| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
O Município de A... veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu de 29 de Junho de 2012 pelo qual foi julgada procedente a acção administrativa especial intentada pelo Ministério Público para declaração de nulidade dos despachos do Presidente da Câmara Municipal de A... de 17 de Julho de 2002 e de 22 de Maio de 2003 que deferiram o pedido deduzido pelo primeiro contra-interessado de licenciamento da construção de um edifício de habitação e comércio, para um terreno com 1.360 m2 na área urbana do município.
Invocou para tanto, em síntese, que se verifica uma situação de ilegitimidade passiva, por não terem sido indicados e, logo, não terem sido citados, todos os contra-interessados; alegou, de fundo, que o acórdão recorrido aplicou erradamente no caso concreto o disposto no artigo 56º do Plano Director Municipal de A... e, em todo o caso, se verifica uma causa legítima de inexecução, como previsto no artigo 163º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
O Ministério Público contra-alegou defendendo a manutenção do decidido. * Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.* I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
1ª - O réu Município de A... apresenta estas breves e singelas alegações, porquanto discorda do acórdão recorrido, que declaro a nulidade dos despachos impugnados, isto porque, salvo melhor opinião mantém-se a situação de ilegitimidade passiva e não se mostram verificados os pressupostos da violação do artigo 56º do Regulamento do PDM de A....
Assim,
2ª - Salvo o devido respeito, continuamos a entender que sem mantém a ilegitimidade passiva, dado que não foram demandados como contra-interessados todos os proprietários das fracções autónomas, designadamente, os proprietários das fracções autónomas A, B, H, I e N.
3ª – Por outro lado, resulta da certidão e emitida pela Conservatória do Registo Predial que algumas das fracções estão oneradas com a garantia real da hipoteca, sendo que os titulares inscritos de tal garantia não foram igualmente demandado.
4ª - Assim, não só os actuais proprietários como as instituições bancárias ou titulares de garantias (hipoteca) sobre as citadas fracções, detém um legítimo interesse na manutenção dos actos impugnados.
5ª - Por isso, não se encontra suprida tal irregularidade da falta de demanda dos demais contra-interessados, pelo que deve ser decretada a absolvição da instância.
6ª – Os despachos impugnados relativamente ao licenciamento da obra levada a efeito pelo contra-interessado JMC, não violam o disposto no artigo 56º do Regulamento do Plano Director Municipal.
7ª- A cércea de um edifício refere-se à sua altura acima do solo ou cota de soleira, e como do próprio artigo consta, este refere-se à cércea, ou seja, a introdução deste artigo no Plano Director Municipal visava obter uma uniformidade em altura e alinhamento dos edifícios, acima do solo ou cota de soleira.
8ª – Como é sabido, e consabido no início da década de 1990 foi imposto às Câmaras Municipais a elaboração do respectivo PDM em pouco tempo e, por isso, os planos directores municipais deste país forma quase todos elaborados por meia dúzia de gabinetes de arquitectura sendo praticamente todos iguais, ou reprodução uns dos outros e que, portanto, não tiveram em conta a morfologia ou urologia de cada concelho.
9ª – Daí que de forma genérica e abstracta foi imposta pela CCRN, na altura, a exigência meramente formal, da limitação r/c + 3 e um piso em cave.
10ª – Porém, nas diversas reuniões da Comissão de Avaliação ficou definido e entendido que na Região do Douro dado o forte declive dos terrenos, os edifícios não podiam ficar “pendurados “ou “suspensos” e, por isso, haveria de casuisticamente encontrar-se uma solução de harmonização de acordo com as regras técnicas e construtivas e que salvaguardasse os aspectos estéticos e arquitectónicos.
11ª – De facto, e na realidade, não era aceitável uma cave com 9 metros de altura ou com 9 metros de “pé direito”, daí que se optasse por esta solução técnica e construtiva e que salvaguardasse os aspectos técnicos e arquitectónicos.
12ª E os aspectos técnicos e arquitectónicos ficaram salvaguardados não ficando a construção “suspensa” por pilares “aparentes” e em “vazio”, de uma altura considerável, pelo menos seis metros, que prejudicava a construção em apreço e ficava desconforme com os restantes prédios existentes na zona.
13ª Assim, o edifício em causa não viola o artigo 56º do PDM de A..., tal como aliás resulta do parecer do arquitecto CG, professor doutor, que elaborou o PDM de A... e que encontra junto aos autos. Sem prescindir
14ª O edifício em causa já se encontrava construído e constituído em propriedade horizontal e a totalidade das fracções habitacionais já foram adquiridas por escritura pública de compra e venda por terceiras pessoas e com recurso ao crédito hipotecário, habitadas por famílias que aí têm o seu lar.
15ª Considerando, o que não se concebe, que se pudesse levantar a hipótese de uma eventual declaração de nulidade, esta acarretaria prejuízos que, apesar de difícil contabilização, se poderiam equacionar em milhões de euros atento o número de habitações aí existentes, enquadrando-se numa situação de legítima inexecução conforme o artigo 163º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o que também se invoca para todos os efeitos legais.
16ª Pois que, em certas circunstâncias haverá razões para considerar legitimamente atendível a pretensão de conservar a situação de facto que o destinatário do acto administrativo nulo possa manifestar, dado que há terceiros que adquiriram as fracções habitacionais e criaram situações possessórias de facto e de direito que merecem a tutela do direito.
17ª Assim, ainda que fosse nulo, o acto administrativo criou um clima de confiança que explica a actuação do particular, e havendo direitos entretanto legitimamente adquiridos por terceiros, estes têm interesse legítimo na manutenção dos actos subsequentes, pelo que atingindo-se estes actos de terceiros legitimamente adquiridos, afectando-os directamente, viola-se o princípio constitucional da proporcionalidade.
18ª – Por outro lado, há a considerar que a destruição da operação urbanística realizada é desaconselhável mesmo do ponto de vista do próprio interesse público implicado, ou seja, a aplicação do regime da nulidade é mais onerosa ao interesse público do que a manutenção da situação ilegalmente criada.
19ª – Nesta medida e atento o supra exposto, esta operação de urbanização não está ferida de qualquer ilegalidade, e muito menos de uma nulidade, devendo considerar-se igualmente válidos todos os actos consequentes de licenciamento das obras de urbanização e de particulares aí realizadas.
20ª Nos termos e atento o supra exposto, o acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 56º do Regulamento do Plano Director Municipal, do artigo 52º, n.º2, alínea b), do Decreto-Lei n.º 455/91, e 163º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. *
II – Matéria de facto.
Ficaram provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
1 - O contra-interessado particular JMC em 13/12/2000 dá entrada na Câmara Municipal de A... um pedido para a apreciação de um projecto de arquitectura de um edifício de habitação e comércio, para um terreno com 1.360 m2 na área urbana do município.
2 - Foi solicitado um edifício de seis (6) pisos, tendo os dois primeiros 945m2 e os restantes 517m2, ou seja: Piso 1 - sub- cave destinada a garagem com 945m2; Piso 2 – cave destinada a garagem com 945m2; Piso 3 – r/c destinado a habitação com 517 m2; Piso 4 – 1.º andar destinado a habitação com 517 m2; Piso 5 – 2.º andar destinado a habitação com 517m2 e Piso 6 - 3.º andar destinado a habitação com 517m2.
3 - Em 5 de Dezembro de 2001, o processo é informado tecnicamente pelos serviços da Câmara Municipal sendo o projecto indeferido por despacho de 2 de Janeiro de 2002.
4 - Na informação técnica dos serviços da câmara Municipal, foi referido que: “ o índice de construção é superior ao permitido no regulamento do PDM, não podendo ultrapassar os 0,66m2/m2, quando o proposto é de 0,74m2/m2.”
5 - Em 17 de Janeiro de 2002 o requerente entregou um ofício na Câmara Municipal de A... na qual afirma que o terreno tem mais área do que a que está descrita na Conservatória e que está ainda prevista a aquisição pelo requerente dos terrenos a Sul, de forma a cumprir os índices do PDM, assim como justifica a cércea com um edifício existente a cerca de 90 metros, apresentando ainda uma previsão de alinhamento realizado pelo próprio – cfr. processo administrativo.
6 - O processo é novamente informado tecnicamente e deferido por despacho de 17 de Julho de 2002 – cf. processo administrativo.
7 - A licença de construção n.º 59/2002 é emitida em 9 de Agosto de 2002 (documento n.º5).
8 - Em vistoria técnica realizada pelos serviços camarários à obra foi verificado o incumprimento com as disposições da licença, nomeadamente a construção de mais um piso em cave, assim como o incumprimento do projecto no que se refere à altura de muros pelo que a obra foi sujeita a embargo em 20 de Janeiro de 2003 (documento n.6).
9 - Após a emissão da licença de construção nº 59/2002 e, já no decorrer da obra foi verificado o incumprimento pela licença de construção, dado que estava a ser construído mais um piso e, os muros não cumpriam o disposto no PDM, tendo procedido ao embargo da obra.
10 - Em 12 de Fevereiro de 2003 o requerente entregou um ofício na Câmara Municipal solicitando a aprovação do aditamento ao projecto, incluindo a rectificação das áreas do terreno que passa de 1.350 m2 para 1.950 m2 – cf. documento 7 junto com a petição inicial e processo administrativo.
11 - Foi emitida uma nova licença de construção, n.º37/2003, para 7 pisos e diminuição da área de construção de 4.290m2 para 4.151m2.
12 - A licença de construção nº 37/2003 foi emitida com base na informação dos Serviços Técnicos nº 81/03 de 22.05.2003 – cf. processo administrativo.
13 - Nesta informação consta expressamente: “… não havendo assim inconveniente na concessão da respectiva licença…” - cf. processo administrativo.
14 - O Presidente da Câmara em 22 de Maio de 2003 proferiu despacho, com o seguinte teor: “ deferido de acordo com a informação do técnico” – cf. processo administrativo.
15 - O licenciamento válido para o prédio em causa é o constante da licença nº 37/03 – cf. processo administrativo.
16 - A Câmara Municipal de A... solicitou por escrito a apreciação deste caso ao Sr. Arquitecto CG, Professor Doutor, porquanto anteriormente o tinha feito apenas verbalmente e a título informativo, Arquitecto que elaborou o PDM de A..., e está nesta altura a proceder ao estudo da sua revisão, no qual consta o seguinte:
“ 1. - As três construções previstas ao lado da Avenida Central da Vila de A..., inserem-se dentro de uma mancha que a Planta de Zonamento da Sede do Concelho inserida dentro do Plano Director Municipal classifica como de “Colmatação e Crescimento Linear”. Tal significa que ao longo de toda a frente para a avenida se considerou ser conveniente aceitar quer o completamento de espaços vazios entre construções existentes, como aceitar novas implantações dispostas linearmente ao longo daquele arruamento.
2. - Naquelas circunstâncias, e dada a diversidade de implantações e afastamentos das construções existentes, as novas edificações deveriam ser objecto de estudo que contemplasse uma melhoria futura do arruamento e do seu Espaço Público, nomeadamente através de maiores afastamentos ao eixo da via.
3. - De facto, só assim, será possível vir a aumentar a oferta de estacionamento, melhorar as condições de circulação e ganhar mais espaço para que a circulação pedonal ganhe a dimensão adequada.
4. - Consequentemente, a construção de habitação unifamiliar existente não deveria ser assumida como referente determinante a seguir na implantação de edifícios que viessem a ser construídos nos terrenos contíguos, pelo que se considera não dever ser aplicado aqui o disposto genericamente no art. 11º do Regulamento do PDM.
5. - Por outro lado, a mancha referida na qual se inserem as construções previstas, faz parte das áreas de expansão e crescimento da Sede de Concelho, estando assim abrangidas pelo que se encontra disposto no Capítulo XI – Disposições Transitórias – Novas Áreas de Expansão, nomeadamente nos Artigos 56º e 57º. Ora, a cércea máxima e o índice de ocupação previstos permitem a configuração da nova construção que de todo não se poderia subordinar ao estipulado no art. 11º, pelo que, também no que se refere à denominada “Cércea Dominante” a sua aplicação não faz aqui sentido.” – cf. documento 1 junto com a contestação do Município.
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III - Enquadramento jurídico.
1. A nulidade decorrente da falta de citação de contra-interessados.
De termina o artigo 57.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (com sublinhado nosso):
“Para além da entidade autora do acto impugnado, são obrigatoriamente demandados os contra-interessados a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”.
No caso cabia ao Ministério Público indicar os proprietários das várias fracções do prédio cujo licenciamento está em causa e não apenas os proprietários de alguns.
Todos eles são prejudicados com a declaração de nulidade do licenciamento da construção em que se inserem as suas fracções. Todos são prejudicados e não apenas os que constam do procedimento administrativo.
A não ser que os proprietários das fracções não identificadas sejam os mesmos das já identificadas. O que por documento autêntico se pode comprovar.
A qualidade de proprietário resulta, ao menos presuntivamente, do que conta da Conservatória do registo predial, nos termos do disposto nos artigos 2º, n.º1, alínea a) e 7º do Código de Registo Predial, sendo indiferente para o caso o que consta do processo administrativo.
Também os beneficiários de garantias bancárias sobre o prédio cujo licenciamento se pretende aqui ver declarado nulo são directamente prejudicados com a acção, pois sem o licenciamento da construção vêm desaparecer as suas garantias. Pelo que deviam também ter sido indicados como contra-interessados.
Não tendo sido feita esta indicação pelo Ministério Público, ora autor, foi preterido o litisconsórcio necessário passivo, não ficando por isso assegurado o efeito útil normal da decisão a proferir.
O que determina a declaração de nulidade de todo o processado a partir do momento em que a omissão se verificou.
Determina o artigo 194º do Código de Processo Civil de 1995 (aplicável ao caso), sob a epígrafe: “Anulação do processado posterior à petição”:
“É nulo tudo o que se processe depois da petição inicial, salvando-se apenas esta:
a) Quando o réu não tenha sido citado;
(…)”
E como se menciona no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 25.10.2007, processo 02955/07, com o mesmo relator do presente (sumário):
“I - A nulidade decorrente da falta de citação de um interessado a quem a procedência da acção pode directamente prejudicar é de conhecimento oficioso mesmo em sede de recurso jurisdicional se entretanto não tiver sido sanada - art.ºs 194º, a), 201º, n.º 1, e 202º, primeira parte, todos do Código de Processo Civil, ex vi do art.º 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais.
(…)”
No caso concreto, como se referiu, não foram indicados como contra-interessados os proprietários de todas as fracções do prédio cujo licenciamento está aqui em causa, mas apenas alguns, e não foram indicados como contra-interessados os titulares de garantias sobre as aludidas fracções.
Pelo que também não forma citados estes contra-interessados.
E oficiosamente, em primeira instância, não se providenciou pela indicação e citação destes contra-interessados, como, no nosso entender, deveria ter feito – artigos 27º, n.º 1, al. g), 88º, n.º 2, e 102º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Por outro lado nenhum destes contra-interessados interveio espontaneamente no processo, pelo que a sua falta de citação não se pode considerar sanada.
A nulidade decorrente da falta de citação de um interessado a quem a procedência da acção pode directamente prejudicar é, no entanto, de conhecimento oficioso mesmo em sede de recurso jurisdicional se entretanto não tiver sido sanada – artigos 194º, a), 201º, n.º 1, e 202º, primeira parte, todos do Código de Processo Civil, ex vi do art.º 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Neste sentido o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 25.5.2006, no recurso 930/05.
Tratando-se aqui de um caso litisconsórcio necessário, impõe-se anular todo o processado posterior à omissão da indicação e citação dos referidos contra-interessados – art.º 197º, al. a), do Código de Processo Civil – com prejuízo de todas as questões que foram suscitadas no presente recurso jurisdicional.
2. Restantes questões suscitadas.
Procedendo o recurso jurisdicional pela primeira questão suscitada, com a anulação de todo o processado, incluindo o acórdão recorrido, fica prejudicado o conhecimento das demais questões, relativas ao mérito da acção.
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IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em JULGAR PROCEDENTE O PRESENTE RECURSO JURISDICIONAL, pelo que:
1) Declaram nulo o processado a partir das citações efectuadas, exclusive, incluindo o acórdão recorrido.
2) Determinam a baixa do processo à primeira instância para:
a) Notificação do autor para indicar os contra-interessados a quem a procedência da acção pode prejudicar, para além dos já indicados e citados.
b) Prosseguimento dos ulteriores termos do processo.
Não é devida tributação por delas estar isento o recorrido.
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Porto, 11 de Setembro de 2015
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Frederico Branco |
