Solicitou a adoção das seguintes providências:

A título principal
a) nos termos do disposto n a alínea q), do n.º 2, do artigo 2.º, n.º 1 e alíneas d), e) e i), do n.º 2, ambos do artigo 112.º, e n.º 1, do artigo 120.º, todos do CPTA, regular-se provisoriamente a situação jurídica emergente do PIP que o autor apresentou, reconhecendo-se cautelarmente a sua situação jurídica subjectiva, enquanto beneficiário dos direitos e faculdades emergentes do disposto no artigo 17.º do RJUE, por via do deferimento tácito da impugnação administrativa que apresentou no dia 4 de setembro de 2020, no processo n.º IP-EDI -3/2019 do réu, autorizando-se o autor a iniciar o procedimento de licenciamento de obras nos termos do n.º 3 do artigo 17.º do RJUE, e intimando-se o réu a respeitar no mesmo os efeitos decorrentes do deferimento do pedido de informação prévia a que se reporta aquele seu processo n.º IP -EDI -3/2019;

Ou, subsidiariamente

b) no caso de se entender que não se verificou o deferimento tácito da impugnação administrativa que o ora autor apresentou no dia 4 de setembro de 2020, no processo n.º IP-EDI-3/2019 do réu, ou que deste deferimento tácito resultam efeitos distintos do deferimento tácito do PIP, designadamente por se manter na ordem jurídica o acto notificado ao autor no dia 24 de agosto de 2020, deverá, nos termos do disposto na alínea q), do n.º 2, do artigo 2.º, n.º 1 e alíneas a), d), e) e i), do n.º 2, ambos do artigo 112 .º, e n.º 1, do artigo 120.º, todos do CPTA, ser suspensa a eficácia do acto notificado ao ora autor a 24 de agosto de 2020, e regulada provisoriamente a situação jurídica emergente do PIP que o ora autor apresentou, reconhecendo-se cautelarmente a situação jurídica subjectiva do autor, enquanto beneficiário dos direitos e faculdades emergentes do disposto no artigo 17.º do RJUE, por via do deferimento daquele PIP, autorizando-se o autor a iniciar o procedimento de licenciamento de obras nos termos do disposto no n.º 3, do artigo 17.º do RJUE, e intimando-se o réu a respeitar no mesmo processo de licenciamento os efeitos decorrentes do deferimento do pedido de informação prévia a que se reporta aquele seu processo n.º IP -EDI -3/2019.”

Por sentença proferida pelo TAF de Braga foi julgado totalmente improcedente o processo cautelar e recusado o decretamento das providências.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, o Requerente formulou as seguintes conclusões:
1.ª Considerando-se, como se considerou na decisão recorrida, que “sendo legítima a apresentação, pelo requerente, do requerimento referido em 40 dos factos indiciariamente provados, na medida em que o subdelegante tem poder para substituir ou anular o ato do subdelegado, ao abrigo do CPA”, deve considerar-se que tal requerimento constitui uma impugnação administrativa, sob pena de, dum passo, se considerar legítima a apresentação de um pedido que visa a substituição da decisão que o antecede, por outra que lhe seja favorável, e, doutro passo, aquilo ser considerado um legítimo nada.
2.ª Considerando-se, como considerou a decisão recorrida, que a alínea a), do n.º 1, do artigo 184.º, do CPA, consagra o direito dos interessados de “impugnar os atos administrativos perante a Administração Pública, solicitando a sua revogação, anulação, modificação ou substituição”, e considerando-se, como considerou a decisão recorrida, que “o pedido inserto a final do requerimento poderá corresponder à previsão da parte final da norma”, sendo inequívoco, assim, que o requerente pediu ali a revogação e substituição do acto prévio, que tal pedido é legítimo, e que a entidade a quem o requerimento foi dirigido tem o poder de revogar o acto ali em crise, por ter sido praticado por um alegado delegatário daquele (n.º 2, do artigo 49.º, do CPA), tal requerimento não pode deixar de ser considerado uma impugnação administrativa, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 114.º, do RJUE.
3.ª A isto não obsta a circunstância de inexistir norma especial a permitir a impugnação, porque o que deve é procurar-se norma que o proíba, e não existe, motivo por que se considerou aquele requerimento legítimo.
4.ª De resto, a norma existe, pois que, como sustenta André Folque, na obra citada na motivação, e apesar da redacção menos feliz, “o n.º 1, do artigo 199.º, do no novo Código admite, mais amplamente do que possa parecer, os recursos administrativos ali enunciados, compreendendo o recurso para o delegante, desde que assistido por poderes de supervisão e no perímetro do mesmo corpo orgânico (cf alínea a), ou seja, da mesma pessoa colectiva”.

5.ª É que sempre como se refere o autor citado: se o delegante tem o poder de avocação, nos termos do disposto no n.º 2, do artigo 49.º, o que não constitui um poder de competência simultânea, tendo em conta, de resto, que se o delegante revogar um acto do delegado, este não pode, de seguida, rever a revogação ou anulação por outro acto; se a delegação não constitui uma forma de representação, antes uma licença ou habilitação, que permite a alguém a prática de actos para os quais, sem ela, não teria permissão ou incumbência legal, licença que é pessoal e condicionada; se o delegante tem poderes de supervisão sobre os actos do delegado, nos termos do disposto no n.º 4, do artigo 169.º; então mal se compreenderia que os interessados não tivessem esse instrumento de impugnação administrativa;
6.ª É que, sempre como aponta o mencionado autor, “dispondo o delegante de poderes de supervisão sobre os atos do delegado e este, por seu turno, sobre os atos do subdelegado, o recurso administrativo especial, a ser interposto e apreciado no âmbito de uma delegação de poderes, sempre caberia já na previsão concernente «ao órgão da mesma pessoa colectiva que exerce poderes de supervisão». (alínea a), do n.º 1, do artigo 199.º)”, acrescentando que “neste pressuposto, o enunciado autónomo do n.º 2, seria absolutamente inútil, um pleonasmo, não fora a primeira norma conter o requisito dos dois órgãos serem da «mesma pessoa colectiva».” – cf página 37-38
7.ª Finalmente e acompanhando o autor citado, a expressão, posta no n.º 1, do artigo 199.º, dos “casos expressamente previsto na lei”, “só indirectamente se refere ao recurso, pois de forma imediata ela incide em casos”, como o “de órgãos com poderes de supervisão expressamente estatuídos relativamente a actos [...] de outro órgão da mesma pessoa colectiva e fora das relações de hierarquia;”, como é o caso da delegação de poderes.
8.ª Enfim e como detalhado na obra vinda de referir, deve ser entendido que se mantém em vigor na nossa ordem jurídica o chamado recurso delegatório, que, mesmo na linha de raciocínio da sentença, não poderá deixar de ser considerado, do mesmo modo, uma impugnação administrativa para efeitos daquele mesmo artigo 114.º do RJUE.

9.ª A acrescer ao que refere o autor que acompanhamos, não podemos deixar de lembrar os princípios gerais – impreteríveis – da decisão e o da legalidade da actuação da administração, como consagrado no n.º 1, do artigo 13.º, do CPA, e n.º 1, do artigo 3.º, respectivamente;
10.ª Ora, se o autor apresentou, em 4 de Setembro de 2020 e como referido em 40 dos factos provados, um requerimento dirigido ao Sr. Presidente da Câmara, formou-se naquele órgão o dever legal de o decidir.
11.ª Por outro lado, se a administração deve obediência à lei e ao direito, então o Sr. Presidente da Câmara, tendo o poder de anular, revogar ou substituir o acto praticado pelo delegado, tem o dever de actuar em obediência à lei e ao direito, pelo que, caso o acto do delegado seja ilegal (e é), tinha (e tem) o Sr. Presidente da Câmara o dever de o revogar e substituir, por a tal o obrigar o princípio da legalidade, como, de resto, tem sido reiteradamente afirmado pelo tribunais superiores, em matéria de pedidos de revisão oficiosa de actos tributários – justamente com base nos princípios do direito administrativo.
12.ª Assim e em resumo, tendo sido dirigido, ao Sr. Presidente da Câmara Municipal, um requerimento peticionando a revogação e substituição de um acto prévio, praticado por um vereador ao abrigo de uma alegada delegação de poderes, tendo o pedido sido, assim, dirigido a entidade com poderes para o fazer, e com o dever de o decidir em conformidade com a lei e o direito, não se poderá concluir de outra forma que não a de que existiu de facto uma impugnação administrativa para efeitos do artigo 114.º do RJUE, e que a mesma não foi decidida no prazo legal para o efeito, formando-se um deferimento tácito, o que constitui boa aparência desse direito formado na esfera jurídica do aqui autor.
13.ª A sentença recorrida violou, por isso, as normas dos artigos 114.º, do RJUE, em conjugação com o disposto na alínea a), do n.º 1, do artigo 199.º, alínea a), do n.º 1, do artigo 184.º, n.º 2, do artigo 49.º, n.º 4, do artigo 169.º, n.º 1 do artigo 13.º e n.º 1, do artigo 3.º, todos do CPA, pelo que se deverá, ao contrário do decidido, concluir-se pela verificação de fumus boni iuris, no que respeita à providência requerida a título principal.

− em Janeiro de 2020 e no mesmo procedimento do PIP ter dito que “não se colocam objeções à localização do PAC - Posto de Abastecimento de Combustíveis e a respetiva edificação de apoio (edifício de apoio, edifício de Jetwash edifício de armazenagem das garrafas de gás) em análise, desde que sejam satisfeitas as condições impostas pela alínea a) do 54.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal” – cf facto provado 15;
− em Fevereiro e em Abril de 2020, no mesmo procedimento do PIP, ter dito que “o pedido apresentado tem viabilidade, condicionada ao parecer favorável da entidade Infraestruturas de Portugal.” – cf factos provados 17 e 27;
37.ª Isso mesmo que no indeferimento se invoquem questões de “enquadramento urbanístico” que mais não são do que a questão da localização, como a proximidade a uma igreja que ali está há décadas, ou a proximidade ao “perímetro” de um Castelo, que ali está há séculos, isto desprezando já outra questão invocada no indeferimento tardio que foi, recorde-se, a proximidade a outros postos de abastecimento, sendo certo que, num raio de três quilómetros contados do centro da vila e por cinco de seis postos serem da mesma marca “(...)” fazem um “quase monopólio”, – cf facto provado 47 –, modelo económico que não parece incomodar o Município;
38.ª É que as questões de enquadramento urbanístico são outras, como os materiais usados a arquitectura traçada, que não as de localização, para as quais o Município já emitira quatro pareceres favoráveis, para além do que fizera aprovar a carta de ordenamento, contra a qual, em mais uma violação do princípio da boa-fé, vem o acto de indeferimento em causa;
39.ª Mostrando-se ilegal a revogação ou anulação do acto tácito de deferimento, por violação do princípio da boa-fé, consagrado n.º 1, do artigo 12.º, do CPA, deve a mesma revogação ou anulação ser, por sua vez, anulada, o que vale por dizer que o PIP apresentado pelo requerente ao requerido, está tacitamente deferido, por não ter sido indeferido pelo órgão competente e no prazo marcado no artigo 16.º, do RJUE, o que constitui boa aparência desse direito formado na esfera jurídica do aqui autor.
40.ª A sentença recorrida violou, por isso, o n.º 1, do artigo 12.º, do CPA, e o artigo 16.º, do RJUE.

47.ª pois que é puramente especulativo dizer-se que a Infra-Estruturas de Portugal não vai alterar a sua posição em cinco ou dez anos, como especulativo é que não se altere o quadro legislativo, antes é de prever que aquela posição se vai alterar, se tivermos em conta que aquele deferimento contou, decisivamente, com o parecer favorável do Município que, agora, está contra,
48.ª para além do que é de crer que naquele longínquo horizonte temporal e ao que tudo indica, a mobilidade eléctrica e verde terá suplantado a mobilidade fóssil – se esta ainda existir – motivo por que, sempre ao que tudo indica, a viabilidade económica na instalação de um posto de abastecimento de combustíveis ficará comprometida.
49.ª Estando a construção daquele posto de abastecimento dependente de autorização do Município, e tendo este (antes da revogação ilegal que se discute nos autos) condicionado a viabilidade ao parecer favorável da Infra-Estruturas de Portugal, parecer favorável que resulta da licença por este emitida e que caducará em 30 de Junho de 2021, é bom de ver que uma decisão que reconheça que o pedido feito pelo autor ao Município deve considerar-se deferido, surgirá, pela tramitação normal de um processo comum, depois de caducada a licença da Infra-Estruturas de Portugal, de que o requerido extraiu o parecer favorável;
50.ª Tudo o que, só por si, julga-se, será suficiente para concluir que a caducidade da licença da Infra-Estruturas de Portugal é previsivelmente susceptível de constituir uma situação de facto consumado, que comprometerá qualquer efeito útil da acção.
51.ª Com efeito, não se pode esquecer, como parece esquecer a sentença recorrida, que os pressupostos do n.º 1, do artigo 120.º, do CPTA, não podem ser lidos de outra forma, que não em conformidade com o disposto na alínea q) do n.º 2 do artigo 2.º, e com o n.º 1 do artigo 112.º do mesmo Código, enquanto expressões do direito constitucional a uma tutela jurisdicional efectiva, previsto no n.º 5, do artigo 20.º, e n.º 4 do artigo 268.º, da CRP.
52.ª Daí que, nos termos da alínea q), do n.º 2, do artigo 2.º, e n.º 1, do artigo 112.º, ambos do CPTA, nunca se poderá considerar que a situação de facto consumado ou o prejuízo de difícil reparação não contém em si a tutela do perigo da perda do efeito útil da acção.

53.ª Esse foi o entendimento consensual do STA, no que respeita à subida imediata das reclamações contra actos do órgão de execução fiscal, nos termos do n.º 3, do artigo 278.º, do CPPT, que tinha como pressuposto a existência de um “prejuízo irreparável”, casos em que, com um crivo substancialmente mais apertado que o presente (“prejuízo irreparável” vs “situação de facto consumado ou o prejuízo de difícil reparação”), o STA não teve qualquer dúvida em afirmar reiteradamente que “a reclamação da decisão proferida pelo órgão da execução fiscal sobe imediatamente a juízo e segue os termos dos processos urgentes sempre que o retardamento da subida torne absolutamente inútil a decisão judicial a proferir”, “sob pena de violação do direito à tutela judicial efectiva de direitos e interesses legítimos, constitucionalmente garantido, cujo alcance não se limita à possibilidade de reparação de prejuízos provocados por uma actuação ilegal, comissiva ou omissiva, da Administração, exigindo antes que sejam evitados os próprios prejuízos, sempre que possível.”
54.ª Ora é precisamente o que se passa no caso dos autos, não sendo decretada a providência, a acção não terá qualquer efeito útil, e o direito do requerente a uma tutela jurisdicional efectiva será pulverizado.
55.ª Pretendendo o interessado construir aquele posto de abastecimento num terreno em preparação de cuja aquisição celebrou um contrato promessa, que tem prazo para o respectivo cumprimento, que termina também em Junho de 2021, e não sendo exigível que se force o mesmo a adquiri-lo desconhecendo se poderá nele construir o que pretende, também isso é de considerar motivo de perigo na demora de uma acção administrativa comum,
56.ª e isto se levarmos em conta, como devemos levar, que o contrato foi celebrado com marcação de um prazo mais do que razoável para a apreciação de um PIP, que se pretende, ele próprio, célere e para o qual a lei marca, no artigo 16.º, do RJUE um prazo de trinta dias,
57.ª A isto não obsta, como se refere na sentença recorrida, que nada garante que, deferido o PIP, a licença será deferida também, pois que, isso é irrelevante por fazer parte da natureza do PIP,
58.ª sendo certo, por um lado, que se isso fosse motivo, estava arredada qualquer possibilidade de qualquer procedimento cautelar no âmbito do PIP, pois que nunca a correcção da ilegalidade garantiria o deferimento do licenciamento subsequente,

59.ª para além do que, por outro lado, cremos, no licenciamento não poderá levantar-se, de novo, a questão da localização, que é, afinal, o que está em causa, mas apenas outras questões;
60.ª Enfim, na apreciação de questões relativas ao PIP, o Tribunal deve ater-se a considerações próprias desse procedimento, que é próprio e autónomo, como o STA tem vindo a afirmar desde, pelo menos, o Acórdão de 10 de Dezembro de 2008, proferido no processo 0415/07, e não especular sobre os possíveis desfechos do procedimento de licenciamento subsequente.
61.ª Assim e em face do exposto, a decisão recorrida violou, nesta matéria, o disposto na alínea q), do n.º 1, do artigo 120.º, no n.º 2, do artigo 2.º, e no n.º 1 do artigo 112.º, todos do CPTA, bem como o direito constitucional a uma tutela jurisdicional efectiva, previsto no n.º 5, do artigo 20.º e n.º 4, do artigo 268.º, da CRP.
Nestes termos, e nos supridos, deve ser dado provimento ao presente recurso, em consequência do que deve ser revogada a decisão recorrida, que deve ser substituída por outra que decrete a providência requerida a título principal e, se assim se não entender, a requerida a título subsidiário.
O Requerido juntou contra-alegações, concluindo:

Falece também o segundo pressuposto/requisito para o deferimento da providência cautelar, a saber: o periculum in mora.

SUBSIDIARIAMENTE E SEM PRESCINDIR:

A Sentença recorrida não apreciou e por maioria de razão não se pronunciou sobre o terceiro requisito de procedência da providência cautelar, o qual exige e impõe um juízo de ponderação entre os interesses públicos e privados em presença, por um lado, e um juízo de avaliação dos eventuais danos que resultariam da concessão, por outro.

Na verdade, como se disse e aqui se reitera, tratando-se de requisitos cumulativos, bastaria, e bastará, a não verificação de um deles para improceder a providência.

Não obstante, interposto o presente recurso, em caso de procedência da argumentação nele expendida, caberá ao Tribunal ad quem apreciar e ajuizar da verificação (ou não) de tal terceiro requisito ou, se assim não for entendido, ordenar a baixa dos autos ao Tribunal recorrido (TAF de Braga) para fazer tal ajuizamento.

A este propósito rege o artigo 636º do CPC:

1 - No caso de pluralidade de fundamentos da ação ou da defesa, o tribunal de recurso conhece do fundamento em que a parte vencedora decaiu, desde que esta o requeira, mesmo a título subsidiário, na respetiva alegação, prevenindo a necessidade da sua apreciação.
2 - Pode ainda o recorrido, na respetiva alegação e a título subsidiário, arguir a nulidade da sentença ou impugnar a decisão proferida sobre pontos determinados da matéria de facto, não impugnados pelo recorrente, prevenindo a hipótese de procedência das questões por este suscitadas.
3 - Na falta dos elementos de facto indispensáveis à apreciação da questão suscitada, pode o tribunal de recurso mandar baixar os autos, a fim de se proceder ao julgamento no tribunal onde a decisão foi proferida.

Em face do exposto, prevenindo a eventualidade de procedência do recurso interposto, o que não se admite, nem se aceita, mas apenas se equaciona ad cautelam e por dever de patrocínio judiciário, o Recorrido MUNICÍPIO (...) requer seja apreciado o alegado em 82. a 87. da Oposição, sob a epígrafe “MANIFESTA SUPERIORIDADE DOS INTERESSES PÚBLICOS.”

Com efeito, como se disse e aqui se reitera, no caso em apreço concorrem interesses públicos dignos de protecção legal de valor incomensuravelmente superior aos interesses particulares e pecuniários (avaliáveis em dinheiro) do Requerente.

O património natural, a imagem urbana do local, o planeamento e o ordenamento do território, a estética das povoações e a beleza das paisagens são bens jurídicos de valor incomensuravelmente superior aos interesses económicos e/ou mercantis do Requerente.

Um Posto de Abastecimento de Combustíveis na principal entrada viária da Vila (...), a escassa distância do centro urbano da Vila, a escassa distância da Igreja de (...), a escassa distância do perímetro de protecção do Castelo de (...), a escassa distância de uma Zona Residencial em expansão, numa cova (depressão) com um desnível de mais de 5 metros em relação à cota da EN 205, a requerer uma considerável alteração morfológica do solo, com aterros de altura superiores a 5,00m, estando omissos na proposta a construção de muros e/ou a saia dos aterros, bem como a sua relação com os prédios confinantes, e de impacto relevantemente desfavorável para o lado nascente, agride violentamente e ad eternum a imagem paisagística e urbana do local, o património natural, o planeamento e o ordenamento do território, a estética das povoações e a beleza das paisagens, comprometendo de forma gratuita, grosseira e até escandalosa a protecção e expansão do núcleo urbano da Vila (...), bem como a ocupação predominantemente residencial do local.

Tal como é sustentado por M. AROSO DE ALMEIDA o “... artigo 120º, nº2, introduz ... um critério adicional de ponderação, num mesmo patamar, dos diversos interesses, públicos e privados, que, no caso concreto se perfilem, sejam eles do requerente, da entidade demandada ou de eventuais contra-interessados, com que abandona a tradição anterior, que preconizava a ponderação, em separado e em valor absoluto, dos riscos para o interesse público que da atribuição da providência poderiam advir para o interesse público eventualmente contraposto ao interesse do requerente. A justa composição dos interesses em jogo exige, na verdade, que o tribunal proceda, em cada caso, à ponderação equilibrada dos interesses concretamente em presença, balanceando os eventuais riscos que a atribuição da providência possa envolver para os interesses públicos e/ou privados contrapostos aos do requerente com a magnitude dos danos que a sua recusa possa causar ao requerente ...” (in Manual de Processo Administrativo, 2010, págs. 479 e 480.

Pelo exposto, por se mostrarem superiores os danos para o interesse público que resultariam de uma concessão da providência face aos danos para os interesses privados resultantes da sua recusa, deve ser recusada a requerida providência.

Deve também improceder o pedido subsidiário.

Com efeito, pela mesma ordem de razões invocada para a rejeição do pedido principal, atentos os interesses públicos a tutelar, a sua natureza e a urgência da sua protecção, deve também improceder o pedido subsidiário.

Pelo exposto, por manifesta falta de fundamento de facto e de direito, o presente recurso terá que ser julgado não provado e improcedente, confirmando-se na sua plenitude a decisão recorrida.

Como se viu e, aliás resulta inequivocamente dos autos e das provas produzidas, a Sentença recorrida não merece qualquer reparo ou censura.

TERMOS EM QUE, SEMPRE COM O SUPRIMENTO, DEVE O PRESENTE RECURSO SER JULGADO TOTALMENTE IMPROCEDENTE, CONFIRMANDO-SE PLENAMENTE A DECISÃO RECORRIDA, JULGANDO-SE, A FINAL, TOTALMENTE IMPROCEDENTE A PROVIDÊNCIA CAUTELAR REQUERIDA, NOS TERMOS QUE RESULTAM DA DECISÃO RECORRIDA,

FAZENDO-SE ASSIM JUSTIÇA.

O MP, notificado ao abrigo do disposto no artigo 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:

1.No dia 09.10.2019 foi firmado entre o aqui requerente e J., A. e mulher E., J. (este também na qualidade de representante de R.) e mulher H., documento escrito intitulado “Promessa de Compra e Venda”, no qual se pode ler nomeadamente o seguinte, para o que aos autos releva:

“(...)
Declararam os outorgantes J., A. e J., por si e em nome do seu representado R.:

(...)
Que, assim e embora sem determinação de parte ou direito, são donos e legítimos possuidores do prédio rústico, denominado “Olival do Horto”, sito no Lugar (...), na freguesia de (...) (…), do concelho da (...), descrito na Conservatória do registo Predial da (...) sob o n.º novecentos e vinte e sete, inscrito na matriz predial rústica da referida freguesia sob o artigo 639.º.

(...)
Que o referido prédio está descrito, quer na referida Conservatória do Registo Predial, quer na mencionada matriz predial, como tendo a área de quinhentos e sessenta metros quadrados, quando, feitas medições nunca antes realizadas, constantes do levantamento topográfico que se anexa a este contrato, o mesmo tem, na verdade, a área de mil trezentos e cinquenta e nove metros quadrados;

(...)
Declararam ainda os outorgantes os outorgantes J., A. e J., por si e em nome do seu representado R.:

Que, pelo preço de EUR 33’000,00 (trinta e três mil euros), prometem vender ao quarto, F., o identificado prédio, livre de quaisquer ónus, encargos ou responsabilidades;
Que do preço mencionado, receberam nesta data e através de cheque n.º (..), a quantia de EUR 9’900,00 (nove mil e novecentos euros) (..);
Que o contrato prometido será celebrado até ao final de Junho de dois mil e vinte, em dia, hora e local a designar pelo quarto outorgante, devendo os custos dele e respectivo registo ser suportados pelo quarto outorgante, que avisará o primeiro, segundos e terceiros outorgantes com antecedência de quinze dias;
Que se acaso o processo de licenciamento conhecer qualquer demora, aquele prazo será prorrogado por sucessivos períodos de três meses até um máximo de duas prorrogações, até ao final de dois mil e vinte;

(...)”;

Cf. documento de fls. 9 a 12 do processo administrativo apenso aos autos;

2. No terreno referido no clausulado transcrito no ponto anterior, pretendia e pretende o requerente construir um posto de abastecimento de combustíveis [doravante, apenas PAC] – facto não controvertido;

3. A 16.10.2019, o autor apresentou requerimento junto da Infraestruturas de Portugal, S. A., tendo em vista a obtenção de decisão sobre a viabilidade do referido PAC, que deu origem ao processo n.º 1313BRG191016 que correu termos naquela entidade – cf. documento de fls. 15 do processo administrativo apenso aos autos;

4. Após, em 23.10.2019 o requerente apresentou junto dos serviços do Município (...) requerimento escrito no qual declara requerer “(..) em conformidade com o disposto no artigo 14.º do regime jurídico da urbanização e da edificação aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, e ulteriores alterações, e o disposto na Portaria n.º 113/2015, de 22 de abril, informação prévia para a realização da(s) seguinte(s) obra(s) de edificação”, juntando com o mesmo: caderneta predial; certidão de teor da descrição do prédio; cópia de contrato promessa de compra e venda, cópia do respetivo cartão de cidadão; documento comprovativo de haver requerido à Infraestruturas de Portugal, S. A., informação sobre a viabilidade da construção; memória descritiva da obra; termo de responsabilidade do autor do projeto acústico, bem como do autor do projeto de acessibilidades; memória descritiva e justificativa do projeto de acessibilidades; planta topográficas; fotografias; e peças desenhadas – cf. documentos de fls. 2 a 70 do processo administrativo apenso aos autos;

5. De acordo com a memória descritiva junta com o requerimento referido no ponto anterior, o requerente pretende construir um PAC composto de quatro linhas de abastecimento, um edifício de apoio, um edifício de Jetwash, e um edifício de armazenagem das garrafas de gás – cf. documento de fls. 17 a 22 do processo administrativo apenso aos autos;

6. Este requerimento deu origem ao procedimento que correu termos nos serviços municipais da (...) sob o n.º IP-EDI – 3/2019, no âmbito do qual foi elaborada informação em 30.10.2019, do seguinte teor:

“(...)

Processo com elementos de Implantação em conformidade e inserido no SMIG

Mais me cumpre informar que a área descrita no Registo Predial tem uma discrepância superior aos 10% em relação à área apresentada no Levantamento Topográfico.

Eng.ª C.,

Anexo informação referente às Plantas de Ordenamento e Condicionantes e respectivos anexos para o processo em questão para possível análise do mesmo.

Mais informo que os anexos que não serão enviados prende-se com não terem interferência no processo.

Assim envio em anexo:

- Extrato da Planta de Condicionantes e Anexos I1, I2 e III da mesma;

- Extrato da Planta de Ordenamento e Anexo I da mesma.

(...)”;

Cf. documento de fls. 64 a 70 do processo administrativo apenso aos autos;

7. Após o que, em 31.10.2019, os serviços municipais elaboraram nova informação, na qual se pode ler o seguinte:

“(...)
Analisados os elementos, verifica-se que o posto de abastecimento de combustíveis em causa se localiza na rede viária nacional.
Nos termos do disposto na alínea b) do número 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 217/2012 de 9 de Outubro, diploma que procede à quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro, alterado pelos Decretos-Leis nºs 389/2007, de 30 de Novembro, 31/2008, de 25 de Fevereiro, e 195/2008, de 6 de Outubro, em desenvolvimento dos princípios e regras consagrados no Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho, que transpôs para a ordem jurídica interna a Diretiva n.º 2006/123/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro, relativa aos serviços no mercado interno, os municípios apenas passaram a assumir o licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis não localizados nas redes viárias regional e nacional:

Artigo 5.º - Licenciamento municipal

1 - É da competência das câmaras municipais:

a) O licenciamento de instalações de armazenamento de produtos de petróleo;
b) O licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis não localizados nas redes viárias regional e nacional;
c) A autorização para a execução e entrada em funcionamento das redes de distribuição, objeto o Decreto-Lei n.º 125/97, de 23 de maio, quando associadas a reservatórios de GPL com capacidade global inferior a 50 m3.

Sendo o que me cumpre informar.

(...)”;

Cf. documento de fls. 71 do processo administrativo apenso aos autos;

8. Sobre esta informação recaiu despacho do vereador do pelouro em 05.11.2019, do seguinte teor: “concordo com a informação técnica. Notifique-se o requerente.” – cf. documento de fls. 73 do processo administrativo apenso aos autos;
9. Este despacho, e a mencionada informação de 31.10.2019, foram comunicados ao aqui requerente por ofício datado de 06.11.2019, de referência 3008/2019, expedido por correio registado com aviso de receção, rececionado em 08.11.2019 – cf. documento de fls. 74 do processo administrativo apenso aos autos;
10. Nesse mesmo dia 08.11.2019, o aqui requerente apresentou junto dos serviços da Direção-Geral de Energia e Geologia [daqui em diante, somente DGEG] requerimento escrito, no qual solicitava a emissão de informação sobre a viabilidade da execução do PAC – cf. documento n.º 1 junto com a petição inicial;

11. Na sequência de ofício remetido pela Infraestruturas de Portugal, S. A., ao Município (...), na qual solicitava a emissão de parecer sobre a viabilidade da localização pretendida para o PAC, pelos serviços municipais foi elaborada informação técnica em 24.11.2019, do seguinte teor:

“(...)

Apreciado o pedido, “viabilidade da localização de um PAC-Posto de Abastecimento de Combustíveis à margem da E.N. 205”, que por sua vez resultou da apreciação do processo IP - EDI -3/2019 (em anexo), em termos de classificação do terreno, informa-se:
− O terreno em causa encontra-se classificado como Espaço Residencial Nível 2 na Planta de Ordenamento da 1.ª Revisão do Regulamento do Plano Diretor Municipal (em anexo).
− Nos termos da alínea a) do artigo 54.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal, o índice de utilização máximo é de 0,8 aplicado à faixa de 25m de profundidade confinante com a via pública e altura máxima permitida é de 7 metros.
Face ao exposto, não se colocam objeções à localização do PAC - Posto de Abastecimento de Combustíveis em análise, desde que sejam satisfeitas as condições impostas pela alínea a) do 54.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal.

(...)”;

Cf. documento n.º 2 junto com a petição inicial;

12. Na sequência do que, em 30.11.2019, o vereador do respetivo pelouro proferiu despacho no seguinte sentido: “Concordo com a informação técnica. Emita-se o respectivo parecer e remeta-se para a Infraestruturas de Portugal,” – cf. documento n.º 2 junto com a petição inicial;

13. Entretanto, a Direção-Geral de Energia e Geologia comunicou ao requerente o seguinte, por ofício de referência 201.3.9.6:

“(...)
“Assunto: Pedido de parecer para construção de posto de abastecimento de combustíveis sito na E.N. 205 ao Km 64 - (...).
Em resposta ao pedido de parecer apresentado, com vista à construção de um posto de abastecimento de combustíveis, informa-se que, do ponto de vista técnico e dentro das competências desta direcção geral, os elementos constantes no projeto apresentado permitem assegurar o cumprimento do regulamento de construção e exploração de postos de abastecimento de combustíveis aprovado pela Portaria n.º 131/2002, de 9 de fevereiro, alterado pela Portaria n.º 362/2005, de 4 de abril.

(...)”;

Cf. documento de fls. 76 do processo administrativo apenso aos autos;

14. No dia 29.01.2020, o aqui requerente fez juntar esta comunicação da Direção-Geral de Energia e Geologia ao procedimento IP-EDI-3/2019, a correr termos nos serviços municipais – cf. documento de fls. 75 do processo administrativo apenso aos autos;

15. pós o que, sempre do âmbito do mesmo procedimento, em 31.01.2020 os serviços municipais da (...) elaboraram informação técnica do seguinte teor:

“(...)
Analisados os elementos apresentados bem como todo o processo inicial, informo o seguinte: Apreciado o pedido, "viabilidade da localização de um PAC - Posto de Abastecimento de Combustíveis à margem da E.N. 205”, bem como, a respetiva edificação de apoio (edifício de apoio, edifício de Jetwash edifício de armazenagem das garrafas de gás), em termos de classificação do terreno, informa-se:
− O terreno em causa encontra-se classificado como Espaço Residencial Nível 2 na Planta de Ordenamento da 1.ª Revisão do Regulamento do Plano Diretor Municipal.
− Nos termos da alínea a) do artigo 54.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal, o índice de utilização máximo é de 0,8 aplicado á faixa de 25m de profundidade confinante com a via pública e a altura máxima permitida é de 7 metros.
Face ao exposto, não se colocam objeções à localização do PAC - Posto de Abastecimento de Combustíveis e a respetiva edificação de apoio (edifício de apoio, edifício de Jetwash edifício de armazenagem das garrafas de gás) em análise, desde que sejam satisfeitas as condições impostas pela alínea a) do 54.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal.

(...)”;

Cf. documento de fls. 80 do processo administrativo apenso aos autos;

16. Não obstante esta informação, logo no mesmo dia 31.01.2020, pelo chefe da respetiva divisão foi o processo devolvido à técnica que a tinha elaborado, nos seguintes termos: “devolvo o presente para que possa reavaliar o presente pedido.” – cf. documento de fls. 81 do processo administrativo apenso aos autos;

17. Assim, no dia 12.02.2020 a técnica dos serviços municipais que havia elaborado aquela informação de 31.01.2020 elaborou nova informação, esta do seguinte teor:

“(...)

Analisados os elementos apresentados bem como todo o processo inicial, informo o seguinte:

I - Apreciado o pedido, "viabilidade da localização de um PAC - Posto de Abastecimento de Combustíveis à margem da E.N. 205", bem como, a respetiva edificação de apoio (edifício de apoio, edifício de Jetwash edifício de armazenagem das garrafas de gás), em termos de classificação do terreno, informa-se:
− O terreno em causa encontra-se classificado como Espaço Residencial Nível 2 na Planta de Ordenamento da 1.ª Revisão do Regulamento do Plano Diretor Municipal (em anexo).
− Nos termos da alínea a) do artigo 54.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal, o índice de utilização máximo é de 0,8 aplicado à faixa de 25m de profundidade confinante com a via pública e a altura máxima permitida é de 7 metros.
Analisados os elementos verifica-se que a construção proposta satisfaz o estipulado no artigo citado conforme se passa a descrever:

Área total do terreno = 1359,30m2
Área de terreno correspondente à faixa de 25m de profundidade confinante com a via pública = 1290,886m2

Capacidade máxima construtiva do terreno= 0,80 X 1290,886m 2 = 1032,71m2
Área de construção proposta (através de medição efetuada) = 69,470 + 132,00 + 89,988 = 291,50 m2

<1032,71m2 admissíveis.
II - Nos termos do número 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro e ulteriores alterações, relativo a "Consultas no âmbito do procedimento de informação prévia", no âmbito do procedimento de informação prévia há lugar a consultas externas, (a efetuar nos termos dos artigos 13.º a 13.º-B), às entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações condicionem, nos termos da lei, a informação a prestar, sempre que tal consulta seja exigível num eventual pedido de licenciamento ou com a apresentação de comunicação prévia.
O requerente apresenta o parecer favorável da Direção Geral de Energia e Geologia, faltando, contudo, o parecer favorável das Infraestruturas de Portugal (embora se tenha conhecimento de que esta entidade já está a analisar o pedido, através da Entrada Exterior 7446/2019).
Em face do exposto, o pedido apresentado tem viabilidade, condicionada ao parecer favorável da entidade Infraestruturas de Portugal.

(...)”;

Cf. documento de fls. 82 do processo administrativo apenso aos autos;

18. No dia 13.02.2020, pelo chefe da respetiva divisão dos serviços municipais foi elaborada informação, em que se pode ler o seguinte: “Sr. Vereador – Não obstante a informação técnica produzida pela colega, Eng.ª C., proponho que ainda no âmbito do presente pedido seja promovida consulta externa ao Município, em razão da localização, à Infraestruturas de Portugal S.A. e à APA pelo facto de existir uma linha de água na parte posterior do prédio/terreno a menos de 10 metros do edifício mais próximo do limite posterior do prédio, com base na carta de condicionantes do PDM. – Para além da Infraestruturas de Portugal S.A. e da APA, proponho ainda que seja consultada a ANEPC. (...)” – cf. documento de fls. 83 do processo administrativo apenso aos autos;

19. Sobre esta informação recaiu despacho do vereador do respetivo pelouro em 24.02.2020, do seguinte teor: “Concordo. Eng.a C. promover a consulta através da plataforma SIRJUE” – cf. documento de fls. 84 do processo administrativo apenso aos autos;

20. Na sequência do que a referida técnica municipal promoveu as consultas às entidades em causa, em 26.02.2020 – cf. documento de fls. 85 a 88 do processo administrativo apenso aos autos;
21. Por ofício de referência 2658556-007, com data de 23.03.2020, a Infraestruturas de Portugal, S. A., comunicou ao Município que já havia emitido parecer favorável à pretensão do requerente, no que respeita à localização do PAC – cf. documento de fls. 94 do processo administrativo apenso aos autos;

22. Com efeito, já antes, por ofício de 27.02.2020, de referência 2639359-007, a Infraestruturas de Portugal comunicou ao aqui requerente, no âmbito do acima referido processo n.º 939BRG20, o seguinte:

“(...)
De acordo com o solicitado relativamente ao assunto mencionado em epígrafe, (...), fica V. Exa, por este meio notificado da intenção de deferimento pela Infraestruturas de Portugal, S.A. do pedido de informação prévia para implantação do posto de abastecimento de combustíveis referenciado em epígrafe, nos termos do Decreto-Lei n.º 87/2014, de 29 de maio, da Portaria n.º 54/2015, de 27 de fevereiro e do Regulamento Interno para a Implantação e Exploração de Postos de Abastecimento de Combustíveis da Infraestruturas de Portugal, S.A., ressalvando-se a necessidade de garantir, em fase de licenciamento, as atuais condições de circulação pedonal, bem como assegurar que os movimento de entrada e saída do PAC se façam apenas em mão.

(...)
Findo o prazo acima referido sem que tenha sido exercido o direito de audiência prévia, considera-se a pretensão deferida.

(...)”;

Cf. documento de fls. 109 do processo administrativo apenso aos autos;

23. No que à Agência Portuguesa do Ambiente diz respeito, no âmbito da consulta que lhe foi efetuada, esta respondeu por ofício de 13.03.2020, comunicando que “não se justifica a emissão de parecer no âmbito da afetação dos recursos hídricos, uma vez que a pretensão não interfere com leito ou margem de águas públicas ou com zona inundável.” – cf. documento de fls. 93 do processo administrativo apenso aos autos;

24. Após o que, por ofício recebido nos serviços municipais em 08.04.2020, a CCDR Norte comunicou àqueles o seguinte:

“(...)
Em resposta ao pedido de parecer de entidades da Administração Central, em razão da localização, relativo à operação urbanística referenciada em epígrafe, remetido por essa Câmara Municipal no âmbito do artigo 13.º-A do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação - RJUE, (...), vimos comunicar que foram consultadas as seguintes entidades:

− APA, ARH Norte - Adm Reg Hidrogr Norte (Recursos hídricos)

− Infraestruturas Portugal - Viana do Castelo e Braga (Servidão rodoviária da EN205)

(...)
Tomando como base os pareceres emitidos, por serem emitidos em razão da localização, e se enquadrarem no âmbito do art.º 13.º-A, do RJUE, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 136/2014, de 9 de setembro, estando, como tal, sujeito a decisão global e vinculativa de toda a administração central, informa-se que:

− Não há lugar a decisão global e vinculativa de toda a administração central, pelo seguinte:
− No âmbito da utilização dos recursos hídricos, a pretensão não interfere com leito de águas públicas ou com zona inundável.
− No âmbito das competências da IP, SA. no que se refere ao pedido de parecer relativo à instalação de posto de abastecimento de combustíveis (PAC) à margem da EN 205 ao Km 64,000 LE, a questão levantada é da competência da Agência Portuguesa do Ambiente.
Mais se informa que foi já emitido parecer favorável ao pedido de informação prévia, relativo à localização do PAC, mas cuja cópia não foi anexada.
Caberá à Câmara Municipal, apreciar e deliberar com base nas demais questões legais e regulamentares aplicáveis, designadamente o cumprimento dos Instrumentos de Gestão Territorial em vigor na área da operação urbanística em causa.

(...)”;

Cf. documento de fls. 91/92 do processo administrativo apenso aos autos;

25. O que foi transmitido ao requerente pelos serviços municipais de (...) mediante ofício de 08.04.2020, de referência 987/2020, recebido em 23.04.2020 – cf. documento de fls. 95 do processo administrativo apenso aos autos;

26. A 22.04.2020, e na sequência do deferimento do pedido de viabilidade, o aqui autor apresentou junto da Infraestruturas de Portugal, S. A., requerimento para emissão de licença para instalação do PAC, dando assim origem ao processo que correu naquela entidade sob o número 3642BRG200422 – cf. documento n.º 3 junto com o requerimento inicial;

27. No dia 30.04.2020, e sempre no âmbito do mesmo procedimento, os serviços municipais voltaram a elaborar informação técnica, esta do seguinte teor:

“(...)
I - Apreciado o pedido, "viabilidade da localização de um PAC - Posto de Abastecimento de Combustíveis à margem da E.N. 205", bem como, a respetiva edificação de apoio (edifício de apoio, edifício de Jetwash edifício de armazenagem das garrafas de gás), em termos de classificação do terreno, informa-se:
− O terreno em causa encontra-se classificado como Espaço Residencial Nível 2 na Planta de Ordenamento da 1.ª Revisão do Regulamento do Plano Diretor Municipal (em anexo).
− Nos termos da alínea a) do artigo 54.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal, o índice de utilização máximo é de 0,8 aplicado à faixa de 25m de profundida de confinante com a via pública e a altura máxima permitida é de 7 metros.
Analisados os elementos verifica-se que a construção proposta satisfaz o estipulado no artigo citado conforme se passa a descrever:

Área total do terreno= 1359,30m2
Área de terreno correspondente à faixa de 25m de profundidade confinante com a via pública = 1290,886m2

Capacidade máxima construtiva do terreno= 0 ,80 X 1290,886m2 = 1032,71m2
Área de construção proposta (através de medição efetuada) = 69,470 + 132,00 + 89,988 = 291,50 m2 <1032,71m2 admissíveis.
II - Nos termos do número 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro e ulteriores alterações, relativo a "Consultas no âmbito do procedimento de informação prévia", no âmbito do procedimento de informação prévia há lugar a consultas externas , (a efetuar nos termos dos artigos 13.º a 13.º-B), às entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações condicionem, nos termos da lei, a informação a prestar, sempre que tal consulta seja exigível num eventual pedido de licenciamento ou com a apresentação de comunicação prévia.

O requerente apresenta o parecer favorável da Direção Geral de Energia e Geologia, faltando, contudo, o parecer favorável das Infraestruturas de Portugal (embora se tenha conhecimento de que esta entidade já está a analisar o pedido, através da Entrada Exterior 7446/2019).
Em face do exposto, o pedido apresentado tem viabilidade, condicionada ao parecer favorável da entidade Infraestruturas de Portugal.
Não obstante o atrás exposto, atendendo ao impacto que esta construção irá provocar em termos urbanísticos no local em questão, considero que se deveria proceder à consulta da DPLAN – Divisão de Planeamento, para emissão do competente parecer.

(...)».

Cf. documento de fls. 97 do processo administrativo apenso aos autos;

28. Na sequência do que, em 01.06.2020, o vereador do respetivo pelouro determinou o seguinte:

“(...)
Concordo com a informação técnica. Eng.º M. solicito avaliação do enquadramento urbanístico da proposta na sua envolvente, uma vez que estamos perante um posto de combustíveis e posto de lavagem automóvel que distarão cerca de 70 metros da Igreja de (...) e da sua envolvente.
Em reunião tida á um mês atrás foi dado a conhecer este pedido de viabilidade ao Sr. Presidente e restante executivo que se mostrou muito renitente a tal instalação, tendo em conta a sua localização.
Assim, e parecendo que o pedido de viabilidade pretendido poderá ter um impacto muito negativo na paisagem natural e cultural já existente solicito avaliação do impacto urbanístico da pretensão na sua envolvente.

(...)».

Cf. documento de fls. 99 do processo administrativo apenso aos autos;

29. Na sequência do que o técnico municipal ali referido, C., chefe da divisão de planeamento, elaborou informação em 30.06.2020, do seguinte teor:

“(...)
Tendo em conta o solicitado e salvo melhor opinião, entendo que urbanisticamente a pretensão em causa tem um impacto negativo no desenvolvimento urbano da Vila (...), pelas seguintes razões:
1 – Pela natureza da intervenção, com uma alteração morfológica do solo considerável, com aterros de altura superiores a 5,00m, estando omissos na proposta a construção de muros e/ou a saia dos aterros, bem como a sua relação com os prédios confinantes, e sendo o impacto por Nascente relevante, não apresentada nenhuma solução que minimize este efeito;

2 – Pelo congestionamento do tráfego automóvel que poderá criar na principal entrada da Vila, tendo em conta a entrada e saída de veículos a velocidades muito reduzidas;
3 – Pelo confinamento existente na estrada nacional EN 205, sendo impossível os utentes saírem deste espaço e inverterem o sentido, sem porem em causa a segurança rodoviária, questionando-nos onde poderão fazê-lo e que consequência isso terá no tráfego;

3 – Pela proximidade à Igreja de (...), e todo o Parque;
4 – Pela existência de equipamentos com a mesma oferta muito próximos.
(...)”.

Cf. documento de fls. 100 do processo administrativo apenso aos autos;

30. Já antes disso, em 27.05.2020, a Infraestruturas de Portugal, S. A., comunicou ao requerente, mediante ofício de referência 2639359-007, o deferimento do pedido de viabilidade para a instalação do PAC – cf. documento n.º 4 junto com o requerimento inicial, e de fls. 110 do processo administrativo apenso aos autos;

31. Veio, assim, a ser emitida licença para implantação do PAC pela Infraestruturas de Portugal, S. A., sob o número 3642BRG200422, em 18.06.2020; das condições gerais aplicáveis a essa licença, e com relevo para esta decisão, consta nomeadamente o seguinte:

“(...)

5 – A presente licença caduca se no prazo de um ano, a contar da data de emissão, o posto de abastecimento de combustíveis não se encontrar em exploração.

(...)”.

Cf. documento n.º 4, fls. 6, junto com o requerimento inicial;

32. No dia 01.07.2020, o vereador do pelouro respetivo, sempre e ainda no procedimento que corria termos nos serviços municipais, proferiu o seguinte despacho: “Concordo com o parecer do Eng.º M.. Eng.ª C. concluir a sua apreciação em função do parecer do Eng.º M..” – cf. documento de fls. 101 do processo administrativo apenso aos autos;

33. Pelo que, no dia 01.07.2020 os serviços municipais elaboraram nova informação, esta do seguinte teor:

“(...)

Apreciado o pedido, “viabilidade da localização de um PAC – Posto de Abastecimento de Combustíveis à margem da E.N. 205”, bem como, a respetiva edificação de apoio (edifício de apoio, edifício de Jetwash edifício de armazenagem das garrafas de gás), informa-se:

a) Em termos de classificação do terreno:

- O terreno em causa encontra-se classificado como Espaço Residencial Nível 2 na Planta de Ordenamento da 1.ª Revisão do Regulamento do Plano Diretor Municipal.

- Nos termos da alínea a) do artigo 54.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal, o índice de utilização máximo é de 0,8 aplicado à faixa de 25m de profundidade confinante com a via pública e a altura máxima permitida é de 7 metros.

Verifica-se que a construção proposta satisfaz o estipulado no artigo citado.
b) Nos termos do número 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro e ulteriores alterações, é apresentado o parecer favorável da Direção Geral de Energia e Geologia, (tendo-se conhecimento de que a entidade Infraestruturas de Portugal está a analisar o pedido, através da Entrada Exterior 7446/2019)
Não obstante o atrás exposto, atendendo ao impacto que esta construção irá provocar em termos urbanísticos no local em questão, promoveu-se a consulta da DPLAN – Divisão de Planeamento. Conforme parecer emitido, urbanisticamente a pretensão em causa tem um impacto negativo no desenvolvimento urbano da Vila (...), pelas razões que passou a transcrever:
1 – Pela natureza da intervenção, com uma alteração morfológica do solo considerável, com aterros de altura superiores a 5,00m, estando omissos na proposta a construção de muros e/ou a saia dos aterros, bem como a sua relação com os prédios confinantes, e sendo o impacto por Nascente relevante, não apresentada nenhuma solução que minimize este efeito;
2 – Pelo congestionamento do tráfego automóvel que poderá criar na principal entrada da Vila, tendo em conta a entrada e saída de veículos a velocidades muito reduzidas;
3 – Pelo confinamento existente na estrada nacional EN 205, sendo impossível os utentes saírem deste espaço e inverterem o sentido, sem porem em causa a segurança rodoviária, questionando-nos onde poderão fazê-lo e que consequência isso terá no tráfego;

3 – Pela proximidade à Igreja de (...), e todo o Parque;

4 – Pela existência de equipamentos com a mesma oferta muito próximos.

Em face do exposto, emite-se parecer desfavorável á pretensão, propondo-se o seu indeferimento.

(...)”;

Cf. documento de fls. 102 do processo administrativo apenso aos autos;

34. Sobre esta informação, em 03.07.2020 o vereador do respetivo pelouro proferiu o seguinte despacho: “Concordo com a informação técnica. Notifique-se o requerente para apresentar os elementos que retifiquem e esclareçam a proposta nos aspetos indicados na informação técnica, sob pena de indeferimento do pedido.” – cf. documento de fls. 105 do processo administrativo apenso aos autos;

35. Na sequência do que os serviços municipais remeteram ao requerente ofício datado de 08.07.2020, de referência 1610/2020, expedido por correio registado com aviso de receção, recebido em 10.07.2020, no qual se lê nomeadamente o seguinte: “nos termos dos artigos 100.º e 101.º do Código de Procedimento Administrativo, notifico V. Ex.ª para, no prazo de 30 dias, dizer o que se lhe oferecer, relativamente ao assunto acima mencionado, uma vez que a informação técnica, de que se anexa fotocópia, vai no sentido de conduzir ao indeferimento do pedido.” – cf. documento de fls. 107 do processo administrativo apenso aos autos;

36. Tendo o ora requerente respondido, mediante missiva datada de 13.07.2020, mas só recebida nos serviços municipais em 21.07.2020, e na qual se pode ler o seguinte:

“(...)
F. (..) na qualidade de requerente, relativo à pretensão de edificação de um Posto de Abastecimento de Combustíveis, (..) vimos pelo presente em cumprimento ao vosso ofício com a ref.ª IP -ED I-3/2019, apresentar os seguintes documentos da IP - Infraestruturas de Portugal:

− Aprovação do PIP sob a ref.ª 939BRG20, saída 2639359- 007, de 27/02/2020;
− Ofício com a Intenção de deferimento do projecto definitivo (Licenciamento) sob a ref.ª 3642BRG20, com a saída 2715767-007 de 27/05/2020;
− Licença Aprovação de construção do PAC, emitida sob o n. º 3642BRG20 0422, referente ao N.º do PAC PA 5762 BRG, Processo GL3642BRG20 0422, com data de e missão 18 -06 -2020; solicitamos assim, e uma vez que se enquadra no vosso PDM, a vossa apreciação e deferimento do projecto de licenciamento de Arquitectura submetido na câmara municipal de (...) em 24/4/2020.

(...)”;

Cf. documento de fls. 108 a 113 do processo administrativo apenso aos autos;

37. Após o que, em 03.08.2020, os serviços municipais elaboram nova informação técnica, na qual se pode ler o seguinte:

“(...)

Mantém-se o nosso parecer datado de 01 /07/2020, de acordo com o qual:

Embora, em termos de classificação de terreno no PDM de (...), o pedido "viabilidade da localização de um PAC - Posto de Abastecimento de Combustíveis à margem da E.N. 205", bem como, a respetiva edificação de apoio (edifício de apoio, edifício de Jetwash edifício de armazenagem das garrafas de gás), tenha viabilidade, atendendo ao impacto que esta construção irá provocar em termos urbanísticos no local em questão, e de acordo com o parecer emitido pela DPLAN - Divisão de Planeamento , a pretensão em causa tem um impacto negativo no desenvolvimento urbano da Vila (...), pelas razões que se passam a transcrever:
1 - Pela natureza da intervenção, com uma alteração morfológica do solo considerável, com aterros de altura superiores a 5,00m, estando omissos na proposta a construção de muros e/ou a saia dos aterros, bem como a sua relação com os prédios confinantes, e sendo o impacto por Nascente relevante, não apresentada nenhuma solução que minimize este efeito;
2 - Pelo congestionamento do tráfego automóvel que poderá criar na principal entrada da Vila, tendo em conta a entrada e saída de veículos a velocidades muito reduzidas;
3 - Pelo confinamento existente na estrada nacional EN205, sendo impossível os utentes saírem deste espaço e inverterem o sentido, sem porem em causa a segurança rodoviária, questionando-nos onde poderão fazê-lo e que consequência isso terá no tráfego;

4 - Pela proximidade à Igreja de (...), e todo o Parque;

5 - Pela existência de equipamentos com a mesma oferta muito próximos.

Em face do exposto, emite-se parecer desfavorável à pretensão, propondo-se o seu indeferimento.

(...)”;

Cf. documento de fls. 116 do processo administrativo apenso aos autos;

38. Sobre tal informação recaiu, em 04.08.2020, despacho do vereador do respetivo pelouro, do seguinte teor: “Concordo. Indefiro o pedido. Notifique-se.” – cf. documento de fls. 118 do processo administrativo apenso aos autos;

39. Do que foi dado conhecimento ao aqui requerente por ofício de 19.08.2020, referência 1953/2020, expedido mediante correio registado com aviso de receção, e que foi rececionado em 24.08.2020 – cf. documento de fls. 119 do processo administrativo apenso aos autos;

40. Na sequência desta notificação, em 04.09.2020 o aqui requerente remeteu ao Município (...) requerimento escrito dirigido ao respetivo presidente da câmara municipal, tendo o mesmo sido recebido nos serviços municipais em 07.09.2020; nesse requerimento, o requerente termina da seguinte forma: “Pelos exposto, requer a V. Ex.ª se digne determinar a notificação ao requerente, do parecer da DPLAN – Divisão de Planeamento que motivou o indeferimento, e, sem disso prescindir, se digne proferir decisão de deferimento do pedido atentos os argumentos expostos” – Cf. documento n.º 5 junto com o requerimento inicial;

41. A 05.11.2020, os referidos no ponto 1 firmaram novo documento escrito, este intitulado “Aditamento a Promessa de Compra e Venda”, tendo aí acordado prorrogar o prazo para cumprimento das promessas de compra e venda por seis meses, contados do termo do ano de 2020, ou seja, até 30.06.2021, findo o qual os indicados promitentes vendedores ficam autorizados a vender o prédio a terceiro, reembolsando o aqui requerente do valor entregue por este a título de sinal – cf. documento n.º 6 junto com o requerimento inicial;

Mais se considera indiciariamente provado que:

42. O terreno no qual o requerente pretende executar a construção do PAC (e edifícios de apoio) é uma “cova” entre a Estrada Nacional e um caminho em terra batida;

43. A construção pretendida pelo requerente é à cota da Estrada Nacional, e do caminho em terra batida – cf. peças desenhadas e memória descritiva juntas com o pedido;

44. Na zona em que se situa aquele terreno, atento o sentido de marcha (...) – (...), a velocidade instantânea de circulação permitida é de 50 km/h, existindo sinalização vertical nesse sentido – facto não controvertido;

45. No seguimento do caminho de terra batida referido em 43., o Município tem um estaleiro, onde entram e saem os veículos, incluindo pesados, que lá vão carregar e descarregar – facto não controvertido;

46. No raio de 1km a partir do terreno em que o requerente pretende construir o PAC, existe uma rotunda, bem como entroncamentos e cruzamentos – facto não controvertido;

47. Num raio de 3km do centro da Vila (...), existem os seguintes postos de abastecimento: (i) no lugar de (…) estrada nacional 103, um posto duplo da marca “(...)”; (ii) na Avenida (…), um posto duplo da marca “(...)”; (iii) no lugar de (…), na estrada nacional 103, sentido Taipas – (...), um posto da marca “(...)”; (iv) no centro da vila, na estrada nacional 205, sentido (…)-(...), um posto de marca “(…)” – facto não controvertido.

Em sede de factualidade não provada o Tribunal exarou:

Que assumam relevo para a decisão a proferir, não subsistem factos que, mesmo a título indiciário, tenham sido considerados não provados pelo tribunal.

E, em sede de motivação, explicou:

Uma das características da tutela cautelar reside na sua sumariedade, pelo que “(...) para decidir se confere ou não tutela cautelar, o tribunal deve proceder a meras apreciações perfunctórias, baseadas num juízo sumário sobre os factos a apreciar, evitando antecipar juízos definitivos, que, em princípio, só devem ter lugar no processo principal” – cf. Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, 2.ª Edição, Almedina, 2016, pág. 421.
Ou seja, o tribunal não está obrigado, em sede cautelar, à apreciação profunda da matéria em discussão, bastando-se com meros indícios; caso contrário, o processo cautelar transformar-se-ia no processo principal.
Ora, neste sentido, e tendo em mente este pressuposto, importa então dizer que, na generalidade dos factos indiciariamente provados, o tribunal formou a sua convicção mediante a análise dos documentos que integram o processo administrativo, bem como dos que foram juntos aos autos pelas partes. Com efeito, feita a análise crítica, e mesmo que sumária, a este respeito não nos suscita dúvida a genuinidade ou a fidedignidade do conteúdo de tais documentos. Duas notas se impõem a este respeito.
A primeira, para dizer que no que respeita aos documentos do processo administrativo, remetemos para o decidido no nosso anterior despacho, em que ficou decidido o incidente de falsidade do mesmo, considerando todo o seu teor reproduzido nesta sede.
Depois, a segunda nota prende-se com o facto indiciariamente provado do ponto 41. Com efeito, o Município veio, a este propósito, impugnar o documento por desconhecimento. Todavia, e sendo a prova sumária nos termos expostos, analisando o mesmo e as assinaturas que dele constam, ficamos com a convicção de que o documento é verdadeiro; aliás, como bem refere o requerente sobre o assunto, o comportamento do Município mal se compreende, atendendo a que para os efeitos do procedimento aceitou, sem questionar, um documento idêntico (o contrato-promessa), e parece agora inverter a sua anterior posição, sem sequer cuidar de analisar de modo efetivo o documento. E, refira-se, não vemos por que motivo o requerente se dedicaria a falsificar um contrato deste género, envolvendo tantas assinaturas e pessoas. Daí que, em nosso entender, e sendo a prova sumária, considerámos suficiente o documento em causa para dar como provado este facto.
Para melhor elucidação, ficou identificado a propósito de cada facto elencado o documento que, em concreto, alicerçou a convicção do tribunal.

No que respeita aos restantes factos indiciariamente provados, o tribunal teve em conta a posição das partes, e nomeadamente a do requerido, do que resultaram não controvertidos os factos elencados em 2, 42, 44, 45, 46 e 47.
A este respeito, impõe-se apenas esclarecer o facto indiciariamente provado em 42. De facto, o Município “impugnou” esse facto [veja-se item 1 da oposição]. Todavia, só podemos atribuir essa impugnação a um lapso, porque caso contrário temos fundamento para condenar o requerido como litigante de má-fé, ao negar factualidade que sabe ser verdadeira. E dizemos isto porque basta ler o procedimento para constatar a veracidade do facto, de tal forma que os serviços municipais invocaram como um dos fundamentos de indeferimento a necessidade de movimentar terras por força da diferença de cotas; mas, sobretudo, porque lendo a oposição resulta que no seu item 56 o requerido vem a afirmar que “reconhecidamente o terreno é uma cova”, usando a designação do próprio requerente. Daí que só possamos considerar a inclusão do facto no artigo de impugnação por mera distração, revelando os autos (e o processo administrativo) ser absolutamente pacífica a configuração do terreno em causa.
DE DIREITO
Está posta em causa a decisão que acolheu a leitura do Requerido.
Atente-se no seu discurso fundamentador:

Vem interposto o presente processo cautelar na sequência do procedimento que correu termos nos serviços do Município (...) sob o número IP-EDI-3/2019. Este procedimento consiste num pedido de informação prévia apresentado ao abrigo do RJUE por parte do aqui requerente, tendo em vista a edificação de um PAC (e edifícios de apoio), e que veio a ser indeferido por despacho expresso do vereador da respetiva câmara municipal, proferido em 04.08.2020, efetivando-se a sua notificação em 24.08.2020 – tudo como se colhe da leitura dos factos indiciariamente provados.
Tal como referido anteriormente, quando se sumariou a alegação vertida no requerimento inicial, o requerente considera que ocorreu o deferimento tácito da impugnação administrativa que apresentou daquela decisão; ou, pelo menos, o próprio PIP tem de considerar-se deferido tacitamente, configurando o despacho de 04.08.2020 uma revogação ilegal daquela decisão tácita, e constitutiva de direitos. De todo o modo, sempre o despacho de 04.08.2020 padece de diversos vícios, assim se revelando o requisito do fumus boni iuris.
Defende ainda o requerente que a decisão final que venha a ser proferida será inútil, no caso de não ser decretada a providência requerida, dado que a licença emitida pela Infraestruturas de Portugal, S. A., caducará, e perderá, entretanto, qualquer direito sobre o terreno em que pretende edificar.
Em sentido inverso, o Município defendeu que não existe qualquer deferimento tácito, bem como que a decisão é perfeitamente legal, e não padece de qualquer dos vícios que o requerente lhe imputa. Além do mais, os factos que são alegados não são suscetíveis de considerar demonstrada a possibilidade de ocorrer um facto consumado, ou prejuízos de difícil reparação. Sem prejuízo disso, entende que, de qualquer forma, os interesses públicos em presença são superiores aos interesses privados do requerente, o que sempre implica rejeitar o decretamento das providências indicadas.

Vejamos.

Como é sabido, os critérios de decisão tendo em vista a adoção de providências cautelares foram profundamente alterados com a reforma do CPTA operada pela entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 214­G/2015, de 02.10.
Desde logo, porque foi abandonada a distinção estrutural em que assentava a anterior redação do art.º 120.º, n.º 1, alíneas a) e b) do CPTA, sendo hoje irrelevante determinar a natureza da providência a decretar (se de natureza antecipatória ou conservatória).
Depois, porque desapareceu igualmente o critério de decisão baseado na manifesta evidência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, consagrada na al. a) do n.º 1 do art.º 120.º do CPTA, na redação anterior à reforma ocorrida em 2015.
Assim, e tendo presente as breves notas que acabam de apontar-se, sob a epígrafe “critérios de decisão”, estabelece-se atualmente no art.º 120.º, n.º 1, do CPTA:
“1 – Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
Retiram-se deste preceito dois pressupostos cumulativos, de cujo preenchimento depende o decretamento da providência requerida: (i) em primeiro lugar, o periculum in mora, consubstanciado no risco de a demora na resolução definitiva do litígio conduzir a uma situação de facto consumado ou de causar ao requerente prejuízos de difícil reparação; (ii) depois, o fumus boni iuris, aqui consubstanciado pela probabilidade de o requerente vir a obter a procedência da pretensão por si formulada no processo principal.
A estes dois requisitos soma-se um terceiro, previsto no n.º 2 do art.º 120.º do CPTA, e que diz respeito à necessidade de ponderar os interesses públicos e privados em presença. Assim se lê na norma referida: “nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências”.
Deste modo, são três os requisitos de que depende o decretamento da providência requerida. E sublinhe-se de novo que tais requisitos têm natureza cumulativa.

Aqui chegados, e na presença destes considerandos, uma vez que atualmente a pedra de toque do contencioso cautelar reside na aferição do requisito do fumus boni iuris, começaremos por aqui.

Ao iniciar a análise deste pressuposto, cumpre antes de mais assinalar que o requerente divide o peticionado em duas vertentes.
Assim, no caso da alínea a) do petitório, o que está em causa é saber se ocorreu o deferimento tácito daquilo que o requerente entende configurar uma “impugnação administrativa”, sendo este o único fundamento invocado a este respeito para demonstrar o bem fundado da pretensão a deduzir na ação principal.
Em relação à alínea b) do petitório, o que aqui está em causa é o deferimento tácito do próprio PIP, bem como a ilegalidade do despacho de 04.08.2020, quer por configurar revogação ilegal desse ato tácito, quer por se registarem quanto, ao mesmo, outros vícios, de natureza formal ou substancial.
Como não poderá deixar de ser, a análise destas pretensões terá de ser feita autonomamente, começando pelo peticionado a título principal.

Isto posto, cumpre ainda dizer o seguinte acerca do requisito legal em apreciação.
No atual regime do CPTA (portanto, após a revisão operada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02.10) o núcleo essencial da análise do preenchimento do requisito reside precisamente na probabilidade de procedência da pretensão do requerente. Trata-se, assim, de um juízo positivo, mas ainda perfunctório (como o impõe a própria natureza da tutela cautelar) sobre o bem fundado da alegação do requerente – neste sentido, cf. AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2.ª Edição, Almedina, 2016, pág. 451.
E ainda sobre o alcance deste requisito, escreve VIEIRA DE ANDRADE que a “referência ao “fumus”, ou seja, à “aparência” do direito visa justamente exprimir que a convicção prima facie do fundamento substancial da pretensão é bastante e é adequada à decisão cautelar, ao contrário do que se exige na decisão dos processos principais” – cf. A Justiça Administrativa – Lições, 15.ª Edição, Almedina, 2016, pág. 321.

E, agora sim, importa aferir se em concreto se pode considerar verificado o fumus.

Comecemos então pelo alegado deferimento tácito da impugnação administrativa.
No entender do requerente, ocorreu deferimento tácito do que considera ser impugnação administrativa que apresentou em 04.09.2020, tendo por objeto a decisão de 04.08.2020, que lhe foi comunicada em 24.08.2020. Aquele recurso, diz, foi recebido nos serviços do Município em 07.09.2020, não tendo sido objeto de decisão expressa até 07.10.2020. Pretende, assim, a aplicação do disposto no art.º 114.º, n.º 2, do RJUE.

Por seu lado, e em concreto sobre esta matéria, o Requerido veio dizer que o requerimento de 04.09.2020 nem sequer pode ser considerado uma impugnação administrativa.

Assim sendo, e antes de mais, importa decidir sobre a questão da qualificação jurídica do requerimento em causa como configurando, ou não, uma impugnação administrativa.
Com efeito, a designação “impugnação administrativa” é utilizada no art.º 114.º do RJUE, aliás logo na sua epígrafe; a utilização desse inciso pretenderá abarcar quaisquer formas de impugnação de uma decisão perante um órgão administrativo, ou seja, poderá referir-se a uma reclamação, a um recurso hierárquico ou a um recurso hierárquico impróprio, etc...
Conforme é sabido, no âmbito do CPA o regime da “reclamação e dos recursos administrativos” consta dos artigos 184.º e ss., prevendo-se aí, para além de um regime geral, três formas de impugnação: a reclamação; o recurso hierárquico; e os designados recursos administrativos especiais. Este regime terá de ser considerado neste caso, na medida em que, para além do já referido art.º 114.º, o RJUE não estabelece um regime específico quanto aos meios de impugnação administrativa de decisões proferidas no seu âmbito.
Nesta senda, atente-se desde logo no que refere o art.º 184.º, n.º 1, al a), do CPA; segundo esta norma, os interessados têm o direito de impugnar os atos administrativos perante a Administração Pública, solicitando a sua revogação, anulação, modificação ou substituição. Esta previsão é muito relevante para determinar a natureza do requerimento que foi apresentado pelo Requerente, na medida em que o pedido inserto a final do requerimento poderá corresponder à previsão da parte final da norma. Logo veremos.
Os direitos em causa podem ser então exercidos mediante reclamação ou recurso [cf. n.º 2 do art.º 184.º em análise], os quais são deduzidos por meio de requerimento, no qual o recorrente deve expor os fundamentos que invoca, podendo juntar os elementos probatórios que considere convenientes [n.º 3 do mesmo artigo].
Por outro lado, os fundamentos do recurso ou da reclamação podem consistir quer na ilegalidade do ato, quer na sua inconveniência, conforme nos diz o n.º 3 do art.º 185.º do CPA.
Em matéria de legitimidade para deduzir impugnação administrativa, refere o art.º 186.º, n.º 1, al. a), do CPA que pode reclamar ou recorrer o titular de direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos que se considerem lesados pela prática ou omissão do ato administrativo.
E do CPA é quanto cumpre retirar, dado que quanto ao prazo de decisão, bem como quanto aos efeitos do seu desrespeito, o art.º 114.º do RJUE estabelece norma especial.
Aqui chegados, cumpre então saber o que separa a reclamação do recurso. Na verdade, o que distingue tais meios de impugnação administrativa é relativamente simples: tem que ver com a quem é dirigida a impugnação. Assim, no caso da reclamação esta constitui uma impugnação dirigida para o próprio autor do ato administrativo impugnado, nos termos do n.º 1 do art.º 191.º do CPA. Quanto ao recurso hierárquico, este é dirigido ao mais alto superior hierárquico do autor do ato, nos termos do art.º 194.º, n.º 1, do CPA, pelo que pressupõe sempre a existência de uma relação de hierarquia entre o autor do ato e o respetivo superior, tal como decorre da leitura do art.º 193.º do CPA.

Neste ponto, há então que introduzir os recursos administrativos especiais, como designados pelo art.º 199.º do CPA. Basicamente, falamos de três tipos de recursos: o dirigido a órgão que exerça poderes de supervisão; o dirigido ao órgão colegial de atos praticados por algum dos seus membros; e o recurso tutelar ou de superintendência. Acresce ainda a possibilidade de recurso para o delegante de atos que sejam praticados pelo respetivo delegado. Todos estes recursos têm um pressuposto em comum: só existem mediante disposição legal expressa nesse sentido.

Isto posto, volvemos ao caso concreto.
Para dizer, desde logo, que não poderemos estar perante um recurso hierárquico; com efeito, o ato foi praticado por um vereador, e o requerimento é dirigido ao presidente da câmara municipal. Entre ambos, não se estabelece qualquer relação de poder hierárquico, pelo que não se pode falar de recurso hierárquico.
Também não se poderá reputar o requerimento de reclamação. Como decorre da leitura do mesmo, não é dirigido ao autor do ato (vereador), mas sim ao presidente da câmara municipal.
A única hipótese que ainda se revela possível é a de existir norma que preveja a possibilidade de recurso de um ato praticado por um vereador com competência delegada ser objeto de recurso para o delegante. É que, cumpre não esquecer, o vereador praticou o ato ao abrigo de delegação de competências por parte do presidente da câmara municipal (sendo certo que o recurso não é dirigido à câmara municipal).
Ora, no RJUE não existe norma que preveja a possibilidade de apresentar impugnação administrativa de atos do delegado dirigida ao delegante (ou do subdelegado para o subdelegante).
Essa possibilidade também não está prevista no CPA, ainda que neste diploma se preveja o poder de o delegante, ou subdelegante, poder anular, revogar ou substituir o ato praticado pelo delegado ou subdelegado [cf. art.º 49.º, n.º 2, do CPA]; mas com isto não se confunde a previsão de uma impugnação administrativa a título de recurso especial quanto à possibilidade de recorrer do ato de um vereador para o presidente da câmara municipal.
Além disso, olhando para o regime jurídico das autarquias locais, anexo à Lei n.º 75/2013, de 12.09, aí apenas se prevê a hipótese de recurso para a câmara municipal das decisões tomadas pelo presidente ou pelos vereadores no exercício de competências delegadas ou subdelegadas [cf. art.º 34.º, n.º 2, do referido regime], o que o requerente não fez, dado que apresentou recurso para o próprio presidente da câmara municipal, e não para o órgão colegial.

Assim sendo, e concluindo, sendo legítima a apresentação, pelo requerente, do requerimento referido em 40 dos factos indiciariamente provados, na medida em que o subdelegante tem poder para substitui ou anular o ato do subdelegado, ao abrigo do CPA, a verdade é que o mesmo não pode ser configurado como impugnação administrativa, dado que não é reclamação, não pode ser recurso hierárquico, e também não existe norma que preveja recurso especial de atos do subdelegado para o subdelegante (como visto, só existe norma que prevê recurso administrativa para a câmara municipal).
Tudo indica, assim, que a pretensão que o requerente afirma que vai formular no processo principal está votada ao insucesso.

E, sendo este o único fundamento para sustentar o fumus boni iuris no que respeita à providência pedida sob a alínea a), considerando a acima referida natureza cumulativa dos requisitos inerentes ao decretamento das providências, pode desde já afirmar-se a improcedência deste pedido, por ausência do pressuposto em análise.

O que, em conformidade, se decidirá.

Apreciando.

Prossegue o requerente dizendo que mesmo que se entenda que não ocorreu deferimento tácito da “impugnação administrativa”, então ocorreu deferimento tácito do próprio PIP.
Neste sentido, invoca que o prazo para decidir o PIP era de 30 dias, cumprido em 23.11.2019 (atendendo a que o requerimento foi apresentado em 23.10.2019); mesmo que se considere o dia em que foi proferida a decisão de indeferimento liminar, e que o prazo retomou em 22.01.2020, data de apresentação do parecer favorável da DGEG, os serviços municipais teriam até 22.02.2020 para proferir decisão expressa, sendo certo que quando foi pedida a consulta externa a outras entidades [26.02.2020] já aquele prazo se encontrava exaurido. Além disso, mesmo que se considere o prazo para proferir decisão após o termo do prazo para as entidades externas emitirem o seu parecer, sempre o prazo terminaria em 17.04.2020, pelo que o mais tardar nessa data formou-se o deferimento tácito.
O Município defende que não se formou qualquer deferimento tácito, invocando a suspensão do prazo decorrente do art.º 17.º, n.º 1, do DL n.º 10-A/2020, de 13.03.

Vejamos.

No art.º 16.º, n.º 1, do RJUE pode ler-se o seguinte:

“1 - A câmara municipal delibera sobre o pedido de informação prévia no prazo de 20 dias ou, no caso previsto no n.º 2 do artigo 14.º, no prazo de 30 dias contados a partir:

a) Da data da recepção do pedido ou dos elementos solicitados nos termos do n.º 3 do artigo 11.º;

ou

b) Da data da recepção do último dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades exteriores ao município, quando tenha havido lugar a consultas; ou ainda
c) Do termo do prazo para a recepção dos pareceres, autorizações ou aprovações, sempre que alguma das entidades consultadas não se pronuncie até essa data.”
Ora, não obstante o estabelecimento destes prazos, e antes mesmo de aferir se foram cumpridos pelo Município ou não, é preciso saber se está prevista a atribuição de efeitos constitutivos (v.g., deferimento tácito) para o caso de não ser tomada decisão expressa até ao seu termo. Isto porque, como é sabido, nos termos do art.º 129.º do CPA o incumprimento do dever de decisão [i. e., situações em que a Administração não profere decisão no prazo legalmente estabelecido para o efeito] tem apenas como consequência conferir ao interessado a possibilidade de utilizar os meios de tutela administrativa e jurisdicional adequados [o que, em termos clássicos, era conhecido como indeferimento tácito, uma espécie de ficção legal de decisão desfavorável que permitia designadamente abrir a via contenciosa].
Todavia, não obstante ser essa a regra geral, pode ocorrer a formação de um ato tácito positivo no caso de silêncio da Administração, sempre que tal se encontra previsto na lei ou em regulamento; assim mesmo o refere o art.º 130.º, n.º 1, do CPA, nos termos do qual existe deferimento tácito quando a lei ou regulamento determine que a ausência de notificação da decisão final sobre pretensão dirigida a órgão competente dentro do prazo legal tem o valor de deferimento.
Pois bem, é isso o que acontece no RJUE; em concreto, no art.º 111.º, al. c), deste diploma diz-se o seguinte:
“Decorridos os prazos fixados para a prática de qualquer ato especialmente regulado no presente diploma sem que o mesmo se mostre praticado, observa-se o seguinte:

(...)
c) Tratando-se de qualquer outro ato, considera-se tacitamente deferida a pretensão, com as consequências gerais.”
Tal como referem Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves e Dulce Lopes [“Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado”, 4.ª Edição, Almedina, 2020, pág. 707]: “A alínea c) passa então a estar votada a enquadrar as situações de ausência de decisão expressa no âmbito dos procedimentos de autorização de utilização e de informação prévia, decorridos os prazos referidos no n.º 1 do artigo 64.º e n.º 1 do artigo 16.º, respetivamente.”
Portanto, e em jeito de conclusão intermédia, dúvidas não existem de que pode ocorrer deferimento tácito no âmbito do PIP.

Neste pressuposto, segue-se apurar qual será o prazo aplicável, à luz do já transcrito n.º 1 do art.º 16.º do RJUE. Tal prazo é, em princípio, de 20 dias, podendo ser de 30 dias no caso previsto no art.º 14.º, n.º 2, do mesmo diploma.

Considera o próprio requerente que na situação em apreço, e em função das peças com que instruiu o seu requerimento [cf. facto indiciariamente provado em 4], deve ser aplicado este prazo de trinta dias. E, segundo cremos, considera bem, porque, pelo menos, é certo que apresentou a respetiva memória descritiva [cf. al. b) do n.º 2 do art.º 14.º do RJUE].
Estabelecemos, assim, como pertinente o prazo de 30 dias, na esteira do considerado pelo próprio requerente.

Firmada a possibilidade de ocorrer deferimento tácito, e definido o prazo para a tomada de decisão por parte da Administração, importa ainda saber como se conta este prazo.
Na verdade, decorre da leitura do requerimento inicial que o requerente conta o prazo de forma seguida, ou seja, incluindo dias úteis ou não úteis. Todavia, o RJUE não dispõe de norma que assim o concretize, pelo que o modo de contagem do prazo deverá ser aferido a partir do CPA, aplicável subsidiariamente por força do art.º 122.º do próprio RJUE.
Neste sentido, importa atentar ao estabelecido no art.º 87.º do CPA, em especial a sua alínea c), de acordo com a qual não se incluem no prazo os dias de sábado, domingo e feriado. O mesmo é dizer que, ao contrário do preconizado pelo requerente, apenas se contam os dias úteis.

Aqui chegados, e na presença destes elementos essenciais, vejamos então se decorreu o prazo para deferimento tácito.
O pedido do requerente foi apresentado em 23.10.2019 junto dos serviços municipais – cf. facto indiciariamente provado no ponto 4. Uma vez que o dia do evento não se conta (cf. art.º 87.º, al. b), do CPA), temos então que o dia ad quem, ou seja, o termo final, ocorreria em 05.12.2019 (trigésimo dia útil).
Está indiciariamente provado, porém, que antes disso foi proferida decisão de rejeição liminar do PIP, concretamente em 05.11.2019, notificada ao aqui requerente em 08.11.2019 [factos indiciariamente provados dos pontos 8 e 9].
Assim sendo, nesta vertente, não se pode afirmar a existência de qualquer silêncio da Administração ao qual possa ser atribuído valor, na medida em que se pronunciou expressamente no âmbito do procedimento, ainda que somente para negar a sua competência [como decorre da leitura da informação que sustentou o despacho de 05.11.2019].
Destarte, é forçoso concluir que não se formou qualquer ato tácito de deferimento em 05.12.2019, altura em que, como referido, terminaria o prazo para decisão.

Todavia, é certo que o procedimento viria a ser retomado. Em todo o caso, e ao contrário do que pretende o requerente, não se pode atribuir qualquer efeito a uma reunião informal entre este e o vereador da câmara municipal, dado que não é possível considerar que nessa data tenha ocorrido qualquer espécie de decisão sobre a continuação do mesmo; na melhor das hipóteses, estaríamos aí perante as designadas atuações informais da Administração. Certo é que aquele ato de rejeição liminar permaneceu no ordenamento jurídico (pelo menos, o requerente não afirma que o tenha impugnado, administrativa ou contenciosamente).
Na verdade, tanto quanto está provado, apenas em 29.01.2020 [cf. facto indiciariamente provado do ponto 14] o aqui requerente fez juntar ao PIP o parecer da DGEG, que esclarecia sobre a competência para a decisão do pedido. Como também resulta dos factos indiciariamente provados [ponto 15], logo em 31.01.2020 os serviços municipais elaboraram informação no PIP, renovando dessa forma, e pelo menos de forma tácita, o procedimento que havia sido extinto pela decisão de 05.11.2019.
Ora, tendo por base esta data de 29.01.2020 (ou seja, de apresentação da informação da DGEG, e que voltou a constituir o Município no dever de decidir, por iniciativa do próprio, que retomou um procedimento findo), temos que o prazo de 30 dias úteis para ser tomada a decisão terminava em 11.03.2020.

Sucede que, como se colhe do facto indiciariamente provado no ponto 20, logo em 26.02.2020 os serviços municipais, na sequência do determinado pelo vereador do respetivo pelouro, promoveram a consulta a entidades externas, nomeadamente a APA e a Infraestruturas de Portugal, S. A..
Sendo certo que, nessa data, e como visto, o prazo para decidir o PIP ainda decorria, já que só terminava em 11.03.2020.
Este detalhe faz com que tenha de ser considerado o que se estabelece nas alíneas b) e c) do n.º 1 do art.º 16.º do RJUE, ou seja, o prazo passará a ser contado desde a data de receção do último parecer, autorização ou aprovação, ou desde o termo desse prazo, sempre que alguma das entidades não se pronuncie até essa data.
Pois bem, a propósito de consultas a entidades externas, no art.º 15.º do RJUE remete-se para o regime dos artigos 13.º a 13.º-B do mesmo diploma. De acordo com o n.º 3 do art.º 13.º-A do RJUE, aplicável à situação dos autos, o prazo para as entidades externas se pronunciarem é de 20 dias, e tem natureza imperativa.
Está indiciariamente provado que a CCDRN comunicou ao Município o resultado das consultas mediante ofício que este último recebeu em 08.04.2020 [facto indiciário do ponto 24].
No entanto, o prazo de trinta dias úteis contado nos termos do art.º 16.º, n.º 1, alíneas b) ou c), não começou a correr aí, dado que estava suspenso por força do art.º 17.º, n.º 1, do DL n.º 10-A/2020, de 13.03, na redação vigente àquela data. Com efeito, esta norma determinou a suspensão de todos os prazos de cujo decurso pudesse decorrer o deferimento tácito pela administração de autorizações ou licenciamentos requeridos por particulares, previsão que abrange o caso concreto.
Assim sendo, e independentemente de o prazo de pronúncia ter sido respeitado ou não, como o prazo de 30 dias esteve suspenso até 03.05.2020 (momento em que foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 20/2020, de 01.05 - veja-se o art.º 6.º deste DL quanto ao momento da produção de efeitos), só a partir daí se pode contar o mesmo, e não de qualquer das circunstâncias referidas nas alíneas b) ou c) do n.º 1 do art.º 16.º do RJUE.

Desta forma, o prazo de 30 dias úteis apenas terminou em 16.06.2020.
Se considerarmos que o aqui requerente apenas foi notificado para exercer o direito de audiência prévia em 10.07.2020 [facto indiciário do ponto 35], o que faria suspender o prazo em curso, nos termos do art.º 121.º, n.º 3, do CPA (o que não aconteceu, porque se o prazo já estava esgotado, então não pode ficar suspenso), e na ausência da constatação ou alegação de qualquer outra causa suspensiva ou interruptiva daquele prazo, temos então de concluir que efetivamente ocorreu deferimento tácito do PIP em 17.06.2020 (dia seguinte ao termo do prazo para decidir), tendo em conta o disposto no art.º 111.º, al. c), do RJUE.

O mesmo é dizer que o requerente tem razão quando pugna pelo deferimento tácito do PIP.

Partindo deste pressuposto (ou seja, do deferimento tácito, ainda que somente em jeito de prognose, por estarmos em sede cautelar), parte então o requerente para a defesa da revogação ilegal do deferimento tácito, basicamente por considerar que, sendo o ato constitutivo de direitos, não está preenchida nenhuma das hipóteses consagradas no art.º 167.º, n.º 2, do CPA.
Todavia, parece que não lhe assiste razão. Para que isso se compreenda, é necessário distinguir as figuras da revogação e da anulação administrativas.
Escusamo-nos aqui tecer grandes considerações sobre o regime vigente no CPA de 1991, que usava indistintamente o conceito de revogação, independentemente do fundamento para eliminar os efeitos de um ato anterior. De tal forma que era usual utilizar o conceito de revogação anulatória para distinguir as situações em que a eliminação dos efeitos de um ato anterior se baseava na sua ilegalidade.
O CPA de 2015, procurando definir de modo mais claro o âmbito de cada uma das figuras, separou-as claramente, podendo ler-se no seu art.º 165.º o seguinte:
“1- A revogação é o ato administrativo que determina a cessação dos efeitos de outro ato, por razões de mérito, conveniência ou oportunidade.
2 – A anulação administrativa é o ato administrativo que determina a destruição dos efeitos de outro ato, com fundamento em invalidade.”
Como se vê, o requerente considera que estamos perante uma revogação, ou seja, que o despacho de 04.08.2020 destruiu os efeitos do ato tácito entretanto formado com base em razões de mérito, conveniência e oportunidade.
Mas não se afigura ser assim (pelo menos, integralmente). Como decorre da fundamentação do despacho de 04.08.2020 (que para este efeito se apropriou da informação dos respetivos serviços municipais), a decisão de indeferir o PIP (ou, melhor dizendo, de o considerar não favorável) baseou-se em razões de legalidade, nomeadamente no que respeita ao enquadramento urbanístico. Tais razões podem ser mais ou menos válidas sob o ponto de vista de sustentar o indeferimento, mas tudo indica que não são de mera oportunidade ou conveniência, mas sim de legalidade, como sucede no caso da localização junto a uma igreja e a um parque ou a ausência de qualquer solução que minimize a necessidade de aterro.
Assim, e por exemplo, quando se invoca que a necessidade de aterros e a ausência, na proposta, da execução da respetiva saia ou de muros de suporte, ou quando se invoca a proximidade a uma igreja e a um parque, o que está em causa é o cumprimento de parâmetros urbanísticos, nomeadamente a adequada inserção urbana no ambiente urbano ou a beleza das paisagens, conceitos que constam do art.º 24.º, n.º 4, do RJUE, aplicável à construção pretendida (e que seria sujeita a licenciamento). Sem prejuízo disso, também é possível afirmar que a construção de um PAC com edifícios de jetwash (ou seja, lavagem de viaturas) próximo de uma igreja subsume-se à al. a) do n.º 2 do art.º 24.º do RJUE, pelo que o indeferimento se basearia em questões de legalidade, que à Administração cumpre apreciar, ainda que de modo discricionário. O mesmo é dizer que, do ponto de vista do Município, o PIP apresentado não é admissível por incumprimento do disposto no art.º 24.º - e essas são, claramente, parâmetros de natureza urbanística.
Neste sentido, o despacho de 04.08.2020 apenas poderá configurar uma anulação administrativa (ainda que somente tácita, na medida em que os seus efeitos são totalmente contrários à decisão anterior), sendo-lhe aplicável o disposto no 168.º do CPA, e não o art.º 167.º do mesmo código; e neste caso, apesar de o ato ser constitutivo de direitos, sempre o Município estava em prazo para a anulação (cf. art.º 168.º, n.º 2, do CPA).
Assim, impõe-se dizer que, pelo menos em perspetiva, parece que a pretensão do requerente quanto a este ponto não vingará e, logo, por esta via não pode estar preenchido o fumus boni iuris.

Após arguir o deferimento tácito do seu pedido e a ilegalidade do despacho de 04.08.2020, por entender que configura revogação ilegal daquela primeira decisão, de modo a manter na ordem jurídica esta decisão que lhe é favorável, o requerente alega um conjunto de vícios de ordem essencialmente formal (preterição do dever de audiência prévia e falta de fundamentação) ou subjetiva (incompetência).

No que respeita à audiência prévia, dir-se-á que não parece assistir razão ao requerente. Como o próprio reconhece, foi notificado para exercer esse direito em 10.07.2020 – cf. facto indiciário do ponto 35.
Sustenta, no entanto, que o ofício não foi acompanhado da informação que reproduzia os fundamentos invocados pela Divisão de Planeamento, pelo que só os conheceu com a notificação da decisão final.
Não obstante, a realidade é que está indiciariamente provado que não apenas a informação existia como foi dada a conhecer ao requerente [facto indiciário do ponto 35], não sendo minimamente credível que o Município não lha tenha remetido. E mesmo que apenas lhe tivesse sido remetida a informação de 30.04.2020, naquela era mencionada a consulta à Divisão de Planeamento, pelo que muito mal se compreende que o requerente não tivesse, pelo menos, questionado o resultado da mesma.

Desta forma, é muito pouco provável que esta alegação venha a ter sucesso.

Sobre a incompetência, também parece que não assiste razão ao requerente.

É certo que a competência para a decisão pertence, em primeira linha, à câmara municipal, podendo esta delegar a competência no seu presidente, e este pode subdelegá-la nos vereadores, como resulta do art.º 5, n.º 4, do RJUE.
Todavia, não se pode confundir a incompetência, com a falta de menção do ato de delegação ou subdelegação. Como decorre do art.º 48.º, n.º 2, do CPA, aliás fazendo eco de jurisprudência que já existia sobre o assunto, a falta de menção da delegação ou subdelegação no ato praticado ao seu abrigo, ou a menção incorreta da sua existência e do seu conteúdo, não afeta a validade do ato, mas os interessados não podem ser prejudicados no exercício dos seus direitos pelo desconhecimento da existência da delegação ou subdelegação.
Ora, tudo indica que nos autos estamos perante um caso de ausência da menção de delegação (pelo menos é também nesse sentido que vai a alegação), e nada se diz em que medida tal poderá ter prejudicado os direitos do requerente [pelo contrário, apresenta-se a impugnar o ato].
Logo, ao abrigo do citado art.º 48.º, n.º 2, do CPA tudo indica que não emerge daqui qualquer consequência para a validade do ato.

Diz depois o requerente que o despacho em causa também é ilegal por padecer do vício de falta de fundamentação, em concreto porque a mesma deve reputar-se de ambígua e obscura. E di-lo porque o ato remete para um parecer fantasma, e porque não se descortina se os fundamentos são alternativos ou cumulativos. Por outro lado, a decisão não se funda em qualquer disposição legal ou regulamentar, impossibilitando o conhecimento das normas que habilitam a decisão. Além disso, os pontos 4 e 5 não dispõe de qualquer substrato factual, sendo certo que depois dispõe quanto a todos os pontos.

Parece ter razão.
Com efeito, decorre do art.º 153.º, n.º 1, do CPA que a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato. Esclarecendo o n.º 2 do mesmo artigo que equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato.
Daqui (e já assim era no anterior CPA) tem sido retirada a ideia de que fundamentar implica expor o ter cognoscitivo e valorativo do autor da decisão, no sentido de permitir compreender as razões que estão subjacentes a certa decisão.
Neste sentido, lendo a informação que sustentou a decisão [facto indiciário do ponto 37, que por sua vez remete para a informação referida em 33], é insofismável que a mesma é totalmente omissa quanto a normas jurídicas, o mesmo sucedendo com a informação da Divisão de Planeamento [facto indiciário do ponto 29]. É certo que existem normas que enquadram aqueles fundamentos (como indica o requerido em oposição); todavia, a fundamentação deve ser contemporânea da decisão, não podendo ser suprida em sede judicial. Destarte, e como referido, pelo menos neste sentido tem razão o requerente.

Pelo que, e independentemente do juízo sobre o demais invocado, logo por esta perspetiva se aferirá a existência do vício, de modo a considerar anulável o ato em causa.

Seguidamente, o requerente pugna pela violação do princípio da boa-fé, por entender que ao longo do procedimento o Município, através dos seus funcionários, agentes e representantes sempre atuaram de forma idónea a criar no autor a convicção de que o PIP seria deferido.
A este respeito, o Município veio recordar que o PIP é autónomo quer em relação ao procedimento de viabilidade, quer em relação ao procedimento de licenciamento da instalação do PAC, e que embora pressupondo a consulta a entidades externas, pode ainda assim ser indeferido mesmo no caso de aquelas emitirem pareceres favoráveis. Neste sentido, diz, a informação técnica prestada apenas se pronunciou sobre a conformidade do pedido com o regulamento do PDM, mas não esgotou a restante apreciação do pedido.

Decidindo sobre se a alegação tem hipótese de subsistir.

O princípio da boa-fé constitui um dos princípios basilares aplicáveis à atividade administrativa, fazendo parte do enunciado do n.º 2 do art.º 266.º da CRP.
Por isso mesmo, e como seria expectável, encontra-se também enunciado ao nível da legislação ordinária, em especial no CPA, em cujo art.º 10.º se pode ler o seguinte:
“1 - No exercício da atividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé.
2 – No cumprimento do disposto no número anterior, devem ponderar-se os valores fundamentais do Direito relevantes em face das situações consideradas, e, em especial, a confiança suscitada na contraparte pela atuação em causa e o objetivo a alcançar com a atuação empreendida.”
Ora, no caso em análise não cremos que o requerente venha a obter sucesso com esta alegação. Sendo certo que existiram várias informações sobre a viabilidade da localização do PAC, como resulta dos factos indiciariamente provados, cumpre aqui assinalar, como de forma assertiva destaca o Município, que essas informações apenas consistiam na apreciação da conformidade do pedido com o disposto no regulamento do PDM da (...), como também resulta da leitura das diversas informações produzidas.
E é diferente aferir a viabilidade de certa edificação pretendida à luz das regras do PDM, da análise que se faça sobre o enquadramento urbanístico da mesma. Noutros termos, mesmo que se possa afirmar que certa pretensão satisfaz o PDM em vigor, daí não se pode extrapolar para o cumprimento de todos os parâmetros urbanísticos que possam ser aplicáveis.

Neste sentido, a única expetativa que poderá ter sido criada ao requerente foi a de que a edificação do PAC, e edifícios de apoio, cumpria o PDM da (...) sob o ponto de vista de poder ser ali localizado/edificado, mas não poderá daí retirar-se qualquer espécie de expetativa legítima sobre o deferimento do PIP. E se o requerente a tirou, então terá sido demasiado otimista, porque a única conclusão que podia retirar (do comportamento do Município) era o cumprimento do PDM – e o que se pode concluir dos factos provados é que a decisão final não se baseia na violação das normas e parâmetros do PDM que se encontram mencionados nas informações anteriores, dado que na informação da Divisão de Planeamento nada se refere a esse propósito.
Concluindo, também não se retira deste aspeto qualquer juízo positivo de prognose sobre o bem fundado da pretensão do requerente.

Ainda em matéria de fumus boni iuris, o requerente vem invocar o que designa de erro nos pressupostos de facto e de direito.
A título de erro de direito, assinala a ausência de indicação de qualquer norma legal ou regulamentar que sustente a decisão. De todo o modo, diz, sempre foi violado o disposto no art.º 16.º, n.º 4, do RJUE (estatuição confirmada pelo art.º 14.º, n.º 1, do mesmo diploma), porquanto o PIP apenas pode ser indeferido com base em impedimentos legais ou regulamentares. Além disso, a decisão assenta em considerações que não são do foro urbanístico, mas sim ambiental, estradal ou económico.

Comecemos por esta parte do erro nos pressupostos de direito.

De facto, nos termos do art.º 14.º, n.º 1, do RJUE estabelece-se que “qualquer interessado pode pedir à câmara municipal, a título prévio, informação sobre a viabilidade de realizar determinada operação urbanística, ou conjunto de operações urbanísticas diretamente relacionadas, bem como sobre os respetivos condicionamentos legais ou regulamentares, nomeadamente relativos a infraestruturas, servidões administrativas e restrições de utilidade pública, índices urbanísticos, cérceas, afastamentos e demais condicionantes aplicáveis à pretensão”.
Complementarmente, o n.º 4 do art.º 16.º do RJUE (que aqui releva, dado o sentido desfavorável da decisão) afirma que no caso de a informação ser desfavorável, dela deve constar a indicação dos termos em que a mesma, sempre que possível, pode ser revista por forma a serem cumpridas as prescrições urbanísticas aplicáveis, designadamente as constantes de plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do território ou de operação de loteamento.”

Ora, é certo que a decisão, na sua fundamentação, é omissa quanto às normas que a sustentam. Mas esse é um problema de falta de fundamentação, aliás já analisado. A circunstância de na decisão administrativa não serem invocadas normas que a justificam não significa que esse enquadramento jurídico não exista.
Deste modo, e para além do art.º 24.º do RJUE já antes mencionados, impõe-se, dizer o seguinte. De acordo com o art.º 40.º, al. c), do RMUE da (...) (DR, 2.ª Série, n.º 184, de 22.09.2017) constitui um fator condicionador do deferimento de licenciamento do pedido a existência de movimentos de terra excessivos dos quais resulte desníveis com impacto negativo na paisagem, o que corresponde a um dos fatores referidos pela Divisão de Planeamento, e que conduziu ao PIP desfavorável.
Da mesma forma, lendo o art.º 59.º, n.º 1, al. c), do mesmo RMUE daí resulta que as novas construções devem assegurar uma correta integração na envolvente, tendo em conta ao nível da linguagem arquitetónica (entre outros) o assegurar uma correta integração urbana, física e paisagística, norma que claramente se aplica à invocação da proximidade à Igreja de (…) e ao respetivo Parque. Não competindo ao tribunal substituir-se à Administração no exercício dos seus poderes, temos pelo menos por razoável sustentar como não viável, sob este ponto de vista, a instalação de uma PAC com quatro linhas (e edifícios de apoio) nas imediações de uma Igreja e do parque.
Ainda no mesmo art.º 59.º, mas na al. d), também se estabelece que nas regras gerais de edificação se impõe que a operação seja coerente com o tecido urbano envolvente, nomeadamente ao nível da rede viária e de outras infraestruturas; ora, cumpre aqui recordar que enquanto a Infraestruturas de Portugal, S. A., exerce a sua competência apenas sob o estrito ponto de vista da estrada nacional (nomeadamente, em matéria de segurança rodoviária), nada mais lhe competindo, ao Município incumbe aferir se aquela precisa localização, do ponto de vista urbanístico, v.g., do desenvolvimento e organização do território, é a mais adequada a certa edificação. E neste aspeto parece-nos que o alegado congestionamento de tráfego automóvel na principal entrada da vila se insere ainda nesta norma regulamentar.
Por isso, a circunstância de a decisão ser omissa quanto á indicação de normas não quer dizer que seja carente de apoio jurídico – e como se vê, mesmo que o Município as tenha olvidado, existem normas que enformam a sua atuação, a nível legal e regulamentar. Aliás, o douto acórdão do TCA Norte citado no art.º 144.º do requerimento inicial dá nota disso mesmo: é uma questão de fundamento jurídico, não de erro nos pressupostos de direito.
Da mesma forma, julga-se que não existe violação do n.º 4 do art.º 16.º do RJUE; na verdade, a norma em causa é clara quando diz que apenas tem aplicação “sempre que possível”, e não vemos como, por exemplo, conseguiria o requerente contornar a proximidade à igreja ou ao parque.

Passando ao alegado erro nos pressupostos de facto, cumpre antes de mais dizer que o requerente não alega um verdadeiro erro.
Na verdade, o erro nos pressupostos de facto existe sempre que na decisão administrativa foi considerada uma realidade de facto falsa ou inexistente. Com isto não se confundem as situações em que a Administração retira dos factos determinado efeito jurídico que o interessado considera não admissíveis – neste segundo caso, não há qualquer erro nos pressupostos de facto (no seu sentido estrito), mas sim um erro na apreciação da situação de facto (que, enfim, poderá entender-se, de modo generoso, como erro nos pressupostos de facto em sentido lato).
No caso concreto, o que o requerente alega não é um verdadeiro erro nos pressupostos de facto. Invoca, isso sim, que os factos avançados na decisão não podem sustentar o efeito jurídico determinado na mesma, ou seja, o PIP em sentido desfavorável.

Tem alguma razão, mas pouca.
Com efeito, a existência de equipamentos semelhantes próximos poderá ter na sua génese preocupações económicas ou de concorrência, mas não constitui uma prescrição urbanística.
Mas o mesmo já não sucede com os restantes parâmetros. Assim, a alteração morfológica do solo é uma consideração urbanística, já que está associada a uma edificação, além de poder limitar o desenvolvimento dos prédios adjacentes, por exemplo. De tal forma estas alterações são urbanísticas que o RJUE prevê mesmo casos em que os meros trabalhos de remodelação de terrenos são operações urbanísticas (cf. alínea m) do art.º 2.º).
Da mesma forma que a proximidade da construção a uma igreja e a um parque é uma consideração urbanística, e não de qualquer outra índole.
Portanto, mesmo que nenhuma das outras o seja, subsistindo estes fundamentos materiais de indeferimento, o ato seria sempre de manter na ordem jurídica.
Ainda a este respeito, o requerente vem dizer que as circunstâncias indicadas não têm qualquer sustentação de facto. Mas também não nos parece que seja assim.
Desde logo, porque não se apresenta verdadeiro dizer que qualquer construção no terreno terá o mesmo problema. Pelo contrário, o pretendido pelo requerente tem esse problema porque, destinando a um PAC, tem de estar nivelado com a estrada. Já no caso de uma habitação, por exemplo, pode perfeitamente adaptar-se às cotas naturais do terreno, como tantas vezes sucede, necessitando apenas de uma simples rampa de acesso e um portão, pouca terra tendo de movimentar.
Quanto à construção do muro, se era notório que teria de ser feito, então não se compreende porque é que não consta da memória descritiva, como se diz na informação da divisão de planeamento, e o requerente não nega. Além de que a construção do muro ou não nunca afastaria a necessidade de movimentar terras, para o que requerente não aponta solução.
Da mesma maneira, não sendo negada a proximidade à igreja e ao parque, a este respeito não se pode de modo algum dizer que a decisão é totalmente descabida, sendo certo que, mesmo à luz do senso comum, não parece fazer sentido algum instalar um PAC ao pé de uma igreja, sem que (como visto acima) ser necessário alterar o PDM para indeferir o pedido por essa via – basta constatar a incongruência da integração urbanística. Além disso, o constrangimento paisagístico invocado não é despiciendo, já que não parece, de facto, congruente construir um PAC junto a um parque e à igreja. Pelo menos, não se pode dizer que a decisão administrativa, ao invocar este aspeto, esteja grosseiramente errada.

Neste sentido, mesmo que algumas condicionantes possam ser colocadas em crise, não se justificaria nunca anular o ato com base nesta alegação quando subsistem razões urbanísticas suficientemente capazes de, em termos materiais, sustentar a decisão.

Pelo que, e assim sendo, é de concluir que não está verificado in casu o pressuposto em análise, também quanto às segundas providências requeridas. O que, atendendo à natureza cumulativa dos pressupostos, basta para conduzir à improcedência do presente processo cautelar.

Não obstante o referido a propósito do fumus boni iuris, considera-se ainda que no caso concreto não existe qualquer situação que justifique decretar a providência.

Com efeito, o periculum in mora considera-se verificado quando exista receio fundado de que, com a demora do processo principal, se venha a constituir uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa salvaguardar naquele processo.
Trata-se, assim, da necessidade de formular um juízo de prognose de acordo com as circunstâncias concretas do caso, a fim de averiguar sobre a utilidade da sentença a proferir no processo principal [neste sentido, cf. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa – Lições, 15.ª Edição, Almedina, 2016, págs. 317/318]. Esse juízo, porém, não exige a certeza na produção dos danos ou da verificação do facto consumado; como diz AROSO DE ALMEIDA, “(...) também o juízo sobre a existência do perigo da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação não tem de ser um juízo de certeza, mas apenas um juízo de probabilidade, que poderá ser maior ou menor consoante as circunstâncias específicas de cada caso.” – cf. Manual de Processo Administrativo, 2.ª Edição, Almedina, 2016, pág. 450.

Ora, no caso, e como dito, essa situação não se regista.

Vejamos.

Para sustentar o preenchimento deste requisito, o requerente invoca, no essencial, três razões: a primeira, que a licença emitida pela Infraestruturas de Portugal, S. A. expira em 18.06.2021, sendo certo que o PIP se tornará ilegal sem essa licença; em seguida, não está presente no mercado qualquer outro terreno de características semelhantes àquele que prometeu adquirir; por fim, só terá possibilidade de adquirir o terreno em causa até ao dia 30.06.2021.
Todavia, e como adiantado, daqui não resulta, ao contrário do pretendido, qualquer espécie de risco de criação de uma situação de facto consumado, ou de prejuízos de difícil reparação. Desde logo, no que à licença da Infraestruturas de Portugal, S. A., diz respeito, em sede de cumprimento de uma eventual sentença favorável seria sempre possível obter uma nova licença, não sendo de prever que aquela entidade altere radicalmente a sua posição. E o PIP não se torna ilegal por causa disso, apenas se imporá a repetição de um determinado ato, e nada mais – se o requerente o voltar a obter, em circunstância alguma a entidade requerida poderá recusar cumprir a sentença.
No que diz respeito ao terreno, e às suas condições, é necessário referir que o prejuízo só ocorrerá se o requerente o permitir. Tal como está indiciariamente provado [ponto 41], as partes acordaram que o contrato de compra e venda pode ser celebrado até ao dia 30.06.2021, pelo que o aqui requerente é perfeitamente livre de adquirir a propriedade sobre o mesmo. Nesta perspetiva, não necessita de qualquer providência judicial que acautele o seu interesse – basta que exerça o seu direito contratual. O que sucede, todavia, não é que o requerente tenha receio de ficar sem o terreno – o que quer é comprar com a certeza da edificação pretendida.
Além do mais, note-se que mesmo acabando o prazo previsto no contrato promessa, o clausulado do mesmo afirma que os promitentes vendedores só poderão vender a terceiro se devolverem o sinal que já receberam. E nada se diz sobre a existência de outros interessados.

Em síntese, a verdade é que o PIP não impede o requerente de ser titular do prédio em que pretende edificar: tendo a decisão interesse para o requerente, não se pode dizer que o não decretamento da providência gerará prejuízos; isso sucederá se o requerente não adquirir o terreno.
Por fim, diga-se ainda que mesmo que o PIP seja considerado favorável a título cautelar, sempre o requerente teria de, seguidamente, iniciar o procedimento de controlo prévio o qual, in casu, seria o de licenciamento (como o próprio diz).
E não é garantido que esse procedimento venha a terminar de forma favorável; aliás, se atentarmos na posição do Município, o que se perspetiva é que mesmo estando vinculado à memória descritiva (que foi o elemento apresentado, nada se referindo sobre projeto de arquitetura), o licenciamento poderá ser indeferido por qualquer outro dos parâmetros ainda não apreciados, nomeadamente ao abrigo do art.º 24.º do RJUE. Do que resulta mais uma razão para dizer que o reconhecimento de efeitos provisórios ao PIP não assegura o direito a edificar o PAC, e, como tal, não acautela qualquer certeza absoluta para a aquisição em definitivo do terreno.
Assim sendo, não se mostra existir necessidade de decretar a providência requerida para acautelar qualquer posição jurídica-subjetiva do requerente, nem o reconhecimento dos efeitos do PIP.

Pelo que, também por esta via seria de negar a pretensão formulada.

O que, em conformidade, se decide.
X
Como é sabido, os critérios de decisão de que depende a concessão das providências cautelares encontram-se, fundamentalmente, fixados no art.º 120º do CPTA, que dispõe:
“1 – Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 – Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.” (…)
São, pois, requisitos do procedimento cautelar:
a) Fumus Boni iuris (a aparência de bom Direito), sendo que neste preceito a probabilidade de a pretensão formulada ou a formular no processo principal vir a ser julgada procedente, é essencial para sua concessão.
b) Periculum in mora, que se traduz no “(…) fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (…)”
c) Critério da Proporcionalidade, ou Ponderação de Interesses consagrado no art.º 120.º/2, o qual se manifesta quando “…devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa…”
Passando à apreciação dos pedidos do Requerente, consideramos, à semelhança do Tribunal a quo, que não se verifica o preenchimento dos requisitos necessários para que possa ocorrer a concessão desta providência cautelar - seja na vertente do pedido principal, seja na do apresentado a título subsidiário.
Vejamos,
Do Fumus Boni Iuris -
Requisito do fumus boni iuris (aparência do bom direito) e fumus non malus iuris, do n.º 1 do art.º 120.º -
Este critério visa aferir da evidência da procedência da ação ou da manifesta falta de fundamento da pretensão do requerente, bastando-se a norma com um juízo perfunctório, necessariamente sumário e provisório, sobre a bondade da pretensão formulada ou a formular no processo principal (vide Acórdão do STA de 11/09/2012, no proc. 437/2012).
Voltando ao caso concreto, ponderados os alegados vícios imputados pelo Requerente, o Tribunal a quo considerou, e bem, que, de todos, o único que apresenta probabilidade de proceder é o de falta ou insuficiência de fundamentação.

Porém, tratando-se de um vício meramente formal, por natureza sanável (mediante a renovação e aperfeiçoamento da fundamentação), defendeu o Senhor Juiz que o mais provável é que o ato expresso se mantenha, e, consequentemente, não se justificará conceder provimento à pretensão do Requerente.

Tratando-se de requisitos de verificação cumulativa, a falência do requisito - fumus boni iuris - (aparência do direito ou do reconhecimento de uma situação jurídica subjectivamente titulada) bastaria de per se para improceder a providência cautelar e, consequentemente, as medidas urgentes reclamadas.

Não obstante, o Tribunal enfrentou e afastou o preenchimento do pressuposto periculum in mora.

Como bem salientou, não há “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses” do Requerente.

Alicerça a sentença a ausência de periculum in mora, na seguinte argumentação: Para sustentar o preenchimento deste requisito, o requerente invoca, no essencial, três razões: a primeira, que a licença emitida pela Infraestruturas de Portugal, S. A. expira em 18.06.2021, sendo certo que o PIP se tornará ilegal sem essa licença; em seguida, não está presente no mercado qualquer outro terreno de características semelhantes àquele que prometeu adquirir; por fim, só terá possibilidade de adquirir o terreno em causa até ao dia 30.06.2021. Todavia, e como adiantado, daqui não resulta, ao contrário do pretendido, qualquer espécie de risco de criação de uma situação de facto consumado, ou de prejuízos de difícil reparação. Desde logo, no que à licença da Infraestruturas de Portugal, S. A., diz respeito, em sede de cumprimento de uma eventual sentença favorável seria sempre possível obter uma nova licença, não sendo de prever que aquela entidade altere radicalmente a sua posição. E o PIP não se torna ilegal por causa disso, apenas se imporá a repetição de um determinado ato, e nada mais – se o requerente o voltar a obter, em circunstância alguma a entidade requerida poderá recusar cumprir a sentença. No que diz respeito ao terreno, e às suas condições, é necessário referir que o prejuízo só ocorrerá se o requerente o permitir. Tal como está indiciariamente provado [ponto 41], as partes acordaram que o contrato de compra e venda pode ser celebrado até ao dia 30.06.2021, pelo que o aqui requerente é perfeitamente livre de adquirir a propriedade sobre o mesmo. Nesta perspetiva, não necessita de qualquer providência judicial que acautele o seu interesse - basta que exerça o seu direito contratual. O que sucede, todavia, não é que o requerente tenha receio de ficar sem o terreno - o que quer é comprar com a certeza da edificação pretendida.

O Recorrente discorda desta fundamentação, concluindo que não sendo decretada a providência, a acção não terá qualquer efeito útil, e o seu direito a uma tutela jurisdicional efectiva será pulverizado.

Não secundamos este entendimento.

Segundo o preceito visado, o periculum in mora traduz-se no fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar (ou ver reconhecidos) no processo principal.
Como se sabe, as providências cautelares visam impedir que, durante a pendência de qualquer ação, a situação de facto se altere de modo a que a sentença nela proferida, sendo favorável ao requerente, perca toda a sua eficácia ou parte dela, o mesmo é dizer, obviar a que a sentença não se torne numa decisão puramente platónica, da qual o seu destinatário mais não retire que um ganho moral.
Nessa medida, o requisito em análise encontrar-se-á preenchido sempre que exista fundado receio que, quando o processo principal termine e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada ou cabal às situações jurídicas e pretensão objeto de litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque tal evolução gerou ou conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.
Para aferir da verificação ou não deste pressuposto, o juiz deve ponderar as circunstâncias concretas do caso em função da utilidade da sentença e não decidir com base em critérios abstratos, ponderando, designadamente sobre as dificuldades que envolvem o restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse tido lugar- cfr. Acórdãos do STA de 09/06/2005, proc. 0412/05, de 10/11/2005, proc. 0862/05, de 01/02/2007, proc. 027/07, de 14/07/2008, proc. 0381/08, de 12/02/2012, proc. 0857/11, entre muitos outros.
Nesse juízo de prognose, o juiz deve atender a todos os prejuízos que se mostrem relevantes para os interesses do requerente, quer o perigo respeite a interesses públicos, comunitários ou coletivos, quer estejam em causa apenas interesses individuais, sendo certo que o fundado receio na constituição de uma situação de facto consumado ou da verificação de prejuízos de difícil ou impossível reparação terá sempre de se basear em circunstâncias factuais que revelem, de forma objetiva, a iminência da lesão e a necessidade imperiosa de serem tomadas providências que obstem à produção de tais prejuízos, não sendo apto para o efeito, as simples conjeturas ou receios subjetivos.
Importa ter presente que nem todo o receio é digno de tutela, posto que um receio meramente eventual ou hipotético não é um “fundado receio”. Nos dizeres de Abrantes Geraldes, em “Temas da Reforma do Processo Civil, vol. III, 3.ª ed., pág. 108, o receio de ocorrência de lesão grave e dificilmente reparável deve ser fundado, ou seja, apoiado em factos que permitam afirmar com objectividade e distanciamento a seriedade e a actualidade da ameaça e a necessidade de serem adoptadas medidas tendentes a evitar o prejuízo.
Não bastam simples dúvidas, conjecturas ou receios meramente subjectivos ou precipitados assentes numa apreciação ligeira da realidade, embora, de acordo com as circunstâncias, nada obste a que a providência seja decretada quando se esteja face a simples ameaças advindas do requerido, ainda não materializadas, mas que permitam razoavelmente supor a sua evolução para efectivas lesões.
De notar ainda que, se é certo que em relação ao juízo de probabilidade da existência do direito invocado, o legislador se contenta com que o mesmo possa ser de mera verosimilhança, já quanto aos critérios a atender na apreciação do periculum in mora os mesmos devem obedecer a um maior rigor na apreciação dos factos integradores de tal requisito, por forma a evitar a concessão indiscriminada de proteção cautelar.
No que tange à prova do “fundado receio” a que a lei faz referência, a mesma deverá ser feita pelo requerente, o qual terá que invocar e provar factos que levem o tribunal a concluir que será provável a constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação, justificando-se, por isso, a concessão da providência solicitada, não sendo lícito ao tribunal que se substitua ao mesmo nessa incumbência, e bem assim, de oferecer prova sumária dos fundamentos em se sustenta a existência desse requisito - v. os Acórdãos do STA de 14/07/2008, proc. 0381/08 e de 22/01/2009, proc. 06/09.

Ora, na situação dos autos, por um lado, o Requerente não alegou e, por maioria de razão, não demonstrou factos que, com suficiência, integrem o periculum in mora.

Inexiste qualquer risco “da produção de prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação” ou qualquer “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado” que possa justificar o recurso, muito menos o decretamento da presente providência cautelar.

É verdade, como bem sublinha a sentença recorrida, que o Requerente invocou, no essencial, três razões para justificar o preenchimento de tal requisito: caducidade da licença emitida pela Infraestruturas de Portugal, S. A. em 18.06.2021; inexistência no mercado de qualquer outro terreno de características semelhantes àquele que prometeu adquirir; prazo para a celebração do contrato prometido - 30.06.2021 -.

Porém, como se viu, a sentença apenas considerou provada a existência da licença e do contrato-promessa.

Desde logo, não resultou provada a alegada “inexistência no mercado de qualquer outro terreno de características semelhantes àquele que prometeu adquirir”.

Obviamente, o prazo de validade da licença emitida pelas Infraestruturas de Portugal, S.A. e a data estipulada para a celebração do contrato prometido não são razões adequadas, nem bastantes para comprovar a verificação do periculum in mora.

A licença emitida pelas Infraestruturas de Portugal, S.A. é sempre susceptível de prorrogação e, como refere a sentença, em caso de procedência da acção principal, repristinada ficará a eficácia de tal licença.

O prazo acordado para a celebração do contrato prometido também é susceptível de prorrogação por mútuo consenso.

Caso não haja acordo, o Recorrente sempre terá que correr o risco de celebração do contrato prometido. Com efeito, como adverte o aresto recorrido, o eventual deferimento do PIP não lhe concede, nem lhe garante, a título definitivo, a aprovação da operação urbanística que o Requerente pretende implantar e executar naquele prédio.

É que o acto definitivo de licenciamento de tal operação urbanística dependerá das soluções e propostas construtivas que venham a ser apresentadas, designadamente no tocante ao aterro do terreno e sustentação das terras, o que sempre poderá não passar no crivo do artigo 24º do RJUE e do artigo 40º, al. c) do RMUE da (...) (DR, 2.ª Série, n.º 184, de 22.09.2017).

Por outro lado, os requisitos de concessão da suspensão hão de tomar em linha de conta a irremediabilidade ou a dificuldade de reparação do prejuízo que pode resultar para o requerente da execução do acto, mas também não podem, em contrapartida, ignorar a necessidade de prossecução do interesse público visado pelo acto, por vezes reforçado pelos interesses de particulares eventualmente interessados na sua vigência - ensina o Professor Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), 1998, pág. 133.

Como se viu, da manutenção do acto (indeferimento do pedido de informação prévia) não emerge qualquer prejuízo irreparável ou de difícil reparação para o Requerente, mesmo equacionando a procedência da acção principal a instaurar/instaurada; não é, por conseguinte, certo, que lhe venha a ser reconhecido o direito de construir o pretendido posto de abastecimento de combustíveis. Pela doutrina e pela jurisprudência é, hoje, reconhecido que a informação prévia favorável não atribui direitos de edificabilidade ou a uma determinada edificabilidade ao seu destinatário.

Ensina a Professora Fernanda Paula de Oliveira, citada na sentença, “trata-se, pois, de um ato prévio de natureza verificativa e sem carácter permissivo, na medida em que não é com base nele que o particular pode promover e executar a operação urbanística apreciada.” Quer isto significar que a informação prévia, ainda que favorável, não dispensa o subsequente pedido de licenciamento, o qual deve ser instruído com o projecto de arquitectura e com os projectos de especialidades.

Ora, o pedido de informação prévia apresentado pelo Requerente não está suficientemente instruído.

De resto, como decorre da informação técnica que fundou a decisão de indeferimento, o pedido de informação é omisso, nomeadamente quanto ao aterro do terreno e à construção de muros de suporte.

Em face do exposto, ainda que a informação prévia fosse favorável, a Câmara Municipal/Recorrida, não ficaria amarrada a tal decisão, e no âmbito da apreciação do projecto de arquitectura ou dos projectos de especialidades sempre poderia/poderá indeferir o pedido de licenciamento, mormente pela afectação da imagem urbanística do local envolvente.

Tal equivale a dizer que o eventual reconhecimento da informação prévia favorável não dispensa o Requerente de promover o competente e necessário licenciamento.

E nada impede que apresente, mesmo mantendo-se o indeferimento da informação prévia, o competente pedido de licenciamento, no âmbito do qual poderá suprir (ou tentar suprir) as deficiências e/ou lacunas do pedido de informação prévia, pelo que, nem se vislumbra grande utilidade (na instauração) e prosseguimento desta providência cautelar, muito menos justificado o receio da “produção de prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação” ou qualquer “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado” que possa justificar o deferimento da tutela cautelar.

Falece também o segundo pressuposto/requisito para o deferimento da proteção cautelar, a saber: o periculum in mora, pelo que podíamos quedar-nos por aqui.
Todavia, já se disse que a estes dois requisitos acresce um terceiro, previsto no n.º 2 do art.º 120.º do CPTA, e que diz respeito à necessidade de ponderar os interesses públicos e privados em presença. Assim resulta da norma: “nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências”.
Deste modo, são três os requisitos de que depende o decretamento da providência requerida, que, reitera-se, têm natureza cumulativa.
Neste preceito introduz-se aquilo que já foi denominado como “cláusula de salvaguarda”, sendo que na e para justificação deste pressuposto refere a doutrina que o requisito da ponderação de interesses constitui um paliativo ao risco de erro na valoração dos elementos de facto e de direito co-naturais ao juízo cautelar.
O direito fundamental à tutela cautelar tem, obviamente, que ser integrado no sistema, em termos de ser indispensável definir os seus limites em caso de conflito com outros direitos fundamentais e valores jurídicos objecto de protecção constitucional.
Tal como é sustentado pelo Prof. M. Aroso de Almeida o artigo 120.º, n.º 2, introduz um inovador critério de ponderação, num mesmo patamar, dos diversos interesses, públicos e privados, que, no caso concreto, se perfilem, sejam eles do requerente, da entidade demandada ou de eventuais contra-interessados, determinando que a providência ou providências sejam recusadas quando essa ponderação permita concluir que os danos que resultariam da sua concessão se mostram superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.
A justa composição dos interesses em jogo passa a exigir que o tribunal proceda, em cada caso, à ponderação equilibrada dos interesses, contrabalançando os eventuais riscos que a concessão da providência envolveria para o interesse público (e para interesses privados contrapostos) com a magnitude dos danos que a sua recusa com toda a probabilidade poderia trazer ao requerente.
Temos, assim, que o juiz cautelar, mesmo verificados os dois primeiros requisitos, deve recusar a concessão da providência cautelar quando o prejuízo resultante para o requerido se mostre superior ao prejuízo que se pretende obviar ou evitar com a decretação da providência.
Tal superioridade, nas palavras do Prof. Vieira de Andrade, há de estabelecer-se tendo em consideração a possibilidade de evitar ou atenuar os prejuízos causados pela concessão através de contra-providências - artigo 120.º, n.º 2, in fine -, sendo que na ponderação a efectuar-se ela deve ser feita entre prejuízos ou danos e não entre os interesses em presença.
Com efeito, não consagra a lei qualquer prevalência do interesse público face aos demais interesses em conflito, tanto mais que, não se trata aqui de ponderar o interesse público com o interesse privado, mesmo que muitas vezes o interesse do requerido seja o interesse público e o interesse do requerente seja o interesse privado: o que está aqui em conflito são os resultados ou os prejuízos que podem resultar para os interesses, da concessão ou a recusa da concessão, para todos os interesses envolvidos, sejam públicos, sejam privados.
O que está em causa não é ponderar valores ou interesses entre si, mas danos ou prejuízos e, portanto, os prejuízos reais, que numa prognose relativa ao tempo previsível de duração da medida, e tendo em conta as circunstâncias do caso concreto, resultariam da recusa ou da concessão (plena ou limitada) da providência cautelar.
Daí que o juiz cautelar ao efectuar este juízo de ponderação está e terá de se colocar numa posição equidistante face aos interesses que se apresentam perante si, ponderando os direitos e bens em conflito, por forma a tentar obter a concordância prática em concreto dos mesmos.
É que para a recusa da concessão duma providência à luz do juízo de ponderação previsto no n.º 2 do artº 120.º não é suficiente ou idónea uma qualquer lesão do interesse público porquanto o interesse público, por natureza, está ínsito ou subjacente a qualquer actuação desenvolvida por parte da Administração.
Desta feita, o que é essencial é que, no caso concreto, a lesão daqueles interesses se traduza e assuma contornos tais que se torne desproporcionado o decretamento da(s) providência(s) deduzida(s).
Na verdade, o nº 2 do artigo 120º introduz o critério da ponderação dos interesses envolvidos, sendo colocados em pé de igualdade os interesses públicos e os interesses privados.
Este critério implica que sejam tomados em consideração todos os interesses conexos com o litígio aquando da adopção de uma providência cautelar. A concessão de uma providência desta natureza não deve resultar em prejuízos desproporcionados e inexigíveis a outros interesses igualmente merecedores de tutela.
Assim, a ponderação de interesses implica um princípio da proporcionalidade na sua dimensão estrita de equilíbrio, devendo o juiz realizar um juízo de prognose, através da avaliação dos resultados de cada alternativa - Vieira de Andrade, ob. cit., págs. 316-318.

Ora, não pode olvidar-se que, no caso em apreço, concorrem interesses públicos dignos de protecção legal de valor incomensuravelmente superior aos interesses particulares e pecuniários (avaliáveis em dinheiro) do Requerente.

O património natural, a imagem urbana do local, o planeamento e o ordenamento do território, a estética das povoações e a beleza das paisagens são bens jurídicos de valor incomensuravelmente superior aos interesses económicos do Requerente.

Um Posto de Abastecimento de Combustíveis na principal entrada viária da Vila (...), a escassa distância do centro urbano da Vila, a escassa distância da Igreja de (...), a escassa distância do perímetro de protecção do Castelo de (...), a escassa distância de uma Zona Residencial em expansão, numa cova (depressão) com um desnível de mais de 5 metros em relação à cota da EN 205, a requerer uma considerável alteração morfológica do solo, com aterros de altura superiores a 5,00m, estando omissos na proposta a construção de muros e/ou a saia dos aterros, bem como a sua relação com os prédios confinantes, e de impacto relevantemente desfavorável para o lado nascente, tem virtualidade para agredir e ad eternum a imagem paisagística e urbana do local, o património natural, o planeamento e o ordenamento do território, a estética das povoações e a beleza das paisagens, comprometendo a protecção e expansão do núcleo urbano da Vila (...), bem como a ocupação residencial do local - lê-se nas contra-alegações e aqui corrobora-se.

Tal como já mencionámos, a justa composição dos interesses em jogo exige que o tribunal proceda, em cada caso, à ponderação equilibrada dos interesses concretamente em presença, balanceando os eventuais riscos que a atribuição da providência possa envolver para os interesses públicos e/ou privados contrapostos aos do requerente com a magnitude dos danos que a sua recusa possa causar ao requerente - Prof. Mário Aroso em Manual de Processo Administrativo, 2010, págs. 479 e 480.

Pelo exposto, por se mostrarem superiores os danos para o interesse público que resultariam de uma concessão da providência face aos danos para os interesses privados resultantes da sua recusa, sempre se impunha a recusa da proteção cautelar.

E, assim sendo, também o pedido subsidiário tem de ser desatendido -

pela mesma ordem de razões apontada para a rejeição do pedido principal, atentos os interesses públicos a cuidar, a sua natureza e a urgência da sua proteção -.
Em suma:
Dispõe o artigo 112º/1 do CPTA que “Quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo”.
A redacção deste artigo, na sua parte final, expressa o propósito essencial da tutela cautelar, que se reconduz a assegurar a utilidade da lide principal, ou seja, a salvaguardar o efeito útil de uma sentença a proferir em sede de acção principal, que pela sua cognição plena poderá comportar um período mais longo até ser definitivamente decidida.
Tal equivale a dizer que a providência cautelar está intimamente ligada aos autos principais, sendo nestes que a pretensão do requerente irá ser analisada e decidida com a profundidade necessária, tratando-se, em sede cautelar, apenas de assegurar a utilidade da sentença que aí venha a ser proferida mediante a adopção de medidas urgentes baseadas necessariamente numa apreciação sumária e perfunctória do caso.
Daí que ao julgador de um processo deste tipo se imponha que proceda a uma apreciação sucinta e sumária das ilegalidades apontadas pelo requerente cautelar ao acto impugnado ou a impugnar com o objectivo de constatar se ocorre a sua manifesta ilegalidade, não lhe competindo analisar e apurar com exaustão se as ilegalidades imputadas ao acto ocorrem ou não.
Deste modo, o julgador, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de procedência da acção principal, terá de indagar e ajuizar se existem ou não razões para temer que tal decisão venha a tornar-se inútil, sem qualquer alcance prático, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos dificilmente reparáveis para quem dela pretende beneficiar, que obstem à reconstituição natural ou à reintegração da esfera jurídica do beneficiado com a sentença.
Na redacção actual, dada pelo DL 214-G/2015, de 2 de outubro, o fumus boni iuris apresenta-se sempre sob a formulação positiva (condizente com a formulação que na redacção anterior se encontrava plasmada na al. c) do n° 1 do artº 120° do CPTA).
Ponderada a tutela cautelar em função dos critérios agora estatuídos no artigo 120°/1, a análise da verificação da aparência do bom direito assume particular relevância nos presentes autos, na medida em que é necessário que se verifique uma forte probabilidade de procedência da pretensão principal.
A “formulação positiva do fumus boni iuris é-nos dada pela introdução na redacção do n. ° 1 do artigo 120. ° do CPTA do substantivo “provável”, que imprime uma maior rigidez ao conceito. Assim, do direito convocável para subsumir os factos descritos, tem de ser possível chegar-se à probabilidade do êxito da acção; tem de se verificar uma aparência de que o requerente ostenta, de facto, o direito que considera lesado pela actuação administrativa.
Na situação dos autos, afastado, e bem, o fumus boni iuris/a aparência do direito, está comprometido o êxito da providência - Como sentenciado, o que se poderá dizer é que, de todos os vícios invocados, o único que apresenta reais possibilidades de proceder é o de falta ou insuficiência de fundamentação.
Todavia, mesmo este vício parece que pode ser afastado pelo disposto no art.º 163.º, n.º 5, al. c), do CPA, dado que, à luz do RJUE e do RMUE da (...), associado aos termos da decisão administrativa, afigura-se que esta terá sempre o mesmo conteúdo, dado que os fundamentos materiais não ficam afastados.
Para além disso, cumpre notar que neste segundo pedido o requerente quer, por um lado, suspender os efeitos do ato; mas, por outro, e num segundo segmento, também quer o reconhecimento, a título cautelar, dos direitos emergentes do art.º 17.º, n.º 3, do RJUE, autorizando-o a iniciar o procedimento.
Ora, o vício apurado é de natureza formal e, portanto, não servirá para, por si só, sustentar a pretensão material do requerente. Em bom rigor, o Município até poderá, desde já, sanar o ato, com a inerente fundamentação, tudo voltando ao ponto inicial. Ou, em sede de execução de sentença anulatória, sempre o poderia renovar, no mesmo sentido, mas acrescentando o conteúdo em falta.
Em face disto, e em concreto quanto ao segundo segmento do pedido feito em b), nem sequer se pode afirmar que, a final, será reconhecido qualquer direito ao autor decorrente do deferimento tácito do PIP. O mais provável é que o ato expresso se mantenha. O que também funciona para o primeiro segmento do pedido, porquanto se mesmo quanto à ilegalidade que se regista se prevê fortemente a hipótese de afastar o efeito anulatório, então o mais certo é que o ato cuja suspensão se requer permaneça no ordenamento jurídico.

Pelo que, e assim sendo, é de concluir que não está verificado in casu o pressuposto em análise, também quanto às segundas providências requeridas. O que, atendendo à natureza cumulativa dos pressupostos, basta para conduzir à improcedência do presente processo cautelar;

-É manifesta a falta de fundamento de facto e de direito da tutela pretendida, nas suas duas vestes;

-Por seu turno, também o apelo à nulidade da sentença - v. conclusão 25ª - é despido de suporte.

Segundo o artigo 615º do NCPC (artigo 668º CPC 1961), ex vi artigo 1º do CPTA, sob a epígrafe “Causas de nulidade da sentença”,

1 - É nula a sentença quando: a) Não contenha a assinatura do juiz; b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão; c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível; d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento; e) O juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido. 2 -…. . 3 -….. . 4 - As nulidades mencionadas nas alíneas b) a e) do n.º 1 só podem ser arguidas perante o tribunal que proferiu a sentença se esta não admitir recurso ordinário, podendo o recurso, no caso contrário, ter como fundamento qualquer dessas nulidades.

A apontada nulidade só ocorre quando a fundamentação da decisão aponta num sentido e a decisão em si siga caminho oposto, ou seja, as situações em que os fundamentos indicados pelo juiz deveriam conduzir logicamente a um resultado oposto ao que se contém na sentença ou agora, também quando a decisão seja ininteligível por alguma ambiguidade.
Esta nulidade - da alínea c) - pressupõe um vício real no raciocínio expresso na decisão, consubstanciado na circunstância de a fundamentação explicitada na mesma apontar num determinado sentido, e, por sua vez, a decisão que foi proferida seguir caminho oposto, ou, pelo menos, diferente, ou ainda não ser perceptível face à fundamentação invocada. Isto é, a fundamentação adoptada conduz logicamente a determinada conclusão e, a final, o juiz extrai outra, oposta ou divergente (de sentido contrário).
Trata-se de uma irregularidade lógico-formal e não lógico-jurídica.
Só releva, para este efeito, a contradição entre a decisão e os respectivos fundamentos e não eventuais contradições entre fundamentos de uma mesma decisão, por um lado, ou contradição entre decisões, fundamentadas ou não, por outro.
Ao não existir qualquer contradição lógica, não se verifica esta nulidade, porquanto ela reporta-se ao plano interno da sentença, a um vício lógico na construção da decisão, que só existirá se entre esta e os seus motivos houver falta de congruência, em termos tais, que os fundamentos invocados pelo tribunal devessem, naturalmente, conduzir a resultado oposto ao que chegou, o que a análise global da sentença atesta não ocorrer.
Como frisou o Tribunal a quo, neste particular, uma coisa é a decisão administrativa não indicar as normas que deveria ter indicado e outra, bem distinta, é a existência, ou não, dessas normas, que, na situação vertente, existem.
Sucumbem as conclusões da alegação, com a consequente manutenção na ordem jurídica do aresto recorrido que enfrentou, de forma clara e cabal, as questões colocadas, questões essas que o Recorrente vem aqui novamente trazer.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 21/05/2021
Fernanda Brandão
Hélder Vieira
Helena Canelas