Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00031/18.4BEVIS

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	11/15/2019

Tribunal:	TAF de Viseu

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	CADUCIDADE DA ACÇÃO. DELEGAÇÃO DE PODERES. RECURSO HIERÁRQUICO FACULTATIVO. NOTIFICAÇÃO; INDICAÇÃO DO ÓRGÃO COMPETENTE PARA APRECIAR A IMPUGNAÇÃO DO ATO E O RESPETIVO PRAZO, NO CASO DE O ATO ESTAR SUJEITO A IMPUGNAÇÃO ADMINISTRATIVA NECESSÁRIA.

Sumário:	I) – Praticado um acto por um subalterno, ao abrigo de uma delegação ou subdelegação de poderes válida, o recurso interposto para o delegante não é necessário, mas sim meramente facultativo, (i) ficando aberta via contenciosa, e (ii) não cabendo comando do art.º 114.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo, que manda que “Da notificação do ato administrativo devem constar: (…) c) A indicação do órgão competente para apreciar a impugnação administrativa do ato e o respetivo prazo, no caso de o ato estar sujeito a impugnação administrativa necessária”.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	J. . J. F.
Recorrido 1:	Exército Português
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Comum
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

J. . J. F. (…) interpõe recurso jurisdicional de decisão proferida pelo TAF de Viseu em acção intentada contra o Exército Português (…), em que foi julgada procedente excepção de caducidade da acção, absolvendo o réu da instância.

O recorrente conclui:

1.º Mal andou o Tribunal a quo ao julgar procedente a exceção de caducidade do direito de ação, arguida pela Recorrida.
2.º Porquanto o douto Tribunal desconsiderou, desde logo: (i) O Recurso hierárquico apresentado pelo Recorrente, em 20 de setembro de 2017; (ii) Que o referido Recurso Hierárquico era necessário nos termos do n.º 1 do artigo 110.º do EMFAR; (iii) Que a notificação impugnada, bem como a decisão que incidiu sobre a reclamação apresentada pelo Autor violam, de forma manifesta, o estatuído na alínea c), do n.º 2, do artigo 114.º do CPA.
3.º Nessa esteira, na ótica do Recorrente, impunha-se a improcedência da exceção de caducidade do direito de ação, maxime uma decisão que considerasse válido o Recurso Hierárquico necessário apresentado.
4.º Se assim não se entendesse, e sem prescindir, deveria o Tribunal a quo reconhecer que as notificações, tanto do ato impugnado, como do indeferimento da reclamação, violam o estatuído na alínea c), do n.º 2, do artigo 114.º do CPA, e assim sendo são as referidas notificações ineficazes perante o Recorrente. Em consequência, deveria ter sido concedido ao Recorrente a faculdade de, no prazo de 30 dias contados desde o trânsito em julgado da decisão, interpor o respetivo Recurso Hierárquico necessário.
5.º Entendeu, no entanto, o Tribunal a quo, julgar que o mencionado Recurso Hierárquico apresentado pelo Recorrente, não consubstanciava materialmente um recurso hierárquico, porque, por um lado, (i) “em momento algum refere o Autor que pretende “recorrer” do ato administrativo” e, por outro, (ii) “não está dirigida ao mais elevado superior hierárquico do autor do ato, que seria o Chefe de Estado-Maior do Exército, nem tampouco a quem proferiu o despacho de indeferimento da reclamação”.
6.º Efetivamente, e no que concerne especificamente ao teor do Recurso, é certo que o mesmo não continha a referência: “Recurso Hierárquico”, todavia, não se pode olvidar que se tratava de uma impugnação da decisão que recaiu sobre a reclamação apresentada.
7.º Porquanto, no cabeçalho do Recurso Hierárquico, embora sem a referida menção, pode ler-se o seguinte: “notificado do indeferimento proferido por V. Exa. à reclamação pelo mesmo apresentada (…)”, o que sempre determinaria que a aludida impugnação administrativa apenas poderia ser um RECURSO HIERÁRQUICO.
8.º Mas se dúvidas houvesse que efetivamente se estava perante uma impugnação administrativa do ato de indeferimento da Reclamação apresentada, o que se reitera, sempre seria um RECURSO HIERÁRQUICO, ficavam completamente sanadas com o petitório final do mesmo.
9.º Mas, sempre se dirá que, nem o artigo 193.º e ss do CPA, nem tão pouco o artigo 110.º do EMFAR, prescrevem qualquer formalidade desse tipo para o conteúdo do Recurso Hierárquico.
10.º Por outro lado, e no que concerne aos destinatários do Recurso Hierárquico apresentado, resulta do facto provado I), que o Recorrente dirigiu o mesmo ao “Senhor TCOR ART J. C. P. B., com conhecimento ao «Gab CEME»”.
11.º Ou seja, o Recorrente endereçou ao subscritor do ofício, que por determinação do autor do ato, lhe comunicou o aludido indeferimento, ao invés do Autor do ato propriamente dito [Tenente General R. . C.], conforme dispõe o n.º 2 do artigo 110.º do EMFAR.
12.º Indicando, igualmente, como destinatário o Chefe de Estado Maior do Exército (Gab CEME), que efetivamente receberam essas notificações, como resulta dos seus articulados.
13.º Entenderam, no entanto, não responder ao Recorrente, nem tampouco notificaram o mesmo de qualquer vicissitude de que o mesmo padecesse.
14.º Aliás, a haver qualquer erro no destinatário do Recurso Hierárquico, o que não se concede, apenas poderá ser imputado à Entidade Demandada que incumpriu com o disposto na alínea c), do n.º 2, do artigo 114.º do CPA.
15.º Porquanto, na notificação do ato de indeferimento da Reclamação apresentada pelo Recorrente, não indicou a Entidade Demandada, o órgão competente para apreciar a impugnação administrativa do ato e o respetivo prazo, nem que o Recurso Hierárquico era necessário, nos termos do artigo 110.º do EMFAR.
16.º O que significa que, a existir qualquer erro na apresentação/destinatários do Recurso Hierárquico apresentado pelo Recorrente, apenas à Recorrida poderão os mesmos ser assacados.
17.º Refira-se, ainda, que se o destinatário (subscritor do ofício) se tivesse considerado incompetente para a receção do mencionado Recurso, deveria tê-lo enviado, oficiosamente, ao órgão titular da competência e notificado o Recorrente dessa remessa, nos termos do estabelecido no n.º 1 do artigo 41.º do CPA.
18.º Em suma, como o Recorrente nunca foi notificado do indeferimento liminar do Recurso Hierárquico com fundamento em algumas das situações previstas no n.º 1 do artigo 196.º do CPA, nem da sua remessa, nos termos do estabelecido no n.º 1 do artigo 41.º do CPA, apenas se pode retirar que o Recurso Hierárquico apresentado não ofende qualquer comando legal.
19.º Por outro lado, é do conhecimento geral que a Administração Pública deve pautar a sua conduta pelos ditames da boa-fé, tutela da confiança e cooperação com os particulares (artigo 10.º e 11.º do CPA).
20.º Daí que se imponha à Administração Pública o dever de “suprir oficiosamente as deficiências dos requerimentos [ou qualquer outro articulado], de modo a evitar que os interessados sofram prejuízos por virtude de simples irregularidades ou de mera imperfeição na formulação dos seus pedidos.” cfr. artigo 108.º do CPA.
21.º Pelo que, qualquer vicissitude, de que a peça apresentada putativamente padecesse, deveria ter sido notificado ao Recorrente na altura da sua receção e não apenas em sede de impugnação contenciosa.
22.º Sendo certo que, para além de não ter suprida qualquer vicissitude nem de ter informado/convidado o Recorrente a supri-la, a Entidade Demandada também não proferiu qualquer decisão quanto ao Recurso apresentado, violando, assim, o princípio da decisão, estatuído no artigo 13.º do CPA.
23.º Argumentar em sentido diferente, significa premiar uma Administração inerte e violadora dos seus deveres mais elementares.
24.º Ademais, alude-se ao princípio pro actione, corolário normativo e concretização do princípio constitucional do acesso efectivo à justiça (administrativa), que aponta para uma interpretação e aplicação das normas processuais no sentido de favorecer o acesso ao tribunal ou de evitar as situações de denegação de Justiça, designadamente por excesso de formalismo.
25.º E, assim sendo, a apresentação da P.I., em 11 de janeiro de 2018 (facto provado J), foi intentada tempestivamente, bem dentro do prazo estabelecido na alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º e do n.º 4 do artigo. 59.º, ambos do CPTA.
26.º Por outro lado, como aludido supra, julgou o Tribunal a quo que a “reação” que o Recorrente apresentou em 20 de setembro de 2017, não consubstancia materialmente um autêntico Recurso Hierárquico.
27.º No entanto, com todo o respeito, o Recorrente entende que o Tribunal a quo ao ter decidido como decidiu não tirou daí as devidas consequências legais.
28.º Porquanto, como fomos indiciando supra, nos termos do disposto no artigo 110.º do EMFAR, o Recurso Hierárquico era necessário.
29.º E, sendo o Recurso Hierárquico necessário, torna-se manifesto que o Recorrente carece [ainda] de interesse processual, cuja falta, enquanto pressuposto processual autónomo, atípico ou adicional em relação à condição de impugnabilidade do acto, consubstancia a verificação de uma verdadeira excepção dilatória atípica e insuprível.
30.º Devendo, por isso, e nessa sequência, o Tribunal a quo absolver a Entidade Demandada da instância [artigo 89.º, n.º 4, do CPTA e 278.º, n.º 1, alínea c), do CPC] ao invés de declarar procedente a exceção de caducidade do direito de ação.
31.º Compulsados os conteúdos da comunicação das notificações (de indeferimento da Reclamação (fls. 124 e ss do PA) ou o ato impugnado (cfr. documento junto com a PI sob o n.º 1)), constata-se que as mesmas não indicam que a utilização do Recurso Hierárquico era não necessária, nem qual a entidade à qual deve ser dirigido, conforme supra se concluiu.
32.º Posto isto, grassa à evidência que os serviços da Entidade Demandada cometeram um erro ao não indicar o meio de impugnação administrativa a utilizar contra o acto notificado, nos termos da alínea c), do n.º 2, do artigo 114.º do CPA.
33.º Assim sendo, impunha-se, nos termos do n.º 4 do artigo 114.º do CPA [aqui necessariamente interpretado em conformidade com o princípio da tutela jurisdicional efectiva previsto no artigo 20.º da CRP], que o Tribunal a quo procedesse ao reconhecimento jurisdicional da inexistência na indicação do meio [e da natureza necessária] do recurso hierárquico a utilizar contra os despachos proferidos.
34.º Pois, só assim poderia o Recorrente utilizar aquela garantia administrativa necessária, no prazo de 30 dias a contar do trânsito em julgado da decisão judicial.
35.º Ao não ser assim, veria o Recorrente defraudado o exercício do direito à tutela jurisdicional efectiva, no caso concreto,
36.º Isto porque, ao declarar procedente a exceção de caducidade do direito de ação, sem o reconhecimento de tal violação reverteria, contra os princípios basilares da justiça e boa fé, consagrados no art. 266.º, n.º 2 da CRP, em favor de quem desrespeitou a Lei.
37.º Pelo que o tribunal recorrido decidiu mal ao julgar procedente a exceção de caducidade do direito de ação, em violação dos artigos 10.º, 11.º, 41.º, 114.º, 193.º, 195.º e196.º do CPA, artigo 110.º do EMFAR, alínea b) do n.º 1 art.º 58.º e n.º 4 art. 59.º do CPTA ou, eventualmente, dos artigos 89º do CPTA e 278º, nº 1, al. a) do CPC, 114.º do CPA, 266.º, n.º 2 da CRP.

O ré contra-alegou, concluindo:

1.ª – Estabelece o artigo 194.º do Código do Procedimento Administrativo, bem como os n.ºs 1 e 2 do artigo 110.º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 90/2015, de 29 de Maio, que o recurso hierárquico deve ser dirigido ao mais elevado superior hierárquico do autor do acto ou da omissão, se bem que o requerimento de interposição do mesmo deva ser apresentado ao autor do acto recorrido.
2.ª – Ora, como se considerou na douta Sentença recorrida, o documento apresentado pelo Autor no dia 20 de Setembro de 2017 não foi dirigido ao mais elevado superior hierárquico do autor do acto, que seria o Chefe do Estado-Maior do Exército, nem tampouco a quem proferiu o despacho de indeferimento da reclamação, mas antes ao tenente-coronel que assinou a notificação do indicado despacho ao Autor.
3.ª – Por outro lado, em momento algum referiu o Autor que pretendia recorrer do acto administrativo, limitando-se a alegar que pretendia «informar e esclarecer» o próprio autor do acto e insistindo, a final, como já o fizera em sede de reclamação administrativa, na sua revogação.
4.ª – Por isso, bem se decidiu na douta Sentença que tal documento não observou o prescrito no artigo 194.º do CPA, nem consubstancia, materialmente, um autêntico recurso, pelo que não tinha o mesmo a virtude de suspender o prazo de impugnação contenciosa do primitivo acto.
5.ª – Assim, tendo o Recorrente sido notificado do acto que veio impugnar na presente acção pelo menos no dia 14 de Agosto de 2017, data em que apresentou reclamação do mesmo, e da decisão de indeferimento desta pelo menos no dia 20 de Setembro de 2017, data em que apresentou o referido documento sobre mesma, resulta manifesto que, no dia 11 de Janeiro de 2018, data em que a acção deu entrada no Tribunal, já se encontrava excedido o prazo de três meses previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA para a impugnação do acto que é objecto da acção.
6.ª – Acresce que, contrariamente ao que o Recorrente alega, o despacho de 24 de Julho de 2017 do Senhor Tenente-General R. . C., proferido no exercício de poderes no âmbito do Comando do Pessoal, não estava sujeito a recurso hierárquico necessário, nos termos do n.º 1 do artigo 110.º do EMFAR, por ter sido proferido ao abrigo de competência delegada pelo Chefe do Estado-Maior do Exército, como constou expressamente da notificação do mesmo.
7.ª – Pelo que nenhum reparo merece a douta Sentença recorrida ao declarar procedente a excepção da caducidade do direito de acção.

A Exmª Procuradora-Geral Adjunta, notificada nos termos do art.º 146º do CPTA, não emitiu parecer.

Dispensando vistos, cumpre decidir.

Os factos, que o tribunal “a quo” fixou como provados:
A) A 17/07/2017, o Chefe da Repartição do Comando do Pessoal do Réu, por via da informação nº RPM.SGO.SMC-2017-017187, submeteu à consideração superior a proposta dos movimentos anuais dos Oficiais e Sargentos do Quadro de Pessoal de 2017 (cfr. fls. 66 e ss. do PA);
B) Do anexo B à informação supra identificada, constava a proposta de movimento do Autor do Centro de Tropas de Operações Militares, sito em Lamego, para a Direção de Serviços de Pessoal, sita em V. N. . G (cfr. idem);
C) A 24/07/2017, o Tenente General R. . C., no uso de poderes e atribuições de Comandante de Pessoal, apôs despacho de concordância à informação identificada em A) (cfr. fls. 65 do PA);
D) A 16/08/2017, no Centro de Tropas e Operações Especiais de Lamego foi publicada a seguinte informação: “(…) 2. Sargentos. A. Colocações. Nos termos da Nota N.º 18298 da RPM/DARH de 01Ago17 o Exmo. MGen DARH informa que por despacho do Exmo. TGen R. . C. de 24Jul17, no exercício de poderes no âmbito das atribuições ao Comandante do Pessoal, ao abrigo do despacho de delegação de poderes n.º 104/CEME/2017, de 07Jul17, o Sargento de Infantaria abaixo designado, foi colocado na DSP, ficando com a seguinte situação administrativa: SCh Inf NIM 03996385 J. . J. F., da CCS. Motivo de colocação: Por imposição de serviço; Tem V. R. como GMP; Passa à situação de “Deslocado”. (…)” (cfr. documento junto com a petição inicial sob o nº 1);
E) A 14/08/2017, o Autor, por via da sua Ilustre Mandatária, dirigiu ao General Chefe do Estado-Maior do Exército, por telefax, uma “reclamação da informação que lhe foi dada pela Secção de Pessoal do CTOE, segundo a qual o mesmo está nomeado para fazer um deslocamento para a DSP V. N. . G./P.” (cfr. fls. 97 e ss. do PA, que aqui se dá por integralmente reproduzida);
F) A reclamação supra indicada foi remetida do Gabinete do CEME para o Comando de Pessoal (cfr. fls. 120 do PA);
G) A 05/09/2017, o Tenente General R. . C. proferiu despacho de indeferimento da reclamação apresentada pelo Autor, de acordo com os fundamentos constante da Informação nº 0319/SGS (cfr. fls. 121 e ss. do PA);
H) A 07/09/2017, o Réu remeteu a decisão identificada em G) à Ilustre Mandatária do Autor, comunicação esta assinada pelo TCor Art J. C. P. B. (cfr. fls. 124 e ss. do PA);
I) A 20/09/2017, por telefax, a Ilustre Mandatária do Autor dirigiu uma missiva ao Senhor TCORD ART José Carlos Pires Batista, com conhecimento ao “Gab CEME”, e na qual se pode ler, designadamente, o seguinte: “José de Jesus Fonseca, Sargento Chefe de Infantaria do Exército com o NIM 03996385 do CTOE, notificado do indeferimento proferido por V. EXA. à reclamação pelo mesmo apresentada e respeitante à sua deslocação para a DSP V. N. . G/P. , vem informar e esclarecer o seguinte: Ponto 1º do Indeferimento à reclamação: Efetivamente o Reclamante ocupa a posição 34º da Escala de Deslocamentos Geral para UEO “Carentes do Continente”. Porém, é incorreto o afirmado quanto ao mesmo ocupar a 4ª posição para ser deslocado, na qualidade de SCh, por não possuir Curso de Operações Especiais. Quanto a isso, há que novamente salientar que não existem duas escalas de deslocamento, uma para quem possui Curso de Operações Especiais e outra para quem não o possuir. Existe apenas uma escala única, motivo pelo qual a DARH não lança internamente duas escalas para serem efetuados deslocamentos e por isso, tem que ser respeitada a única escala, tendo que ser deslocado quem tiver mais tempo de permanência na GMP, independentemente de tal militar possuir ou não curso de Operações Especiais, não podendo ser discriminado por tal facto. Ponto 2º do Indeferimento à reclamação: Ora, o facto de o Quadro Orgânico da DSP de Lamego referir que tem cabimento para sete Sch QQAS dos quais cinco têm que obrigatoriamente estar habilitado com o Curso de Operações Especiais e dois serem preferencialmente habilitados com o tal curso, tal não pode resultar, como interpretação que não lhes é possível fazer, por ilegal e assim abusiva, por não resulta em qualquer lado que a menção, segundo a qual teria que ser respeitada a escala única de deslocamentos a escala, pois implicaria existência na DARH de duas escalas, o que como já se expos, comprovadamente não existe. Para além disso, e pesando já os SAJ como se Schf se tratassem, por se prever a sua promoção no corrente ano, sendo que já nos encontramos em Setembro, restando apenas 3 meses para o final do ano e tal ainda não sucedeu, facto com o qual se continua a discordar, desconhecendo-se o constante no Despacho de 04 de Maio de 2017 do Exmo. TGen AGE, que desde já se requer que seja remetido ao aqui Reclamante, pois como já se referiu na reclamação, poderão existir fatores imprevisíveis que impeçam tal promoção, sempre se dirá que, como resulta do quadro junto por V. Exa., na alínea f), resulta evidente que o ainda SAJ Pinhel que irá ocupar o cargo de SCH nº 31, não efetuou deslocamento da GMP desde 05 de Jan. de 1994. Assim, não se entende como este Militar ocupa a vaga que seria de atribuir ao Reclamante só porque possuir o Curso de Operações Especiais, dado que tal cargo 31 terá que ser preferencialmente ocupado por quem possua curso de Operações Especiais e não obrigatoriamente por tal, apesar de se encontrar há mais tempo na GMP do que o aqui Reclamante só porque aguarda promoção. O uso de dualidade de critérios não se entende, pois no quadro junto em 1 do V. indeferimento, o SCH Oliveira que aguarda também ele promoção, continua a pesar como SCH e não no posto que passará a ocupar, contrariando, assim, expressamente o constante na alínea b) do ponto 2 do indeferimento. O que justifica que o referido no ponto 3º da reclamação careça de qualquer sentido. E o argumento no ponto 5º da mesma seja completamente alheio ao aqui Reclamante, resultando clara necessidade de mais vagas para ocupar o lugar de SCH, pois se assim não fosse o Comandante da GMP não teria efetuado pedido nesse sentido, que não lhe foi atendido. Por último, e quanto ao dever de disponibilidade a que alertam no despacho de indeferimento, há que lembrar que o mesmo se aplica a todos os Militares e não apenas a alguns, dado que, como é óbvio, todos os deslocamentos implicam sacrifícios pelos quais todos os Militares, de forma igualitária, terão que ter. Quanto à questão de o Requerente não ter requerido a exclusão das escalas de deslocamento, desde logo há que sublinhar que não possuía conhecimento da existência de tal faculdade, o que à cautela vem fazer, comprovando com os relatórios médicos ora junto, os quais na sua maioria consta já do recurso hierárquico, após ter-lhe sido indeferida a passagem à reserva, os factos que elenca na sua reclamação para justificar, o que aliás a sua GMP possui conhecimento, e nos quais se demonstra os danos irreparáveis que o deslocamento do Reclamante poderá implicar, caso decidam manter a decisão, ainda que ilegal, de o deslocar para V. N. . G. Pelo que, deverá V. Exa., com a maior brevidade possível, deverá V. Exa. mandar revogar a lista de movimentos de que o Reclamante apresentou reclamação em face dos contra argumentos aqui expostos, declarando o efeito suspensivo do deslocamento ordenado, no que ao Aqui Reclamante diz respeito, sob pena de tal não sucedendo ser o mesmo a recorrer, nomeadamente à via judicial para prontamente por cobro a tamanha injustiça, sendo obrigado a dar entrada dos meios judiciais ao dispor que, de forma rápida e célere, os quais também existem, sob pena de tal deslocamento que o Reclamante terá que fazer já a partir da próxima quarta feira lhe causarem danos irreparáveis e cujas responsabilidade à Vossa Instituição serão assacadas. E.D.” (cfr. fls. 127 e ss. do PA);
J) A petição inicial foi apresentada neste Tribunal a 11/01/2018 (cfr. fls. 1 e seguintes dos presentes autos).

O Direito
O acto impugnado pelo autor na acção é aquele em que «A 24/07/2017, o Tenente General R. . C., no uso de poderes e atribuições de Comandante de Pessoal, apôs despacho de concordância à informação identificada em A) [C) do elenco supra].
A caducidade - sendo pressuposto não controvertido que em causa está prazo de impugnação de actos anuláveis, de três meses - foi afirmada pelo tribunal “a quo” com seguinte fundamentação:
«(…)
Determina a alínea b) do nº 1 do artigo 58º do CPTA que, salvo disposição legal em contrário, a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo e a de atos anuláveis tem lugar no prazo de três meses. Para o que aqui importa apreciar, cumpre ainda atender às disposições constantes do artigo 59º do mesmo diploma legal. Explicita esta norma o seguinte:
“1 – Sem prejuízo da faculdade de impugnação em momento anterior, dentro dos condicionalismos do artigo 54º, os prazos de impugnação só começam a correr ma data da ocorrência dos factos previstos nos números seguintes se, nesse momento, o ato a impugnar já for eficaz, contando-se tais prazos, na hipótese contrária, desde o início da produção de efeitos do ato.
2 – O prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o ato administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação ao interessado ou ao seu mandatário, quando este tenha sido como tal constituído no procedimento, ou da data da notificação efetuada em último lugar caso ambos tenham sido notificados, ainda que o ato tenha sido objeto de publicação, mesmo que obrigatória.
3 – (…)
4 – A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar.
5 – A suspensão do prazo previsto no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de providências cautelares.
(…)”
Ora, como resulta da factualidade dada como provada, tomou o Autor conhecimento do ato impugnado pelo menos a 14/08/2017, pelo que o prazo de três meses previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 58º do CPTA iniciou a sua contagem a 15/08/2017 (contagem esta efetuada à luz do disposto no artigo 279º do Código Civil).
Mas resulta ainda da matéria de facto dada como provada que, a 14/08/2017 o Autor, por via da sua Ilustre Mandatária, apresentou uma reclamação, dirigida ao Réu, sobre o ato administrativo sub iudice, conforme previsto no artigo 191º do CPA.
Do exposto resulta que o referido prazo de três meses previsto para a impugnação contenciosa do ato administrativo se suspendeu naquela mesma data, atenta a apresentação de reclamação, nos moldes previstos no transcrito nº 4 do artigo 59º do CPTA.
Atente-se ainda ao previsto no artigo 192º do CPA. De acordo com este dispositivo legal,
“1 – Apresentada a reclamação, o órgão competente para a decisão deve notificar aqueles que possam ser prejudicados pela sua procedência para alegarem, no prazo de 15 dias, o que tiverem por conveniente sobre o pedido e os seus fundamentos.
2 – O prazo para o órgão competente apreciar e decidir a reclamação é de 30 dias, podendo confirmar, revogar, anular, modificar ou substituir o ato reclamado, ou praticar o ato legalmente omitido.
(…)”
Como resulta do probatório coligido, a decisão que recaiu sobre a reclamação apresentada pelo Autor foi tomada a 05/09/2017, ou seja, dentro do prazo procedimental de 45 dias previsto no transcrito artigo 192º do CPA. Apesar de não constar dos autos ou do PA instrutor o comprovativo da notificação, e por que meio, da decisão de indeferimento da reclamação, é legítimo afirmar que o Autor tomou conhecimento da mesma pelo menos no dia 20/09/2017, data na qual a sua Ilustre Mandatária dirigiu uma missiva ao Réu, contendo uma “reação” a tal decisão de indeferimento.
Ora, e aqui chegados, cabe a este Tribunal apurar da natureza jurídica de tal “reação”. Na tese propugnada pelo Autor, trata-se a mesma de um autêntico recurso hierárquico, se bem que não esteja identificado como tal, com respeito pelas formalidades e indicando como destinatário o CEME. Já na ótica do Réu, tal documento materializa-se numa mera intenção de informar e esclarecer, sem que manifeste o Autor qualquer intenção de recorrer do indeferimento da reclamação e sem que esteja o mesmo dirigido ao CEME, contrariamente ao que tinha sucedido na referida reclamação, assim considerando que não se suspendeu o prazo de impugnação contenciosa.
Vejamos. Determina o artigo 193º do CPA (sob a epígrafe “Regime Geral”) o seguinte:
“1 – Sempre que a lei não exclua tal possibilidade, o recurso hierárquico pode ser utilizado para:
a) Impugnar atos administrativos praticados por órgãos sujeitos aos poderes hierárquicos de outros órgãos;
b) Reagir contra a omissão ilegal de atos administrativos, por parte de órgãos sujeitos aos poderes hierárquicos de outros órgãos.
2 – Quando a lei não estabeleça prazo diferente, o recurso hierárquico necessário dos atos administrativos deve ser interposto no prazo de 30 dias e o recurso hierárquico facultativo, no prazo de impugnação contenciosa do ato em causa.”
Prescreve ainda o artigo 194º do mesmo código que o recurso hierárquico é dirigido ao mais elevado superior hierárquico do autor do ato ou da omissão, se bem que o requerimento de interposição do mesmo deva ser apresentado ao autor do ato.
Assim, temos que requisito fundamental para que possa ter lugar um recurso hierárquico é que ocorra precisamente a prática de um ato (ou a sua ilegal omissão) e existência de uma relação de hierarquia. Trata-se de um meio impugnatório de reapreciação do ato recorrido, dirigido a quem exerce um certo feixe de poderes, de hierarquia, direção, fiscalização e de tutela.
Regressando ao caso sob escrutínio, vemos que a “reação” apresentada pelo Autor a 20/09/2017 não está dirigida ao mais elevado superior hierárquico do autor do ato, que seria o Chefe de Estado-Maior do Exército, nem tampouco a quem proferiu o despacho de indeferimento da reclamação, mas antes ao tenente-coronel que assinou a notificação do indicado despacho ao Autor. Na verdade, e contrariamente ao alegado pelo Autor, o CEME apenas surge referido no documento em análise por lhe ser dado conhecimento da exposição, em nenhum momento figurando como seu destinatário.
Por outro lado, em momento algum refere o Autor que pretende “recorrer” do ato administrativo, limitando-se a alegar que pretendia “informar e esclarecer” o próprio autor do ato e insistindo, a final, como já o houvera feito em sede de reclamação administrativa, na sua revogação.
Consequentemente, impõe-se concluir que não só não observa tal documento o prescrito no artigo 194º do CPA (não sendo confundível o que seja destinatário com mera prestação de conhecimento), como tampouco consubstancia, materialmente, um autêntico recurso, resumindo-se a um pedido, legalmente inadmissível, de reapreciação do ato dirigido ao seu autor, rectius, a quem comunicou ao Autor o teor do mesmo.
Mais se afirme que, contrariamente ao arguido pelo Autor, não era exigível ao Réu que emitisse uma alegada rejeição do recurso hierárquico, de acordo com o previsto no artigo 196º do CPA, porquanto esta mesma norma só é aplicável a, precisamente, recursos hierárquicos o que, como se viu antes, aquele documento não configurava.
Tampouco se exigia à Administração que, ao abrigo do princípio da boa-fé, alertasse o Autor quanto à inadmissibilidade do pedido de uma nova “reapreciação” do ato administrativo pelo seu autor, já que não se verificou aqui frustrada qualquer relação de confiança ou de cooperação por aquela suscitada junto do particular.
Sublinhe-se que não se discute aqui uma mera “vicissitude” ou “irregularidade” de que o documento apresentado padecesse para que pudesse o mesmo, à luz da lei, ser admitido como recurso hierárquico mas antes de não se lograr alcançar, da leitura daquele, que pretendesse o Autor recorrer de uma decisão para outro órgão ou entidade.
Não consubstanciando tal documento um recurso, não tinha o mesmo a virtude de suspender o prazo de impugnação contenciosa do primitivo ato.
Tendo o Autor tomado conhecimento do ato a 20/09/2017, e uma vez que a petição inicial foi apresentada neste Tribunal a 11/01/2018, conclui-se que há muito havia já caducado o seu direito de proceder à impugnação do ato administrativo impugnado.
Face a tudo o que vem de se expor, impõe-se concluir ser procedente a exceção de caducidade do direito de ação, arguida pelo Réu, exceção esta que é dilatória e que impõe a sua absolvição da instância, conforme o disposto no artigo 89º do CPTA, o que desde já se declara.
(…)»
O tribunal “a quo” considerou, em síntese, que:
- Com a “reclamação da informação que lhe foi dada pela Secção de Pessoal do CTOE”, apresentada em 14/08/2017 [E), do elenco supra], e decidida a 05/09/2017 pelo Tenente General R. . C. [G), do elenco supra], o “prazo de três meses previsto para a impugnação contenciosa do ato administrativo se suspendeu naquela mesma data, atenta a apresentação de reclamação”, retomado “pelo menos no dia 20/09/2017, data na qual a sua Ilustre Mandatária dirigiu uma missiva ao Réu, contendo uma “reação” a tal decisão de indeferimento”;
- “reacção” de 20/09/2017, que não pode considerar-se um recurso.
Concluiu que «Tendo o Autor tomado conhecimento do ato a 20/09/2017, e uma vez que a petição inicial foi apresentada neste Tribunal a 11/01/2018, conclui-se que há muito havia já caducado o seu direito de proceder à impugnação do ato administrativo impugnado.».
Da forma como esta conclusão foi tirada pode até questionar-se de alguma incerteza sobre se a dita data de 20/09/2017 vem considerada como termo inicial ou retoma do prazo suspendido.
Mas também não há dúvida que a contagem do prazo foi a de prazo substantivo, e, duma ou de outra forma, a desembocar em prazo exaurido.
Naturalmente que colocando a decisão recorrida foco sobre a dita “reacção” de 20/09/2017, o recurso do autor intenta contrariar o posicionamento aí assumido.
Debalde o faz, pois que os argumentos lançados a terreiro não têm virtuosidade de perspectivar na peça escrita que consubstancia essa “reacção” a interposição de um recurso hierárquico, como bem o tribunal “a quo” explicitou.
Há, porém, uma chamada de atenção para o disposto no artigo 114.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo, que manda que “Da notificação do ato administrativo devem constar: (…) c) A indicação do órgão competente para apreciar a impugnação administrativa do ato e o respetivo prazo, no caso de o ato estar sujeito a impugnação administrativa necessária”.
Fosse a decisão de 05/09/2017, como vem julgada, e também encarada no recurso, perspectivada como sujeita ao recurso hierárquico necessário, compreender-se-ia que este fosse um ponto em que o recorrente tivesse expectativa de favor à sua tese de não caducidade da acção.
Mas (jura novit curia) não é assim.
A discussão tem estado deslocada.
Recorde-se que o acto impugnado pelo autor na acção é aquele em que o TGen R. . C., a 24/07/2017, no exercício de poderes no âmbito das atribuições ao Comandante do Pessoal, ao abrigo do despacho de delegação de poderes n.º 104/CEME/2017, de 07Jul1, apôs despacho de concordância à informação identificada em A).
Ressalvados os casos de existência de delegação ou subdelegação de competência, só das decisões do CEMGFA ou dos CEM dos ramos cabe impugnação judicial (art.º 110º, n.º 1, do EMFA, na redacção aplicável – DL n.º 90/2015, de 29/05).
No caso, o acto de 24/07/2017 é passível de impugnação.
Não obstante, em regra do acto do subalterno “O recurso hierárquico é necessário e deve ser dirigido ao mais elevado superior hierárquico do autor do ato, salvo se a competência para a decisão se encontrar delegada ou subdelegada.”.(art.º 110º, n.º 1, do EMFA, na redacção aplicável – DL n.º 90/2015, de 29/05).
E é assim, com tal ressalva, pois, como é de regra geral, os actos praticados ao abrigo de delegação ou subdelegação de poderes valem como se tivessem sido praticados pelo delegante ou subdelegante – art-º 44º, n.º 5, do CPA.
Assim, como o recorrido contrapõe, “o despacho de 24 de Julho de 2017 do Senhor Tenente-General R. . C., proferido no exercício de poderes no âmbito do Comando do Pessoal, não estava sujeito a recurso hierárquico necessário, nos termos do n.º 1 do artigo 110.º do EMFAR, por ter sido proferido ao abrigo de competência delegada pelo Chefe do Estado-Maior do Exército”.
Praticado um acto por um subalterno, ao abrigo de uma delegação ou subdelegação de poderes válida, o recurso interposto para o delegante não é necessário, mas sim meramente facultativo.
Neste sentido, a jurisprudência do STA (no âmbito da hierarquia militar), em termos semelhantes que para agora podem ser transpostos, que se pode encontrar nos Acs. de 05-04-2005, proc. n.º 04/05, de 31-05-2005, proc. n.º 0107/05, de 09-06-2005, proc. n.º 0260/2005, de 14-06-2005, proc. n.º 060/05, de 14-07-2005, proc. nº 0345/05, e de 14-12-2005, proc. n.º 0238/05.
No confronto com o despacho de 24/07/2017, estava, pois, logo aberta a via contenciosa.
Face ao que não se impunha comando do art.º 114.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo, que manda que “Da notificação do ato administrativo devem constar: (…) c) A indicação do órgão competente para apreciar a impugnação administrativa do ato e o respetivo prazo, no caso de o ato estar sujeito a impugnação administrativa necessária”, pois que não era caso desta última.
Como em expressão pretérita se observa, “A notificação de um acto verticalmente definitivo não pode lógica ou legalmente integrar a indicação prevista no art. 68º, n.º 1, al. c), do CPA, pelo que o requerimento, formulado pelo notificado de um acto daquela espécie e tendente a que essa indicação seja fornecida, não interrompe o prazo para a interposição do recurso contencioso” (Ac. do STA, de 28-04-2005, proc. n.º 0251/05), ou, na contemporaneidade, “Não contende nem com a validade do acto administrativo que determinou a reposição das ajudas recebidas nem com a eficácia da notificação desse acto a ausência de referência expressa ao órgão competente para apreciar a impugnação administrativa do ato e o respetivo prazo, quando esse acto não esteja sujeito a impugnação administrativa necessária, como se estabelece no actual art.º 114.º do Código do Procedimento Administrativo actual e se estabelecia no seu art.º 68.º da redacção vigente à data da notificação de tal acto.”.
Depois do despacho de 24/07/2017 foi tramitada a “reclamação da informação que lhe foi dada pela Secção de Pessoal do CTOE”, apresentada em 14/08/2017 [E), do elenco supra], que veio a ser decidida a 05/09/2017 pelo Tenente General R. . C. [G), do elenco supra].
Decisão pelo próprio autor do acto, que era possível, com figurino de reclamação (art.º 109º do EMFA); nem o tribunal “a quo”, nem as partes têm diferente perspectiva.
Como assumido na decisão recorrida, suspendendo o prazo de impugnação contenciosa, que pelo menos desde o dia 20/09/2017 retomou contagem.
Prazo esgotado quando a petição inicial foi apresentada em juízo, a 11/01/2018.
A dita “reacção” de 20/09/2017 não inflecte.
Não se trata de um recurso hierárquico, como já se disse; antes, novamente, de uma reclamação.
Como escrevem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo dos Tribunais Administrativos, Vol I, pág. 392: “Esclarece-se também que a suspensão do prazo de impugnação judicial por efeito de uma impugnação administrativa só se verifica quando esta constitua uma verdadeira impugnação, quando constitua a Administração no dever legal de a decidir. Assim, uma impugnação tutelar que não esteja prevista legalmente (art. 177º do CPA) ou uma reclamação apresentada na sequência do indeferimento de um recurso hierárquico ou de reclamação anterior (art. 161º, 2, do CPA), por exemplo, não suspendem a contagem do prazo para a impugnação contenciosa, porque se trata de meios meramente “graciosos”, sobre que a Administração não tem o dever de decidir (o que é diferente do dever de proceder)” [sublinhados nossos].
Ainda que sob diferente fundamentação, é de manter o decidido.

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelo recorrente.

Porto, 15 de Novembro de 2019.

Luís Migueis Garcia
Conceição Silvestre
Alexandra Alendouro