iniciem após a sua entrada em vigor" (destacado nosso).
C. O processo administrativo no qual se inserem os atos administrativos impugnados teve o seu início, de acordo com P.A. junto pela Recorrida, em 10.07.2012, data em que os Recorrentes foram notificados dos autos de averiguações.
D. Quando o legislador processual se refere a “processo administrativo" é sempre no sentido previsto no n.º 2 do artigo 1.º do Código de Procedimento Administrativo, onde se define processo administrativo como o "conjunto de documentos devidamente ordenados em que se traduzem os atos e formalidades que Integram o procedimento administrativo", e nunca com o processo nos tribunais administrativos.
E. O próprio legislador processual - incluindo o do DL n.º 214-G/2015 - o reconhece tratando o processo instrutor como "processo administrativo" (veja-se, a este propósito os artigos 8.º n.º 3, 57.º, "In fine", 68,º, n.º 2, 78, nº 4, 82.º, n.ºs 2 e 3, 84º, nºs. 1 a 7 e 85.º, n.º 4, todos do CPTA na sua nova redação).
F. Não podendo o mesmo diploma legal utilizar o mesmo termo com dois sentidos diferentes, só se pode concluir que a correta interpretação do n.º 2 do artigo 15.º do DL n.º 214-G/2015 é a de que a nova lei processual se aplicará não aos processos que deem entrada nos tribunais administrativos após 2 de dezembro de 2015, mas sim aos processos administrativos cujo ato propulsor seja posterior a 2 de dezembro,
G. Ora, não tendo os processos administrativos sub iudice sido iniciados após a data da entrada em vigor da nova redação do DL n.º 214-G/2015, ela não é concretamente aplicável, nomeadamente o novo n.º 2 do artigo 58.º quanto à contagem do prazo.
H. Para a impugnação de atos com fundamento em anulabilidade, aplicando-se, antes, o n.º 3 do artigo 58.º previsto na redação anterior ao DL n.º 214-G/2015, nos termos da qual tal prazo se suspende durante as férias judiciais (ex vi a remissão da norma para o disposto no Código do Processo Civil).
H. Se procedêssemos a uma Interpretação diferente das normas vertidas no artigo 58.º, n.º 2, do CPTA, com a redação que lhe foi conferida pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 214-G/2015 e no n.º 2 do artlgo 15.º deste mesmo diploma, - ou seja, se considerássemos que a menção a processo administrativo aí feita se referia, apenas e só, aos processos jurisdicionais administrativos (processo nos tribunais administrativos) - as mesmas nunca escapariam a um juízo de inconstitucionalidade material.
I. De facto, a interpretação de que estas normas dizem apenas respeito aos processos Jurisdicionais redundaria, desde logo, numa restrição Ilegítima do direito à proteção Jurlsdiclonal efetiva enquanto específico direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias - consagrado no designado «catálogo de direitos fundamentais dos administrados» (isto é, no artigo 268., n.º 5 da CRP, e concretizado no plano infraconstitucional, como principio geral, no artigo 2., n.º 1, do próprio CPTA).
J. Por isso, sempre teria que se fazer uma Interpretação corretiva, em conformidade com a Constituição e com os direitos fundamentais, mormente com o conteúdo do direito fundamental à proteção jurlsdicional efetiva dos particulares, tal como vem sendo defendido pela doutrina e jurisprudência.
K. Assim, para que não se verifique qualquer inconstitucionalidade derivada da interpretação, "cega", de que os artigos em análise dizem apenas respeito aos processos Jurlsdicionais administrativos, terá de se interpretar o artigo 58º, n.º 2 do CPTA, conjugado com o n.º 2 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, de forma corretiva, isto é, aplicando-se aos processos Jurisdiclonais administrativos, salvo quando os atos administrativos Jurisdicionalmente impugnáveis tenham sido praticados no decurso de procedimentos administrativos igualmente Iniciados antes da entrada em vigor daquele mesmo Decreto-Lei e daquela aplicação resulte uma subtração substancial do prazo de Impugnação jurlsdicional.
L. Mesmo que assim não se entendesse, o que apenas por cautela de patrocínio se equaciona, a presente situação sempre cairia na previsão da norma da alínea e) do n.º 3 do artigo 58.º (considerando, para este efeito, a redação que foi dada pelo DL n.º 214-G/2015), já que sempre estaríamos perante um caso em que, não tendo decorrido um ano desde a prática do ato, existia uma "ambiguidade do quadro normativo aplicável".
M. Veja-se que a ação foi apresentada dentro do prazo previsto pelo CPTA na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 63/2011. de 14 de dezembro, sempre na convicção de que seria este diploma o aplicável ao caso.
K. Uma decisão como a recorrida - que decidiu pela extemporaneidade da ação - quando a norma transitória, como já se explicou supra, tem (no mínimo) uma redação infeliz e passível de diferentes interpretações, significa uma insuportável oneração do cidadão normalmente diligente e uma violação do princípio da promoção de acesso à justiça (cf. artigo 7.º do CPTA) na medida em que este determina que "as normas processuais devem ser Interpretados no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito dos pretensões formuladas", o que foi ignorado pelo Tribunal a quo que optou, ilegal e inconstitucionalmente, pela mais restritiva das interpretações.
O. A Sentença recorrida viola ainda a parte inicial do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA já que esta determina que "a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo" e as Recorrentes invocaram e alegaram a existência de nulidades que não foram descaracterizadas, enquanto tal, pelo Tribunal a quo.
P. Com efeito, a violação do disposto no artigo 76.º, n.º 1 do EOMD ofende o conteúdo essencial dos direitos fundamentais dos Recorrentes, ofensa que deve ser sancionada com a nulidade do procedimento, nos termos do artigo 133, n.º 2, alínea d) do Código do Procedimento Administrativo.
Q. Uma Outra causa de nulidade ocorre nos atos Impugnados, relacionada com o prazo de prescrição do procedimento disciplinar (previsto no n.º 1 do artigo 62.º do EOMD), que, tendo sido ultrapassado, constitui uma nulidade, nos termos do artigo 131, n.º 2, alínea d) do Código do Procedimento Administrativo, que não foi descaracterizada pelo Tribunal a quo,
R. Pelo que a Sentença recorrida, decidindo pela intempestividade da ação, quando em causa estão duas nulidades dos atos impugnados, viola o estabelecido na primeira parte do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA, na medida em que este não sujeita a qualquer prazo a Impugnação de atos nulos,
A recorrida ofereceu contra-alegações, pugnando pela manutenção do decidido. * A Exmª Procuradora-Geral Adjunta junto deste tribunal foi notificada nos termos e para os efeitos previstos no art.º 146º, nº 1, do CPTA, tendo emitido parecer de não provimento.* Os recorrentes ofereceram resposta, mandada desentranhar.* Cumpre decidir, dispensando vistos.* As incidências procesuais:
§) - A decisão recorrida julgou “procedente a intempestividade da prática do ato processual, e, consequentemente, absolve-se o Réu da instância”, tendo por fundamentos:
«(…)
Da caducidade do direito de ação:
Pedem, os AA., que sejam anulados os atos administrativos praticados pelo Conselho Deontológico e de Disciplina da Ordem dos Médicos Dentistas de 11 de novembro de 2015, que lhes foram notificados no dia 15 de dezembro de 2015 e nos termos dos quais lhes foram aplicadas as penas de advertência.
No dia 2 de dezembro de 2015 entraram em vigor alterações ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro (art.º 15º, n.º 1 deste diploma legal).
Nos termos do n.º 2 do art.º 15º desse Decreto-Lei, “as alterações efetuadas pelo presente decreto-lei ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, alterada pelas Leis n.ºs 4-A/2003, de 19 de fevereiro, 59/2008, de 11 de setembro, e 63/2011, de 14 de dezembro, só se aplicam aos processos administrativos que se iniciem após a sua entrada em vigor”.
Não pode aceitar-se a tese dos AA. no sentido de que, ao presente processo, é aplicável o CPTA na redação anterior à que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro.
Ao contrário da tese defendida pelos AA, a alusão daquele artº. 15º, nº 2 a “processos administrativos” não se confunde com “procedimento administrativo” – definido no nº 1 do art. 1º do CPA como “sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Pública” – e menos com “processo administrativo” – no sentido dado pelo nº 2 do art. 1º do CPA, como o “ conjunto de documentos devidamente ordenados em que se traduzem os atos e formalidades que integram o procedimento administrativo” – equivalendo aqui ao “processo instrutor”, ou seja, mero suporte documental daquele.
O CPTA regula o processo (contencioso) nos Tribunais Administrativos, regula os litígios que surgem no âmbito de procedimentos administrativos, e não os próprios procedimentos ou o conjunto de documentos em que tais procedimentos se exteriorizam.
Concluímos pois que o art.º. 15º, nº 2 do Decreto-Lei n.º 214-G/2015 aponta inequivocamente no sentido de as alterações introduzidas ao CPTA por aquele diploma legal se aplicarem a todos os processos contenciosos ou ações judiciais que deem entrada nos tribunais administrativos a partir da data de entrada em vigor daquele diploma, independentemente de as pretensões formuladas em juízo terem ou não subjacente um procedimento administrativo e (em caso afirmativo) da data em que esse procedimento tenha tido início. Neste sentido, Mário Caldeira, em www.e-publica.pt, número 6, 2015, “Brevíssimos tópicos sobre a aplicação da lei no tempo – A propósito da revisão do CPTA e do “Novo” regime do contencioso pré-contratual” (disponível para consulta no referido site e em www.cej.mj.pt).
Assim, uma vez que os AA. foram notificados dos atos impugnados, em 15 de dezembro de 2015, em data posterior à entrada em vigor das alterações ao CPTA introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro (não tendo, portanto, de se proceder à aplicação do regime relativo à alteração de prazos plasmado no art.º 297º do Código Civil) é esta a versão do CPTA aplicável ao processo e, nomeadamente, ao modo de contagem do prazo de caducidade do direito de ação.
Para além dos vícios que os AA. imputam aos atos impugnados gerarem a mera anulação dos mesmos, os próprios AA. peticionam que sejam “anulados” os atos administrativos que lhes aplicaram a pena de advertência pelo que o seu prazo de impugnação era de três meses, nos termos do art.º 58º, n.º 1, alínea b) do CPTA.
Tal prazo conta-se nos termos do art.º 279º do Código Civil (n.º 2 do art.º 59º do CPTA), de modo contínuo, sem suspensão durante as férias judiciais.
Tendo os AA. sido notificados dos atos impugnados em 15 de dezembro de 2015, em 6 de abril de 2016, aquando da propositura desta ação, já tinha ocorrido a caducidade do direito de ação de cada um, estando consolidados os atos administrativos impugnados.
Conclui-se, portanto, que procede a intempestividade da prática do ato processual, impondo-se a absolvição da instância do R., nos termos do art.º 89º, n.ºs 2 e 4, alínea k) do CPTA.
Em face do exposto, julga-se procedente a intempestividade da prática do ato processual, e, consequentemente, absolve-se o Réu da instância.
(…)».* O mérito da apelação :
O tribunal “a quo” teve a acção como intempestiva.
O juízo expresso na sentença recorrida é marcado pela revisão do CPTA operada pelo Decreto-Lei 214-G/2015, de 2/10, tendo fulcro de atenção o seu art.º 15º, nº 2: «As alterações efetuadas pelo presente decreto-lei ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, alterada pelas Leis n.ºs 4-A/2003, de 19 de fevereiro, 59/2008, de 11 de setembro, e 63/2011, de 14 de dezembro, só se aplicam aos processos administrativos que se iniciem após a sua entrada em vigor.».
Se verdadeiramente aqui uma disposição transitória ou antes lei de conflito, não é aqui determinante.
Não é na conceptualização doutrinal que há discussão - quando o seu plano de inserção e função reguladora são pacificamente perceptíveis -, é antes na interpretação dos seus próprios termos.
A Mmª Juiz assumiu como «processos administrativos» os “processos contenciosos ou ações judiciais que dêem entrada nos tribunais administrativos a partir da data de entrada em vigor daquele diploma, independentemente de as pretensões formuladas em juízo terem ou não subjacente um procedimento administrativo e (em caso afirmativo) da data em que esse procedimento tenha tido início”.
Os recorrentes discordam.
Os recorrentes pretendem ver na referência de lei “aos processos administrativos” (cit. art.º 15º, nº 2), alusão ao procedimento, que do próprio CPTA se extrairá confirmação quando se refere ao processo instrutor como “processo administrativo”; a seu ver, e sendo o procedimento pretérito à entrada em vigor das novas regras processuais, antes é pela anterior redacção do CPTA que terá de ser aferida a tempestividade da acção, com recurso às anteriores normas de contagem.
Sem razão.
A sentença, não confundindo processo com procedimento, seguiu os cânones devidos, apoiando-se na letra da lei [“O elemento literal, também apelidado de gramatical, são as palavras em que a lei se exprime e constitui o ponto de partida do intérprete e o limite da interpretação. A letra da lei tem duas funções: a negativa (ou de exclusão) e positiva (ou de selecção). A primeira afasta qualquer interpretação que não tenha uma base de apoio na lei (teoria da alusão); a segunda privilegia, sucessivamente, de entre os vários significados possíveis, o técnico-jurídico, o especial e o fixado pelo uso geral da linguagem” – Ac. do STA, de 29-11-2011, proc. nº 0701/10].
Tudo se conjugando, sem necessidade de uma “interpretação correctiva”.
O Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2/10, reviu (para além do mais) o Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
A norma pretende definir campo de aplicação da nova disciplina adjectiva, aquela que verte na relação instrumental, supondo os processos que o Código consagra, que na tradição do foro sempre foram apelidados de processos administrativos.
[Como evidencia M. Aroso de Almeida, “Ao contrário do que, entre nós, tradicionalmente se faz no processo civil, o CPTA não fala em procedimentos cautelares, mas em processos cautelares. Pelo menos no domínio específico do contencioso administrativo, a solução justifica-se desde logo pela conveniência em reservar a expressão procedimento para o procedimento administrativo (…) à tramitação das decisões administrativas, reguladas por normas de direito administrativo, e não à tramitação de decisões judiciais, reguladas por normas de direito processual – in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2ª ed.ª, rev. e act., págs. 73/4; a observação serve aqui por expansiva compreensão].
Dito outro modo, a norma pretende cuidar quanto ao modo de exercício em juízo das posições de cada parte.
E isso faz-se por via do processo que lhe serve.
A norma fá-lo por remissão em bloco, na escolha de um regime anterior ou de um novo regime, só dentro do já adquirido plano se reflectindo a adequação processual ao direito material em litígio.
Que o próprio CPTA se refira ao processo instrutor como “processo administrativo”, nada comporta em contrário; também o procedimento (administrativo) é exteriorizado num processo (administrativo).
Em nada ficam violados os princípios constitucionais referidos pelos recorrentes, que na sua argumentação desenvolvem discurso que toma de exemplo abstracção e uma perspectiva diacrónica aqui não percutível.
A fiscalização concreta da norma - aquela que nos é reservada - antes só pode ter em consideração o seu caso.
A sentença encerra uma proposição não abalada: foram os actos impugnados notificados em 15/12/2015, em data posterior à entrada em vigor das alterações ao CPTA introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2/10.
O que o tribunal “a quo”, em síntese disse, foi: aplica-se a lei nova.
Tem sido entendimento do STA e também do Tribunal Constitucional, que o direito a uma tutela judicial efectiva, como, de resto, outros direitos fundamentais constitucionalmente consagrados, não é um direito absoluto ou ilimitado, susceptível de ser exercido em qualquer caso e à margem do processo legalmente estabelecido, antes devendo ser exercitado com observância dos pressupostos acolhidos na lei ordinária, desde que, como é óbvio, tais pressupostos não se traduzam, na prática, em denegação de justiça, mediante a criação de obstáculos de tal monta que se reconduzam na supressão, ou restrição desnecessária ou desproporcional do direito de acesso à via judiciária (cfr. p. ex., os Acs. do STA de 03.04.03, rec. 1531/02, e 09-05-2000, proc.º n.º 701/02, e os Acs. do TC nº 43/92, confirmado em Plenário pelo acórdão do TC nº 366/92, ambos publicados no DR II nº45, de 23.02.1993, e ac. nº 450/91, nº 299/95, de 07.06, nº491/07, de 02.07, nº 247/02, de 04.06, nº 467/03, de 14.10, entre outros).
Este direito, e simultaneamente, a própria proporcionalidade de solução, encontra-se respeitado na leitura adoptada pelo tribunal “a quo”, quando, da forma que o fez, interpretou a solução de escolha entre a aplicação de regime antigo ou regime novo.
Concomitantemente não beliscando núcleo essencial de direito fundamental, quando o único direito a jogo é o da garantia da tutela, conforme.
E sem afectar qualquer confiança, quando a garantia de exercício da tutela emerge de íntegra quando já conhecida luz de alteração, sem mínimo investimento anterior de confiança.
Pelo que, e sem ambiguidades, só há que contar com o prazo de propositura de acção sob novo regime.
Como se refere em Ac. deste TCAN, de 22-10-2015, proc. nº 00528/12.0BEVIS, uma «situação de erro desculpável reporta-se à ambiguidade do quadro normativo aplicável dada a dificuldade em conhecer a lei aplicável ao caso concreto, no contexto de ordenamentos normativos labirínticos, caóticos, dispersos e contraditórios que, por isso, dificultem a tomada pelo interessado, em tempo útil, de posição esclarecida no sentido de concordância ou não com o acto impugnado (Esteves de Oliveira e Outros, Código do Processo nos Tribunais Administrativos anotado, V. I, Almedina, p. 385). Note-se que não basta que a questão jurídica em causa se apresente complexa, impondo-se ainda que o complexo normativo à luz do qual vai ser analisada a questão dificulte, pela sua ambiguidade, a tomada, em tempo útil, da referida posição esclarecida».
Preservando todo o respeito que nos merece diferente defesa e percepção, a norma do art.º 15º, nº 2, é-nos perfeitamente clara, sendo que a referência aos «processos administrativos» tem em vista os processos intentados em juízo, sem dependência dos processos que se desenvolvam no procedimento (administrativo), iniciem-se eles antes ou após a entrada em vigor das alterações ao Código.
Sendo a norma em causa de clara interpretação, e correctamente aplicada, não fica em causa a promoção de acesso à justiça.
Tendo os actos impugnados sido notificados em 15/12/2015, encontra-se aí o termo inicial do prazo de impugnação de actos anuláveis.
O tribunal “a quo” não desconsiderou o apelo dos recorrentes a causas de nulidade – que estariam a salvo da questão de tempestividade -, mas entendeu que “Para além dos vícios que os AA. imputam aos atos impugnados gerarem a mera anulação dos mesmos, os próprios AA. peticionam que sejam “anulados” os atos administrativos”.
E bem.
Nenhuma das situações reportadas pelos recorrentes (ultrapassagem do prazo de conclusão de instrução; termo de procedimento para além do prazo de prescrição) se subsume à hipótese por si delineada, de ofensa de conteúdo essencial de direito fundamental (art.º 133º, nº 2, d), CPA91).
Pelo que só se pode concluir como em 1ª instância.* Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelos recorridos, pagando cada um as suas.
Porto, 9 de Junho de 2017.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Joaquim Cruzeiro (em substituição)
Ass.: João Sousa Beato |
