| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
O Município de V... R... veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, de 12.01.2016, pela qual foi julgada procedente a acção administrativa especial intentada pelos Recorridos A. V. e esposa M. . L. F. . S contra o Recorrente, e em que foi indicado como Contrainteressado, F. F. Q., para declaração de nulidade do acto praticado pelo Vereador do Pelouro do Urbanismo em 30.11.2011, que deferiu os pedidos de licenciamento inicial e respectivos aditamentos apresentados no âmbito do processo nº 167/89, ordenando a emissão dos respectivos alvarás.
Invocou para tanto, em síntese, que: a sentença recorrida enferma de erro nos pressupostos em que se baseia, porque, ao contrário do decidido, o fim do licenciamento não foi a construção de carroçarias, e o local onde o edifício se encontra instalado não tem um carácter fortemente urbano ou de forte densidade; não constam dos autos elementos que permitam caracterizar a envolvente, pelo que não se pode concluir que não é uma construção que respeita as características das construções existentes, designadamente as do prédio dos Autores; que o Município licenciou o edifício, após analisar a sua inserção no local, a envolvente e a inexistência de desrespeito pelas construções existentes, como era sua competência, aplicando as normas existentes aos factos que conhecia ou apurou e constavam dos respectivos processos; a decisão proferida é meramente conclusiva, sem qualquer fundamento factual que permita aplicar a norma invocada; à data da decisão impugnada estava em vigor, não o Plano Director Municipal de 1993, mas o Plano de 2011, publicado por aviso na 2ª Série do Diário da República nº 57, de 22.03.2011, o que deixa sem fundamento legal a sentença, originando erro na aplicação do direito; as normas jurídicas aplicáveis ao licenciamento de edifício já construído mas cujo acto de licenciamento foi considerado inexistente, são as que vigoravam à data da construção do mesmo; ao contrário da regra geral, de aplicação ao acto administrativo da lei em vigor à data da sua prática, no caso concreto a apreciação da legalidade do licenciamento é decidida de acordo com a legislação aplicável à data do licenciamento e construção, por força do disposto no artigo 60º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação; o edifício que foi licenciado através do despacho impugnado foi construído na década de 90 do século passado, tendo sido aprovados os projectos de arquitectura respectivos, tudo antes da elaboração e aprovação do Plano Director Municipal de 1993; os autores invocam e sustentam esta grave incompatibilidade alegando que o licenciamento concedido iria originar prejuízos ambientais e de vizinhança, alegação que o Mº Juiz parece aceitar como provado, factos que não estão alegados, nem demonstrados nos autos; segundo o regulamento do Plano Director Municipal, e ao contrário do que consta referido na sentença, a construção do edifício aprovado não era liminarmente proibida, e, mesmo quanto ao eventual uso, apenas seria proibido se se entendesse existir incompatibilidade, assim sendo, e porque esta decisão é tomada por órgão administrativo competente para decidir face aos factos que obtém, não é possível que, por mero raciocínio, e sem escrutínio dos factos ou razões que levaram ao deferimento da pretensão a mesma seja considerada inválida pelo Tribunal.
As Recorridas contra-alegaram, defendendo a manutenção do decidido.
O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
As Recorridas responderam, acolhendo e fazendo delas o teor do douto parecer do Ministério Público.* Cumpre decidir já que nada a tal obsta.* I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
1 ª- Em primeiro lugar, não é verdade que o edifício que foi licenciado se destinasse à construção de carroçarias. Esta actividade (industrial) não foi autorizada, tendo sido recomendada a sua instalação no loteamento industrial, como resulta da decisão então proferida em 20 de Dezembro de 1993 – cfr ponto 10 do nº 2 da exposição de factos da sentença. O edifício existente foi, posteriormente, autorizado, embora apenas para armazém, conforme consta do ponto 12 e ss. do ponto 2 dos factos provados. Tendo tal pedido sido analisado e aprovado “nos termos da informação dos serviços em reunião da Câmara de 3 de Outubro de 1995 ( cfr fls 1 e 34 do P.A, II vol. Apenso) como consta do sub ponto 14 do citado ponto 2, fls 4 1º parágrafo da sentença. Por outro lado, conforme dispõe o nº 4 do artº 83º do C.P.T.A., no presente processo (acção administrativa especial) a falta de impugnação especificada não importa só por si confissão dos factos articulados. Assim não deveria ser considerado como provado que o edifício licenciado devesse ser considerado como estabelecimento industrial alterando-se o ponto nº3 do ponto 2 da matéria provada.– pág 3, penúltimo parágrafo da sentença.
2ª– Ainda que tal facto se considere como provado, por análise livre da prova por parte do Mº Juíz, o uso previsto para o edifício não pode ser considerado como uso industrial para efeitos de aferir da sua compatibilidade com a envolvente.
3ª- A sentença proferida conclui (e pressupõe) que o local onde o edifício licenciado se insere tem um carácter fortemente urbano. Ora, esta conclusão da sentença resulta apenas e tão só da caracterização geral urbanística do espaço mais vasto em que a área em causa se integra para efeitos de planeamento, e não das características concretas do local e envolvente, que não foram analisadas nem comprovadas. Assim, a sentença fundamentou-se em factos não provados.
4ª – Ao contrário do que pressupõe a sentença, resulta dos autos, que a envolvente do edifício ou “lugar” onde se localiza, não tem um carácter fortemente urbano ou forte densidade, na verdade, apesar de, segundo o PDM o local da construção estar abrangido pelo espaço designado como Cidade de V... R..., o que é certo é que se localizava em localidade diferenciada da Cidade, concretamente em P... C... – cfr – artº 90 da P. I. e certidão predial junta aos autos. Depois, até pelo que os autores alegam e foi considerado provado, pelo contrário, a sua moradia situava-se num local tranquilo, isolado e aprazível, com uma excelente vista sobre a cidade de V... R..., cfr artº 7º da P.I. e, portanto, fora da cidade. Assim, a sentença conclui não só sem qualquer fundamento como, mesmo, conclui ao contrário dos factos que dos autos resultam, com o vício de erro nos pressupostos em que se baseia.
5ª - Como segundo fundamento, entende a sentença que o edifício licenciado não é uma construção que respeita as características das construções existentes, designadamente as do prédio dos AA. Ora, mais uma vez não constam dos autos elementos que permitam caracterizar a envolvente. Não é possível nem legítimo concluir que um edifício desrespeita estas condições, referindo apenas um edifício, exactamente o dos AA., único minimamente caracterizado nos autos. Ora, o Município licenciou o edifício, após analisar a sua inserção no local, a envolvente e a inexistência de desrespeito pelas construções existentes, como era sua competência, aplicando as normas existentes aos factos que conhecia ou apurou e constavam dos respectivos processos. Pelo que não pode o tribunal, sem apreciar em concreto os factos em que o licenciamento se fundamentou, considerar ilegal a decisão municipal. A decisão proferida é meramente conclusiva, sem qualquer fundamento factual que permita aplicar a norma invocada.
6ª – A sentença considerou aplicável o regulamento do PDM de 1993 considerando a regra geral da aplicação aos actos administrativos do enquadramento legal em vigor à data da decisão. Ora, à data da decisão impugnada estava em vigor o PDM publicado em Maio de 2011, publicado por aviso na 2ª Série do D.R. nº 57, de 22/03/2011. Ou seja: A entender-se aplicável a lei em vigor à data da prolação do despacho e tendo a sentença aplicado o PDM datado de 1993, ao invés do que estava em vigor à data da decisão, fica sem fundamento legal a sentença. Originando erro na aplicação do direito.
7ª – As normas jurídicas aplicáveis ao licenciamento de edifício já construído mas cujo acto de licenciamento foi considerado inexistente, são as que vigoravam à data da construção do mesmo. Ao contrário da regra geral, de aplicação ao acto administrativo da lei em vigor à data da sua prática, no caso concreto a apreciação da legalidade do licenciamento é decidida de acordo com a legislação aplicável é data do licenciamento e construção, por força do disposto no artº 60º do RJUE. Isto porque o edifício que foi licenciado através do despacho impugnado foi construído na década de 90 do século passado, tendo sido aprovados os projectos de arquitectura respectivos. Esta pré existência resulta claro dos autos, do P.A. e até da narração dos factos constantes da P.I. conforme resulta do alegado na pág 14 e ss destas alegações. Assim, resulta dos autos, e faz parte da verdade material consubstanciada nas várias acções e decisões proferidas quanto a esta questão, tratar-se de uma construção edificada antes da elaboração e aprovação do PDM. Pelo que, tendo ocorrido inexistência do respectivo licenciamento e sendo o mesmo repetido, não lhe é aplicável a restrição prevista no PDM, mesmo que tal norma fosse a que resulta da sentença. Assim, mais uma vez, o fundamento legal da sentença não está correcto, existindo erro na aplicação do direito.
8ª - Da decisão proferida resulta que o Mº Juíz considerou desadequado e violador das regras do PDM e do que este pretende defender, o licenciamento de um edifício industrial em espaço fortemente urbanizado, ou seja, na cidade. Os autores invocam e sustentam esta grave incompatibilidade alegando que o licenciamento concedido iria originar prejuízos ambientais e de vizinhança, alegação que o Mº Juíz parece aceitar como provado. Ora, apesar de ter sido invocada esta situação, ( artigos 93, 94 e 95 da P.I.) que o Mº Juíz seguiu, não estão alegados nem demonstrados nos autos factos que demonstrem a emissão de ruídos cheiros ou fumos, ou outros inconvenientes que possam determinar e originar as incompatibilidades. A sentença proferida não tem fundamento em factos provados.
9ª - Em segundo lugar, segundo o regulamento do PDM, e ao contrário do que consta referido na sentença, a construção do edifício aprovado não era liminarmente proibida. E, mesmo quanto ao eventual uso, apenas seria proibido se se entendesse existir incompatibilidade. Ora, mais uma vez, a decisão sobre a existência ou não de compatibilidade do uso depende de análise do responsável pelo licenciamento, coadjuvado pelos técnicos que analisam a situação concreta. Nesta análise do caso concreto, são ponderadas situações e factos que levam à decisão de deferimento ou indeferimento. Assim sendo, e porque esta decisão é tomada por órgão administrativo competente para decidir face aos factos que obtém, não é possível que, por mero raciocínio, e sem escrutínio dos factos ou razões que levaram ao deferimento da pretensão a mesma seja considerada inválida pelo Tribunal.* II –Matéria de facto.
A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
1. No âmbito do recurso contencioso que começou por correr termos no então Tribunal Administrativo do Círculo do Porto com o n.º 782/2001 foi proferida sentença, em 12-02-2009, que concedeu provimento ao recurso interposto pelos ora AA., julgando inexistente o acto impugnado, com referência ao acto de licenciamento da Câmara Municipal de V... R... a que respeita o alvará de licença de construção 41/97 emitido a favor de I. - I . T. . M. e M., Lda.
2. Na aludida sentença foi considerada a seguinte factualidade (cfr. sentença proferida no processo 3069/09.9BEPRT):
“1. Os recorrentes são proprietários e legítimos possuidores de um prédio urbano, composto de casa de habitação e respectivo logradouro, sito no lugar do Monte C…, na freguesia de P… . C…, inscrito na matriz urbana respectiva sob o art. 924° e descrito na Conservatória do Registo Predial de V... R... sob o n.º 00778/260196;
2. O prédio descrito em 1. forma hoje no seu todo um conjunto indissociável, murado em toda a sua extensão, sendo antes composto por vários prédios, hoje unificados por acção dos recorrentes, que neles construíram uma moradia.
3. Em 10 de Março de 1989 foi dirigido ao presidente da Câmara Municipal de V... R... por I., Ldª um pedido de licença por 90 dias para execução das obras descritas na memória descritiva e justificativa anexa, a realizar na localidade de Parada de Cunhas (cf fls. 1 a 33 do PA apenso, que aqui se dão por reproduzidas) ”, que se destinava a construção de carroçarias, e fronteiro ao prédio dos AA – Para este segmento (“que se destinava a construção de carroçarias, e fronteiro ao prédio dos AA”), cfr. art.º 9.º da PI, não impugnado;
4. Em 20.07.1990 a Recorrente enviou ao Ministério do Ambiente e recursos naturais a carta constante de fls. 41 a 52 do PA apenso que aqui se dá por reproduzida;
5.Em 16 de Agosto de 1990 foi a obra embargada - Construção de um Pavilhão Industrial - por motivo de licença caducada em 29.04.1990 e os trabalhos já realizados não estarem em conformidade com o Projecto entregue na Câmara (fis. 38 a 55 do PA apenso);
6. Pela Recorrente foram solicitadas em 18.06.1990, 26.06.1990 e 10.09.1990 fotocópias autenticadas do processo de obras n.º 167/89 para efeitos de recurso contencioso, o pedido de renovação n.º 1228 e do auto de embargo (cf. fls. 57 a 66 do PA apenso).
7.Por deliberação do executivo camarário de 05 de Novembro de 1990 face ao parecer do Consultor Jurídico a Câmara deliberou:
"10 - Tomar conhecimento da nulidade do acto que aprovou o projecto e licenciou a obra. 2° - Notificar o requerente do deliberado em 1. e para apresentar, no prazo de 60 dias, o projecto devidamente instruído."
8.Em 27 de Novembro de 1990 a I., Ld." apresentou novo requerimento de licença de obras nos termos de fls. 112 a 135 do PA apenso, o qual viria a ser indeferido por deliberação camarária de 09 de Dezembro de 1991;
9.Em 26 de Abril de 1993 a I., Ldª. apresentou aditamento ao processo de obras particulares em questão n.º 167/89 (cf. fls. 219 a 297 do PA apenso);
10. Em reunião camarária de 20 de Dezembro de 1993 em deliberação aprovada por maioria foi determinado:
"1 - Que a Câmara Municipal proporcione à empresa I. a sua instalação no loteamento Industrial, através da cedência de um lote, no prazo de 90 dias a partir da data da deliberação, com as características indispensáveis ao funcionamento da mesma;
2 - Que a Empresa I. proceda à demolição do edificado não licenciado, no prazo de 90 dias a partir de 1 de Janeiro de 1994." (cf. fIs. 315 do PA apenso);
11. Em 25 de Agosto de 1994 o sócio gerente da firma I. solicitou informação sobre a viabilidade de construção de um armazém para arrumos de produtos de apoio à indústria que possui de acordo com a planta de localização que junta em anexo (cf. fls. 379 a 382 do P A apenso);
12. Tal pedido foi deferido por maioria em reunião camarária de 18 de Outubro de 1994 (cf. fl. 379 e 390/391 do PA apenso);
13. Em 28 de Julho de 1995 a I. requereu aprovação de projecto e licenciamento da obra, conforme informação prévia da Câmara de 18.10.1994 (cf. fls. 1 a 33 do PA II vol. Apenso);
14. Aquele pedido viria a ser aprovado, nos termos da informação dos serviços em reunião de Câmara de 03 de Outubro de 1995 (cf. fls. 1 e 34 do PA II vol. Apenso);
15. Em 30 de Julho de 1996 a I. apresentou projecto de estabilidade e estudo de isolamento térmico (cf. fIs. 36 a 130 do PA II voI. Apenso), objecto de deferimento pelo Presidente da Câmara em 6 de Agosto de 1996;
16. Em 28 de Janeiro de 1997 foi emitido pelo presidente da Câmara Municipal de V... R... o alvará n." 41/97 em nome da I. para construção de um armazém industrial, nos termos de fls. 149 do PA II voI. Apenso;
17. Dá-se aqui por reproduzida a exposição apresentada pelo mandatário dos aqui recorrentes datado de 21.11.2000, dirigida ao processo de licenciamento de obras e constante de fls. 159; ... " ( fls. 201-210 do processo principal cujo teor aqui se dá por reproduzido )”.
3.Em 09.02.2009 os Autores entregaram requerimento, dirigido ao Chefe do Departamento de Gestão do Território de V... R..., da Câmara Municipal de V... R..., pedindo informações quanto à legalidade das obras interiores e exteriores que estavam a ser realizadas no armazém sito no Monte Calvário e requerendo, se fosse o caso, a realização de fiscalização.
4. Em 16.03.2009, os Autores foram notificados do ofício da Câmara Municipal de V... R... com a referência 2301222/167/89, com o seguinte teor:
"Relativamente à exposição de V.Exa., requerimento n.º 1558 de 10/02/2009, sobre o assunto versado em epígrafe; e de harmonia com o Despacho do Vereador do Pelouro do Urbanismo, de 27 de Fevereiro de 2009, cumpre-me informar V, Exa. do parecer emitido pelos Serviços Técnicos da Divisão de Gestão Urbanística, deste Município, de 19/02/2009, do qual se anexa fotocópia, bem como do Oficio n. 0003073 enviado em 05/03/2009 ao Sr. F. F. Q., que foi Notificado para no prazo de 30 dias, promover à Legalização dos trabalhos levados a cabo sem o respectivo licenciamento. {. . .]".
- cfr. documento 2 junto com a petição inicial, a fls. 35 a 39 dos presentes autos.
5. A 25.03.2009 foi emitido parecer favorável, pelo Departamento de Gestão do Território da Câmara Municipal de V... R..., ao pedido de licenciamento referente à legalização de obras efectuadas no âmbito do processo n.º 167/89.
6.Em 01.04.2009 foi aposto despacho de deferimento no parecer referido no ponto anterior.
7. Em 26.06.2009, os Autores foram notificados do ofício com a referência n.º 230225/167/89, com o seguinte teor:
"Assunto: Exposição relativa a obras de alteração de fachada de um pavilhão industrial II Quinta do Lobo - P... C... - V... R... II – F. Q., Lda./I Relativamente ao assunto versado em epígrafe, e de harmonia com o despacho do Departamento de Gestão do Território desta Câmara Municipal de Junho do corrente ano, cumpre-me informar V. Exa. que foi emitido alvará de obras de alteração ao edifício acima mencionado em 30/04/2009, sob o n. o 146/09. (…)”.
8. Em 27.11.2010, os aqui Autores deram entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto do requerimento inicial subjacente à execução da decisão referida em 1., pedindo que seja dada execução à sentença proferida no processo principal, (I) declarando-se a inexistência jurídica de todos os actos posteriores que sejam consequência directa do acto declarado inexistente na sentença exequenda, (II) ordenando-se a demolição do pavilhão industrial edificado ao abrigo do acto declarado inexistente no prazo de 30 dias e, na hipótese de a Executada não dar cumprimento à sentença no prazo referido, (III) a condenação desta no pagamento de sanção pecuniária compulsória a fixar nos termos do art.º 169.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos” .
No que diz respeito aos factos dos n.ºs 3 a 8 Cfr. Sentença proferida no processo 3069/09.9BEPRT.
9.Em 14.04.2010 foi proferida decisão neste processo 3069/09.9BEPRT, que aqui se reproduz, com o seguinte destaque:
“ (…) Desde logo, cabe notar que as partes não discordam quanto a não ter sido dada execução à decisão, sendo que, ao contrário do que parecem entender os Exequentes no ponto 13.º da sua réplica, a contestação apresentada não se baseia na invocação na existência de causa legítima de inexecução, antes divergem as partes quanto à determinação dos actos em que se concretiza a execução da sentença que declarou a inexistência acto impugnado.
Assim, a questão a resolver é a de saber de que forma se deve executar a sentença que declarou a inexistência do acto impugnado e identificar os actos cuja prática deve ser imposta à CMVR para que seja reconstituída a situação actual hipotética, isto é, saber se a execução do julgado passa ou não por, designadamente, ordenar a demolição total do construído. (…)
Ora, tendo presente a sentença proferida no processo apenso, e como decorre da respectiva fundamentação, foi julgado inexistente o acto impugnado, com referência ao acto de licenciamento da Câmara Municipal de V... R... a que respeita o alvará de licença de construção 41/97 emitido a favor de I. - I . T. . M. e M., Lda.".
Nesta sequência, os Exequentes deram entrada neste Tribunal em 27-11-2010 do requerimento inicial subjacente à presente execução pedindo que seja dada execução à sentença proferida no processo principal, (I) declarando-se a inexistência jurídica de todos os actos posteriores que sejam consequência directa do acto declarado inexistente na sentença exequenda, (II) ordenando-se a demolição do pavilhão industrial edificado ao abrigo do acto declarado inexistente no prazo de 30 dias e, na hipótese de a Executada não dar cumprimento à sentença no prazo referido, (III a condenação desta no pagamento de sanção pecuniária compulsória a fixar nos termos do art.º 169.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Por outro lado, em 09.02.2009 os Exequentes entregaram requerimento, dirigido ao Chefe do Departamento de Gestão do Território de V... R..., da Câmara Municipal de V... R..., pedindo informações quanto à legalidade das obras interiores e exteriores que estavam a ser realizadas no armazém sito no Monte Calvário e requerendo, se fosse o caso, a realização de fiscalização - cfr. doc. I junto à p.i., constante de fls. 34 dos presentes autos, sendo que em 16.03.2009, os Exequentes foram notificados do oficio da Câmara Municipal de V... R... com a referência 230/222/167/89, com o seguinte teor: "Relativamente à exposição de V. Exa., requerimento nº. 1558 de 10/02/2009, sobre o assunto versado em epígrafe, e de harmonia com o Despacho do Vereador do Pelouro do Urbanismo, de 27 de Fevereiro de 2009, cumpre-me informar V. Exa. do parecer emitido pelos Serviços Técnicos da Divisão de Gestão Urbanística, deste Município, de 19/02/2009, do qual se anexa fotocópia, bem como do Ofício nº. 003073 enviado em 05/03/2009 ao Sr. F. F. Q., que foi Notificado para no Prazo de 30 dias, promover à Legalização dos trabalhos levados a cabo sem o respectivo licenciamento. - cfr. doc, 2 junto com a p.i., a fls. 35 a 39 dos presentes autos.
Em 03/03/2009 e 06/04/2009 deram entrada na Câmara Municipal de V... R... as missivas dos Exequentes constantes, respectivamente, de fIs. 40 a 41 e 42 a 45 dos presentes autos, e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
A 25/03/2009 foi emitido parecer favorável, pelo Departamento de Gestão do Território da Câmara Municipal de V... R..., ao pedido de licenciamento referente à legalização de obras efectuadas no âmbito do processo n.º 167/89 - cfr. fls. 49 a 50 dos presentes autos e em 01.04.2009 foi aposto despacho de deferimento no parecer referido no ponto anterior _ cfr. fls. 49 dos presentes autos, verificando-se que em 26.06.2009, os Exequentes foram notificados do ofício com a referência n.º 230225/167/89, com o seguinte teor: "Assunto: Exposição relativa a obras de alteração de fachada de um pavilhão industrial II Quinta do Lobo - Parada de Cunhas - V... R... II - Fernando Quintelas, Lda./I Relativamente ao assunto versado em epígrafe, e de harmonia com o despacho do Departamento de Gestão do Território desta Câmara Municipal de 11 de Junho do corrente ano, cumpre-me informar V. Exa. que foi emitido alvará de obras de alteração ao edifício acima mencionado em 30/04/2009, sob o nº. 146/09. [. . .j" - cfr. documento 5 junto aos autos com a p.i., a fls. 46.
A partir daqui, os exequentes defendem que seja declarada a inexistência jurídica de todos os actos posteriores que sejam consequência directa do acto declarado inexistente na sentença exequenda.
(…)
Os exequentes defendem que a eo do julgado deverá consistir na demolição do ilegalmente construído.
Que dizer?
A possibilidade de execução afere-se pela viabilidade objectiva de reconstituir, através de actuações jurídicas e materiais adequadas, a situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que um acto válido deveria ter tido lugar, como decorre do nº 1 do artigo 173.º do C.P.T.A ..
Na ponderação da possibilidade ou não de reconstituição natural em processo de execução de julgado deverá ter-se em conta que está em causa uma apreciação de carácter eminentemente jurídico em que, como em toda a actividade jurisdicional, têm de estar presentes considerações de razoabilidade e equilíbrio que são a essência do Direito. Neste domínio, entende-se oportuno dar nota de um conjunto de breves considerações sobre o enquadramento e sorte do processo executivo relacionadas com a execução de sentença de declaração de nulidade de operação urbanística efectuado pelo autor da presente sentença e que têm como pano de fundo este tipo de matéria e que emergem de algumas decisões proferidas nesta matéria e que pretendem traduzir uma versão genérica deste tipo de realidade.
Com referência à declaração de nulidade dos actos administrativos no domínio urbanístico, a demolição é como que a consequência naturaI reclamada relativamente às construções em causa, pois que a demolição é a medida que faz corresponder a situação de facto à situação de direito, ou seja, o único modo de consubstanciar, no plano dos factos, a anulação ou a declaração de nulidade do acto que licenciou a construção é, na verdade, colocar a situação de facto no estado em que ela estaria se esse acto nunca tivesse existido. (…)
Voltando ao caso em apreciação, sem perder de vista o conjunto de considerações que antecedem, se é certo que nos termos que ficaram descritos, uma das alternativas que se colocam à ponderação a Administração nas situações como a descrita nos autos é a da legalização das operações que foram concretizadas, situação que passa pela prática de actos de licenciamento das operações consolidadas, é manifesto que a actuação da Administração até ao momento não evidencia qualquer passo neste sentido.
Assim, em função da realidade que é evidenciada nos autos, ao contrário do que pretende a Executada, o único modo de consubstanciar, no plano dos factos, a declaração de inexistência do acto relativamente à construção em apreço, é colocar a situação de facto em conformidade com o quadro de direito que sempre existiu e que a sentença se limitou a reconhecer e que, no caso de uma obra ab initio clandestina, se traduz na remoção dessa construção.
Assim, não proceder a tese do Município de que o acto devido seja a prática do acto de licenciamento, porquanto tal situação não responde às exigências de reconstituir a situação actual hipotética - é que sem um acto de licenciamento não pode haver construção, daí que se materialmente a obra existe, a conformação dos factos ao direito é a inexistência da edificação, o que só se alcança com a demolição.
Isto para dizer que não existe noticia nos autos de um acto de licenciamento, o que significa que o reconhecimento judicial da ilegalidade subjacente à construção em causa exige a demolição do ilegalmente construído na medida em que não existe urna nova definição jurídica que venha legitimamente afastar essa consequência.
É certo, como se disse, que em matéria de operações urbanísticas o regime jurídico (cf. Art.º 165.° e 167.° do RGEU, e, actualmente, 102.°, n.º 1 e 106.°, n.º 2 do RJUE) se pauta pelo princípio da proporcionalidade, numa lógica de impor ao particular o menor sacrifício possível, e que, por ser assim, não se pode ordenar a demolição de obras que, apesar de ilegalmente construídas, sejam susceptíveis de legalização. A demolição só se imporá, portanto, quando não houver outra forma de proceder a este restabelecimento da legalidade, isto é, e em termos práticos, quando não for possível manter total ou parcialmente o edificado.
O que significa que a demolição das obras ilegais tem de ser precedida por um juízo relativo à possibilidade das mesmas poderem vir a ser legalizadas, total ou parcialmente, e desse juízo ser negativo. Mas esse juízo, no caso dos autos, envolve a margem de livre apreciação da Administração, não cabendo a este Tribunal a sua formulação.
Ao Tribunal compete extrair do julgado, e atendendo à situação concreta que lhe é colocada, as consequências da declaração de inexistência/ e que, como vimos, é a demolição. Se é certo que a legalização não pode deixar de ser vista como um limite potencial ao dever de demolir, apenas se pode admitir que obste à demolição se se vier efectivamente a concretizar.
Assim sendo, é evidente que a demolição é a medida que faz corresponder a situação de facto à situação de direito constituída ou declarada pela sentença.
Diga-se ainda que, com referência à realidade que se mostra em equação, a consideração da matéria alternativa sustentada pela entidade requerida impõe que se aponte que, apesar de se entender que deverá ser ordenada a demolição do ilegalmente construído, nem por isso fica excluída a possibilidade de o dever de demolir que foi judicialmente imposto se poder vir, mais tarde, a extinguir, por alteração superveniente das circunstâncias, de facto ou de direito, designadamente se entretanto se proceder à legalização do edificado.
Neste contexto, e em face da factualidade apurada nos autos, e procurando dar expressão a tudo quanto ficou exposto, temos para nós que, à luz do que se mostra apurado em termos da matéria de facto, do decidido com trânsito em julgado e dos vários normativos apontados, os actos e operações materiais necessários à reintegração da ordem jurídica violada de molde a que seja restabelecida a situação que existia à data do acto ilegal se reconduz unicamente à tomada dos procedimentos conducentes à demolição do ilegalmente construído com referência àquilo que consta do Alvará n.º 41/97 e do Alvará n.º 146/09, operação essa a levar a cabo no prazo máximo de 6 meses, considerando os factos apurados e a situação em presença, em função da natureza da obra a desenvolver e os procedimentos inerentes à mesma, salvo se for entendido, dentro do aludido prazo, que a construção pode ser legalizada, devendo, neste caso, ser emitido o respectivo acto válido de licenciamento. * Decisão
Assim e pelo exposto, nos presentes autos de execução de sentença deduzidos por M. . L. F. . S e A. V. F. contra a CÂMARA MUNICIPAL DE V... R... e I. - I . T. . M. e M., Ldª., na qualidade de interessada particular, decide-se:
Na procedência parcial da presente execução, declarar a nulidade do despacho de 01-04-2009 de deferimento do pedido de licenciamento referente à legalização de obras efectuadas no âmbito do processo n.º 167/89 ao abrigo do disposto no art. 133° n.º 2 alª. c) do C.P.A. e condenar a Executada Câmara Municipal de V... R... a desenvolver todos os actos impostos e necessários à realização da demolição da construção erigida nos termos definidos na sentença aqui em execução e pela mesma qualificada como ilegal e bem assim da alteração a que se alude nos presentes autos, actos e operações esses a realizar no prazo máximo de 6 meses, a contar do trânsito em julgado da presente sentença, salvo se for entendido, dentro do aludido prazo, que a construção em apreço pode ser legalizada, devendo, neste caso, ser emitido o respectivo acto válido de licenciamento, sendo que não se fixa qualquer sanção pecuniária compulsória para o caso de não cumprimento, dado que, a matéria constante dos autos não apresenta qualquer elemento que justifique tal imposição, absolvendo-se a Executada do demais peticionado (…)”.
10. Em 30.11.2011 o Vereador do Pelouro do Urbanismo deferiu os pedidos de licenciamento inicial e respectivos aditamentos apresentados no âmbito do processo 167/89, ordenando a emissão dos respectivos alvarás - documento 1 e 2 da petição inicial.
11. Dá-se aqui por reproduzido o requerimento dos aqui Autores de fls. 303-309 no processo 3069/09.9BEPRT (numeração dada pelo SITAF), com o seguinte destaque: [imagem que aqui se dá por reproduzida] 12. Em 23.04.2012, e para se pronunciar sobre o requerimento antecedente, foi proferido o seguinte despacho: [imagem que aqui se dá por reproduzida]
13. Na vigência do Regulamento do Plano Director Municipal de V... R... aprovado pela resolução do Conselho de Ministros n.º 63/93, a obra em causa localizava-se em aglomerado urbano que o Regulamento classificava de nível U1 – cfr. artigo 91.º da petição inicial, não impugnado.
14. À data da sua construção, entre 1986 e 1988, o prédio urbano que os AA. fazem referência no facto provado n.º 2 (n.ºs 1 e 2 ) situava-se num local tranquilo, isolado e aprazível, a que corresponde um ponto alto e panorâmico, com excelente vista sobre a cidade de V... R... e todo o vale e Serra do Marão – artigo 7.º da petição inicial não impugnado.
* III - Enquadramento jurídico.
1.Do erro dos pressupostos de facto.
Alega o Recorrente que se verifica erro nos seguintes pressupostos de facto: a) o fim do licenciamento não era a construção de carroçarias, nem actividade de estabelecimento industrial e b) o edifício não estava localizado em aglomerado fortemente urbano, mas em P... C..., localidade que se situa fora da cidade de V... R... e que esses dois factos foram decisivos para considerar o edifício como não licenciável.
Com razão.
1.1. O destino do edifício a ser licenciado para a actividade de construção de carroçarias.
É certo que, quando foi apresentado o pedido de licenciamento inicial, em 1989, a finalidade de tal edifício inseria-se na actividade desenvolvida pela requerente I., e esta pretendia ali instalar tal actividade. Ora, esta actividade não foi autorizada, tendo sido recomendada a sua instalação no loteamento industrial, como resulta da decisão então proferida em 20 de Dezembro de 1993 – cfr. factos dos subpontos 10 nºs 1 e 2 do 2º facto dados como provados.
Como também consta da matéria considerada provada, por aceitação dos factos já constantes de processo anterior, o proprietário do edifício solicitou então que o mesmo fosse aprovado para armazém, pedindo a viabilidade de tal enquadramento, o que foi aprovado por maioria em reunião camarária de 18.10.1994 - cfr. factos dos subpontos 11 e 12 do 2º facto dados como provados.
A I. requereu a aprovação do projecto de licenciamento da obra conforme informação prévia da Câmara de 18.10.94, tendo tal pedido sido analisado e aprovado “nos termos da informação dos serviços em reunião da Câmara de 3 de Outubro de 1995”, como consta do subponto 14 do 2º facto dados como provados.
Conclui-se, como o faz o Recorrente, que a partir desta data (03.10.1995), qualquer licenciamento ou alteração respeitante ao edifício licenciado finalmente através do despacho ora impugnado, terá de ser considerado como respeitando a um armazém e não a um edifício industrial.
Assim, ao contrário do que é referido na sentença o fim do licenciamento não se destina à construção de carroçarias (actividade industrial), mas a armazém.
Tudo isto está documentado, pelo que a não impugnação expressa do Réu, ora Recorrente, não conduz à sua confissão, já que tudo o supra referido ilide tal confissão e impede-a, em conformidade com o disposto no nº 4 do artigo 83º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (a falta de impugnação especificada não importa só por si confissão dos factos articulados).
Essa impugnação é tácita, infere-se dos restantes factos alegados pelo Recorrente, estes documentados, como resulta da matéria de facto provada.
Tendo o Juiz acesso aos documentos que provam o contrário, são estes que devem orientar a formação da convicção do juiz, em detrimento da falta de impugnação especificada do referido facto.
E como, com todo o acerto, conclui o Recorrente, esse facto dado como assente pelo Mmº Juiz a quo foi determinante na consideração da actividade praticada no dito edifício como incompatível com o ambiente em que se insere.
Não há factos alegados e provados que permitam concluir que um simples armazém de arrumos seja incompatível com o local em que o edifício se situa, como melhor se explicará à frente.
1.2. As características do ambiente “urbano”, com as quais o edifício, segundo a sentença recorrida, não se coaduna.
A sentença proferida afirma que a localização do edifício licenciado no espaço em que se insere não está de acordo com as exigências do Plano Director Municipal de 1993, porque se situa em local com carácter fortemente urbano, alta densidade e nível elevado de funções, correspondendo ao aglomerado classificado como centro principal na rede urbana.
Esta conclusão da sentença resulta apenas e tão-só da caracterização geral urbanística do espaço mais vasto em que a área em causa se integra para efeitos de planeamento, e não das características concretas do local e envolvente, que não foram alegadas, nem consequentemente provadas, como se imporia no caso concreto.
A caracterização da zona U1, é genérica, pelo que não é possível, sem análise em concreto da pretensão, decidir sobre a nulidade do licenciamento.
Como resulta do Plano Director Municipal que serviu de fundamento de direito à sentença, a caracterização do nível U1, denominada Cidade de V... R..., abrange não só o centro da cidade, esse sim fortemente urbanizado, como também as povoações e zonas semi-rurais adjacentes.
Ora, apesar de, segundo o Plano Director Municipal, o local da construção estar abrangido pelo espaço designado como Cidade de V... R..., o que é certo é que se localizava em localidade diferenciada da Cidade, concretamente em P... C... – cfr. artigo 90 da petição inicial e certidão predial junta aos autos.
Também, como alegam os Autores e foi dado como provado, a sua moradia situava-se num local tranquilo, isolado e aprazível ... com uma excelente vista sobre a cidade de V... R... – 10º facto dado como provado-, portanto, fora da cidade, o que contraria o facto de que o edifício licenciado se localizava em local fortemente urbanizado e elimina o primeiro fundamento da ilegalidade do acto impugnado gerador da sua nulidade.
2. Os erros nos pressupostos de direito.
2.1. As características das construções existentes na zona envolvente.
Outro fundamento da invocada ilegalidade do acto impugnado radica na ausência de respeito da construção com as características das construções existentes, designadamente as do prédio dos Autores.
Nada, no entanto, se encontra alegado ou provado sobre as características da envolvente.
É certo que o Regulamento do Plano Director Municipal pretendia evitar a construção de novos edifícios que destoassem do conjunto existente.
Como refere a sentença, citando o nº 2 alíneas a) e b) do artigo 20º do Plano Director Municipal de 1993, “são permitidas novas construções… desde que sejam respeitadas as características das construções existentes no local e dominantes no conjunto.”
A matéria factual apenas permite presumir que o edifício licenciado pelo acto impugnado diverge do dos Autores, como é natural, atentos os diversos fins a que ambos de destinam, mas nada diz sobre as demais construções (plural) existentes, e dominantes no conjunto, não permitindo concluir a partir de factos concretos, pela divergência a que alude a referida norma.
Não pode, pois, concluir-se que o edifício licenciado desrespeita as exigências dessas normas, pelo que cai por terra o segundo fundamento da nulidade do licenciamento.
A decisão proferida é meramente conclusiva, sem qualquer fundamento factual que permita aplicar a norma invocada.
2.2. O quadro legal aplicável à situação considerada.
À data da construção do edifício licenciado – ano de 1990 - ainda não estava em vigor o Plano Director Municipal de 1993, pelo que este não lhe era aplicável.
À data da prolação do acto administrativo impugnado – data do licenciamento – já aquele Plano Director Municipal tinha sido revogado pelo Plano Director Municipal de 2011, publicado por aviso na 2ª Série do D.R. nº 57, de 22.03.2011.
O artigo 60º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aplicável à data da prolação do acto administrativo impugnado – 30.11.2011 - dispõe que sendo o edifício existente, a lei aplicável à decisão sobre o licenciamento seria a que vigorava à data da sua construção:
“Artigo 60.º
Edificações existentes
1 - As edificações construídas ao abrigo do direito anterior e as utilizações respectivas não são afectadas por normas legais e regulamentares supervenientes.”
Ora, o edifício, que foi licenciado através do despacho impugnado, foi construído na década de 90 do século passado, tendo sido aprovados os projectos de arquitectura respectivos.
Como resulta dos factos provados, após a aprovação dos projectos foi passado o Alvará 41/97, sem que tivesse havido um acto concreto de licenciamento.
Em consequência disso, o tribunal decidiu no processo nº 3069/09.9 PRT que o acto de licenciamento era inexistente (apesar do Alvará) e tal acto teve de ser repetido.
Ou seja: a situação de facto que originou o despacho impugnado integra apenas a prática do acto de licenciamento que não tinha sido praticado, apesar de terem sido analisados e aprovados os projectos, e passado o respectivo alvará.
Assim, resulta dos autos, e faz parte da verdade material consubstanciada nas várias acções e decisões proferidas quanto a esta questão, tratar-se de uma construção edificada antes da elaboração e aprovação do Plano Director Municipal de 1993, pelo que, tendo ocorrido inexistência do respectivo licenciamento e sendo o mesmo repetido, não lhe é aplicável a restrição prevista no Plano Director Municipal, mesmo que tal norma fosse a que resulta da sentença, por força do disposto no artigo 60º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, na redacção aplicável à data do licenciamento impugnado –11.2011.
2.3. O uso do edifício.
Alegaram os Autores:
“Nos aglomerados urbanos são permitidos os usos residenciais e atividades complementares e ainda os usos comerciais, serviços industriais e de armazenagem, desde que estes sejam compatíveis e não prejudiquem a função residencial”.
Dispõe ainda o regulamento do Plano Director Municipal que se considera existirem condições de incompatibilidade quando os usos definidos dêem lugar a cheiros, fumos, resíduos incómodos.
É precisamente o que sucede no caso em apreço, como ficou já alegado supra, pois a laboração no pavilhão industrial afeta gravemente os Autores. “
O licenciamento do edifício para o exercício da actividade industrial da construção de carroçarias não foi concedido. Esta autorização de localização de estabelecimento industrial está sujeita a regras e restrições diferentes do licenciamento de meras edificações. É esta actividade que o Regulamento do Plano Director Municipal refere poder originar incompatibilidades.
Ora, como ficou referido, o uso previsto e autorizado é apenas para armazenagem.
O artigo 20º do Regulamento do Plano Director Municipal refere, na parte que interessa e quanto aos usos:
“Aglomerados urbanos
a)- Nesta categoria são permitidos os usos residenciais e actividades complementares e ainda os usos comerciais, serviços, industriais e de armazenagem, desde que estes sejam compatíveis e não prejudiquem a função residencial.
b) Considera-se que existem condições de incompatibilidade quando os usos definidos dêem lugar a cheiros, fumos, resíduos incómodos e ruídos; acarretem perigo de incêndio ou explosão; perturbem as condições de trânsito e de estacionamento, nomeadamente em operações de carga e descarga; nos casos das indústrias consideradas como não compatíveis com a actividade residencial, expressas na legislação em vigor, que regulamenta o exercício da actividade industrial .
Um armazém de arrumos não propicia tais prejuízos aos Autores.
Assim, o erro nos pressupostos de facto condiciona o erro na aplicação do direito, pelo que se decide revogar a decisão recorrida e, consequentemente, porque não se verificam os pressupostos do disposto no artigo 20º nº 2, alíneas a) e b) do Plano Director Municipal, que fundaram a procedência da acção, com declaração de nulidade do acto impugnado e nem sequer é aplicável ao caso concreto o Plano Director Municipal, aprovado pela resolução do Conselho de Ministros nº 63/93, julgar improcedente a acção.* IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em CONCEDER PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional, pelo que revogam a decisão recorrida e julgam a acção improcedente.
Custas nas duas instâncias pelas Recorridas/Autoras.*
Porto, 29.11.2019
Rogério Martins
Luís Garcia
Conceição Silvestre |
