| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
JJSM, contribuinte fiscal n.º 206..., com domicílio profissional no posto territorial de P... da Guarda Nacional Republicana instaurou contra o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA, acção administrativa especial, peticionando a anulação do acto proferido pelo Sr. Tenente-General - Comandante-Geral de 29/12/2010 que autorizou a desvinculação do desempenho de funções próprias da especialidade, na estrutura de investigação criminal.
Por acórdão proferido pelo TAF de Penafiel foi julgada procedente a acção e, consequentemente, anulado o acto impugnado.
Deste vem interposto recurso pelo Ministério da Administração Interna.
Nas alegações o Réu formulou as seguintes conclusões:
1.ª – Ao contrário do que se decidiu no Acórdão proferido nos autos, o despacho impugnado na acção não padece de vício de forma, por insuficiente fundamentação, tendo o mesmo enunciado, de forma clara, congruente, suficiente e concreta, os motivos, de facto e de direito, que determinaram a decisão constante desse acto, habilitando o destinatário a conformar-se ou não com a mesma.
2.ª – Além de a decisão de afastamento do Recorrido das funções que desempenhava ter descrito factos concretos conducentes à apreciação negativa sobre o desempenho daquele, a mesma não poderia deixar de se alicerçar em juízos valorativos que o respectivo comandante formulou do desempenho de tais funções, ou seja, no subjectivismo imanente à formação das designadas «impressões pessoais», geradas e propiciadas pelo contacto individual e funcional entre o Recorrido e a sua cadeia de comando.
3.ª – Também ao contrário do que se julgou no aresto recorrido, o despacho impugnado na acção não padece de fundamentação confusa e obscura, pois a cessação pelo Recorrido do desempenho de funções de investigação criminal no Núcleo de Investigação Criminal do Destacamento Territorial de Penafiel não consubstanciou qualquer sanção decorrente do Processo Disciplinar n.º 407/10-CTPRT, verificando-se que a alusão aos factos que deram origem a esse processo disciplinar destinou-se, apenas, a demonstrar a «atitude “conflituosa”» que foi apontada ao Recorrido.
Nestes Termos, e nos demais de Direito aplicáveis que se suprirão, deverá ser concedido provimento ao presente recurso e revogado o Acórdão recorrido, e, em consequência, ser mantido o acto impugnado na acção e o agora Recorrente absolvido do pedido, como é de Justiça!
O Autor não contra-alegou.
O MP, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º/1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
A) Por despacho de 29/12/2010, o Sr. Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana (GNR) determinou o seguinte:
DESPACHO
Através da informação n.º 412/10/RPC, de 03NOV10, vem a Direcção dos Recursos Humanos, do comando da Administração dos Recursos internos, submeter à apreciação e decisão superiores uma proposta do CTer do Porto de cessação do desempenho de funções de Investigação Criminal do 1.º Sargento de Inf.ª NM 19..., JSM.
A proposta em apreço, em suma, prende-se com o facto de o militar referido, após ter visto o requerimento, através do qual solicitou o abandono da estrutura da IC, indeferido, ter mantido uma postura conflituosa, dificultando a acção de Comando, sendo ainda que faltou a um serviço de escala técnica do NIC do CTer de Penafiel por se considerar mal nomeado para o mesmo, situação que obrigou o Chefe do NIC do mesmo CTer a participar tal comportamento, por entender existir infracção disciplinar.
A Direcção de investigação Criminal, através de parecer, pronuncia-se favoravelmente no que respeita à proposta do CTer do Porto, entendendo que "as razões invocadas na proposta fundamentada do comando do CTer do Porto, constituem razão suficiente para concluir que o 1.º SargentoJSM deixou de apresentar o perfll adequado para o desempenho de funções na estrutura de investigação criminal, pelo que deve ser afastado, desde já, independentemente dos resultados que o processo disciplinar referido no presente procedimento possa produzir",
Assim, nos termos e com os fundamentos constantes do parecer da Direcção de Investigação Criminal, e atendendo aos pareceres de concordância exarados na informação supra referida, aprovo a proposta apresentada.
Proceda-se em conformidade e notifique-se o interessado.
Cfr. fls. 10 do PA apenso aos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
B) Da informação n.º 412/10/RPC a que se alude no despacho de 29/12/2010 consta o seguinte:
1. SITUAÇÃO
Através do documento de ref.ª a), o Comando Territorial do Porto, enviou à Direcção de Investigação Criminal, uma proposta para a cessação do desempenho de funções próprias da especialidade, referente ao 1° Sargento de Infª (19...), JSM, que se encontra colocado no Núcleo de Investigação Criminal do Destacamento Territorial de Penafiel, o qual se encontra sujeito no âmbito do regime de inamovibilidade funcional, pelo período de 3 anos, alegando em síntese o seguinte:
"(…)
1) O Sargento JSM, aquando da reestruturação apresentou no início de 2009, petição para abandonar a estrutura da IC, sendo tal petição indeferida pelo TGCG;
2) Tal petição deveu-se entre outros motivos a questões de índole particular, a um mau relacionamento com n Sargento-Ajudante Silva e outros militares;
3) Até à tornada de decisão pela cadeia de comando o 1° Sargento JSM, apresentou um fraco rendimento profissional, apenas salvaguardando os seus bons conhecimentos técnico-profissionais;
4) No entanto, apesar de ter melhorado a sua postura e eficiência, após a decisão superior em o manter na estrutura, certo é que o mesmo manteve uma atitude "conflituosa", dificultando a acção de Comando;
5) A demonstrá-lo, em 17JUN10, o militar em questão foi nomeado para um serviço de escala técnica cio NIC Dter, tendo este considerado que se encontrava mal nomeado, tendo tomado a iniciativa de faltar ao serviço, situação que obrigou o Chefe do NIC Dter a participar tal comportamento, por entender existir infracção disciplinar.
2. (…)
d. Contudo, dado o processo de reestruturação da Guarda, o militar tendo em conta os motivos de índole particular, datados do ano de 2005, que saldavam num mau relacionamento com vários elementos do NIC DTer Penafiel, inclusive o Chefe do órgão, apresentou o requerimento para abandonar a estrutura de IC, situação que lhe foi negada;
e. O 1º Sargento JSM, enquanto aguardava decisão, apesar de ter melhorado o seu desempenho, certo é que manteve uma postura de "conflituosidade", dificultando a acção de comando, sendo apenas de realçar a manutenção de bons conhecimentos técnico-profissionais;
f. A sua postura, apesar de conflituosa, nunca tinha alcançado a esfera da disciplina militar, pelo que o Comandante do Dter Penafiel sempre procurou sanear tais atitudes por parte do militar através do diálogo;
g. No entanto, tais situações têm levado o Comandante do DTer Penafiel ao desgaste na sua acção de comando, tanto mais que o comportamento do 1º Sargento JSM, provocou instabilidade e roturas no seio do órgão, cujas consequências e medidas a adoptar serão avaliadas no futuro. Destaca-se, ainda o facto do militar apenas ter boa relação com dois elementos, situação que o deixa fragilizado para exercer a acção de comando sempre que é chamado a exercer tal posição;
h. Em 17JUN10, o 1° Sargento JSM foi nomeado para um serviço de escala técnica do NIC Dter, tendo este considerado que se encontrava mal nomeado, tendo tomado a iniciativa de faltar ao serviço, situação que obrigou o chefe do NIC Dter a participar tal comportamento, por entender existir infracção disciplinar;
3.(…)
a. Atento à proposta do Comandante do Dter Penafiel, na apreciação efectuada ao Iº Sargento JSM, é referido que o militar "não está integrado, não trabalha em equipa e é foco de instabilidade constante", conjugado ainda com a participação disciplinar, considera-se que estão reunidas as condições para a promoção de um processo de exclusão do militar, da estrutura de IC;
(…)"
2. ANÁLISE
a. Sobre o assunto, foi solicitado parecer à Direcção de Investigação Criminal, que informou o seguinte refª b):
“2.(…)
e. No que diz respeito à situação em análise, a acção de recrutamento do 1." Sargento JSM, foi efectuada em regime de voluntariedade e incluiu a frequência, com aproveitamento, do 4.º Curso de Investigação Criminal — Investigadores, que decorreu de 16Set02 a 25Out02, na EG.
f. Desempenhou, desde essa data, funções no extinto NICD da SIC GTer Penafiel, ficando sujeito ao Regime de Inamovibilidade Funcional (RIF), o qual foi renovado, primeiro até 25Out08 e posteriormente até 25Out11.
g. Em 31Dec08, por despacho n.º 73/08-OG, aquando da reorganização da Guarda, os NICD foram extintos, tendo o militar sido colocado no NIC DTer Penafiel.
h. O CTer Porto vem informar que, com essa colocação no NIC DTer Penafiel, verificou-se uma má relação entre o 1. ° Sargento JSM e os restantes militares colocados nesse órgão, o que originou uma petição para abandonar a estrutura de IC pelo 1.° Sargento JSM, a qual viria a ser indeferida pelo Exmo. Comandante-Geral.
i. Desde essa data, enquanto aguardava a decisão, o 1.º Sargento JSM apresentou um fraco rendimento profissional. Após a decisão, apesar de ter melhorado o seu desempenho, manteve uma postura de conflitualidade, dificultando a acção de comando, sem, contudo, ter alcançado a esfera disciplinar.
j. O comportamento do 1.° Sargento JSM tem provocado instabilidade e roturas no seio do NIC DTer Penafiel, uma vez que o militar apenas tem uma boa relação com dois elementos, situação que o deixa fragilizado para o exercício da acção de comando.
k. Em 17Jun10, o 1.° Sargento JSM tomou a iniciativa de faltar a um serviço para o qual considerou estar mal nomeado, o que deu origem à elaboração de uma participação, por se entender ter existido infracção disciplinar.
l. Independentemente do resultado que a mesma venha a produzir, o CTer Porto considera que o 1.° Sargento JSM continua a manifestar falta de integração no NIC DTer Penafiel, ao não trabalhar em equipa, tornando-se num foco de instabilidade constante, salvando apenas as suas competências técnico-profissionais, pelo que considera que o mesmo deve abandonar a estrutura de IC.
m. (...)
n. Face à situação descrita e analisada, esta Direcção considera que a presente situação preenche uma das situações que fundamentam a cessação do desempenho de funções próprias da especialidade e o subsequente afastamento da estrutura de IC Os motivos apresentados pelo Comando do CTer Porto constituem razão suficiente para concluir que o 1.° Sargento JSM deixou de apresentar o perfil adequada para o desempenho de funções na estrutura de investigação criminal, pelo que deve ser afastado da estrutura IC, desde já, não relevando, para os aspectos analisados, os resultados que vierem a ser produzidos no âmbito do processa disciplinar alegadamente instaurado ao militar.
3. (…)
a. Atendendo ao exposto e conforme se encontra fundamentado nas alíneas anteriores, esta Direcção considera que, as razões invocadas na proposta fundamentada do Comando do CTer Porto, constituem razão suficiente para concluir que o 1.° SargentoJSM deixou de apresentar o perfil adequado para o desempenho de funções na estrutura de investigação criminal, pelo que deve ser afastado, desde já, independentemente dos resultados que o processo disciplinar referido no presente procedimento possa produzir."
O 1" Sargento JSM, ingressou na estrutura do IC, em 25OUT02 encontrando-se na situação de inamovibilidade funcional, aplicável aos militares afectos à estrutura do IC, pelo 3° período de 3 anos, até 25OUT11 conforme n° 1 do art° 8° das RCMGNR;
Relativamente à cessação de funções da especialidade consta da alínea c) do n° 3 do art° 8° das Regras de Colocação dos Militares da GNR, que esta pode resultar por despacho do Comandante--Geral, mediante requerimento do interessado ou proposta fundamentada do Comandante da Unidade ou do órgão técnico de que dependam (refª c).
3. PROPOSTA
Face ao exposto, esta Direcção considerando a proposta do CTPorto e o parecer da Direcção de Investigação Criminal, propõe o seguinte:
a. Que seja autorizada a cessação do desempenho de funções próprias da especialidade, do 1° Sargento de Infª (19...), JSM, do CTPorto, nos termos da alínea c) do n° 3 do Art° 8° das RCMGNR, conjugado com a alínea b) do n.º 8 da NEP/GNR - 9.03 CIC);
b. Que o CTPorto, proceda à sua colocação interna;
c. Que se notifique a militar do despacho que vier a merecer a presente informação.
Cfr. fls. 5 e ss do PA apenso aos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
C) No art.º 8.º, n.º 3, alínea c) das Regras de Colocação dos Militares da GNR consta que a cessação de funções da especialidade pode resultar de proposta fundamentada do comandante da unidade ou do órgão técnico de que dependam, sendo que a permanência dos militares na actividade de investigação criminal fica “dependente da manutenção do perfil, podendo ser excluídos, a todo o tempo, por decisão do Comandante-Geral, sob proposta fundamentada do Comandante da Unidade” (cf. 8.b.(4) da NEP GNR – 9.04 CIC) - Cfr. fls. 8, 38 e 39 do PA apenso aos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
D) Em 11/01/2011, o Autor foi notificado do despacho de 29/12/2010 - Cfr. fls. 12 do PA apenso aos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
E) Em 17/01/2011, o Autor apresentou reclamação nos termos do art.º 194.º do EMGNR - Cfr. fls. 14 e ss do PA apenso aos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
F) Em 20/04/2011, o Autor interpôs recurso hierárquico - Cfr. fls. 18 e ss do PA apenso aos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
G) Por despacho de 22/07/2011, foi a reclamação indeferida - Cfr. fls. 35 e e ss do PA apenso aos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
H) O autor foi notificado do despacho de indeferimento a que se alude no ponto anterior em 11/08/2011 - Cfr. fls. 41 do PA apenso aos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
X
DE DIREITO
Está posta em causa a decisão do TAF de Penafiel que julgou procedente a acção e anulou o despacho proferido em 29 de Dezembro de 2010 pelo Senhor Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, que determinou a cessação do desempenho pelo Autor, agora Recorrido, de funções de investigação criminal no Núcleo de Investigação Criminal do Destacamento Territorial de Penafiel daquela força de segurança.
Como fundamento dessa decisão, considerou-se que aquele despacho padece de vício de forma, por falta de fundamentação, em virtude de se ter considerado que «a decisão impugnada não contém os elementos factuais suficientes para que o Autor pudesse entender a cessação de funções, recorrendo a Entidade Demandada a expressões conclusivas e genéricas (fraco rendimento, atitude conflituosa, instabilidade, rotura, falta de integração) que não se mostram minimamente densificadas». E, ainda, porque «a Entidade Demandada alude a uma falta ao serviço que deu origem a um processo disciplinar» e «não se compreende se a falta ao serviço é também causa determinante da cessação de funções e se o é, então, como se pode afirmar que o desfecho do processo disciplinar seja irrelevante (…)».
Na óptica do Recorrente, que não questiona a factualidade apurada, a decisão padece de erro de julgamento de direito por violação do disposto nos artigos 124.º e 125.º, ambos do anterior CPA.
Cremos que não lhe assiste razão.
Antes, porém, deixa-se transcrito o discurso jurídico fundamentador do acórdão sob censura:
“Vício de forma, por falta de fundamentação
O objecto da presente acção administrativa especial consiste no acto que autorizou a cessação do desempenho de funções próprias da especialidade do aqui Autor, nos termos da alínea c) do n.º 3 do Art.º 8.º das RCMGNR, conjugado com a alínea b) do n.º 8 da NEP/GNR -9.03 CIC.
O Autor começa por invocar o vício de forma, por falta de fundamentação, porquanto: (i) os fundamentos aduzidos pela Entidade Demandada não são suficientes, claros, nem credíveis, atentando contra a boa fé, sendo contraditórios e incongruentes; (ii) não obstante a referência à informação n.º 412/10/RCP de 03/11/2010 no despacho impugnado, a mesma não foi notificada ao Autor, nem faz parte integrante do acto impugnado; (iii) a autoridade administrativa deve pronunciar-se sobre as alegações do interessado em sede de audiência prévia, o que não sucedeu; (iv) a Entidade Demandada não enunciou os motivos da “aprovação da proposta apresentada”; (v) a Entidade Demandada não indica a legislação aplicável; (vi) não se indicam os factos que determinaram a conclusão de que o Autor deixou de apresentar perfil adequado, nem os respectivos elementos probatórios; (vii) no tocante ao processo disciplinar com o n.º 407/10CTPRT o mesmo foi arquivado em 21/10/2010 e a decisão foi tomada em 29/12/2010, pelo que não se compreende como o despacho impugnado alude a factos que determinam o afastamento do Autor, sendo, por isso, a fundamentação contraditória e obscura; (viii) nenhuma credibilidade foi dada à defesa apresentada pelo Autor no processo disciplinar.
Por sua vez, a Entidade Demandada pugna pela fundamentação do acto, por as razões que o sustentam constarem da informação n.º 412/10/RPC.
A Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra no art.º 268.º, n.º 3 que “os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos”.
Em concretização deste normativo constitucional, estatui o art.º 124.º, n.º 1, alínea a) do Código de Procedimento Administrativo (CPA) que “para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente: a) neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções”, previsão em que se enquadra o acto administrativo em crise nos presentes autos.
Quanto aos requisitos da fundamentação, dispõe o art.º 125.º, n.º 1 do CPA que esta “deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto”, equivalendo à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto (Cfr. n.º 2).
A fundamentação do acto administrativo só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando permite àquele conhecer as razões de facto e de direito por que o autor do acto decidiu de determinada forma, para poder accionar os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação.
Como se afirma no acórdão do TCA Norte de 26/10/2012, proc. n.º 02567/07.3BEPRT “A fundamentação assume-se como um conceito relativo que varia em função do tipo concreto de cada ato e das circunstâncias concretas em que é praticado, cabendo ao tribunal, em face de cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a adoção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do ato em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro”.
Colhe-se do probatório que o despacho de 29/12/2010 aderiu aos fundamentos constantes da informação n.º 412/10/RPC de 03/11/2010 aprovando a proposta nela constante, pelo que importa aferir se dessa informação constam razões de facto e de direito suficientes para sustentar a decisão tomada pela Entidade Demandada e, se assim for, o despacho impugnado encontrar-se-á fundamentado (fundamentação por remissão).
Da aludida informação extrai-se que considerando a proposta do CTPorto e o parecer da Direcção de Investigação Criminal propôs-se a autorização da cessação do desempenho de funções próprias da especialidade do aqui Autor, nos termos da alínea c) do n.º 3 do Art.º 8.º das RCMGNR, conjugado com a alínea b) do n.º 8 da NEP/GNR -9.03 CIC. Fez-se constar naquela informação que na proposta do CTPorto (nota n.º 21/SIC de 30/06/2010) propunha-se a cessação do desempenho de funções próprias da especialidade do aqui Autor que se encontrava colocado no Núcleo de Investigação Criminal do Destacamento Territorial de Penafiel, porquanto: (i) até à tomada de decisão pela cadeia de comando o aqui Autor apresentou um fraco rendimento profissional, apenas salvaguardando os seus bons conhecimentos técnico-profissionais; (ii) apesar de ter melhorado a sua postura e eficiência, após a decisão superior em o manter na estrutura, manteve uma atitude conflituosa, dificultando a acção de Comando; (iii) a demonstrá-lo, em 17/06/2010, o militar em questão foi nomeado para um serviço de escala técnica do NIC Dter, tendo este considerado que se encontrava mal nomeado, tendo tomado a iniciativa de faltar ao serviço, situação que obrigou o Chefe do NIC Dter a participar tal comportamento, por entender existir infracção disciplinar; (iv) a sua postura, apesar de conflituosa, nunca tinha alcançado a esfera da disciplina militar, pelo que o comandante do Dter Penafiel sempre procurou sanear tais atitudes por parte do militar através do diálogo; (v) tais situações têm levado o Comandante do Dter Penafiel ao desgaste na sua acção de comando, tanto mais que o comportamento do aqui Autor provocou instabilidade e roturas no seio do órgão, cujas consequências e medidas a adoptar serão avaliadas no futuro, destacando-se o facto do militar apenas ter boa relação com dois elementos, situação que o deixa fragilizado para exercer a acção de comando sempre que é chamado a exercer tal posição; (vi) em 17/06/2010, o aqui Autor foi nomeado para um serviço de escala técnica do NIC Dter, tendo este considerado que se encontrava mal nomeado, tendo tomado a iniciativa de faltar ao serviço, situação que obrigou o chefe do NIC Dter a participar tal comportamento por entender existir infracção disciplinar.
Transcreveu-se, igualmente, o parecer da Direcção de Informação Criminal (nota n.º 395 de 30/09/2010) do qual se extrai o seguinte: (i) o aqui Autor apresentou uma petição para abandonar a estrutura de IC e enquanto aguardava a decisão apresentou um fraco rendimento profissional e após a decisão, apesar de ter melhorado o seu desempenho, manteve uma postura de conflitualidade, dificultando a acção de comando, sem, contudo, ter alcançado a esfera disciplinar; (ii) o comportamento do aqui Autor tem provocado instabilidade e rotura no seio do NIC Dter Penafiel, uma vez que o militar apenas tem uma boa relação com dois elementos, situação que o deixa fragilizado para o exercício da acção de comando; (iii) em 17/06/2010 tomou a iniciativa de faltar a um serviço para o qual considerou estar mal nomeado, o que deu origem à elaboração de uma participação, por se entender ter existido infracção disciplinar; (iv) o CTer Porto considera que o aqui Autor continua a manifestar falta de integração no NIC Dter Penafiel, ao não trabalhar em equipa, tornando-se num foco de instabilidade constantes, salvando apenas as suas competências técnico-profissionais, pelo que se considera que o mesmo deve abandonar a estrutura de IC; (v) a presente situação preenche uma das situações que fundamentam a cessação de desempenho de funções próprias da especialidade e o subsequente afastamento da estrutura de IC; (vi) as razões apresentadas pelo Comando do Cter Porto constituem razão suficiente para concluir que o aqui Autor deixou de apresentar o perfil adequado para o desempenho de funções na estrutura de investigação criminal, pelo que deve ser afastado.
Ante o exposto, a Entidade Demandada, apesar de enunciar as razões de direito (alínea c) do n.º 3 do Art.º 8.º das RCMGNR, conjugado com a alínea b) do n.º 8 da NEP/GNR -9.03 CIC) não enunciou razões de facto suficientes que permitem ao seu destinatário ficar bem ciente do raciocínio traçado para a decisão tomada não se mostrando, por isso, fundamentada.
Com efeito, a Entidade Demandada aludiu a um fraco rendimento profissional, atitude conflituosa dificultando a acção de Comando, falta ao serviço, instabilidade e roturas no seio do órgão, destacando o facto do Autor apenas ter boa relação com dois elementos, situação que o deixa fragilizado para exercer a acção de comando sempre que é chamado a exercer tal posição, falta de integração no NIC Dter Penafiel ao não trabalhar em equipa, tornando-se num foco de instabilidade constante. Com fundamento nestas razões a Entidade Demandada conclui que o aqui Autor deixou de apresentar o perfil adequado para o desempenho de funções na estrutura de investigação criminal, pelo que deve ser afastado, propondo-se a autorização da cessação do desempenho de funções próprias da especialidade nos termos da alínea c) do n.º 3 do art.º 8.º das Regras de Colocação dos Militares da GNR, conjugado com a alínea b) do n.º 8 da NEP/GNR-9.03 CIC.
Assim, é por demais evidente que a decisão impugnada não contém os elementos factuais suficientes para que o Autor pudesse entender a cessação de funções recorrendo a Entidade Demandada a expressões conclusivas e genéricas (fraco rendimento, atitude conflituosa, instabilidade, rotura, falta de integração) que não se mostram minimamente densificadas.
Além disso, a Entidade Demandada alude a uma falta ao serviço que deu origem a um processo disciplinar por se entender existir infracção disciplinar concluindo que o Autor deve ser afastado da estrutura da IC, desde já, não relevando, para os aspectos analisados, os resultados que vierem a ser produzidos no âmbito do processo disciplinar alegadamente instaurado ao militar, ou seja, trata-se de uma fundamentação confusa e obscura, pois não se compreende se a falta ao serviço é também causa determinante da cessação de funções e se o é, então, como se pode afirmar que o desfecho do processo disciplinar seja irrelevante, padecendo, por isso, o acto de falta de fundamentação.
Assim, a fundamentação espelhada no despacho impugnado é insuficiente e contraditória o que equivale à falta de fundamentação conducente à sua anulabilidade.
Erro nos pressupostos de facto
Alega a Autor que lhe foi aplicada uma sanção sem que fosse instaurado qualquer procedimento para determinar a sua aplicação.
No caso dos autos, não está em causa a aplicação de uma sanção, mas antes o exercício de um poder discricionário previsto no art.º 8.º, n.º 3, alínea c) das Regras de Colocação dos Militares da GNR segundo o qual a cessação de funções da especialidade pode resultar de proposta fundamentada do comandante da unidade ou do órgão técnico de que dependam, sendo que a permanência dos militares na actividade de investigação criminal fica “dependente da manutenção do perfil, podendo ser excluídos, a todo o tempo, por decisão do Comandante-Geral, sob proposta fundamentada do Comandante da Unidade” (cf. 8.b.(4) da NEP GNR – 9.04 CIC).
Assim, não estando em causa a aplicação de uma sanção por qualquer infracção disciplinar o acto não padece de ilegalidade por não ter sido precedido de processo disciplinar, improcedendo a alegação do Autor, neste particular.
Mais alega o Autor que é de estranhar como de repente o militar em causa de um momento para o outro deixa de ter o perfil adequado para o desempenho das funções, pois na sua última avaliação o Autor foi bem classificado.
Contudo, a apreciação deste vício mostra-se prejudicada pela procedência do vício de falta de fundamentação, na medida em que este impossibilita o Tribunal de apreciar o mérito da avaliação do Autor (que se desconhece, pois não foi espelhada no acto). No sentido segundo o qual o vício de falta de fundamentação não permitia apreciar os demais vícios invocados Acórdão do STA de 12/04/2007, proc. n.º 0941/05.
Em face do exposto, a apreciação deste vício mostra-se prejudicada pela procedência do vício de falta de fundamentação.
Violação dos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da proporcionalidade, da boa fé, do inquisitório, da igualdade
No que respeita à violação dos referidos princípios, o Autor não concretizou em que medida estes princípios se mostram violados tratando-se de uma alegação genérica e conclusiva e, por isso, não pode o Tribunal tomar conhecimento deste vício por falta de concretização.
Ante o exposto, o acto impugnado padece do vício de forma, por falta de fundamentação devendo, por isso, ser anulado.” (negritos nossos).
X
Vejamos:
Como é sabido, a fundamentação constitui um dever genérico da Administração, na sua actuação com os administrados.
Com efeito, o artigo 124.º do anterior Código do Procedimento Administrativo, na esteira do n.º 3 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa, consagra um dever geral de fundamentação dos actos administrativos, dever que é concretizado no artigo 125.º do mencionado Código do Procedimento Administrativo.
Preceitua este artigo 125.º - sob a epígrafe “Requisitos da fundamentação” - nos nº 1 e 2, o seguinte:
“1. A fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato.
2. Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.”.
Assim, a fundamentação de um concreto acto, para que possa desempenhar em pleno a principal função subjacente à previsão da respectiva exigência, tem que ser expressa, através duma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão; clara, permitindo que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide; suficiente, possibilitando ao administrado, um conhecimento concreto da motivação do acto, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a actuar como actuou e, ademais, congruente, de modo que a decisão constitua conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não podendo existir contradição entre os fundamentos e a decisão.
Tal como tem sido jurisprudência uniforme do STA, a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo, devendo concluir-se pela sua existência quando um destinatário normal, na posição do interessado em concreto, não tenha dúvidas acerca das razões que motivaram a decisão-cfr., por todos, o Acórdão do Pleno de 14.05.97, segundo o qual, a fundamentação, “(...) varia consoante o tipo legal de acto administrativo em concreto, havendo que entender a exigência legal em termos hábeis, dados a funcionalidade do instituto e os objectivos essenciais que prossegue: habilitar o destinatário a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade (objectivo endo-processual) a assegurar a transparência, a serenidade, a imparcialidade e a reflexão decisórias (objetivos exa ou extra-processuais)”.
A fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer o particular e permitir-lhe o controlo do acto.
O que significa que o administrado deve ficar na posse de todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão, o que traduz a exigência de que a administração deve dar-lhe, ainda que de forma sucinta, nota do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido para a tomada de decisão.
Na verdade, só assim o particular pode analisar a decisão e ponderar se lhe dá ou não o seu acordo; também só por essa via, ele fica munido dos elementos essenciais para poder impugnar a decisão.
É que, só sabendo quais os factos concretos considerados pela Administração, ele pode argumentar se eles se verificam ou não; só conhecendo os critérios valorativos da Administração sobre esses factos, ele pode discuti-los, apresentar outros ou até valorá-los doutra forma; finalmente, só em face das normas legais invocadas, ele pode discernir se são essas ou outras as aplicáveis ao caso.
Com a fundamentação visa-se, pois, que o destinatário fique ciente do modo e das razões por que a administração decidiu num e não noutro sentido.
Sobre esta problemática da fundamentação, no âmbito específico dos actos administrativos proferidos no âmbito da actividade discricionária da Administração, pronunciou-se o Acórdão do STA, de 12.04.2007, no Proc. 0941/05, onde sumariou que: “ (…) IV - No domínio do exercício dos poderes discricionários a Administração tem de agir tendo sempre em vista a satisfação do interesse público e tal passa não só pela adopção do comportamento mais racional e mais ajustado aos fins que se visa prosseguir, como também pelo respeito dos princípios da legalidade, da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade, da justiça e da boa-fé. V - Quanto mais alargados forem os poderes discricionários maior é a obrigação do acto ser acompanhado de uma fundamentação clara, precisa e suficientemente desenvolvida pois que só assim se dá as necessárias garantias de defesa do administrado.”.
No mesmo sentido pronunciou-se o mesmo Supremo Tribunal:
A fundamentação - como resulta do que se disse - visa responder às necessidades de esclarecimento do Administrado destinando-se a informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto e a permitir-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e porque motivo se decidiu num sentido e não noutro. E, sendo assim, pode dizer-se que não só a insuficiência, a obscuridade e a contradição da fundamentação equivalem a falta de fundamentação, uma vez que as mesmas impedem o devido esclarecimento, como também que um acto está devidamente fundamentado quando o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal - o bonus pater familias do no artº 487º, n.º 2 do CC - fica a saber das razões que o motivaram cfr. n.º 3 do art. 268.º da CRP, e art. 124º do CPA - entre muitos outros, os seguintes Acórdãos do STA de 19.3.81, (rec. 13.031), de 27.10.82 in AD 256/528, de 25.7.84 in AD 288/1386, de 4.3.87 in AD 319/849, de 15.12.87 in AD 318/813 e M. Caetano em “Manual”, pág. 477 e Esteves de Oliveira em “Direito Administrativo”, pág. 470.”.
Voltando ao caso em concreto, da análise dos elementos constantes do probatório e, bem assim, das considerações de facto e jurídicas explicitadas pelo tribunal a quo, no acórdão recorrido, verifica-se que aí se mostram enunciadas de forma clara, precisa e consistente as razões que justificaram e impuseram a decisão final de procedência da presente ação e de anulação do acto impugnado.
Na verdade, face aos elementos probatórios disponíveis, impõe-se concluir, como o fez o TAF, que o Recorrente não tomou o necessário e adequado conhecimento das razões por que foi desvinculado do desempenho de funções na estrutura de investigação criminal da GNR, razões essas que, de resto, não permitem a um destinatário normal apreender esses motivos e aferir da justeza da decisão administrativa alcançada.
Mesmo nesta sede o Recorrente assume o recurso ao subjectivismo imanente à formação das designadas «impressões pessoais», geradas e propiciadas pelo contacto individual e funcional entre o Recorrido e o seu comandante, considerando que nestes casos o dever de fundamentação se deve ter por preenchido com critérios bem menos concretos que os defendidos no acórdão recorrido.
Ora, não vemos que assim seja, até porque, para além da falta de densificação dos critérios invocados pelo autor do acto (fraco rendimento, atitude conflituosa, instabilidade, rotura, falta de integração), a Entidade Demandada alude a uma falta ao serviço que deu origem a um processo disciplinar por se entender existir infracção disciplinar concluindo depois que o Autor deve ser afastado da estrutura da IC, independentemente do desfecho do processo disciplinar alegadamente instaurado ao militar.
Decidiu, pois, com acerto o Tribunal a quo ao apelidar de confusa e obscura a fundamentação, pois não se compreende se a falta ao serviço é também causa determinante da cessação de funções e se o é, então, como se pode afirmar de antemão que o desfecho do processo disciplinar é irrelevante para a situação do Autor/Recorrido.
É que, conforme supra explanado, na hipótese vertente, está em causa o exercício de um poder discricionário (previsto no art.º 8.º, n.º 3, alínea c) das Regras de Colocação dos Militares da GNR), segundo o qual a cessação de funções da especialidade pode resultar de proposta fundamentada do comandante da unidade ou do órgão técnico de que dependam, sendo que a permanência dos militares na actividade de investigação criminal fica dependente da manutenção do perfil, podendo ser excluídos, a todo o tempo, por decisão do Comandante-Geral, sob proposta fundamentada do Comandante da Unidade.
Em suma:
-A fundamentação do acto administrativo, no que toca à clareza e suficiência, deve ter como padrão um destinatário normal, de modo a ficar habilitado a defender conscientemente os seus direitos e interesses legítimos/legalmente protegidos;
-a fundamentado não tem que ser prolixa, basta que seja suficiente;
-dito de outro modo, é de considerar suficiente a fundamentação do acto quando o seu destinatário demonstra bem ter compreendido os motivos determinantes daquele, dos quais se limita a discordar, isto é, a fundamentação é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação - entre outros, o ac. Do Pleno do STA 1126/02, de 06.12.2005, o ac. do STA 941/05, de 18.09.2008 e, na doutrina, o Prof. Vieira de Andrade, em “O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, pág. 138;
-o grau de fundamentação há-de ser o adequado ao tipo concreto do acto e das circunstâncias em que o mesmo foi praticado - ac. do STA de 11.12.2007, no rec. 615/04;
-na hipótese vertente, porque vacilou a sua fundamentação, o Autor não ficou esclarecido quanto ao sentido do acto impugnado.
Têm-se, pois, por desprovidas de fundamento as alegações do Recorrente o que culminará com a manutenção na ordem jurídica do acórdão sob escrutínio.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas a cargo da Entidade Demandada.
Notifique e DN.
Porto, 06/05/2016
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Esperança Mealha (em substituição)
Ass.: Joaquim Cruzeiro |
