Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

GTV veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do saneador-sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, de 30.06.2016 que julgou procedente a excepção da caducidade do direito de acção e absolveu a Ré Universidade de Aveiro da instância, na acção administrativa especial que a ora Recorrente intentou contra a ora Recorrida, Universidade de Aveiro, pedindo a “anulação do acto de indeferimento do requerimento de contratação da Autora e sua substituição por outro que reconheça a contratação como professora auxiliar com exclusividade, em regime de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, com período experimental de cinco anos, com todos os direitos daí advenientes, desde 18/09/2014” bem como a condenação à formalização desse contrato e o pagamento das importâncias devidas mercê desse contrato e juros de mora.
Invocou para tanto, em síntese, que não se verifica a excepção de caducidade do direito de acção, dado que decorre ainda a suspensão do prazo de caducidade da acção e, na hipótese de assim não se considerar, é aplicável o disposto no artigo 332º, nº 1, do Código Civil, o que conduz a que o prazo de caducidade de noventa dias ainda não tenha decorrido na data da interposição da presente acção.

A Recorrida contra-alegou defendendo a manutenção da decisão recorrida.

O Ministério Público neste Tribunal emitiu parecer concordante com a decisão recorrida.

1- O procedimento previsto no artigo 9º nº 1 do Regulamento de Arbitragem (vigente até 01.09.2015), para os casos de não haver prévia convenção de arbitragem, que o Centro de Arbitragem Administrativa diligenciasse junto da parte contrária, para aferir da respectiva vontade de subscrever, ou não, compromisso arbitral, corresponde com o procedimento previsto no artigo 180º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

2- A apresentação do requerimento para compromisso arbitral suspendeu o prazo para a apresentação em juízo da acção, por força do artigo 183º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

3- Ao contrário da interpretação do Tribunal a quo, ao caso em apreço não se aplicava o prazo de 30 dias (artigo 184º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), para que o órgão máximo da entidade demandada pública proferisse despacho de aceitação ou não aceitação de outorga de compromisso arbitral; este prazo só seria de aplicação nos casos de prévia disponibilidade para a arbitragem, por parte da entidade pública.

4- Tal prazo deveria, no caso, em que inexistia convenção de arbitragem ou nota de disponibilidade para tal por parte da Universidade de Aveiro, ser o que estivesse contemplado nos termos da lei regulamentadora futura (parte final do artigo 182º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), que regulasse o procedimento de outorga do compromisso arbitral.

5- Tendo havido recurso ao Centro de Arbitragem Administrativa as regras a seguir para o procedimento de outorga do compromisso arbitral, seriam necessariamente as do Regulamento de Arbitragem vigente no Centro de Arbitragem Administrativa, em concreto o disposto no artigo 9º; este regulamento independente, corresponde à lei regulamentadora para que remetia o artigo 182º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

6- O artigo 9º do Regulamento então aplicável, não contemplava nenhum prazo para que a entidade pública aceitasse o compromisso arbitral requerido; a fixação de prazo e do efeito do seu não cumprimento pela entidade pública só ocorreram com o Regulamento de Arbitragem Administrativa do Centro de Arbitragem Administrativa a vigorar até 01.09.2015.

7- Acresce que nesse anterior nº 4 do artigo 9º, o procedimento só se encerrava com a declaração de incompetência por parte do Centro de Arbitragem Administrativa.

8- Tal declaração, por via de despacho, nunca se materializou formalmente (apenas uma informação via correio electrónico da não aceitação do compromisso); logo, a suspensão do prazo de caducidade iniciada com o requerimento arbitral não cessava enquanto não houvesse a declaração do Centro de Arbitragem Administrativa que a lei exigia para que se desse o procedimento de outorga do compromisso arbitral, no caso de inexistência de convenção prévia.

9- Incorre, assim, em erro de direito a interpretação do Tribuna a quo quando faz aplicar ao caso dos autos o prazo de 30 dias do artigo 184º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, para efeitos de contagem da suspensão e consequentemente da caducidade de acção.

10- Acresce, que é também erróneo o julgamento de direito, na segunda vertente de análise da sentença recorrida que, vertido na decisão de que, em qualquer caso, o direito da Autora, ora Recorrente, de propor acção, caducaria em 06.07.2015, por omissão de aplicação ao caso em juízo, das regras de caducidade previstas no Código Civil.

11- A caducidade do direito de propor acção, posta em crise por ineficácia de um compromisso arbitral, deve aplicar-se o regime previsto para a prescrição, no nº 3 do artigo 327º do Código Civil.

12- O prazo de caducidade só terminaria dois meses após 16.06.2015, data do conhecimento da verificação de que o compromisso arbitral ficou sem efeito, ou seja, a 16.08.2015.

13- Tendo a acção sido instaurada em 17.07.2015, deve-se considerar a sua interposição tempestiva, não devendo assim considerar-se como decorrido o prazo previsto no nº 2 do artigo 69º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

14- Incorreu a sentença recorrida, por errónea interpretação das normas do Código de Processo nos Tribunais Administrativos supra indicadas, e por omissão de aplicação do artigo 9º do Regulamento de Arbitragem do Centro de Arbitragem Administrativa e do artigo 327º nº 3, por remissão do artigo 332º nº 1, ambos do Código Civil, em erro de julgamento de direito ao julgar como verificada a excepção dilatória da caducidade do direito de acção e ao absolver a Ré da instância.

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III – Matéria de facto.

Ficaram provados os seguintes factos na decisão recorrida, sem reparos nesta parte:

1- Através de requerimento dirigido ao Reitor da Ré, datado de 18.09.2014, enviado por carta registada em 19.09.2014, recepcionado pela Ré em 22.09.2014, a Autora requereu “a sua contratação como professor auxiliar” (cfr. documento nº 15 junto com a petição inicial – fls. 38 a 41 dos autos – processo físico e fls. 437 e 438 do processo administrativo doravante designado por processo administrativo.

2- Em 28.10.2014, o Reitor da Ré proferiu despacho de indeferimento do requerimento da Autora acabado de referir (cfr. fls. 443 do processo administrativo).

3- Em 04.11.2014, mediante o ofício 1505-ARH/2014 da Ré, datado de 31.10.2014, a Autora teve conhecimento do despacho de indeferimento do requerimento acima referido (cfr. documento nº 17 junto com a petição inicial – fls. 43 a 46 dos autos – processo físico e fls. 444 e 445 do processo administrativo).

4- Em 29.01.2015, a Autora, através de requerimento subscrito pelo então seu Mandatário, requereu ao Presidente do Centro de Arbitragem Administrativa o seguinte:

“…que diligencie junto da Universidade de Aveiro (…) para aferir da vontade desta instituição de subscrever compromisso arbitral para resolução do litígio cujo objecto sumariamente se indica:

A acção a propor prende-se com a impugnação do indeferimento e a devida condenação à prática de acto devido do requerimento dirigido pela Autora à Ré em 18/09/2014, no qual requeria a sua contratação como Professor Auxiliar ao abrigo do art. 8º nº 3 do Regime Transitório do Estatuto da Carreira Docente Universitária (Decreto-Lei nº 205/2009 com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei 8/2010).” (cfr. documento nº 18 junto com a petição inicial – fls 47 a 49 dos autos – processo físico e fls 465 e 466 do processo apenso).

5- Em 04.06.2015, o Reitor da Ré proferiu decisão de não outorga do compromisso arbitral (cfr. fls 471 do processo apenso).

6- Através do ofício 766-ARH/2015, datado de 11.06.2015, recepcionado pelo Centro de Arbitragem Administrativa em 15.06.2015, a Ré informou o mesmo da decisão de não outorga do compromisso arbitral (cfr. documento nº 19 junto com a petição inicial – fls 50 dos autos – processo físico e fls. 472 e 473 do processo anexo).

7- Em 16.06.2015, o Centro de Arbitragem Administrativa enviou ao Mandatário da Autora um e-mail no qual dava conhecimento do ofício da Ré acabado de referir (cfr. docs. nºs 1 e 2 juntos com a contestação – fls 66 e 67 dos autos – processo físico).

8 - A petição inicial relativa à presente acção administrativa especial foi remetida, via site, a este Tribunal em 17.07.2015 (cfr. fls. 1 e 2 dos autos – processo físico e documento nº 3 junto com a contestação – fls. 68 dos autos – processo físico).

1. A caducidade do direito de acção; a suspensão do prazo de caducidade do direito de acção.

A Autora defende que nunca cessou a suspensão do prazo de caducidade do direito de acção, porque nunca foi proferido despacho de incompetência do Centro de Arbitragem Administrativa e, como tal, a acção deu entrada dentro do prazo, pois que apenas tinham decorrido 72 dias dos 90 dias impostos pelo artigo 69º nº 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002, para instauração da acção.

O Tribunal a quo, a Recorrida e o Ministério Público defendem que essa suspensão cessou com o decurso do prazo de trinta dias a que alude o artigo 184º, nº 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002.

Nos termos do artigo 1º, nº 1, da Lei nº 63/2011, de 14.12 foi aprovada a Lei da Arbitragem Voluntária, publicada em anexo à referida Lei e que dela faz parte integrante.

Determina o artigo 1º, nº 5, da Lei de Arbitragem Voluntária que o Estado e outras pessoas colectivas de direito público podem celebrar convenções de arbitragem, na medida em que para tanto estejam autorizados por lei ou se tais convenções tiverem por objecto litígios de direito privado.

O Estatuto da Carreira Docente Universitária, na redacção em vigor, no seu artigo 84º-A prevê a possibilidade de resolução de litígios emergentes de relações reguladas pelo Estatuto, pelo recurso a tribunal arbitral, encontrando-se prevista no seu nº 3, a competência de outorga de compromisso arbitral por parte das instituições de ensino superior, ao órgão máximo da instituição, no caso, ao Reitor da Universidade de Aveiro.

Nesse pressuposto, a Recorrente requereu ao Centro de Arbitragem Administrativa, em 29.01.2015, ao abrigo do artigo 9º nº 1 do Regulamento de Arbitragem então aplicável, por não haver prévia convenção de arbitragem, que o Centro diligenciasse junto da parte contrária, Universidade de Aveiro, pela obtenção junto desta da sua aceitação da resolução do litígio através de compromisso arbitral.

Este procedimento previsto no Regulamento do Centro de Arbitragem Administrativa coincidia com o procedimento previsto no artigo 180º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002, aplicável à data dos factos.

O artigo 182º desse Código de Processo nos Tribunais Administrativos estabelecia que o interessado que pretenda recorrer à arbitragem no âmbito dos litígios previstos no artigo 180º pode exigir da Administração a celebração de compromisso arbitral, nos termos da lei.

O artigo 183º do mesmo Código dispunha que a apresentação de requerimento ao abrigo do disposto no artigo anterior suspende os prazos de que dependa a utilização dos meios processuais próprios da jurisdição administrativa, no caso concreto, suspende o prazo de noventa dias previsto para a instauração da presente acção, isto, quando faltavam 18 dias para o término desse prazo.

O artigo 184º nº 1 do aludido Código determinava que a outorga do compromisso arbitral por parte do Estado é objecto do despacho do ministro da tutela, a proferir no prazo de trinta dias, contado desde a apresentação do requerimento do interessado.

Do nº 2 desse artigo deflui que nas demais pessoas colectivas de direito público, a competência prevista no número anterior pertence ao presidente do respectivo órgão dirigente, o que, no caso de uma Universidade, coincide com o seu Reitor.

Dispõe o artigo 9º nº 4 do Regulamento de Arbitragem em vigor à data dos factos, que quando das diligências efectuadas não resulte compromisso arbitral ou, havendo-o, existam contra-interessados que não o aceitem, o Centro de Arbitragem Administrativa declara-se incompetente, sustentando a Recorrente que só a partir deste despacho de incompetência termina a competência do Centro de Arbitragem Administrativa, o que nunca aconteceu no caso concreto.

O Tribunal a quo considerou que tendo-se iniciado a contagem da suspensão do prazo de caducidade da acção no dia 30.01.2015 o seu término ocorreu no dia 12.03.2015, por nessa data ter terminado o prazo de trinta dias a que alude o artigo 184º, nº 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pelo que retomando-se a contagem do prazo de três meses para a propositura da acção no dia 13.03.2015 e aplicando-se o artigo 72º do Código de Procedimento Administrativo de 1991, em vigor nessa data, o prazo terminou em 08.04.2015, daí a intempestividade da interposição da presente acção que deu entrada em juízo apenas a 17.07.2015.

Defende e bem a decisão recorrida, não sendo tal objecto de impugnação por quem quer que seja, que à data da apresentação do requerimento com vista à celebração de compromisso arbitral já tinham decorrido 72 dias do prazo para o decurso dos 3 meses para a propositura da acção (convertido em dias – como já foi decidido no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 08.11.2007, recurso nº 0703/07 (ponto IV do sumário):

“Quando abranja período em que decorram férias judiciais, deve o referido prazo de três meses ser convertido em (90) dias, para efeito da suspensão imposta pelo artigo 144, números 1 e 4 do Código de Processo Civil, aplicável por força do citado artigo 58, número 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.”

Mais aí se defende que tal prazo é contínuo e suspende-se durante as férias judiciais (cfr. nº 1 do artigo 138º do Código de Processo Civil).

Também se defende que, nos termos do artigo 184º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a outorga de compromisso arbitral depende de despacho da entidade pública, a proferir no prazo de trinta dias, contado desde a apresentação do requerimento com vista à celebração de compromisso arbitral e que, nesse sentido, a emissão de tal despacho constitui requisito prévio à outorga do compromisso arbitral e, portanto, à possibilidade de recurso à arbitragem e que, caso não seja proferido despacho no prazo de trinta dias, deverá entender-se não ser possível o recurso à arbitragem, a fim de evitar que se caia num indefinido protelamento da decisão, por parte da entidade pública, da outorga ou não do compromisso arbitral.

Concorda-se com este entendimento pelas razões aduzidas pela decisão recorrida.

Tal como sustenta a Recorrida nas suas contra-alegações “tal prazo deve ser considerado não um prazo meramente ordenador ou disciplinador da actividade da Administração Pública… mas um prazo cujo cumprimento acarreta de imediato a conclusão negativa de impossibilidade de recurso à via arbitral. Daí que, no entendimento da Mmª Juíza, findo esse prazo inexoravelmente se retoma aquele que, face a tal impossibilidade, se dirige agora à utilização da via jurisdicional dos Tribunais Administrativos.”

Sendo o prazo de caducidade do direito de acção um prazo de preclusão da possibilidade de recurso à tutela jurisdicional, só se compreende que o ordenamento jurídico como tal o preveja em nome de outros valores igualmente dignos de protecção, quais sejam no caso os da segurança e estabilidade das relações constituídas.

Como dizia Manuel de Andrade, “Teoria Geral da Relação Jurídica”, II, 3º reimpressão, pág. 464 (citado no Acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 06.11.2015, Proc. 00020/11.0BEMDL):

«O fundamento específico da caducidade é o da necessidade de certeza jurídica. Certos direitos devem ser exercidos durante certo prazo, para que ao fim desse tempo fique inalteravelmente definida a situação jurídica das partes. É de interesse público que tais situações fiquem, assim, definidas duma vez para sempre, com o transcurso do respectivo prazo».

A suspensão do prazo de caducidade da acção carece de previsão legal - artigo 328º do Código Civil - e não pode durar indefinidamente, cessa quando deixa de subsistir a razão que a determinou.

A rejeição da possibilidade de manutenção “ad aeternum”, da indefinição jurídica, é sublinhada no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19.06.2014, Proc. nº 1954/13 (sumário):

“I - Terminado o prazo de decisão da impugnação administrativa facultativa e constituída a situação de inércia, o acto primário objecto daquela impugnação converte-se em acto final do procedimento, iniciando-se o decurso do prazo para a utilização do meio contencioso, tendo em conta a redacção dada ao nº 3 do art. 175º do CPA, sob pena de caducidade do direito de acção, nos termos do regime dos arts. 171º, nº 1, 172º, nº 1, e 175º, nº 3, do CPA, conjugado com os arts. 58º, nº 2, alínea b), e nº 4 do artº 59º do CPTA.

II - É a partir do termo do prazo legal de 15 dias, para o autor do acto se pronunciar e o remeter ao órgão competente para conhecer do recurso (arts. 171º, nº 1, e 172º, nº 1, do CPA), que se conta o prazo, de 30 dias, fixado no questionado nº 1 do art. 175º CPA, para decisão do recurso hierárquico, sempre que não seja respeitado o prazo legalmente estabelecido, para a remessa do processo ao órgão competente para decidir.

III – Se, nos termos do disposto no art. 59º nº 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a impugnação administrativa suspende e, na medida da respectiva duração, inutiliza o prazo de impugnação contenciosa, então sob pena de se eternizar a indefinição acerca da situação jurídica das partes, é forçoso, em nome da segurança jurídica, impor um limite à duração da suspensão, de modo a conciliar de forma equilibrada estes princípios com o da tutela judicial efectiva».

Tendo em conta o que foi decidido neste acórdão em matéria de suspensão do prazo de caducidade da presente acção, interpretarmos o prazo previsto no artigo 184º nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos como prazo cujo término faz cessar a suspensão prevista no artigo 183º do mesmo Código, é o mais conforme à vontade do legislador, vertida na lei, porque é a que tem em conta a letra da lei, e a «unidade do sistema jurídico», conforme impõe o artigo 9º nºs 1 e 2 do Código Civil.

A não ser assim, ficaria nas mãos da Administração a possibilidade de protelar – ou não - indefinidamente o efeito preclusivo do decurso do prazo para propositura da acção administrativa especial, colocando-se em risco a certeza e segurança jurídicas, em especial em relação a possíveis contra-interessados cuja esfera jurídica pudesse vir a ser afectada muito tempo depois dos três meses do prazo geral de caducidade do direito de acção, eventualmente até para além do prazo de um ano fixado ao Ministério Público e em contrario do legislado para os casos dos artigos 58º, n.º4, e 69º, n.º1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Por outro lado, não pode, numa situação em que não houve ainda convenção de ambas as partes de recurso à arbitragem, como acontece na situação em apreço, recorrer-se a um regulamento do Centro de Arbitragem Administrativa como vinculante de ambas as partes, e, concretamente, da aqui Ré, que não aceitou o recurso àquele Centro para resolução do litígio, por forma a impor-lhe o disposto no artigo 9º nº 4 do dito Regulamento, em vigor à data dos factos.

Também não pode aceitar-se que um Regulamento de Arbitragem derrogue o disposto no artigo 184º nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, admitindo-se, como o faz a Recorrente, que só com a prolação de despacho de incompetência por parte do Centro de Arbitragem Administrativa cesse a suspensão iniciada nos termos do artigo 183º do mesmo diploma.

A emissão de um regulamento administrativo com efeitos externos teria que ser autorizada por actos normativos previstos pelo artigo 112º da Constituição da República Portuguesa em cujo nº 7 se impõe que os regulamentos indiquem expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão, o que não aconteceu no caso em apreciação, como resulta do enquadramento normativo do Centro de Arbitragem Administrativa (artigos 2º e 3º do DL nº 425/86, de 27/12, artigo 187º nºs 1 e 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Despacho nº 5097/2009, Diário da República, 2ª S, de 12/02/2009).

O Centro de Arbitragem Administrativa é uma associação privada sem fins lucrativos, cujo regulamento não pode contrariar o disposto no artigo 184º nºs 1 e 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e mesmo, não pode ser contra legem. Aliás, nenhum regulamento mesmo que se tratasse de um verdadeiro regulamento de direito público, poderia sobrepor-se ao mencionado preceito legal.

O actual regulamento do Centro de Arbitragem Administrativa, em vigor desde 01.09.2015, prevê o prazo de trinta dias do artigo 184º nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, alterando assim o anterior regulamento em vigor à data dos factos e essa alteração só vem repor o respeito pela lei, que não se encontrava expresso no texto do anterior regulamento.

Por outro lado, a caducidade do direito de acção só se suspende ou interrompe nos casos em que a lei o determine (artigo 328º do Código Civil) e, como já vimos, o regulamento do Centro de Arbitragem Administrativa não constitui um acto legislativo, pelo que não pode do seu teor resultar quando é que cessa a suspensão do prazo de caducidade do direito de acção, se tal cláusula contrariar uma fonte normativa.

Além de que, nos termos do artigo 8º nº 5 da redacção vigente ao tempo do dito regulamento, actual artigo 2º nº 1, no mesmo sentido: “A submissão do litígio ao tribunal arbitral constituído sob a égide do Centro implica a aceitação pelas partes do disposto neste Regulamento que constitui parte integrante da convenção de arbitragem”.

A Ré não aceitou a outorga do compromisso arbitral, pelo que não se aplica ao caso concreto o dito Regulamento.

E assim sendo, não se aplica o artigo 6º da Lei da Arbitragem Voluntária, aprovada pela Lei nº 6/2011, de 14.12, que determina que “todas as referências feitas nessa Lei ao estipulado na convenção de arbitragem ou ao acordo entre as partes abrangem não apenas o que as partes aí regulem directamente, mas também o disposto em regulamentos de arbitragem para os quais as partes hajam remetido”, porque não chegou a haver convenção de arbitragem.

Resumindo: o prazo de trinta dias, do artigo 184º nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, contado nos termos do artigo 72º do Código de Procedimento Administrativo (de 1991), suspendeu-se em 12.03.2015; retomando-se a contagem dos 18 dias que faltavam para o término do prazo de 90 dias previsto no artigo 69º nº 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, prazo este contínuo; pelo que o prazo terminou em 08.04.2015, pelo que a caducidade do direito à presente acção ocorreu a 09.04.2015 e não com o despacho, que não se provou ter sido emitido, de incompetência do Centro de Arbitragem Administrativa para resolver o litígio das partes.

Apoiamos, por todo o exposto, o entendimento da decisão recorrida, de que não foi interposta em devido tempo a presente acção.

2. A caducidade do direito de acção; a aplicabilidade ao caso do artigo 332º, nº 1, do Código Civil.

Determina esta norma legal:

“Quando a caducidade se referir ao direito de propor certa acção em juízo e esta tiver sido tempestivamente proposta, é aplicável o disposto no nº 3 do art. 327º, mas se o prazo fixado para a caducidade for inferior a dois meses, é substituído por ele o designado nesse preceito”.

O artigo 332º, nº 1, do Código Civil requer que a acção tenha sido tempestivamente interposta e o artigo 327º, nº 3, do mesmo Código, pressupõe a existência de um compromisso arbitral.

Na situação dos autos não chegou a haver qualquer compromisso arbitral e não chegou a iniciar-se qualquer instância em tribunal arbitral, pelo que não estão reunidos os requisitos para aplicação desses dois normativos legais.

Não merece, pois, provimento o presente recurso, impondo-se manter a decisão recorrida.