| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
E…, com os sinais nos autos, veio intentar recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto, 1º juízo liquidatário, datada de 14 de Fevereiro de 2005, que julgou improcedente na totalidade o recurso contencioso de anulação que havia intentado contra o Conselho de Administração da Caixa Geral de Depósitos e em que pedia a anulação da deliberação desta entidade datada de 18 de Junho de 1997 que lhe aplicou a pena disciplinar de despedimento com justa causa.
Para tanto apresentou as suas alegações e concluiu do seguinte modo:
1ª- A sentença recorrida, salvo o devido respeito, violou:
o n.º 2 do art. 7º do DL n.º 287/93 de 20/08;
os arts. 2º e 3º da Lei Orgânica da Caixa, aprovada pelo DL n.º 48953 de 5/04/1969;
o art. 32º do DL n.º 48953 e o art. 1º do DL n.º 461/77 de 7/11;
o art. 1º do DL n.º 461/77 na parte em que altera o art. 36º do DL n.º 48953;
os arts. 167º, al. c) da versão originária da CRP e 165º, al. b) da sua versão actual;
os arts. 167º, al. m) da versão originária da CRP e 165º, al. t) da sua versão actual;
os arts. 56º, al. d) e 58º, n.º 2, al. a) da versão originária da CRP e 54º, n.º 5, al. d) e 56º, n.º 2, al. a) da sua versão actual;
os arts. 168º da versão originária da CRP e 165º da sua versão actual;
o art. 115º da CRP vigente ao tempo da deliberação da CACGD e actual art. 112º;
os arts. 13º, 58º, n.º 2, al. b) e 59º da CRP;
a clausula 34º, al. b), 115º e 117º, n.º 1, al. e) do ACT para o sector bancário;
as alíneas b), d) e g), do n.º 1 do art. 20º do DL n.º 49408 de 24/11/1969 e ainda o n.º 1 do art. 9º do DL n.º 64-A/89 de 27/02;
o art. 116º do ACTV e o art. 29º, n.º 3 da LCT e o art. 121º, n.º 3 do Código Penal;
2ª- A sentença do Tribunal “a quo” é nula porque os fundamentos de direito que invoca relativamente à prescrição da infracção disciplinar estão em oposição com a decisão. O Tribunal “a quo” considera aplicável ao caso o disposto no Acordo Colectivo de Trabalho do sector bancário de 1992 (designado de ACTV) e, subsidiariamente, o RJCIT aprovado pelo DL n.º 49408 de 24/11/1969, e o Regime Jurídico da Cessação do Contrato Individual de Trabalho e da Celebração e Caducidade do Contrato de Trabalho a Termo, aprovado pelo DL n.º 64-A/89 de 27/02, porém, decide de acordo com as regras previstas em sede de Direito Administrativo, ou seja, enquadra a pretensão em sede de direito laboral privado e pronuncia-se utilizando direito público;
3ª- Mantém-se a oposição entre os fundamentos da sentença do Tribunal “a quo” e a decisão, no que respeita a que a sentença considera que o regime aplicável é o mencionado na conclusão anterior e depois arremata que o CACGD não tinha que instaurar novo processo disciplinar, mas apenas que retomar o processo anterior declarado ilícito por força da lei e de decisão do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, proferida no Recurso n.º 19/96, sendo certo que, no regime jurídico em que estriba a decisão não era possível o suprimento de vícios do processo disciplinar;
4ª- Consequentemente, admitindo como hipótese de trabalho e sem conceder, que a deliberação do CACGD podia ser proferida ao abrigo do regime legal que nela se invoca, é a mesma anulável, pois, ao tempo a infracção disciplinar encontrava-se prescrita;
5ª- Quanto ao mérito, a deliberação do CACGD deve sempre ser considerada nula, pois, as normas em que se fundamenta violam a Constituição nos termos supra alegados em III e que aqui se consideram integralmente reproduzidos;
6ª- Em qualquer caso, o Recorrente nunca poderia ter sido “despedido com justa causa”, dado que nunca optou pelo regime jurídico do contrato individual de trabalho e o CACGD não podia, de acordo com os argumentos supra referidos em IV, estender através do Despacho n.º 104/93 de 11/08 o regime previsto no ACTV do sector bancário, a LCT e a LCCT, nomeadamente o seu regime disciplinar, regulando deste modo os seus direitos e deveres, porquanto a deliberação é anulável, nos termos do art. 135º do CPA;
7ª- O despedimento com justa causa deliberado pelo CACGD é ilícito e o processo disciplinar é nulo, pois, fundam-se em disposições legais que não podiam ser aplicadas no caso de estarem feridas de inconstitucionalidade ou, pelo menos, de ilegalidade.
Contra-alegou o CACGD, concluindo pelo seguinte modo:
1. O Supremo Tribunal Administrativo, a quem o presente recurso foi dirigido, é incompetente em razão da matéria para o conhecimento do mesmo.
2. A incompetência absoluta em razão da matéria é uma excepção dilatória, que obsta ao conhecimento do mérito da causa e dá lugar à absolvição da instância (artigo 493.º n.º 2 do CPC).
3. O Recorrente não suscitou na 1.ª instância a questão da validade ou da ilegalidade do despacho 104/93, de 11 de Agosto, proferido pelo Conselho de Administração da Caixa Geral de Depósitos, ora Recorrido, trazendo aos autos neste recurso uma questão nova que não foi apreciada na 1.ª instância por não ter, nessa instância, sido colocada,
4. Não compete aos tribunais de recurso apreciar questões novas, pois os recursos servem para apreciar e decidir sobre questões que tenham sido suscitadas e julgadas nas instâncias.
5. O regime disciplinar aplicável ao caso sub judice é o previsto no Despacho n.º 104/93, de 11 de Agosto, do Conselho de Administração da Caixa Geral de Depósitos, que teve como norma habilitante o artigo 36º do Dec-Lei n.º 48 953, de 5 de Abril de 1969, na redacção que lhe foi dada pelo Dec-Lei n.º 461/77 de 7 de Novembro.
6. As normas relativas a admissões, acessos, categorias, vencimentos e outras condições, aplicáveis ao pessoal da Caixa passaram a ser estabelecidas por regulamento interno aprovado pelo Conselho de Administração, tendo em conta os condicionalismos especiais a que se refere o nº 2 do artigo 31º (sujeição ao regime jurídico do funcionalismo público, com as modificações exigidas pela natureza específica da Caixa como instituição de crédito) e os comuns à generalidade do sector bancário público - artigo 32º; e
7. As normas disciplinares aplicáveis ao pessoal da Caixa constam também de regulamento interno aprovado pelo Conselho de Administração, tendo-se em conta as condições especiais da prestação de trabalho na instituição (que são as condições –modificações - exigidas pela natureza específica da Caixa como instituição de crédito) e o regime aplicável à generalidade do sector bancário público – artigo 36º
8. A partir de 1.9.93 (data da entrada em vigor do Dec-Lei nº 287/93) todos os trabalhadores da Caixa Geral de Depósitos passaram a estar sujeitos materialmente, aos mesmos princípios normativos, em sede disciplinar, independentemente da opção que tenham formulado ou da data em que tivessem ingressado nos quadros da Instituição,
9. Residindo a diferença apenas na Natureza Jurídica das Normas Aplicáveis:
10. Enquanto que para os empregados subordinados ao Regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho as normas disciplinares decorrem directamente da Lei Geral do Trabalho e do ACTV do Sector Bancário,
11. Para os restantes, que se mantêm ligados por um contrato administrativo de provimento, e portanto de direito público, as normas do ACTV do Sector Bancário são aplicáveis através de um Regulamento Interno de Direito Público e de Natureza Administrativa, criado pelo já citado Despacho n.º 104/93,
12. Ficando, com tal solução, garantida a aplicação de dois regimes disciplinares que embora sejam distintos, por um ser de direito público e o outro de direito privado, são ambos materialmente idênticos, alcançando-se assim a harmonização do regime disciplinar aplicável à Caixa Geral de Depósitos com o regime aplicável no sector bancário, em que a Instituição inquestionavelmente se insere, com rigoroso cumprimento do disposto nos artigos 31º, nº 2, 32º e 36º, nº 1, do citado Dec-Lei nº 48 953, na redacção dada pelo Dec-Lei nº 461/77, de 7 de Novembro.
13. As normas disciplinares constantes do regime jurídico do contrato individual de trabalho e do Acordo Colectivo de Trabalho do Sector Bancário são directamente aplicáveis na Caixa Geral de Depósitos aos trabalhadores ligados por contrato de trabalho.
14. As normas do ACTV do Sector Bancário que consubstanciam o regime disciplinar dos trabalhadores bancários são também aplicáveis na Caixa, mas indirectamente, não como disposições de uma convenção colectiva de trabalho, mas, e tão somente, como disposições de um Regulamento Administrativo, aos funcionários que, como o ora Recorrente, se encontrem ligados à Instituição por contrato administrativo de provimento, ex vi do Despacho n.º 104/93, de 11/8, do Conselho de Administração da CGD, elaborado, repete-se, ao abrigo, e com integral respeito, do disposto no artigo 36º, nº 1, do Dec-Lei nº 48 953, de 5.4.969, na redacção dada pelo Dec-Lei nº 461/77, de 7 de Novembro.
Deste modo,
15. Relativamente aos trabalhadores da CGD sujeitos ao regime de funcionalismo público:
a) as normas do ACTV do Sector Bancário (hoje do AE - Acordo de Empresa) relativas a admissões, acessos, categorias, vencimentos e outras condições, aplicam-se a esses trabalhadores como regulamento interno de direito público por força da declaração feita pela CGD aquando da outorga das revisões desse ACTV (hoje, por força de igual Declaração feita no Acordo de Empresa – como constitui jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Administrativo);
b) as normas do ACTV do Sector Bancário relativas a regime disciplinar aplicam-se a esses trabalhadores, como regulamento interno de direito público, por força do Despacho nº 104/93, de 11 de Agosto, elaborado ao abrigo do nº 1 do artigo 36º do Dec-Lei 48 953, de 5 de Abril de 1969, na redacção dada pelo Dec-Lei nº 461/77, de 7 de Novembro.
De tudo decorre que:
16. O referido Despacho nº 104/93, de 11 de Agosto, é um despacho inteiramente válido e legal, aplicável na Caixa Geral de Depósitos aos trabalhadores que se mantiveram e se mantém ligados a esta entidade por um contrato administrativo de provimento, como foi o caso do ora Recorrente, e como está lapidarmente demonstrado no DOUTO PARECER emitido pelo PROF. DOUTOR SÉRVULO CORREIA, junto com estas alegações.
17. O referido Despacho n.º 104/93, de 11 de Agosto, não está ferido de inconstitucionalidade formal, nem de inconstitucionalidade orgânica, nem de inconstitucionalidade material.
18. O referido Despacho n.º 104/93, de 11 de Agosto constitui um Regulamento Administrativo inteiramente válido, legal e constitucional.
19. Como inteiramente válida, legal e constitucional é também a deliberação do ora Recorrido, de 18.06.1997 que aplicou ao ora Recorrente a sanção disciplinar expulsiva de despedimento com justa causa (demissão).
20. A infracção disciplinar cometida pelo Recorrente, não estava prescrita quando o Recorrido aplicou ao Recorrente a pena disciplinar referida no número anterior, nem veio a prescrever, ao contrário do que o Recorrente alega nas suas alegações.
21. A infracção disciplinar cometida pelo Recorrente é uma infracção de manifesta e pesada gravidade - como bem salientado foi na douta sentença recorrida - conduzindo à perda de confiança em que tem de assentar a relação laboral/relação funcional,
22. Consubstanciando em si, e pela perda de confiança que envolveu, repete-se, justa causa de despedimento, justificando inteiramente a pena de demissão aplicada.
23. O acórdão do STA de 14.10.2000, recurso n.º 46314 da 1.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do STA, citado pelo recorrente nas suas alegações, como sendo de 18.10.2000, e de que transcreve parte significativa para fundamentar a posição que sustenta nas suas alegações, no sentido de que o já referido Despacho 104/93, de 11 de Agosto, é um despacho ilegal,
24. Não serve para fundamentar a tese que o Recorrente invoca, não só porque a posição defendida nesse aresto não está correcta, mas também, e fundamentalmente, porque tal Acórdão nunca transitou em julgado e foi anulado pelo próprio Supremo Tribunal Administrativo pelo Acórdão de 31.05.01, junto a estas alegações.
25. A questão sub judice encontra-se, presentemente, a ser debatida no recurso nº 927/02, interposto para o Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, em recurso para Tribunal Pleno por Oposição de Julgados,
26.Tendo o Acórdão fundamento, que foi invocado nesse recurso, decidido no sentido de que o citado Despacho nº 104/93, de 11 de Agosto, integra o regime disciplinar aplicável aos funcionários da Caixa Geral de Depósitos sujeitos ao regime do funcionalismo público, considerando-o assim inteiramente válido e legal,
27. Tal como foi também entendido no douto voto de vencido do Senhor Desembargador Mário Gonçalves Pereira proferido no Acórdão do Tribunal Central Administrativo, de 6 de Fevereiro de 2003 (Proc. Nº 06310/02, da 1ª subsecção do Contencioso Administrativo).
28. A douta sentença recorrida deve ser mantida.
Seguidamente o Ministério Público emitiu parecer no sentido de não ser apreciada a questão nova suscitada pelo recorrente e pugnou pela improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais cumpre decidir.
Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte factualidade concreta, que não sofreu qualquer contestação por parte das partes no presente recurso:
a) O Recorrente foi admitido, após concurso público, ao serviço da Caixa Geral de Depósitos, SA, em 4.02.1980, com a categoria profissional de administrativo do nível 3, não tendo entretanto optado pelo regime jurídico do contrato individual de trabalho, nos termos do nº 2 do art. 7º do DL nº 287/93, de 20.08;
b) Foi promovido por diversas vezes, tendo sido, em Julho de 1991, nomeado Gerente da agência dos Carvalhos da Caixa Geral de Depósitos, SA;
c) No dia 30.03.95, o gerente da Circunscrição Porto III comunicou à Direcção de Auditoria e Inspecção da CGD que foram detectadas irregularidades na agência de Carvalhos que indiciavam a utilização indevida de valores de um cliente por parte do gerente da agência, ora Recorrente – cfr. fls. 1 do PA apenso;
d) Ainda nesse dia foi instaurado um inquérito para averiguação dos factos denunciados, concluído em 8.05.95 com o relatório de inquérito cujo teor consta de fls. 190 a 199 do PA e aqui dou por integralmente reproduzido, do qual foi dado conhecimento ao Conselho Delegado de Pessoal (CDP) em 24.05.95 – cfr. fls. 189 do PA;
e) Em face das conclusões de tal relatório de inquérito, o CDP deliberou, em 24.05.95, no uso da competência que lhe foi conferida pela deliberação do Conselho de Administração nº 2/93, de 1.09, instaurar contra o ora Recorrente procedimento disciplinar com intenção de despedimento - cfr. fls. 189 e 204 do PA;
f) Tal processo disciplinar foi instaurado, tendo sido formulada a nota de culpa com data de 1.06.95, cujo teor consta de fls. 210 a 212 do PA e aqui dou por integralmente reproduzido, a qual foi entregue ao ora Recorrente em 07.06.95, para que este oferecesse a sua defesa (cfr. fls. 217 e 218 do PA);
g) O ora Recorrente apresentou a sua resposta à nota de culpa em 28.06.95 (cfr. fls. 223 a 230 do PA), realizaram-se diligências instrutórias, tendo, com data de 18.08.95, sido elaborado o relatório final pelo instrutor do processo, com o teor constante de fls. 254 a 265 do PA, que aqui dou por integralmente reproduzido;
h) O Conselho de Administração da Recorrida, em sessão de 04.10.95, deliberou sancionar o Recorrente com a pena disciplinar de despedimento com justa causa, nos termos constantes de fls. 267 do PA, cujo teor aqui dou por integralmente reproduzido;
i) O Recorrente não se conformou com tal deliberação e em 21.12.95 recorreu contenciosamente da referida deliberação para o Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, tendo corrido o recurso os seus termos sob o nº 19/96, no âmbito do qual veio a ser proferida sentença em 7.02.97, com o teor constante da cópia certificada de fls. 137 e ss. dos presentes autos, que aqui dou por integralmente reproduzido, que anulou a deliberação do Conselho Recorrido por estar afectada do vício de forma, por terem sido preteridas formalidades essenciais destinadas a salvaguardar as garantias de defesa do arguido;
j) Na sequência do trânsito em julgado da referida douta sentença, ocorrido em 27.02.97 (cfr. certidão de fls. 136 e ss. dos presentes autos), o Conselho de Administração da CGD procedeu à execução da mesma, tendo mandado proceder a actos instrutórios no processo disciplinar, que se traduziram na repetição da inquirição da testemunha E…, Gerente da Circunscrição de Porto III, no dia 24.03.97, depois de ter sido notificado o advogado do Recorrente em 18.03.97 de que iria ter lugar tal diligência probatória – cfr. fls. 338-339 e 340 a 342 do PA -, e na junção aos autos do relatório de auditoria interna nº 250/94, referente à auditoria efectuada à agência dos Carvalhos em Outubro de 1994 pela Direcção de Auditoria e Inspecção, o qual consta de fls. 343 a 377 do PA e aqui dou por integralmente reproduzido, tendo o advogado do ora Recorrente sido notificado desta junção em 14.04.97 (fls. 379 a 381 do PA);
k) Em 22.04.97, foi elaborado o relatório final pelo instrutor do processo, com o teor constante de fls. 395 a 409 do PA, que aqui dou por integralmente reproduzido;
l) Por ofício datado de 26.05.97, a Comissão de Trabalhadores deu conhecimento à Administração da C.G.D. que mantinha a posição já assumida anteriormente, através da carta nº 57/95, de 14/9/95, de que anexou cópia ao referido ofício, carta essa com o seguinte teor: “Relativamente ao processo em epígrafe a Comissão de Trabalhadores entende ser a pena de despedimento excessiva para as infracções cometidas pelo arguido.
Na realidade, o empregado E…, apesar de não ter realizado a operação pretendida pelo cliente tentou, embora de forma reconhecidamente incorrecta, que o mesmo não fosse prejudicado no montante que resultaria da aplicação solicitada.
Não deixando de considerar este procedimento irregular, mas tendo em atenção os bons serviços prestados pelo empregado E…, os resultados positivos alcançados pela Agência de Carvalhos durante a sua permanência como responsável do Balcão e que desta situação não resultaram quaisquer prejuízos quer para a Caixa quer para o cliente, a Comissão de Trabalhadores não aceita a pena de despedimento e propõe que ao empregado E… seja aplicada uma pena menos gravosa, admitindo que lhe sejam retiradas as funções de Gerência.” (cfr. fls. 385-386 do PA);
m) Em sessão de 18.06.97, o Conselho de Administração da CGD proferiu deliberação com o teor constante de fls. 43-44 dos autos, que aqui dou por integralmente reproduzido, nos termos da qual decidiu sancionar o Recorrente com a pena disciplinar de despedimento com justa causa;
n) Tal deliberação foi comunicada ao Recorrente em 15.07.97;
o) Por resultar dos documentos há ainda que acrescentar a conclusão da deliberação punitiva por ter interesse para a decisão da causa: “Nestes termos, tendo em consideração a conduta imputada ao arguido, bem como as circunstâncias que concorrem a favor e contra o mesmo, de acordo com o regime disciplinar aplicável à Caixa por força dos n.ºs. 1 a 3 do Despacho n.º 104/93, de 11 de Agosto, do Conselho de Administração (Cláusulas 34ª, alínea b), 115ª e 117ª, n.º 1, alínea e), do ACT para o sector bancário; alíneas b), d) e g), do n.º 1, do art. 20º do DL n.º 49408 de 69.11.24 e, ainda, o n.º 1 do art. 9º do DL n.º 64-A/89 de 27 de Fevereiro), sanciona-se o empregado E… com pena disciplinar de despedimento com justa causa.”.
Nada mais há com interesse.
No presente recurso há que apreciar em primeiro lugar as nulidades da sentença invocadas pelo recorrente e a questão nova que agora suscita (quanto à excepção da incompetência material do STA para conhecer do presente recurso não há que fazer qualquer referência uma vez que já se mostra ultrapassada).
Alega o recorrente que a sentença recorrida é nula porque os fundamentos de direito que invoca relativamente à prescrição da infracção disciplinar estão em oposição com a decisão. O Tribunal “a quo” considera aplicável ao caso o disposto no Acordo Colectivo de Trabalho do sector bancário de 1992 (designado de ACTV) e, subsidiariamente, o RJCIT aprovado pelo DL n.º 49408 de 24/11/1969, e o Regime Jurídico da Cessação do Contrato Individual de Trabalho e da Celebração e Caducidade do Contrato de Trabalho a Termo, aprovado pelo DL n.º 64-A/89 de 27/02, porém, decide de acordo com as regras previstas em sede de Direito Administrativo, ou seja, enquadra a pretensão em sede de direito laboral privado e pronuncia-se utilizando direito público; mantém-se a oposição entre os fundamentos da sentença do Tribunal “a quo” e a decisão, no que respeita a que a sentença considera que o regime aplicável é o mencionado na conclusão anterior e depois arremata que o CACGD não tinha que instaurar novo processo disciplinar, mas apenas que retomar o processo anterior declarado ilícito por força da lei e de decisão do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, proferida no Recurso n.º 19/96, sendo certo que, no regime jurídico em que estriba a decisão não era possível o suprimento de vícios do processo disciplinar.
De uma leitura meramente superficial que se faz da questão de fundo que vem colocada nestes autos verifica-se que há coincidência entre saber se na situação concreta pode ou não ser aplicada ao recorrente uma pena disciplinar de despedimento na sequência de um processo disciplinar que correu os seus termos sob regras próprias do direito privado e simultaneamente de direito administrativo, por um lado, e por outro saber se o processo disciplinar será ou não nulo por não ter sido seguida a tramitação que lhe era própria e que consistiria, na opinião do recorrente, ou apenas nas regras de direito privado, ou apenas nas regras de direito administrativo, mas nunca numa mistura das duas.
Da resposta que venha a ser dada a esta questão facilmente se poderá concluir se a “questão nova” suscitada no recurso será realmente “nova” ou se será apenas a solução a dar à questão de fundo, ainda que formulada em termos mais precisos.
Efectivamente, para se dar resposta a qualquer uma das questões que o recorrente coloca nos presentes autos, quer na petição inicial, quer agora nas alegações de recurso, é indispensável determinar qual o regime legal que quanto a si regula em matéria disciplinar, se o que se encontrava legalmente estabelecido em data anterior à da transformação da CGD em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos se o que seria aplicável posteriormente e que seria o regime jurídico do contrato individual de trabalho.
Quanto a esta questão já se pronunciou por diversas vezes o STA, inclusivamente em Acórdãos tirados em recursos de oposição de acórdãos.
Assim, entre muitos segue-se a orientação já expendida no AC. do Pleno de 24-05-2005, proc. n.º 0927/02: “…a Caixa Geral de Depósitos nasceu com a Lei de 10 de Abril de 1876, germinando do Depósito Público criado no século XVI, desempenhou sempre um serviço público, através das suas várias e sucessivas transformações (Lei de 26/4/1880, Lei de 15/7/1885, Lei de 8/5/1896, Decreto de 23/6/1897, Decreto de 23/6/1897, Lei de 26/9/1909, Decreto de 9/12/1909, Decreto n° 4670, de 14/7/1918, Decreto n°8162, de 29/5/1922).
Com o DL. n°48953, de 5/4/1969 (Lei Orgânica da Caixa Geral de Depósitos) a Caixa Geral de Depósitos passou a ser uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira, com património próprio, competindo-lhe a exercício das funções de instituto de crédito do Estado....(art°2°).
Esta lei orgânica foi completada pelo DL. n°693/70, de 31/12, em nada alterando a natureza jurídica da CGD definida em tal lei, continuando, por isso, a ser uma pessoa colectiva de direito público, aliás o que continuou a afirmar-se no Decreto n°694/70, de 31/12, diploma este que aprovou o Regulamento da Caixa Geral de Depósitos.
O DL. n°298/92, de 31/12, que transpôs para a ordem jurídica interna as directivas comunitárias, aprovou o Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, sujeitando ao seu regime as empresas públicas, designadamente a CGD (arts. 1° n°2, 2° e 3°).
Para adaptação final deste Regime Geral à CGD foi publicado o DL. n°287/93, de 20/8, que a transformou em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos (art°1° n°1), natureza esta que foi novamente repetida no art°1° dos Estatutos da Caixa Geral de Depósitos.
A Caixa que nasceu como uma instituição prestando um serviço público, transformou-se, posteriormente, em pessoa colectiva de direito público e existe hoje como sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos.
Estas sucessivas transformações da natureza jurídica iam-se projectando na natureza do vínculo que ligava a CGD aos seus trabalhadores.
Como se reconheceu no preâmbulo do DL. n°48953, de 5/4/1969, o regime e situação do pessoal da Caixa que vem desde a sua criação, é o de aplicar integralmente a esse pessoal o regime jurídico do funcionalismo público.
No art°31° n°2 deste diploma refere-se expressamente que “o pessoal da Caixa continua sujeito ao regime do funcionalismo público”. E continua também sujeito ao regulamento disciplinar que naquele momento lhe era aplicável (art°36°).
Estas ideias expressas nos arts. 31° e 36° foram, logo de seguida, repetidas no DL. n°693/70 e nos arts. 1°, 3°, 4°, 108° e 116° do Regulamento da Caixa Geral de Depósitos (DL. n°694/70).
Porém, pelo RGICSF (DL. n°298/92, de 3 1/12) a CGD foi equiparada aos bancos “no que respeita às actividades que está autorizada a exercer”, nada referindo quanto aos seus funcionários, como aliás nada o justificava que fizesse, dado o mesmo versar tão só sobre a regulamentação da actividade das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras.
Assim, quanto aos funcionários da CGD o seu regime jurídico não foi modificado, continuando, por isso, em vigor tudo o que anteriormente lhes era aplicável.
A natureza jurídica da CGD foi alterada pelo DL. n°287/93, de 20/8, que a transformou de pessoa colectiva de direito público em “Sociedade Anónima de Capitais exclusivamente Públicos” (art°1° n°1) e estatuindo no n°2 deste mesmo artigo que “a Caixa se rege pelo presente diploma, pelos seus estatutos, pelas normas gerais e especiais aplicáveis às instituições de crédito e pela legislação aplicável às sociedades anónimas“.
Quanto aos funcionários da CGD, e para o que agora nos interessa, diz o art°7° deste mesmo DL. n°287/93: “1-Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, os trabalhadores da Caixa ficam sujeitos ao Regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho. 2-Os trabalhadores que se encontrem ao serviço da Caixa na data da entrada em vigor do presente diploma continuam sujeitos ao regime que lhes era até aí aplicável, podendo contudo optar pelo regime previsto no número anterior, mediante declaração escrita feita nos termos e no prazo a fixar pela administração da Caixa.3-Os trabalhadores da Caixa que sejam chamados a ocupar cargos nos órgãos desta empresa ou que sejam requisitados para exercer funções em empresas ou serviços públicos não podem, por esse facto, sofrer qualquer prejuízo, regressando aos seus lugares logo que terminem o mandato ou a requisição. 4-...”.
Face ao disposto no art°7° acabado de referir, podemos dizer que os funcionários da CGD que iniciaram funções a partir da entrada em vigor do DL. n°287/93 (o que aconteceu no dia l/9/1993-art°10°) ficaram sujeitos ao Regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho. Quanto aos funcionários de tal Caixa que já o eram aquando da entrada em vigor do DL. n°287/93 têm duas hipóteses: ou optam pelo Regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho ou, nada fazendo, continuam sujeitos ao regime que lhes era até aí aplicável — o regime da função pública.
Aqui chegados, resta-nos averiguar, por fim, qual o regime disciplinar aplicável aos funcionários da Caixa Geral de Depósitos.
Até à entrada em vigor do DL. n°48953, de 5/4/1969 o pessoal da Caixa estava sujeito disciplinarmente ao Regulamento Disciplinar aprovado pelo Decreto de 22/2/1913 (vide neste sentido, o Acórdão do TP de 27/11/1986-rec. n°16 343, in AD.306°, pág. 847 e ss.).
Após a entrada em vigor deste diploma legal e de acordo com o seu art°36° “o pessoal da CGD continua sujeito ao regulamento disciplinar que actualmente lhe é aplicável, incumbindo ao conselho de administração exercer, em relação ao mesmo pessoal, a competência atribuída aos Ministros por aquele regulamento”.
Isto mesmo resultava também do art°116° do Regulamento da CGD (aprovado Decreto n°694/70, de 31/12).
Assim, de acordo com este preceito continuam os trabalhadores da Caixa sujeito ao Regulamento Disciplinar de 1913.
A este art°36°, pelo DL. n°461/77 de 7/11, foi dada a seguinte redacção: “1 —As normas disciplinares aplicáveis ao pessoal da Caixa constarão também de regulamento interno aprovado pelo conselho de administração, tendo-se em conta as condições especiais da prestação de trabalho na instituição e o regime aplicável à generalidade do sector bancário público. 2 — Enquanto não for estabelecido o regulamento referido no número anterior, o pessoal permanecerá sujeito ao regulamento disciplinar que actualmente lhe é aplicável, continuando a incumbir ao conselho de administração exercer, em relação ao mesmo pessoal, a competência atribuída aos Ministros pelo referido regulamento “.
O conteúdo desta nova redacção do art°36° levou a que ao art. 116° do Regulamento da CGD fosse dada redacção de conteúdo idêntico, pelo art. 2° do mesmo DL. n°461/77.
O recorrente foi admitido em 1980 como funcionário da CGD e não optou pelo regime jurídico do contrato individual do trabalho, pelo que de acordo com o art°7° deste mesmo DL. n°287/93 continuou sujeito ao regime que lhe era até aí aplicável, ou seja, o regime aplicável ao funcionalismo público.
Mas o regime disciplinar aplicável a todos os funcionários da Caixa, enquanto não fosse publicado o novo regulamento, era o da função pública — o Decreto de 22/2/1913 — (art°279° do Regulamento da Caixa Geral de Depósitos, aprovado pelo DL. n°8162, de 29/5/1929, regime que foi mantido pelo disposto no art. 36° nºs 1 e 2 do DL n°48953). Também o n°2 do art°19° do Regulamento da Caixa Geral de Depósitos determinava que “as infracções, penalidades, efeitos e suspensão de penas, o processo disciplinar e sua revisão, são regidas pelo Regulamento Disciplinar dos Funcionários Civis, de 22/2/1913, com os ajustamentos introduzidos pelos diplomas orgânicos e regulamentares da Caixa”.
Aliás, a própria CGD não pôs em causa a aplicação deste regulamento, pois que a mesma, na ocasião da Revisão do Contrato Colectivo do Sector Bancário, em declaração de voto, reafirmou as ressalvas feitas na sua declaração aquando da assinatura do CCT, então revisto, ressalvas estas relativamente “a matéria de processo disciplinar, invocando o art°36° n°1 do DL. n°48953 (cfr. Boletim do Trabalho e Emprego, 1 série, n°26, de 15/7/1980 e n°18, de 15/5/1978).
O Conselho de Administração da Caixa Geral de Depósitos aprovou, em 11/8/1993, este Novo Regulamento Disciplinar, para entrar em vigor em 31/8/1993, sujeitando todos os trabalhadores da Caixa a este regime disciplinar.
Apurar o âmbito de aplicação deste regime disciplinar aprovado pelo despacho n°104/93 do Conselho de Administração da CGD é o que incumbe fazer a este tribunal no presente momento.
Não está em causa o poder do Conselho de Administração de poder regulamentar a matéria disciplinar, pois existe uma lei habilitante — o art°36° n°1 do DL. n°48 953, de 5/4/1969 (na redacção dada pelo DL. n°461/77), mas sim, saber se o poder conferido pela lei habilitante seria extensível a todos os trabalhadores da Caixa ou somente àqueles a que se lhes fosse aplicável o Regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho, quer porque por ele tivessem optado quer porque tivessem sido contratados já após a entrada em vigor do DL. n°287/93 (o que aconteceu no dia 1/9/1993-art°10°).
O n°1 do art°36° do DL. n°48953 prevê que o Conselho de Administração da CGD aprove o regulamento interno onde constem as normas disciplinares aplicáveis ao pessoal da Caixa, só que o n°2 do art°31 do mesmo diploma legal impõe, desde logo limites ao exercício de tal poder, pois que “o referido pessoal continua sujeito ao regime jurídico do funcionalismo público, com as modificações exigidas pela natureza específica da actividade da Caixa como instituição de crédito...”.
Ora, o regime jurídico do funcionalismo público, o que poderemos apelidar de “Estatuto da Função Pública” é composto por várias normas dispersas por diversos diplomas legais, alguns de aplicação comum e outros de aplicação meramente sectorial (ex. Leis Orgânicas), estando a disciplina dos funcionários, que é apenas um capítulo daquele estatuto, regulada no actual Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (cfr. Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10ª ed., 2° vol. Págs. 686/687).
Aliás, nas Bases do Direito da Função Pública deve estar o Estatuto da Função Pública, contendo este as medidas disciplinares aplicáveis ao funcionalismo público (cfr. Gustave Peiser, in Droit Administratif, 8 ª ed., pág. 9 e segs.).
Podemos, pois, concluir que ao permitir-se aos funcionários da Caixa Geral de Depósitos a sua sujeição ao regime jurídico funcionalismo público de acordo com o art°7° deste mesmo DL. n°287/93, este regime englobava a disciplina.
Na verdade, não se compreenderia muito bem como é que o Despacho n°104/93 de 11/8/1993 se quer aplicável a todos os trabalhadores da Caixa, quando em 20/8/1993 é publicado um diploma legal (DL. n°287/93), de hierarquia superior àquele regulamento, a permitir que os trabalhadores que se encontrassem ao serviço da Caixa na data da sua entrada em vigor (1/9/1993) e que não optassem, pudessem continuar sujeitos ao mesmo regime jurídico — o do funcionalismo público — que até ali os regia.
Mas a sujeição de tais trabalhadores da Caixa, como o recorrido A… e outros que não optaram pelo Regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho, ao regime do funcionalismo público resulta claramente do disposto no art°9° n°3 do DL. n°287/93, ao estatuir que “manterem-se em vigor, mas unicamente para aplicação aos trabalhadores da Caixa que não tenham exercido a faculdade de opção pelo Regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho, o disposto no art°31° n°2 do DL. n° 48953..., estatuindo-se neste preceito que “o pessoal da Caixa continua sujeito ao regime jurídico do funcionalismo público”.
E não se argumente contra esta posição que foram as mudanças impostas pelo Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras (DL. n°298/92, de 31/12) e pelo DL. n°287/93, de 20/8 que transformou a CGD em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos e aprovou os Estatutos da mesma Caixa que impõem a aplicação do Regulamento Disciplinar aprovado pelo Despacho n°104/93, de 11/8 à universalidade dos trabalhadores da Caixa. Tais diplomas legais vieram, o primeiro, produzir alterações quanto à liberdade de estabelecimento das empresas financeiras, a liberdade de prestação de serviços pelas mesmas empresas, a harmonização e o reconhecimento mútuo das regulamentações nacionais, a liberdade de circulação de capitais, a união económica e monetária, o segundo, a sujeição da Caixa às regras das empresas privadas do sector, que impuseram uma alteração ao regime disciplinar dos trabalhadores, pois que não há qualquer obstáculo a esta nova adaptação da Caixa às novas circunstâncias e a aplicação do regime disciplinar da função pública aos trabalhadores da CGD sujeitos ao regime do funcionalismo público.
Além disso, a solução propugnada por este aresto é aquela que melhor respeita a situação dos trabalhadores, baseada na certeza e segurança jurídicas, de não verem alterada a sua situação jurídico-laboral.
Finalmente, a vigência simultânea destes dois regulamentos disciplinares será meramente transitória, pois que o instituído pelo Decreto de 22/2/1913 deixará de se aplicar quando deixarem de existir trabalhadores com o estatuto de funcionário público que não tenham optado pelo Regime do Contrato Individual de Trabalho, o que inexoravelmente vai acontecer.
Conclui-se, pois, que o Regulamento Disciplinar aprovado pelo Despacho n°104/93 viola o disposto no art°31° n°2 do DL. n°48953, de 5/4/1969, ao mandar aplicar o seu regime aos trabalhadores da Caixa que continuaram sujeitos ao regime jurídico do funcionalismo público, por que a estes aplica-se-lhes o Regulamento Disciplinar do Decreto de 22/2/1913…”.
Aqui chegados há agora que saber se o recorrente tem razão nas questões que suscita no seu recurso.
Parece ser de concluir que assiste razão ao recorrente ao afirmar que existe contradição na sentença recorrida nos termos em que é analisada a sua situação concreta; se efectivamente lhe é aplicável o regime disciplinar próprio do funcionalismo público, o processo disciplinar deve-se reger pelas regras estabelecidas para o efeito, se lhe é aplicável o regime disciplinar próprio do contrato individual de trabalho, então também o processo disciplinar se deve reger pelas regras estabelecidas em tal regime; o que não pode é aplicar-se-lhe regras de ambos os regimes, criando-se um novo regime misto que lhe é mais desfavorável.
No entanto esta contradição não se configura como uma nulidade subsumível ao disposto no art. 668º do CPC, mas sim como um erro de julgamento como se irá ver.
A questão dos regimes disciplinares coloca-se, com mais acuidade, como é bem referido pelo recorrente, em saber se, uma vez verificada uma nulidade no processo/procedimento disciplinar isso repercute-se da mesma forma no processo disciplinar, quando seja regido pelo Estatuto Disciplinar que lhe é aplicável ou quando seja regido pelas regras próprias do contrato individual de trabalho.
Desde logo se poderá afirmar que as nulidades em sede de processo disciplinar que conduziu ao despedimento regulado pelas regras próprias do contrato individual de trabalho, implicam, necessariamente, a ilicitude do despedimento e a consequente reintegração do trabalhador e pagamento de indemnização, cfr. art. 436º do actual CT, que contém regras idênticas às da legislação entretanto revogada e que à data do despedimento do recorrente se encontrava em vigor, cfr. arts. 12º e 13º do DL n.º 64-A/89 de 27 de Fevereiro. E igualmente não se vislumbra agora, (como também não se vislumbra que anteriormente pudesse ser) que possa ser retomado um processo disciplinar, regulado pelo regime próprio de direito privado, que venha a ser considerado ilícito (salvaguardando-se no entanto o regime constante do n.º 2 daquele art. 436º que consistiu numa das alterações ao regime da cessação do contrato de trabalho como se pode ler na Exposição de Motivos da Proposta do Código do Trabalho).
No entanto tal questão, a da tramitação processual do processo disciplinar já se encontra decidida pela sentença proferida nos autos n.º 19/96 que correram os seus termos pelo Tribunal Administrativo do Círculo do Porto e em devido tempo transitou em julgado porque não chegou a ser interposto qualquer recurso da mesma; ou seja, no que toca às regras pelas quais se deve orientar o processo disciplinar já as mesmas estão definidas pela dita sentença, não podendo, quer o acto impugnado, quer a sentença agora sob recurso decidir em sentido contrário ou diferente.
Tendo a sentença recorrida subsumido os factos de que dispunha às regras próprias do contrato individual de trabalho e do Acordo Colectivo do sector, que aliás foram essas que presidiram à aplicação ao recorrente da pena de despedimento por parte da entidade recorrida como consta da matéria de facto que se tem assente, não poderia concluir agora que não fosse possível retomar o procedimento disciplinar anterior em fase posterior à acusação.
A solução encontrada na sentença recorrida foi a possível face ao caso julgado que anteriormente se havia formado.
Mas já o mesmo não se dirá quanto ao regime sancionatório em si mesmo considerado, ou seja, no que toca à definição das penas concretas que podem ser aplicadas no caso ao recorrente, se se tivesse feito apelo às regras do estatuto disciplinar próprio, o que de facto não aconteceu, sendo certo que sempre seria este o regime legal aplicável ao caso dos autos já que o recorrente nunca optou pelo regime do contrato individual de trabalho como lhe era legalmente consentido.
Há então que saber qual a repercussão que estes princípios atrás enunciados têm no acto administrativo concreto que se encontra em análise nestes autos.
Não há qualquer dúvida que a deliberação que sanciona disciplinarmente um funcionário ou trabalhador, de uma qualquer entidade, ao qual se aplicam por força da Lei, no que toca a penas ou punições disciplinares, um estatuto disciplinar de direito público se configura como um verdadeiro acto administrativo, impugnável contenciosamente, desde logo porque se trata de uma decisão que, ao abrigo de normas de direito público, visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, cfr. art. 120º do CPA; e também é certo que tal acto administrativo deve-se conformar com as normas vigentes ao tempo da sua prática, respeitando-se, assim, o princípio da legalidade, cfr. art. 3º, e sempre em respeito pelo princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, cfr. art. 4º, ambos do CPA.
Sendo certo que os direitos dos funcionários públicos estão constitucionalmente consagrados, entre outros, nos arts. 269º e 58º da CRP, este último enquanto direito ao trabalho garantido a todo o cidadão como forma de se dignificar e de se projectar na sociedade enquanto direito ao desenvolvimento da personalidade que a todos assiste.
Seguramente que uma das dimensões do direito ao trabalho Constitucionalmente consagrado, cfr. art. 58º, n.º 1 da CRP, no caso dos funcionários públicos, é não verem cessada a sua relação laboral sem que haja o respectivo procedimento disciplinar, onde são garantidas ao arguido a sua audiência e defesa, cfr. art. 269º, n.º 3 da CRP.
Por outro lado, sendo os regimes jurídicos dos funcionários públicos e dos trabalhadores assalariados substancialmente diferente, viola aqueles comandos constitucionais o acto administrativo que aplica ao funcionário público o regime sancionatório disciplinar do trabalhador por conta de outrem, já que tal regime é manifestamente menos favorável no que toca a punição disciplinar.
Se é certo que em ambos os regimes existe a sanção máxima que se consubstancia na cessação da relação laboral existente, num caso despedimento e no outro demissão, também é verdade que o rol das penas a aplicar ao infractor se este for funcionário público permite para situações graves que determinariam o despedimento no caso das situações reguladas pelo contrato individual de trabalho, uma pena menos gravosa e que consiste na aposentação compulsiva.
Quanto à distinção de ambas as penas escreveu Paulo Veiga e Moura, Função Pública, 1º volume, pág. 462 e 463:” A aplicação de uma pena disciplinar expulsiva constitui igualmente uma causa extintiva da relação jurídica de emprego dos funcionários ou agentes.
As penas disciplinares que produzem a ruptura total da relação de serviço que une os funcionários e agentes à Administração são as penas de demissão e de aposentação compulsiva.
A aplicação de ambas as penas pressupõe a prévia realização de um procedimento disciplinar e a ocorrência de comportamentos que, pela sua gravidade, inviabilizem a manutenção da relação de emprego.
Porém, enquanto a pena de demissão importa a extinção da relação jurídica de emprego e a perda de todos os direitos inerentes à qualidade de funcionário ou agente, a pena de aposentação compulsiva determina o surgimento de uma nova relação jurídica entre aqueles e a Administração – a relação de aposentação.
A maior gravidade dos efeitos da pena de demissão justifica que a sua aplicação só possa ocorrer quando não for possível sancionar-se o funcionário e agente com a pena de aposentação compulsiva.”.
Estando as penas disciplinares e os seus efeitos taxativamente fixados na lei, hoje DL n.º 24/84 de 16/01, não sendo consentidos desvios quer no que toca à enumeração e identificação das penas, quer no que toca aos efeitos que as mesmas produzem, arts. 11º, 12º e 13º deste DL, não se vislumbra que penas diferentes possam ser aplicadas e com efeitos legalmente não previstos. Além disso, a própria determinação e graduação das penas segue regras rígidas que se encontram taxativamente estabelecidas nos arts. 28º a 32º do ED, ponderação essa que não se vislumbra que tenha sido feita pela análise da deliberação impugnada.
É que, se é certo que o titular do poder punitivo goza de alguma discricionariedade na escolha da pena, também não deixa de ser evidente que lhe incumbe nos termos da lei operar tal escolha em função das circunstâncias agravantes e atenuantes que no caso existam e que também se encontram legalmente enumeradas.
Do que daqui resulta, é que ao aplicar a pena de despedimento com justa causa, sem qualquer uma das ponderações a que alude o ED que era aplicável ao recorrente, a deliberação recorrida violou frontalmente o regime sancionatório aplicável ao recorrente e consequentemente também aquele direito fundamental consagrado no art.58º da CRP.
Entre os direitos materiais dominantes de qualquer trabalhador encontra-se o direito fundamental ao trabalho, na sua dimensão de direito do trabalhador a não ser privado do emprego por forma ilegal ou arbitrária, cfr. Ac. do STA de 6/10/93, in AD-AP de 15/10/1996, pág. 4838.
E ao violar tal direito fundamental o acto administrativo aqui recorrido é nulo nos termos do disposto no art. 133º, n.º 2 al. d) do CPA, sendo o seu conhecimento de ordem pública e a todo o tempo, cfr. art. 134º do mesmo CPA.
Assim, e face ao que se deixa dito pode-se concluir que a sentença recorrida não é nula, mas enferma de erro na apreciação jurídica que fez da questão posta pelo recorrente.
Enferma, pois, a sentença recorrida de erro de julgamento.
Quanto às restantes questões suscitadas nas alegações de recurso e contra-alegações mostra-se o seu conhecimento prejudicado pela solução que foi encontrada no presente acórdão.
Por tudo o que fica exposto acordam os juízes que compõem este TCA Norte em:
- conceder provimento ao recurso;
- revogar a sentença recorrida;
- conceder provimento ao recurso contencioso de anulação interposto pelo recorrente e em consequência julgar nula a deliberação da entidade recorrida que aplicou ao recorrente a punição de despedimento com justa causa.
Custas pelo recorrido, em ambas as instâncias, fixando-se a t.j. em € 299 e a procuradoria em 80% daquele valor.
D.N.
Porto, 23-02-2006 |
