| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
A… - residente na Quinta…, Amarante - recorre da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Penafiel – em 14.05.2010 – que absolveu do pedido o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP [IFAP], com fundamento na caducidade do seu direito de acção – este saneador/sentença foi proferido em acção administrativa especial em que o ora recorrente demanda o IFAP, pedindo ao TAF que declare nulo, ou inexistente, ou anule, o despacho que, no âmbito do Programa VITIS, e com fundamento em incorrecta execução do projecto nº2000.11.002019.5, lhe ordenou a devolução de 42.843,20€.
Conclui assim as suas alegações:
1- O recorrente alegou entre outros factos o seguinte:
A decisão recorrida é, no modesto entendimento do autor, ilegal por violação directa dos princípios constitucionais da justiça, igualdade e proporcionalidade, consagrados nos artigos 13º e 272º da CRP.
Por injunção do disposto no artigo 6° CPA no exercício da sua actividade, a Administração Pública deve tratar de forma justa e imparcial todos os que com ela entrem em relação.
Os princípios da justiça e da imparcialidade estão consagrados no artigo 6° do CPA [ver também artigo 266° n°2 e 269° n°5 da CRP].
O princípio da justiça funciona como limite à actuação discricionária da Administração, sendo injusto o acto administrativo praticado pelo órgão que exerceu mal os poderes legais ao impor aos particulares um sacrifício infundado, desnecessário ou em resultado de uma vontade dolosa e de má fé.
O acto injusto é um acto ilegal - a injustiça é um vício de legalidade e constitui violação de lei. O princípio da justiça engloba o princípio da justiça stricto sensu [artigo 266° n°2 da CRP], o princípio da igualdade [artigo 13º] e o princípio da proporcionalidade [artigo 272° n°2].
O princípio da justiça abrangendo o princípio da igualdade, constituirá um momento vinculativo do acto administrativo, gerando o seu não acatamento o vício de violação de lei [AC do STA de 13.11.86, AD 307-958].
O acto deve servir o fim em vista do qual a norma configura o poder que o acto exercita e a medida interventora terá de se manifestar como objectivamente idónea para superar a situação concreta sobre a qual a Administração pretende agir.
O autor actuou na mais completa boa fé, seguindo a orientação que entidades e técnicos ligados ao sector lhe deram.
Acresce que, a decisão recorrida sempre constituiria um abuso de direito por parte do Instituto, pois, ainda que tal direito lhe competisse, o seu exercício, considerando as circunstâncias em que os factos ocorreram, manifestamente excederia os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim económico e social desse direito.
Para aferir da legitimidade ou ilegitimidade do exercício de um direito, fornece a lei três conceitos: boa-fé, bom costume e o fim social e económico do direito [artigo 334º do CC].
A boa fé pode ser encarada objectivamente [como uma norma de conduta] ou subjectivamente [como um estado de espírito]. Exprimem-se estas duas dimensões, falando numa actuação segundo a boa fé ou de boa fé.
É a face objectiva deste conceito que está contemplada no artigo 334º do CC.
Neste sentido, o conceito traduz, ele próprio, um princípio geral do direito.
Enunciando-o, o legislador apela à ética jurídica que exige que cada um proceda de modo honesto e leal, mantendo nas relações com os outros a palavra dada e a confiança. Será de acordo com esta normatividade exterior – conteúdo do princípio da boa fé objectivado pela convivência social – que o julgador irá preencher valorativamente o correspondente conceito jurídico [boa fé, conceito indeterminado].
Quanto aos bons costumes, há que entendê-los como um conjunto de regras de convivência que num dado tempo e lugar as pessoas honestas e correctas aceitam partilhar. Esse conjunto de normas constitui a ordem pública moral.
Será, assim, contrário aos bons costumes o exercício de um direito que viole normas elementares impostas pelo decoro social. Só aqueles [boni mores] podem servir de critério para efeitos do citado artigo 334º.
Sabido que cada direito possui uma função instrumental própria, que justifica a sua atribuição ao titular e define o seu exercício, deve tal exercício respeitar a finalidade social ou económica tida em vista pelo legislador na regulamentação do respectivo instituto.
Se os limites em que a lei encerra o exercício do direito forem ultrapassados [de forma manifesta], há abuso de direito.
Resumindo:
Para determinar os limites impostos pela boa fé e pelos bons costumes, há que atender de modo especial às concepções ético-jurídicas dominantes na colectividade; quando esses limites decorrem do fim económico e social do direito impõe-se apelar para os juízos de valor positivo consagrados na própria lei.
Sem esquecer, porém, que, traduzindo-se a atribuição de um direito no reconhecimento da supremacia de certos interesses sobre outros com eles conflituantes, só o exercício que exceda manifestamente aqueles limites pode ser considerado ilegítimo.
Ora, o autor não teve qualquer benefício injustificado com a atribuição dos subsídios, uma vez que estes foram integralmente aplicados na prossecução dos objectivos estabelecidos;
2- A sentença recorrida violou os artigos 496º, e 668º, alínea d), do CPC, de facto o julgador deixou de pronunciar-se sobre questões que devia apreciar:
- O recorrente alegou que o réu fez um uso abusivo do seu direito nos termos do artigo 334º do CC;
- O julgador não se pronunciou sobre tal alegação e pedido e deveria tê-lo feito;
- Até porque o abuso do direito é do conhecimento oficioso do tribunal;
3- Violou também o julgador a quo os poderes deveres que lhe são impostos pelos artigos 264º e seguintes do CPC:
- De facto fundamentando o julgador a sua decisão também em que quanto ao pedido de revogação desta decisão temos um pedido sem causa de pedir pelo que sempre quanto a este pedido se verificará uma ineptidão da petição inicial, fundamento também de não prosseguimento dos autos quanto a este pedido, conforme preceituado na alínea a) do nº1 do artigo 89º do CPTA, competia-lhe, nos termos do nº3 do artigo 265º, oficiosamente, promover todas as diligências necessárias ao apuramento da verdade;
4- É facto que o comportamento da ré, invocado para resolver o contrato, não era verdadeiro nem actual aquando da resolução e sempre terá de ser considerado violador do dever da boa fé:
- É que o recorrido sabia que o contrato estava e está cumprido pelo recorrente;
- E apesar dos repetidos pedidos de verificação no local do completo cumprimento das prestações assumidas, o recorrido nunca fez tal verificação;
- Neste contexto é incontroverso que o réu excedeu manifestamente os limites da boa fé ao ter invocado para a resolução do contrato factos que, bem sabia não corresponderem à realidade;
- Tal comportamento constitui abuso do direito e o mesmo é do conhecimento oficioso, nada obstando a que este tribunal dele conheça ainda que na fase do recurso;
5- A decisão recorrida entendeu, no nosso modesto entendimento mal, que a violação directa dos princípios constitucionais da justiça, da igualdade e proporcionalidade, consagrados nos artigos 13º e 272º do CRP, estão sujeitos à disciplina da anulabilidade quando é certo que tratando-se de ofensa do conteúdo essencial de direito fundamental estão sujeitos à disciplina de nulidade nos termos da alínea d) do artigo 133º do CPA;
6- A sentença recorrida violou os seguintes preceitos legais:
- Artigos 13º e 272º do CRP, 264º e seguintes, 496º e 668 alínea d) do CPC, 334º do CC.
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida.
O IFAP contra-alegou, mas sem formular conclusões.
O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA].
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados na sentença recorrida:
1- A… tomou conhecimento, no dia 07.04.2006, por notificação constante do ofício nº270/DINV/SAG/2006, no âmbito do Programa VITIS - Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas, do despacho que, por não correcta execução do projecto nº2000.11.002019.5, lhe solicitou a devolução da quantia de 42.843,20€;
2- O autor interpôs a presente acção administrativa visando a impugnação do acto administrativo, referido em 1, no dia 20.11.2008;
3- O autor imputou ao acto, identificado em 1, as ilegalidades de violação dos princípios constitucionais da justiça, igualdade e proporcionalidade, e abuso de direito;
4- O autor da acção não imputa quaisquer ilegalidades à decisão com referência nº2399/DJU/UDEV/2008;
5- Em 24.07.2006, o autor interpôs recurso hierárquico do despacho referido em 1;
6- Em 19.08.2008, o autor foi notificado da decisão de indeferimento proferida no recurso hierárquico referido em 5.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo ora recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. Esta acção administrativa, que começou como acção comum, foi transformada em acção especial na sequência de erro na forma do processo detectado pelo TAF de Penafiel e confirmado por este TCAN mediante aresto proferido em 10.12.2009 e transitado em julgado [ver folhas 139 a 149 dos autos].
Nela, o autor pede que seja declarada nula, inexistente, ou anulada, a decisão final [contida no ofício com a referência nº270/DINV/SAG/2006, e na resposta à reclamação com a referência nº2399/DJU/UDEV/2008] proferida no âmbito do cumprimento do contrato de concessão de incentivos celebrado ao abrigo do Programa VITIS [Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas] que, por incorrecta execução do respectivo projecto [nºIRV20923/2005], lhe ordenou a devolução da quantia de 42.483,20€, e pede ainda, em conformidade, que lhe seja mantida a ajuda financeira concedida.
Para o efeito, o autor imputa à decisão final impugnada vício de violação de lei, por desrespeito aos princípios da justiça, da igualdade e da proporcionalidade e por abuso de direito [artigos 13º da CRP, 5º e 6º CPA, e 334º CC].
Em sede de saneador, o TAF de Penafiel, conhecendo excepção que lhe foi suscitada pelo IFAP, julgou procedente a caducidade do direito de acção do autor, e absolveu o réu do pedido [artigo 89º nº1 alínea h) do CPTA].
O autor discorda desta decisão judicial, e, enquanto recorrente, aponta-lhe uma nulidade e erro de julgamento de direito.
Não vindo posto em causa, minimamente, o julgamento de facto realizado pelo TAF, na sua fidelidade e suficiência, ao conhecimento das invocadas nulidade e erro se reduz o objecto do recurso.
III. O TAF de Penafiel, para julgar caducado o direito de acção do autor, considerou que os vários segmentos de violação de lei que foram apontados ao acto impugnado são indutores de anulação, não de nulidade ou inexistência [artigo 133º e 135º CPA]. E considerou que, por via disso, o prazo de impugnação que lhe era aplicável seria o de três meses [artigo 58º nº2 b) do CPTA], o qual, contado nos termos do artigo 144º do CPC [ex vi artigo 58º nº3 do CPTA], já estaria largamente ultrapassado em 20.11.2008, altura em que foi intentada a acção, dado que começou a correr em 07.04.2006 [artigo 59º nº1 do CPTA]. Relativamente à extensão da impugnação ao indeferimento que lhe foi notificado em 19.08.08 [ponto 6 do provado, e ofício com a referência nº2399/DJU/UDEV/2008], o TAF limita-se a dizer o seguinte: […] no que concerne à impugnação da decisão proferida no recurso hierárquico o certo é que o autor não lhe imputa quaisquer vícios, aliás, na petição inicial só se a ela se refere no seu pedido. Desta forma, só podemos dizer que, quanto ao pedido de revogação dessa decisão, temos um pedido sem causa de pedir, pelo que sempre quanto a este pedido se verificará ineptidão da petição inicial, fundamento também para o não prosseguimento dos autos quanto a este pedido, conforme preceituado na alínea a) do nº1 do artigo 89º do CPTA. […]
O recorrente começa por dizer que a sentença recorrida é nula, porque omitiu o conhecimento de questão que deveria ter apreciado: a do abuso de direito [artigo 334º do CC].
Mas não lhe assiste razão, pelo simples facto de que o abuso de direito foi invocado como causa de invalidade ou de anulação do acto impugnado, sendo certo que o TAF não chegou a abrir a apreciação do mérito da acção administrativa especial, não chegou a entrar, pois, no conhecimento dos segmentos da causa de pedir, ficando-se na fase vestibular da apreciação das excepções dilatórias.
Temos, assim, que a apreciação da questão reclamada, abuso de direito, restou prejudicada pela solução dada a uma outra questão cujo conhecimento a precedia, em termos lógicos e jurídicos, sendo certo que não tem relevância, para o caso, que a questão prejudicada tenha sido invocada pelas partes ou seja de conhecimento oficioso do tribunal.
É isso, aliás, o que está previsto na lei processual aqui aplicável: o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras [artigo 660º nº2 do CPC ex vi 1º CPTA].
Não se verificou, portanto, qualquer omissão de conhecimento capaz de induzir a nulidade da sentença nos termos do artigo 668º nº1 alínea d) do CPC [supletivamente aplicável ex vi 1º CPTA].
Avancemos para o erro de julgamento de direito.
Quanto a este, importa começar por sublinhar que o recorrente não põe em causa a contagem do prazo de três meses realizada pelo TAF nos termos dos artigos 58º, nº2 alínea b), e nº3, e 59º, nº1, do CPTA, e 144º do CPC. Significa isto que não põe em causa que na altura em que ele interpôs recurso hierárquico do despacho que lhe foi comunicado pelo ofício com a referência nº270/DINV/SAG/2006 [pontos 1 e 5 do provado], já tinham decorrido 109 dias sobre a notificação desse despacho, pois é isso que se diz na sentença recorrida.
Mas entende que a sentença recorrida erra na medida em que considera que a violação de lei apontada ao acto impugnado só leva à sua anulação, e não à sua nulidade, a qual, a ocorrer, lhe dava uma possibilidade de impugnação a todo o tempo [artigos 58º nº1 CPTA e 134º nº2 CPA]. E erra ainda, no seu entender, porque deveria tê-lo convidado a aperfeiçoar a petição inicial relativamente à causa de pedir que o TAF considerou inexistir [acto notificado pelo ofício com referência nº2399/DJU/UDEV/2008].
Mas também aqui não lhe assiste razão.
Resulta dos documentos juntos pelo autor [referimo-nos aos ofícios com a referência nº270/DINV/SAG/2006 e com a referência nº2399/DJU/UDEV/2008], pacificamente aceites pelo réu, que a ordem de devolução de 42.483,20€ que lhe foi dada se fundamenta em controlo realizado pelo IFAP, que permitiu apurar uma situação de incumprimento da legislação aplicável ao Programa VITIS, concretamente por ter sido detectada uma área de vinha reestruturada acrescida de 5% de tolerância [14,7000ha] inferior à aprovada [16,4415ha], sendo que 1,7000ha foram executados sem alteração de perfil, conduzindo à alteração das condições iniciais aprovadas, e porque a área de vinha reestruturada não se encontra totalmente enxertada, e em parte não foi efectuado o arranque da vinha velha, verificando-se a existência do porta-enxerto por baixo desta.
Ora, perante esta fundamentação do despacho de devolução de parte das ajudas concedidas ao ora recorrente, conviria, em primeiro lugar, cremos nós, assacar eventual erro aos pressupostos [de facto ou de direito] desse despacho, porque, na medida em que esses pressupostos subsistam, não vislumbramos, nem o nosso recorrente explica, como podem ser afectados os conteúdos essenciais dos seus direitos à justiça, à igualdade e à proporcionalidade. É certo que tais conteúdos essenciais não são facilmente detectáveis, mas sempre terão de traduzir o cerne do respectivo direito, o seu mínimo de densidade, sob pena de o mesmo sair desvirtuado. E competiria ao autor da acção impugnatória alegar factos capazes de gerar uma situação susceptível de ser qualificada de violadora desses conteúdos essenciais, o que, ponderado o articulado inicial, de modo algum acontece.
Temos, assim, que os vários segmentos de violação de lei que foram apontados ao despacho impugnado, a serem conhecidos, e a procederem, apenas conduziriam à sua anulação, razão pela qual, na economia destes autos, o direito de acção, tendo por objecto o acto notificado ao autor pelo ofício nº270/DINV/SAG/2006, tinha caducado ao tempo em que a mesma deu entrada em juízo.
A outra queixa do recorrente traduz-se numa falsa questão, que apenas é alimentada pelo penúltimo parágrafo do texto da sentença recorrida, acima transcrito.
Na verdade, o acto comunicado ao recorrente pelo ofício com a referência nº2399/DJU/UDEV/2008 não consubstancia o indeferimento do recurso hierárquico por ele interposto em 24.07.2006. Da leitura desse ofício se conclui, claramente, que tal recurso hierárquico [ponto 5 do provado] foi rejeitado pelo MADRP [Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas], rejeição comunicada ao recorrente por ofício de 29.03.2007.
O que é comunicado ao ora recorrente, mediante aquele ofício nº2399/DJU/UDEV/2008, é que o seu recurso hierárquico acabou sendo apreciado pelo IFAP como mera reclamação [artigo 161º do CPA].
Seja como for, e sendo certo que não estamos perante recurso gracioso necessário [ver, a este respeito, DL nº209/2006 de 27.10, que aprova a Orgânica do MADRP, DL nº87/2007, de 29.03, que aprova a Orgânica do IFAP, e a PT nº355/2007, de 30.03, que aprova os Estatutos do IFAP], na altura em que foi intentado o do recorrente, em 24.07.2006, já o despacho que lhe havia sido notificado pelo ofício nº270/DINV/SAG/2006 constituía caso resolvido, não tendo a dedução do recurso gracioso, portanto, a virtualidade de suspender prazo que já tinha decorrido [artigo 59º nº4 do CPTA; AC STA/Pleno de 27.02.2008, Rº0848/06; e ver Marco Caldeira, no artigo intitulado Impugnações Administrativas e Contencioso Pré-Contratual Urgente - Um Olhar Sobre a Jurisprudência, Revista do CEDIPRE, Março/2011, páginas 7 a 65, e a jurisprudência nele comentada].
Trata-se de falsa questão, pois, para a economia destes autos, estar a problematizar se deveria ou não ter havido convite do TAF ao autor da acção para aperfeiçoar o seu articulado inicial, em ordem a especificar a causa de pedir de anulação do acto notificado mediante o ofício nº2399/DJU/UDEV/2008, porque, pura e simplesmente, este acto é irrelevante para a caducidade do direito de acção em causa.
Deve, destarte, ser negado provimento ao recurso jurisdicional, e mantida a sentença recorrida.
DECISÃO
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente, com redução a metade da taxa de justiça – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
D.N.
Porto, 17.06.2011
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho |
