| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
O Sindicato dos Trabalhadores da Administração Local, em representação de PMCR, veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, de pelo qual foi julgada improcedente a acção administrativa especial, intentada pelo recorrente, para pedir a anulação do despacho de indeferimento do Presidente da Câmara Municipal de B... que negou ao representado do recorrente o acesso ao escalão 02 da respectiva categoria.
Invocou o vício de violação de lei e o erro nos pressupostos de facto desse despacho.
O recorrido contra-alegou defendendo a manutenção do decidido; invocou ainda que o recorrente não alegou nem concluiu por qualquer alteração ou modificação da sentença nem procedeu à invocação de erro de norma aplicável, indicando em alternativa quais as que são correctamente aplicáveis, ou quais os sentidos que ela se deveriam retirar em forma contrária ao decidido pelo Tribunal a quo.
O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer. * Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.* I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
A) O associado do Autor requereu a progressão ao escalão 2 da categoria de assistente administrativo, já que estava inserido no escalão 1 desde 01/11/2002.
B) Tal progressão foi indeferida pela ora recorrida.
C) Foram dados como provados os 9 artigos da PI, por se ter entendido que não foram no essencial impugnados.
D) O tribunal recorrido entendeu que o A. deveria ter alegado que a carreira do seu associado era vertical ou horizontal, para concluir a sua classificação e assim proceder e avaliar do direito à sua progressão.
E) O associado no seu requerimento solicita a passagem ao segundo escalão decorrido o prazo de 3 anos.
F) Tal facto não foi impugnado e sendo assim é este o prazo que deve ser considerado.
G) O Réu aceita o ponto 2 do articulado inicial e portanto o conteúdo do documento onde este solicita a sua progressão, após 3 anos.
H) A classificação das carreiras verticais e horizontais, decorre da lei, nomeadamente do art. 38º do DL nº 247/06.
J) E neste artigo, se indicam quais são as carreiras consideradas horizontais.
K) Ou seja, tal classificação decorre da lei e portanto é matéria de direito.
L) Pelo que, por este facto, não estava o tribunal “a quo”, impedido de anular o acto de indeferimento;
M) É inequívoco que a progressão nas mudanças de escalão decorre de um módulo de tempo de 4 anos no escalão imediatamente anterior, sendo aplicável, o disposto nos artigos 19º e 20º do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro.
N) Diploma que só veio a ser revogado pela Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, a qual fixou a sua entrada em vigor após 01/03/2008, sendo a partir só desta data que se deve atentar aos seus efeitos.
O) Ao decidir em sentido oposto, o acórdão recorrido incorre em erro de julgamento por violação das aludidas disposições legais.
P) O associado do recorrente deve pois transitar para o escalão 2 da respectiva categoria.
R) Conforme entendimento, aliás, em sede de recurso de revista pelo Acórdão do STA, de 26 de Maio de 2010, proferido no processo 0958/09.
*
II – Matéria de facto.
Ficaram provados os seguintes factos, sem controvérsia nesta parte:
1. O associado do autor, PMCR, é funcionário do Município réu, com a categoria profissional de assistente administrativo.
2. Em 28.04.2008 requereu a sua progressão ao escalão 2 da categoria de assistente administrativo.
3. Sobre o requerido recaiu despacho de indeferimento do Presidente da Câmara Municipal de B..., junto como documento 2 à petição inicial.
4. O representado do autor está integrado no escalão 1 desde 01.11.2002.* I - Enquadramento jurídico.
1. Questão prévia: os termos do recurso.
O recorrido invocou que o recorrente não alegou nem concluiu por qualquer alteração ou modificação da sentença nem procedeu à invocação de erro de norma aplicável, indicando em alternativa quais as que são correctamente aplicáveis, ou quais os sentidos que ela se deveriam retirar em forma contrária ao decidido pelo Tribunal a quo.
Mas substancialmente não tem razão.
Imediatamente antes de apresentar as conclusões, o recorrente formula o seu pedido, o de que o associado do recorrente deve transitar para o escalão 2 da respectiva categoria.
O que significa necessariamente anular o despacho impugnado - que indeferiu tal progressão e julgar procedente a acção, e, consequentemente, revogar no seu todo a decisão recorrida que julgou totalmente improcedente a acção.
Embora tal pedido não esteja colocado no final das conclusões das alegações de recurso, tal também não é exigido por qualquer dispositivo legal.
Também não é exacto afirmar que o recorrente não alegou erro na norma aplicável ou não indicou em alternativa quais são as normas correctamente aplicáveis, ou quais os sentidos que delas se deveriam retirar em forma contrária ao decidido pelo Tribunal a quo.
O recorrente alegou que ao caso concreto não é aplicável a Lei nº 12-A/2008, de 27/02, mas sim os artigos 19º e 20º do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16/10, conforme o entendeu o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 26-05-2010, proferido no processo 0958/09. Tanto basta para que estejam preenchidos os requisitos legais dos artigos 685-A nº 2 do CPC revogado, e 639º nº 2 do CPC vigente.
Conclui-se, pois, que as alegações de recurso não padecem de falta ou deficiência de objecto, como invoca o recorrido nas suas contra-alegações de recurso.
Termos em que improcede esta questão prévia suscitada.
2. O módulo de tempo previsto no artigo 19º do DL nº 353-A/89, de 16/10; carreira vertical ou horizontal; ónus da invocação de factos constitutivos do direito.
O Decreto-Lei nº 247/87, de 17/06, em vigor a partir de 18 de Junho de 1987, procedeu à adaptação do DL nº 248/85, de 15/07, às carreiras e pessoal da administração local, no qual se integra o associado do representado do autor.
O artigo 36º do referido diploma legal estabelecia que o acesso nas carreiras verticais específicas da administração local estava condicionado à permanência de, pelo menos, três anos na categoria imediatamente inferior, classificados de Bom, e obedecia às demais disposições legais sobre concursos de acesso.
Por seu turno determina o artigo 19º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16.10, que:
“A mudança de escalão depende da permanência no escalão imediatamente anterior dos seguintes módulos de tempo:
a) Nas carreiras horizontais, quatro anos;
b) Nas carreiras verticais, três anos.”
Este preceito passou a ser aplicável à Administração Local, face à revogação expressa do artigo 36º do Decreto-Lei nº 247/87, operada pelo artigo 25, alínea a), do Decreto-Lei n.º 412-A/98, de 30.12.
A classificação como carreira horizontal ou carreira vertical é uma questão jurídica, de subsunção dos factos ao direito.
Quanto à definição de carreiras horizontais e verticais, no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Pleno), de 17-01-2007, no processo 0744/06, de 17-01-2007, ficou decidido (sumário):
“ (…)
III - Carreiras verticais são aquelas que integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade e carreiras horizontais são aquelas que integram categorias com o mesmo conteúdo funcional e cuja mudança de categoria corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas (artº5º DL 248/85, de 15.07).
IV - O artº38º, nº1 do DL 47/87, de 17.06 contém uma enumeração meramente exemplificativa das carreiras horizontais.
V - As carreiras uni-categoriais, como é o caso, dos “tractoristas”, “condutor de máquinas pesadas e veículos especiais”, “motorista de pesados” e “encarregado de brigada dos serviços de limpeza”, esta última, por equiparação, são carreiras horizontais.”
No caso, o autor é assistente administrativo, carreira que, à data, integrava as categorias de “assistente administrativo especialista”, “assistente administrativo principal” e “assistente administrativo – mapa II anexo ao Decreto-Lei n. 412-A/98 de 30 de Dezembro.
Tratava-se, portanto, de uma carreira vertical por integrar várias categorias.
Esta carreira apenas se extinguiu com a entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (n.º 2 do artigo 68), e da Portaria n.º 1553-C/2008, de 31.12.2008.
Aplicando-se ao caso o disposto artigo 19º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16.10, e tratando-se, à data, de uma carreira vertical, o módulo de tempo necessário para ascender ao índice seguinte da escala salaria, era então de apenas 3 anos e não de 4 anos, independentemente de ter ou não classificação de serviço igual ou superior a “Bom”.
Ao contrário do que foi decidido no acórdão recorrido.
Em todo o caso, impõe-se manter o acto impugnado e, como ele, o acórdão recorrido, embora com diversos fundamentos, abordados na questão que se segue.
3. O artigo 119º nº 1 da Lei nº 67-A/2007, de 31/12 (Lei do orçamento do Estado para 2008); os artigos 19º e 20º do DL nº 353-A/89, de 16/10; revogação tácita.
O art. 1º nº 1 da Lei nº 43/2005 de 29/08 veio determinar:
“O tempo de serviço prestado pelos funcionários, agentes e outros trabalhadores da administração pública central, regional e local … entre a data de entrada em vigor da presente lei e 31 de Dezembro de 2006 não é contado, para efeitos de progressão, em todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais.”
Esta Lei entrou em vigor em 30/08/2005 – artigo 4º da mesma Lei.
Este efeito de congelamento da progressão na carreira foi prorrogado até 31/12/2007, pelo artigo 4º da Lei nº 53-C/2006, de 29/12, que dispôs:
“A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação e produz efeitos até 31 de Dezembro de 2007, salvo se diploma concretizador da revisão dos sistemas de vínculos, carreiras e remunerações expressamente determinar data anterior”.
O associado do recorrente requereu em 28/04/2008 a progressão ao escalão 2 da categoria de assistente administrativo, estando então integrado no escalão 1 desde 01/11/2002.
Entre 01/11/2002 e 30/08/2005 decorreram dois anos e dez meses. Segue-se o período de congelamento da contagem do tempo de serviço para progressão na carreira entre 30/08/2005 e 31/12/2007.
No dia 01/01/2008 retoma-se essa contagem, pelo que em 29/02/2008, estavam completados os 3 anos de serviço exigidos por lei, para o associado do recorrente poder passar automaticamente ao escalão 2, o que imporia, à partida, o deferimento do seu requerimento de progressão na escala salarial, datado de 28/04/2008.
No Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, de 11/03/2010, processo nº 05766/09, decidiu-se:
“A Lei do Orçamento do Estado para 2008 (Lei nº 67-A/2007, de 31-12), ao prever que a partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias ficaria na alçada da Lei que viesse a definir e a regular novos regimes de vinculação de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, revogou tacitamente, por incompatibilidade de normas, a progressão automática nas carreiras conforme resultava até então do art. 19º do Dec.-Lei nº 353-A/89, de 16-10, mas mantendo-se este, em todo o demais, em vigor até à entrada em vigor da Lei nº 12-A/2008, de 27-2.”
Em sentido contrário a esta jurisprudência pronunciou-se o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 26-05-2010, processo n.º 0958/09, datado de 26-05-2010:
“À progressão nas categorias por mudança de escalão por um módulo de tempo de 4 anos no escalão imediatamente anterior, que se vença entre 01-01-2008 e 01-03-2008, é aplicável o disposto nos artºs 19º e 20º do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, diploma que só veio a ser revogado pela Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (novo regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas), a qual fixou a sua entrada em vigor e a respectiva produção de efeitos em data posterior à da sua publicação”.
Contudo Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 16/11/2011, no processo nº 0220/11 (Pleno), uniformizou a jurisprudência nesta questão, decidindo:
“A alteração do posicionamento remuneratório dos trabalhadores da função pública faz-se, no período de 1/1 a 1/3/2008, de acordo com o estabelecido nos artigos 46º a 48º e 113º nº 1 da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, em virtude do artigo 119º nº 1 da Lei nº 67-A/2007, de 31 de dezembro, ter revogado os artigos 19º e 20º do DL nº 353-A/89, de 26 de Outubro, e de ter determinado a aplicação do regime estabelecido naquela lei (12-A/2008), à qual se referiu como lei futura e que lhe veio conferir exequibilidade, no período em causa”.
São os seguintes os fundamentos desta posição:
«…o DL n.º 353-A/89 não foi, de facto, expressamente revogado pela Lei n.º 67-A/2007, que também não regulou toda a matéria naquele diploma regulado, pelo que só implicitamente pode ter sido revogado (cfr. artigo 7.º do C. Civil).
Quanto a esta revogação implícita, não procede o argumento da dupla revogação, pois que o tratamento feito pela Lei n.º 67-A/2007 de matéria do DL n.º 353-A/89 passível de operar a sua revogação foi meramente parcial, tendo continuado em vigor muitos outros preceitos deste último diploma passíveis de serem revogados.
Essa revogação, ou não, há-de, assim, ser encontrada no âmbito da interpretação conjugada do quadro normativo potencialmente aplicável, que deverá procurar reconstituir o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada (artigo 9.º do C. Civil).
Vejamos, então.
O regime do estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das suas carreiras e categorias era regulado, ao tempo em que a representada do Autor se posicionou no escalão em relação ao qual pretendia progredir, (23/10/2001), pelo DL n.º 353-A/89, de 16 de Outubro.
De acordo com o estabelecido no artigo 19.º deste diploma, “A progressão nas categorias faz-se por mudança de escalão” (nº 1), e “A mudança de escalão depende da permanência no escalão imediatamente anterior dos seguintes módulos de tempo: a) Nas carreiras horizontais, quatro anos...” (nº 2).
Por sua vez, o seu artigo 20º dispõe que “A progressão é automática e oficiosa” (nº 1), e que “O direito à remuneração pelo escalão superior vence-se no dia 1 do mês seguinte ao do preenchimento dos requisitos estabelecidos no artigo anterior...” (nº 3).
A Lei nº 43/2005, de 29 de Agosto veio determinar “a não contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão nas carreiras e o congelamento do montante de todos os suplementos remuneratórios de todos os funcionários, agentes e demais servidores do Estado [desde a data da sua entrada em vigor, 30/08/2005] até 31 de Dezembro de 2006”.
A vigência destas medidas de congelamento foi, entretanto, prorrogada por mais um ano pela Lei nº 53-C/2006, de 29 de Dezembro, cujo artigo 4º prescreveu: “A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação e produz efeitos até 31 de Dezembro de 2007, salvo se diploma concretizador da revisão dos sistemas de vínculos, carreiras e remunerações expressamente determinar data anterior.”
Pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 109/2005, de 2/6/2005, publicada no DR. n.º 124, I Série B, de 30-6-2005, foi decidido “determinar a revisão do sistema de carreiras dos funcionários públicos e dos demais servidores do Estado”, designadamente no que concerne a “criar alternativas aos mecanismos automáticos de evolução profissional e remuneratória que permitam uma rigorosa planificação da evolução orçamental em matéria de despesas de pessoal” [n.º 1, alínea h)].
Na sequência desta resolução, foi desencadeado o respectivo processo legislativo, que culminou com a aprovação em Conselho de Ministros de 14/6/2007 da proposta de lei n.º 152/X, da qual constava a entrada em vigor da lei a que daria origem em 1/1/2008 (artigo 117.º, n.º 1) e a revogação do DL n.º 353-A/89 [artigo 116.º, alínea u)].
Esta proposta foi aprovada pela Assembleia da República, tendo sido remetida para promulgação do Senhor Presidente da República, que a recebeu em 29/11/2007 (Decreto n.º 173/X). O Senhor Presidente da República requereu ao Tribunal Constitucional que aferisse da conformidade constitucional de algumas normas desse diploma [artigo 2.º, n.º 3, artigo 10.º, n.º 2, artigo 68.º, n.º 2, artigo 80.º, n.º 1, alíneas a) e c), artigo 101.º, n.º 1, alíneas a) e b) e n.º 2, e artigo 112.º, n.º 1, alíneas a), b) e c)], que, por acórdão de 20/12/2007, publicado no DR. n.º 9, 1.ª série, de 14/1/2008, julgou inconstitucionais as normas constantes dos artigos 2.º, n.º 3, 10.º, n.º 2 e 68.º, n.º 2 (que tratavam da aplicação da normação contida na lei, por remissão, aos juízes) e dos artigos 36.º, n.º 3 e 94.º, n.º 2 (que se reportavam à retenção cautelar automática de metade da remuneração base de funcionário indiciado responsável pela celebração de contratos de prestação de serviços inválidos) e não julgou inconstitucionais as restantes normas questionadas.
O diploma, que, na sua versão inicial, entraria em vigor em 1/1/2008, voltou, novamente, à Assembleia da República, que o expurgou das apontadas inconstitucionalidades e o aprovou em 18 de Janeiro, tendo sido publicado, após promulgação e referenda do dia 20 do mesmo mês, no dia 27/2/2008, dele constando que entraria em vigor no dia 1 do mês seguinte ao da sua publicação (artigo 118.º, n.º 1) e que produziria efeitos, no que à alteração do posicionamento remuneratório diz respeito, na mesma data (n.º7 do mesmo preceito).
Quanto a essa alteração, o legislador, após ter estabelecido a possibilidade do dirigente máximo do serviço decidir, em face da disponibilidade das verbas orçamentais, o universo das carreiras e categorias onde as alterações do posicionamento remuneratório podiam ocorrer (artigo 46.º), estabeleceu a regra geral dessas alterações, que assentava no mérito (artigo 47.º) e que, na falta de lei em contrário, se reportava a 1 de Janeiro do ano a que tivesse lugar (n.º 7 do mesmo preceito), estabelecendo situações excepcionais no seu artigo 48.º. Resultando ainda, da conjugação dos artigos 47.º, n.º 6 e 113.º, n.º 1, do diploma que podia haver alterações obrigatórias, independentemente dos universos estabelecidos de acordo com o artigo 46.º, a partir de 1/1/2008.
Em 31/12/07 foi publicada a Lei n.º 67-A/2007 (Orçamento de Estado para 2008), cujo artigo 119.º prescreveu, no seu n.º 1: “A partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias opera-se segundo as regras para alteração do posicionamento remuneratório previstas em lei que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros nº 109/2005, de 30 de Junho, defina e regule os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, produzindo efeitos a partir daquela data.”
O que se infere da conjugação do quadro normativo enunciado é, assim, quanto a nós, que o legislador, absolutamente conhecedor de todo esse quadro e do processo legislativo conducente à Lei n.º 12-A/2008, nomeadamente do provável atraso da entrada em vigor da nova lei, bem como de que em 31/12/2007 terminava o descongelamento da progressão na carreira pelo simples decurso do tempo (artigo 4.º da Lei n.º 53/2006), que não pretendia que continuasse a fazer-se dessa forma, e para que não restassem dúvidas de que assim não seria a partir de 1/1/2008, produziu esta norma (artigo 119.º, n.º 1, da Lei n.º 67-A/2007), que qualificou expressamente de “transitória” e através da qual definiu que, para o período decorrente entre 1/1/2008 e a entrada em vigor do diploma futuro, que referenciou, essa progressão se faria segundo as regras dessa futura lei, de cujo conteúdo, que a tornaria exequível, se apropriou.
Defende o recorrido que o artigo 119.º da Lei n.º 67-A/2007 não pode ser considerado como uma disposição transitória, pela simples razão de que as disposições transitórias contêm sempre um regime concreto, seja fazendo perdurar o da anterior lei ou criando um próprio, quando, no caso, este preceito limita-se a remeter para uma lei futura cujo regime se desconhece.
Mas não lhe assiste razão, porquanto, como resulta do expendido, o regime da lei futura era perfeitamente conhecido à data da aprovação dessa lei. O que não era conhecido era a data da sua entrada em vigor, por força das referenciadas vicissitudes. E, por isso, estando em causa despesas que deviam ser orçamentadas, o legislador acautelou essa matéria, definindo que o regime aplicável seria o da nova lei e, consequentemente, que não era aplicável o regime do DL n.º 353-A/89.
Essa nova lei viria conferir-lhe exequibilidade (cfr., sobre esta temática, o Parecer da Procuradoria-Geral da República n.º 000032001, de 20/12/2001, com abundante doutrina).
Donde resulta que o artigo 119.º, n.º 1, da Lei n.º 67-A/2007 revogou, implicitamente, contrariamente ao que considerou o acórdão recorrido, os artigos 19.º e 20.º do DL n.º 353-A/89, pois que, de acordo com a doutrina do referido parecer, que se sufraga, a Lei n.º 67-A/2007, “ainda que inexequível, logo que entre em vigor, tem o condão de revogar, como qualquer outra, todas as normas anteriores com ela incompatíveis, nos termos do n.º 2 do artigo 7.º do Código Civil”.
O acórdão fundamento chegou à mesma conclusão, seguindo um percurso interpretativo idêntico, mas com uma pequena diferença no quadro que elaborou e que consistiu em considerar integrada aquela norma transitória do Orçamento de Estado para 2008 na Lei n.º 12-A/2008, como norma transitória desta. O resultado é o mesmo, a revogação dos artigos 19.º e 20.º do DL n.º 353-A/89, que se considera ter ocorrido.
O preceito em causa teve, assim, como considerou o acórdão fundamento, o duplo efeito de derrogar a aplicação do regime estabelecido nos artigos 19.º e 20.º do DL n.º 353-A/89 e de determinar a aplicação da normação da lei nova – a Lei n.º 12-A/2008 – a partir de 1/1/2008.»
Aderindo-se a tal decisão e à sua fundamentação, que dão razão jurisprudência supra citada do Tribunal Central Administrativo Sul, dúvidas não subsistem de que a decisão de improcedência da acção recorrida é legal.
Com efeito, a acção sempre teria de ser julgada improcedente porque o posicionamento remuneratório do associado do autor faz-se, no período de 1/1 a 1/3/2008, de acordo com o estabelecido nos artigos 46º a 48º e 113º nº 1 da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, em virtude do artigo 119º nº 1 da Lei nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro, ter revogado os artigos 19º e 20º do DL nº 353-A/89, de 26 de Outubro, e ter determinado a aplicação do regime estabelecido naquela lei (12-A/2008), à qual se referiu como lei futura e que lhe veio conferir exequibilidade, no período em causa.
Isto porque o autor não invocou- e por isso não provou – preencher os requisitos para ascender na escala salarial, de acordo com as regras impostas pelos artigos 45º a 48º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro.
Assim, com estes fundamentos, o recurso não merece provimento, devendo manter-se a decisão recorrida.
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IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional, pelo que mantêm a decisão recorrida, embora por diversos fundamentos.
Sem custas, por delas estar isento o recorrente – artigo 4º nº 2 alª d) do Regulamento das Custas Processuais.
Porto, 11.09.2015
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Luís Miguéis Garcia
Ass.: Frederico Branco
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