Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:01712/14.7BEBRG
Secção:1ª Secção - Contencioso Administrativo
Data do Acordão:04/19/2018
Tribunal:TAF de Braga
Relator:Luís Migueis Garcia
Descritores:FUNDO DE GARANTIA SALARIAL. PERÍODO DE REFERÊNCIA. PRINCÍPIO DO APROVEITAMENTO.
Sumário:
I) – O período de referência pelo qual o Fundo de Garantia Salarial assegura pagamento dos créditos laborais é conforme ao direito da União Europeia e protecção constitucional.
II) – O princípio do aproveitamento permite afirmar a inoperância de vício anulatório. *
*Sumário elaborado pelo relator
Recorrente:CNSR
Recorrido 1:Fundo de Garantia Salarial
Votação:Unanimidade
Meio Processual:Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:
Negar provimento ao recurso
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:Ofereceu parecer concluindo pelo não provimento do recurso
1
Decisão Texto Integral:CNSR (R. D… Amares), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Braga, que julgou improcedente acção administrativa especial intentada contra Instituto da Segurança Social, I.P., contestando o Fundo de Garantia Salarial.
*
A recorrente formula as seguintes conclusões:
A. A Recorrente não se conforma com a douta Sentença que absolveu a Ré/Recorrida - ISS, IP – do pedido, mantendo assim o douto ato administrativo desta, datado de 23-05-2014, no sentido de indeferimento do requerimento para pagamento de créditos emergentes do contrato de trabalho (Modelo GS 1/2012-DGSS) com base nos seguintes fundamentos “Os créditos requeridos não se encontram abrangidos pelo período de referência, ou seja, nos seis meses que antecedem a propositura da acção (insolvência, falência, recuperação de empresas ou PEC), nos termos do n.º 1 do artigo 319.º da Lei 35/2004, de 29 de Julho, ou após a data da propositura da mesma, nos termos do n.º 2 do mesmo artigo”.
B. Conforme se deu como provado na sentença de que ora se recorre, a Recorrente, até 25-11-2011, manteve contrato de trabalho com a empresa “MPU, LDA.”, o qual cessou por resolução do contrato de trabalho por iniciativa da entidade patronal com fundamento na extinção do posto de trabalho.
C. Por processo de declaração de insolvência iniciado pela referida empresa em 03-07-2012, que decorreu os seus termos no Tribunal Judicial de Amares, com o n.º 378/12.3BAMR, foi decretada a sua insolvência em 17-07-2012, e na qual a ora recorrente reclamou e viu reconhecidos os seus créditos, no montante global de 4.272,72 €, acrescidos de juros de mora vincendos até efetivo e integral pagamento.
D. Em 23-10-2012 a Autora/Recorrente recorreu ao Fundo de Garantia Salarial, tendo reclamado o pagamento das quantias constantes do ponto 5) dos factos constantes na Sentença de que ora se recorre e que aqui se dão por reproduzidos para os devidos e legais efeitos.
E. Apenas com a declaração de insolvência da entidade empregadora é que poderia a ora recorrente recorrer ao Fundo de Garantia Salarial,
F. Não foi a ora Recorrente a requerer a dita insolvência,
G. Nem tão-pouco tinha a Recorrente o poder de adivinhação de que a sua ex-entidade empregadora iria fazê-lo.
H. Veja-se que o art.º 319.º do referido diploma legal dispõe o seguinte:
«1 - O Fundo de Garantia Salarial assegura o pagamento dos créditos previstos no artigo 317.º que se tenham vencido nos seis meses que antecedem a data da propositura da acção ou apresentação do requerimento referido no artigo anterior.
2 - Caso não haja créditos vencidos no período de referência mencionado no número anterior, ou o seu montante seja inferior ao limite máximo definido no n.º 1 do artigo seguinte, o Fundo de Garantia Salarial assegura até este limite o pagamento de créditos vencidos após o referido período de referência.
3 - O Fundo de Garantia Salarial só assegura o pagamento dos créditos que lhe sejam reclamados até três meses antes da respectiva prescrição.»
I. Por seu turno, os créditos salariais emergentes da cessação do contrato de trabalho prescrevem no prazo de um ano a contar do dia seguinte àquele em que cessou o contrato de trabalho, se o trabalhador não exercer judicialmente o direito ao seu pagamento dentro desse prazo - assim o dispõe o art.º 337.º, n.º 1, do Código do Trabalho (CT).
J. Ora, a Autora/Recorrente dispunha do prazo de um ano a contar da cessação do contrato (25-11-2011) para reclamar judicialmente os seus créditos salariais, sob pena de prescrição por força do disposto no artigo 337.º, n.º 1, do CT.
K. Porém, importa sublinhar, o Fundo de Garantia Salarial, atento o disposto no n.º 3 do artigo 319.º da Lei n.º 35/2004, só assegura o pagamento dos créditos que lhe sejam reclamados até 3 meses antes da respetiva prescrição,
L. Sendo que resulta da Sentença aqui recorrida que «A Autora observou o requisito temporal e de forma relativamente ao Requerimento apresentado junto dos serviços da Entidade demandada, cumprindo, respectivamente, o estabelecido nos artigos 319.º, n.º 3 e 324.º da citada Lei n.º 35/2004.
M. Na situação dos autos, quando a Autora/Recorrente reclamou os seus créditos perante o Fundo de Garantia Salarial – em 23-10-2012 - ainda não tinha decorrido mais de um ano a contar do dia seguinte à cessação do seu contrato de trabalho – verificada em 25-11-2011,
N. Pelo que, com a entrada do processo de declaração de insolvência iniciado pela empresa/entidade patronal em 03-07-2012 - com declaração de insolvência em 17-07-2012 -ocorre uma causa de interrupção do prazo de prescrição para a Autora/Reclamante exercer judicialmente os direitos emergentes da cessação do contrato de trabalho.
O. Assim, o período de referência de seis meses (que no caso em apreço se cifra entre 03-01-2012 e 03-07-2012) a que alude o artigo 319.º, n.º 1, da Lei n.º 35/2004 não se pode sobrepor ao prazo de prescrição - um ano - a que se alude o art.º 337.º, n.º 1, do CT.
P. Denote-se que até à entrada do processo de declaração de insolvência iniciado pela empresa/entidade patronal em 03-07-2012 a Autora, Recorrente dispunha do prazo de um ano - a contar da data da cessação do contrato - para reclamar os direitos/créditos emergentes da cessação do contrato de trabalho.
Q. Para além do mais, como já fora referido, não tinha a Recorrente o poder de adivinhação da apresentação à Insolvência pela entidade empregadora,
R. Tendo depois inclusive, após a entrada do processo de declaração de insolvência, reclamado o seu crédito ao Administrador da massa insolvente,
S. O qual lhe foi aliás reconhecido mas não pago pela massa insolvente, visto esta não ter bens para proceder ao seu pagamento,
T. O que motivou e fundamentou o recurso ao FGS em estrita observância do requisito temporal e formal.
U. Aliás, só com a com a entrada do processo de insolvência é que iniciou o prazo para a Autora/Recorrente accionar o Fundo de Garantia Salarial (artigo 319.º, n.º 3 da Lei n.º 35/2004).
V. Assim sendo, e atento o supra exposto, seria de todo impossível, dados os procedimentos legalmente impostos e o tempo que os mesmos implicam, accionar o fundo de garantia salarial sem que a empresa/entidade patronal dê-se entrada do processo de declaração de insolvência,
W. Pelo que os pressupostos legais para a atribuição do FGS não são, pelo menos, justos, legais e, quiçá, constitucionais.
X. A interpretação que o tribunal a quo faz do art.º 319.º da Lei n.º 35/2004, de 29 de Julho, conduz a resultados de manifesta injustiça, resultados esses que o legislador não quis, e que são contrários à razão de ser da existência do próprio Fundo.
Y. O Fundo de Garantia Salarial foi criado pelo Decreto-Lei n.º 219/99, de 15 de junho, com o objectivo de assegurar aos trabalhadores, em caso de incumprimento pela entidade empregadora, o pagamento de créditos emergentes do contrato de trabalho ou da sua cessação, verificadas certas condições.
Z. À data dos factos, vigorava Código do Trabalho aprovado pela Lei n.º 7/2009 e por seu turno, os artigos 317.º a 326.º da Lei n.º 35/2004, de 29 de julho (os quais só vieram a ser revogados pelo art.º 4.º, a), do D-L n.º 59/2015, de 21/04).
AA. À luz do Direito da União Europeia, preceitua o art.º 3.º da Diretiva n.º 80/987/CEE [na redação dada pela Diretiva n.º 2002/74/CE - que os “(…) Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para que as instituições de garantia assegurem, sob reserva do artigo 4.º, o pagamento dos créditos em dívida dos trabalhadores assalariados emergentes de contratos de trabalho ou de relações de trabalho, incluindo, sempre que o direito nacional o estabeleça, as indemnizações pela cessação da relação de trabalho. Os créditos a cargo da instituição de garantia consistem em remunerações em dívida correspondentes a um período anterior e/ou, conforme os casos, posterior a uma data fixada pelos Estados-Membros (…) ”.
BB. É certo que os Estados membros podem fixar um limite para a garantia de pagamento dos créditos em dívida aos trabalhadores assalariados e prazos para sua dedução ou referência, a fim de evitar o pagamento das importâncias que excedam a finalidade social da Diretiva (art.º 4.º da Diretiva n.º 80/987/CEE).
CC. À luz todavia dos factos expendidos pela Autora, aqui Recorrente, suscita-se a dúvida sobre se o quadro normativo do Direito da União, em particular a Diretiva n.º 80/987/CEE deve ser interpretado estritamente no sentido de que o prazo de limitação da garantia de liquidação dos créditos salariais em caso de insolvência do empregador deve ter em conta ou ser aferido por referência apenas à data da propositura da ação de insolvência.
DD. E para mais quando nessa ação foi reclamando e reconhecido à Recorrente créditos salariais vencidos em decorrência de rescisão do vínculo laboral, que, uma vez não obtido o seu pagamento, conduziu a que a Trabalhadora/Recorrente viesse a accionar o FGS.
EE. Coloca-se aqui, pelo menos, uma pertinente questão: se o Direito da União neste concreto âmbito de garantia dos créditos salariais em caso de insolvência do empregador, em especial o art. 4.º da Diretiva n.º 80/987/CEE, deve ser interpretado no sentido de que se sobrepõe a disposição do direito nacional que garante apenas os créditos que se vencerem nos seis meses antes da propositura da ação de insolvência do seu empregador, mesmo quando os trabalhadores hajam accionado o Fundo Nacional em estrito cumprimento dos requisitos temporais e formais?
FF. A interpretação que a Sentença recorrida faz do art.º 319.º da Lei n.º 35/2004, de 29 de Julho, viola a alínea a) do art.º 59.º, n.º 1 da Constituição, em conjugação com o n.º 3 do mesmo artigo, e bem assim preceitos comunitários.
GG. Assim sendo, a Sentença recorrida faz uma aplicação e interpretação restrita e errada do referido art.º 319.º da Lei n.º 35/2004, de 29 de Julho, e das mencionadas normas constitucionais e comunitárias.
HH. O ato administrativo impugnado é ainda inválido/nulo por falta de fundamentação,
II. Sendo que, ressalvada melhor entendimento, deveria a douta sentença ter-se pronunciado sobre tal questão, ao invés de, após depreender que “os créditos que a Autora peticiona na presente ação estão fora do âmbito dos requisitos exigidos pelo art.º 319.º, n.º 1, da Lei n.º 35/2004, de 29 de Julho, concluir que não se verificam razões para se tomar posição no que concerne à violação do direito de audiência e do dever de fundamentação”.
JJ. Com efeito, a ora Recorrente foi notificada para o exercício de audiência prévia em 15-05-2014,
KK. O que veio a fazer, tempestivamente, em 29-05-2014.
LL. Ora, sobre tal audiência a Entidade Administrativa, ora Recorrida, não se pronunciou,
MM. Limitando-se, ainda, no prazo que a Recorrida tinha para exercício do direito de audição, a proferir decisão definitiva de indeferimento.
NN. A audiência dos interessados prevista no artigo 100.º do A-CPA (atual art.º 121.º do Código de Procedimento Administrativo, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro), constitui juntamente com o princípio da participação, consagrado atualmente no artigo 12.º do mesmo diploma (anteriormente o art. 8.º), a concretização do modelo de administração participada, expresso nos n.ºs 1 e 5 do artigo 267.º da Constituição, que impõe à Administração Pública a participação dos particulares na formação das decisões que lhe digam respeito.
OO.A par desse princípio da participação, a Administração está obrigada ao dever de decisão e o dever de fundamentação da decisão tomada.
PP. A preterição de tal formalidade, que constitui o facto de não ter sido assegurada resposta fundamentada ao exercício do direito de audiência da Recorrente, não se trata de uma formalidade não essencial, e assim destituída de efeito invalidante, mesmo se se alegar (como o faz a Administração/Recorrida na sua Contestação) que, mesmo sem ela ter sido cumprida, a decisão final do procedimento não poderia ser diferente,
QQ. Sendo que o ónus de alegação e de prova recai sobre a Administração.
RR. Assim, a Recorrente fica sem saber qual foi a factualidade tida em conta pelo Exmo. Sr. Presidente do Conselho de Gestão do Fundo de Garantia Salarial para concluir que a situação dos créditos reclamados ao FGS não se encontram abrangidos pelo período de referência,
SS. Vício esse que determina a anulabilidade do ato - artigo 163.º, n.º 1, do N-CPA (anterior art.º 135.º CPA de 1991).
TT. Mais ainda, segundo o art.º 151.º do N-CPA (anterior 123.º do CPA de 1991), “Sem prejuízo de outras referências especialmente exigidas por lei, devem constar do ato, nomeadamente:
c) A enunciação dos factos ou atos que lhe deram origem, quando relevantes;
d) A fundamentação, quando exigível;
e) O conteúdo ou o sentido da decisão e o respetivo objeto;».
UU. De facto, houve, inclusive, violação por parte da Entidade Recorrida do art.º 152.º do N-CPA - dever de fundamentação (anterior 123.º do CPA de 1991).
VV. Assim, e atento o supra exposto, deverá ser revogada a Sentença proferida, substituindo-se por decisão que considere anulado o ato administrativo proferido pelo Exmo. Sr. Presidente do Conselho de Gestão do Fundo de Garantia Salarial, e bem assim, seja admitido o pedido apresentado pela Recorrente junto do Fundo de Garantia Salarial, sendo o mesmo accionado, e, consequentemente, ser paga a quantia peticionada no mesmo.
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Sem contra-alegações.
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O Exmº Procurador-Geral Adjunto ofereceu parecer, concluindo, por último, pelo não provimento do recurso.
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Dispensando vistos, cumpre decidir.
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Os factos, em que a decisão recorrida assentou:
1. - Em 25.11.2011 cessou o contrato de trabalho que a autora mantinha com a “MPU Lda.”, por extinção do posto de trabalho (Doc. n.º2 junto com a Petição Inicial).
2. - Em 03.07.2012, foi instaurado processo de declaração de insolvência da “ MPU Lda.”- entidade empregadora da Autora-, que correu termos n.º 378/12.3BAMR na secção única do Tribunal Judicial de Amares.
3. - Por Sentença proferida em 17.07.2012, no âmbito do Processo n.º 378/12.3BAMR referido em 2 foi declarada a insolvência “ MPU Lda.”. (Cfr. Fls. 3 do PA).
4. - A Autora reclamou no Processo de Insolvência créditos referentes a remunerações, subsídios de férias e de Natal e indemnização por antiguidade. (Cfr. Fls. 20-26 do PA).
5. - Em 23.10.2012 a Autora apresentou nos serviços do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP, um requerimento para pagamento de créditos emergentes do contrato de trabalho (Modelo GS 1/2012-DGSS) dirigido ao Fundo de Garantia Salarial, reclamando o pagamento da retribuição dos meses de Outubro e Novembro de 2011; o subsídio de férias dos anos de 2009, 2010 e 2011; subsídio de Natal de 2009, 2010 e 2011 e indemnização por antiguidade, tudo no montante global de €6.250,00 (Cfr. Fls. 1do PA).
6. - O Presidente do Conselho de Gestão do Fundo de Garantia Salarial, sustentado na informação elaborada pela Equipa do Fundo de Garantia Salarial e Proposta da Unidade de Apoio à Direcção - Núcleo de apoio Jurídico, proferiu, em 09.05.2014 o despacho: “Concordo”. Indeferindo, assim, o requerido pela Autora mencionado no ponto 5, com os fundamentos de não se encontrarem preenchidos os requisitos previstos nos artigos 316.º e seguintes da Lei 35/2004, de 29 de Julho, conducentes à intervenção do FGS, sendo que a totalidade dos créditos requeridos venceu-se fora do período de referência, não podem ser abrangidos - n.º1 do artigo 319.º da Lei 35/2004, de 29 de Julho – acto sob impugnação – (Cfr. Fls. 07 a 11 do PA).
7. - Por ofício datado de 23.05.2014, subscrito pelo Director de Segurança Social, a Autora foi notificada do despacho referido no ponto anterior, do qual se transcreve do seu teor o seguinte:
“ Assunto: FUNDO DE GARANTIA SALARIAL – Notificação
Indeferimento
(…)
O (s) fundamento(s) para o indeferimento é (são )o(s) seguinte(s):
- Os créditos requeridos não se encontram abrangidos pelo período de referência, ou seja, nos seis meses que antecedem a propositura da acção (Insolvência, falência, Recuperação de empresa ou PEC), nos termos do n.º 1 do artigo 319.º da Lei 35/2004, de 29 de Julho, ou após a data da propositura da mesma, nos termos do n.º2 do mesmo artigo.”
8. - A Petição Inicial deu entrada neste Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, através de fax, em 01/09/2014 (Cfr.fls.1 da paginação electrónica).
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O mérito da apelação
O tribunal “a quo” julgou a acção improcedente, absolvendo o réu dos pedidos.
Fundamentou nos seguintes termos:
«(…)
Dispõe o artigo 336.º do Código de Trabalho (redacção da Lei n.º 7/2009, de 12/02) que a garantia do pagamento dos créditos emergentes do contrato de trabalho e da sua violação ou cessação, pertencentes ao trabalhador, que não possam ser pagos pela entidade empregadora por razões de insolvência ou de situação económica difícil, é assumida e suportada pelo Fundo de Garantia Salarial, regulada em legislação especial.
Prescreve - se no artigo 317.º da Lei n.º 35/2004, de 29 de Junho (diploma que aprovou o Regulamento do Código de Trabalho) inserido no CAPITULO XXVI – Fundo de Garantia Salarial – com a epígrafe “ Finalidade” que o Fundo de Garantia Salarial assegura, em caso de incumprimento pelo empregador, ao trabalhador o pagamento dos créditos emergentes do contrato de trabalho e da sua violação ou cessação, nos termos dos artigos seguintes.
Resulta pois, deste normativo que o FGS tem como fim assegurar ao trabalhador, em caso de incumprimento pelo empregador, o pagamento dos créditos emergentes do contrato de trabalho e da sua violação ou cessação, em concreto, assegura o pagamento desses créditos nos casos em que o empregador seja judicialmente declarado insolvente ou desde que se tenha iniciado o procedimento de conciliação previsto no Decreto- Lei n.º 316/98, de 20/10 (Cfr. Artigo 318.º, n.º 1 e 2 da citada Lei)
Da matéria fáctica assente constata-se que à Autora são devidos créditos emergentes do contrato de trabalho por parte da sua ex entidade empregadora créditos esses que atenta a sua natureza, por violação e ou cessação do contrato de trabalho celebrado com aquela preenchem o requisito do artigo 317.º da citada Lei 35/2004.
A Autora observou o requisito temporal e de forma relativamente ao Requerimento apresentado junto dos serviços da Entidade demandada, cumprindo, respectivamente, o estabelecido nos artigos 319.º, n.º3 e 324.º do Diploma legal citado.
O artigo 319.º do diploma legal supra citado prescreve:
“ Créditos abrangidos
1- O Fundo de Garantia Salarial assegura o pagamento dos créditos previstos no artigo 317.º que se tenham vencido nos seis meses que antecedem a data da propositura da acção ou apresentação do requerimento referido no artigo anterior.
2- Caso não haja créditos vencidos no período de referência mencionado no número anterior, ou o seu montante seja inferior ao limite máximo definido no n.º1 do artigo seguinte, o Fundo de Garantia Salarial assegura até esse limite o pagamento dos créditos vencidos após o referido período de referência.
3- O Fundo de Garantia Salarial só assegura o pagamento dos créditos que lhe sejam reclamados até três meses antes da respectiva prescrição”
Resulta, pois, que este normativo limita a aplicação do Regime de pagamento dos créditos em causa, previsto no artigo 317.º daquela Lei 35/2004, uma vez que exige “….que se tenham vencido nos seis meses que antecedem a data da propositura da acção (de insolvência) ou apresentação do requerimento( de conciliação) referido no artigo anterior”.
Estes seis meses referidos no n.º1 do artigo 319.º (supra transcrito) constituem pois o período de referência para concluir quais os créditos abrangidos pelo FGS.
Ora se a acção de insolvência da sociedade “ MPU Lda.” Foi instaurada em 03.07.2012, na secção única do Tribunal Judicial de Amares (ponto 2 da matéria fáctica assente), ao abrigo dos normativos citados só serão assegurados pelo Fundo de Garantia Salarial, os créditos vencidos os créditos que se tenham vencido entre 03.01.2012 e 03.07.2012 (sublinhado nosso).
A Autora, no requerimento que dirigiu ao Fundo de Garantia Salarial, reclamou o pagamento da quantia global de €6.250,00, incluindo a retribuição dos meses de Outubro e Novembro de 2011; o subsídio de férias dos anos de 2009, 2010 e 2011; o subsídio de Natal de 2009, 2010 e 2011 e a indemnização por antiguidade.
Resulta claro que estes créditos reclamados pela Autora venceram-se fora do período de referência supra - entre 03.01.2012 e 03.07.2012
A Autora, no requerimento que dirigiu ao Fundo de Garantia Salarial, reclamou, pois o pagamento de créditos não compreendidos naquele período temporal.
De tudo o explanado resulta que os créditos que a Autora peticiona na presente acção estão fora do âmbito dos requisitos exigidos pelo artigo n.º1 do artigo 319.º da Lei n.º 35/2004, de 29 de Julho.
Apreciada a situação em causa nos termos e da forma supra explanados, não se verificam razões para se tomar posição no que concerne à violação do direito de audiência e do dever de fundamentação, vícios que a Autora imputou ao acto administrativo aqui em análise – Despacho proferido em 09.05.2014 pelo Presidente do Conselho de Gestão do Fundo de Garantia Salarial, sustentado na informação elaborada pela Equipa do Fundo de Garantia Salarial e Proposta da Unidade de Apoio à Direcção - Núcleo de Apoio Jurídico.
Concluindo:
Atento os factos dados como assentes e as normas supra transcritas, não se vislumbra que a decisão impugnada sofra dos vícios que a Autora lhe imputa, antes se extrai ter sido legal, adequada, necessária e proporcional.
Assim, pelo exposto conclui-se pela improcedência dos pedidos formulados pela Autora.
(…)».
Julgou-se, pois, que “os créditos que a Autora peticiona na presente acção estão fora do âmbito dos requisitos exigidos pelo artigo n.º1 do artigo 319.º da Lei n.º 35/2004, de 29 de Julho.”.
É pacífica conclusão.
Nada o recurso ataca esta proposição.
Todavia, merece a censura da autora por entender desconforme ao direito da União Europeia, Diretiva n.º 80/987/CEE (na redação dada pela Diretiva n.º 2002/74/CE).
Sem razão.
Recorda-se Ac. deste TCAN, de 25-09-2014, proc. nº 721/09.2BEBRG (não publicado):
«(…)
Conforme já decidido por este TCAN, em Acórdão de 31-01-2014, no proc. nº 00278/09.4BEPNF:
I. O TJUE por acórdão de 28.11.2013 proferido no Proc. n.º C-309/12 fixou o seguinte entendimento: “A Diretiva 80/987/CEE do Conselho, de 20 de outubro de 1980, relativa à proteção dos trabalhadores assalariados em caso de insolvência do empregador, conforme alterada pela Diretiva 2002/74/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de setembro de 2002, deve ser interpretada no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que não garante os créditos salariais vencidos mais de seis meses antes da propositura da ação de insolvência do empregador, mesmo quando os trabalhadores tenham proposto, antes do início desse período, uma ação judicial contra o seu empregador, com vista à fixação do valor desses créditos e à sua cobrança coerciva”.
II. No caso da entidade empregadora vir a ser judicialmente declarada insolvente o Fundo de Garantia Salarial, nos termos do n.º 1 do art. 319.º da Lei n.º 35/2004, garante os créditos salariais que se hajam vencido nos seis meses que antecederam a data de propositura da ação de insolvência ou da data de entrada do requerimento relativo ao procedimento de conciliação.
III. Nos termos do n.º 2 do art. 319.º da mesma Lei o referido Fundo só assegura, até ao limite máximo definido no n.º 1 do art. 320.º do mesmo diploma, o pagamento de créditos salariais vencidos após período definido no n.º 1, ou seja, o período que decorre após os seis meses anteriores à data de propositura da ação de declaração de insolvência e desde que não haja créditos vencidos no período de referência mencionado no n.º 1 do art. 319.º ou o seu montante seja inferior ao limite máximo definido no referido n.º 1 do art. 320.º.
IV. Do facto de no n.º 1 do art. 91.º do «C.I.R.E.» se instituir um regime em matéria de vencimento das obrigações do insolvente não deriva que o regime vertido no n.º 2 do art. 319.º da Lei n.º 35/2004 tenha que ser lido como abarcando na sua previsão uma cobertura/garantia de qualquer outro crédito laboral, mormente, crédito laboral vencido antes do definido no período inserto no n.º 1 do art. 319.º apenas pelo facto de inexistirem créditos cobertos pelas situações definidas nas previsões expressas do preceito em questão.
V. Da interpretação firmada e do entendimento expendido não resulta uma qualquer infração dos preceitos constitucionais insertos nos arts. 13.º e 63.º da CRP, já que inexiste, desde logo, na disciplina da tutela/garantia de créditos salariais uma qualquer situação que envolva ofensa ao direito à segurança social [cfr., para sua caracterização e abrangência, nomeadamente, a própria Lei de Bases da Segurança Social (v.g., Lei n.º 32/2002 e atual Lei n.º 04/2007)] e, por outro lado, não se vislumbra que exista um tratamento violador do princípio da igualdade.
VI. O direito de audiência prévia, enquanto formalidade, só pode ser degradado retirando-lhe o efeito invalidante apenas em situações excecionais.
VII. Tal degradação ocorrerá apenas quando, atentas as circunstâncias, a intervenção do interessado se tornou desaconselhável [por atrasar ou comprometer a utilidade da decisão ou por ser impraticável] ou inútil [porque inexiste matéria sobre que o interessado se pudesse pronunciar ou porque o contraditório já se encontra assegurado] ou ainda quando, independentemente da sua intervenção, a decisão da Administração só pudesse ser a que foi tomada.
Também deste TCAN, em Acórdão de 14-02-2014, no proc. nº 00756/07.0BEPRT:
I. O TJUE por acórdão de 28.11.2013 proferido no Proc. n.º C-309/12 fixou o seguinte entendimento: “A Diretiva 80/987/CEE do Conselho, de 20 de outubro de 1980, relativa à proteção dos trabalhadores assalariados em caso de insolvência do empregador, conforme alterada pela Diretiva 2002/74/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de setembro de 2002, deve ser interpretada no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que não garante os créditos salariais vencidos mais de seis meses antes da propositura da ação de insolvência do empregador, mesmo quando os trabalhadores tenham proposto, antes do início desse período, uma ação judicial contra o seu empregador, com vista à fixação do valor desses créditos e à sua cobrança coerciva”.
II. No caso da entidade empregadora vir a ser judicialmente declarada insolvente o Fundo de Garantia Salarial, nos termos do n.º 1 do art. 319.º da Lei n.º 35/2004, garante os créditos salariais que se hajam vencido nos seis meses que antecederam a data de propositura da ação de insolvência ou da data de entrada do requerimento relativo ao procedimento de conciliação.
III. Nos termos do n.º 2 do art. 319.º da mesma Lei o referido Fundo só assegura, até ao limite máximo definido no n.º 1 do art. 320.º do mesmo diploma, o pagamento de créditos salariais vencidos após período definido no n.º 1, ou seja, o período que decorre após os seis meses anteriores à data de propositura da ação de declaração de insolvência e desde que não haja créditos vencidos no período de referência mencionado no n.º 1 do art. 319.º ou o seu montante seja inferior ao limite máximo definido no referido n.º 1 do art. 320.º.
IV. Da interpretação firmada e do entendimento expendido não resulta uma qualquer infração dos preceitos constitucionais insertos nos arts. 13.º e 59.º da CRP já que inexiste na disciplina da tutela/garantia de créditos salariais uma qualquer situação que envolva ofensa ou um tratamento violador do princípio da igualdade.
V. Fundamentar é enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram o órgão administrativo à prática de determinado ato, ato este que deverá conter expressamente os fundamentos de facto e de direito em que assenta a decisão sem que a exposição dos fundamentos de facto tenha de ser prolixa.
VI. Permitindo os atos impugnados a um destinatário normal, como o são os aqui recorrentes, apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo do segmento decisor e dos fundamentos em que se estribam, não ocorre falta de fundamentação.
[e tal como aí se diz, em contrário a objecção similar à agora colocada pelos recorrentes “nesta sede não se descortina ocorrer uma consagração arbitrária dum regime legal de garantia/cobertura dos créditos salariais que infrinja o princípio da igualdade na dimensão apontada, nomeadamente, a inserta no art. 13.º da CRP, sendo que não é o facto do art. 319.º da Lei n.º 35/2004 não integrar na sua previsão uma cobertura como a pretendida pelos AA./recorrentes que conduz à violação do referido princípio na certeza de que uma tal cobertura mostra-se, no juízo do TJUE atrás enunciado, como conforme também com o Direito da União tal como já atrás havíamos referido.”]
Igualmente, em recente arresto deste TCAN, de 12-09-2014, tirado no proc. nº 1703/10.7BEBRG, se equacionou a mesma problemática, com mesmo sentido de decisão.
Por último, no proc. nº C-511/12, de 10 de Abril de 2014, já conhecido das partes, pronunciou-se o Tribunal de Justiça da União Europeia (Décima Secção), assim :
A Diretiva 80/987/CEE do Conselho, de 20 de outubro de 1980, relativa à proteção dos trabalhadores assalariados em caso de insolvência do empregador, conforme alterada pela Diretiva 2002/74/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de setembro de 2002, deve ser interpretada no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que não garante os créditos salariais vencidos mais de seis meses antes da propositura da ação de insolvência do empregador, mesmo quando os trabalhadores tenham proposto, antes do início desse período, uma ação judicial contra o seu empregador com vista à fixação do valor desses créditos e à sua cobrança coerciva.
(…)»
«Jurisprudência que se entende válida para Directiva 2008/94/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22-10-2008, cujos artigos 3.º e 4.º correspondem, no essencial, aos da Directiva 80/987.» - Ac. deste TCAN, de 30-11-2017, proc. n.º 3110/15.6BEBRG.
Também a imputada violação da alínea a) do art.º 59.º, n.º 1 da Constituição, em conjugação com o n.º 3 do mesmo artigo, não tem razão de ser.
A protecção constitucional que aí se desenha é afloramento do princípio de igualdade na vertente retributiva do trabalho (art.º 59º, nº 1,a) da CRP), e consagração de uma especial garantia de protecção do crédito, também em previsão de um concurso de credores (art.º 59º, nº 3, da CRP).
Como se escreve no já supra referenciado Ac. deste TCAN, de 14-02-2014, proc. nº 00756/07.0BEPRT:
«(…)
XXX. Ora importa notar que o direito fundamental em questão de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias e que aí recebe consagração constitucional, a justificar eventual aplicação imediata do preceito, é o próprio direito à remuneração do trabalho [cfr. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira in: “Constituição da República Portuguesa Anotada”, vol. I, 4.ª edição, revista, pág. 772].
XXXI. Ora na situação vertente não se vislumbra a infração ao preceito constitucional em crise já que a sua esfera ou âmbito não se prendem ou contendem com o quadro normativo que se mostra definido pelo art. 319.º do diploma em referência.
XXXII. Neste diploma e no normativo em crise não se põe em questão ou se disciplina o direito ao salário, ou o direito a reclamar o seu pagamento e o dever do seu pagamento por parte do empregador devedor, porquanto no mesmo define-se tão-só, em cumprimento daquilo que são obrigações de transposição do Direito da União, um regime de garantia e/ou de proteção dos créditos salariais em caso de insolvência do empregador para o qual, também em decorrência de imposição da União, delimita temporalmente no tempo [por referência à data da instauração da ação de declaração da insolvência] o período de cobertura ou garante, responsabilizando, nessa medida, o «FGS».
XXXIII. Não se pode, efetivamente, dizer ou afirmar que é constitucionalmente imposto ao legislador ordinário, em nome do princípio que se extrai da al. a) do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição, que, relativamente a cada crédito laboral vencido e não liquidado pelo empregador, tenha de ter ou de gozar de cobertura/garantia por parte do Estado, através do «FGS».
XXXIV. Não estamos perante qualquer diminuição ou restrição de um direito retributivo ou remuneratório a ponto de fazer funcionar a previsão do comando constitucional em questão.
(…)».
«O Fundo apenas garante aquele montante, duplamente limitado, que o legislador entendeu ser adequado e justo para, por um lado, proteger o trabalhador numa situação de perda de rendimentos que não lhe é imputável, com complemento do sistema de segurança social e, por outro, garantir a sustentabilidade do próprio Fundo.
O que, apresentando justificação objectiva, não viola qualquer princípio constitucional, em concreto o princípio da igualdade, na sua vertente laboral – artigos 13º e 63º da Constituição da República Portuguesa.» - Ac. deste TCAN, de 30-11-2017, proc. n.º 3110/15.6BEBRG.
No mais, a respeito da “sobreposição” a que a recorrente faz referência.
Desde logo, quando perante diferentes realidades, elas se não confundem.
Mas, se bem alcançamos, ao que parece a recorrente fazer apelo é a uma ideia de harmonia, que, a seu ver, implicará outra solução.
Todavia, sem razão.
O “desencontro” com que encara a solução legal parece estar envolvido num erro.
«A argumentação da recorrente assenta em dois equívocos que, de algum modo, estão relacionados. Confunde exigibilidade com executoriedade. Uma coisa é o direito que o credor tem, verificados determinados pressupostos, de exigir o pagamento de uma prestação; outra, de natureza bem diversa, é a possibilidade de, através da máquina judicial, procurar forçar o devedor a prestar-lha. A exigibilidade decorre do vencimento da obrigação (do "momento em que a obrigação deve ser cumprida", Galvão Teles, "Direito das Obrigações", 5.ª edição, 217) a executoriedade (entre outras possibilidades) da sentença judicial transitada em julgado. Ao prever que o Fundo possa pagar nos termos previstos no art.° 3 do DL 219/99 o legislador bastou-se com a exigibilidade do crédito, considerando suficiente que se tenha vencido. Não impôs, portanto, que sobre ele se haja constituído um título executivo. E bem se compreende que assim seja. Com efeito, estamos já no segundo equívoco, a criação deste Fundo teve como objectivo fundamental garantir, essencialmente em tempo útil, o pagamento das prestações referidas na lei, bem sabendo o legislador que a habitual morosidade dos tribunais é incompatível com a liquidação célere dessas prestações. E não faria qualquer sentido que, por um lado, previsse o pagamento pelo Fundo, com o objectivo de garantir um rápido acesso às prestações devidas, e depois sujeitasse o interessado à prévia obrigação de obter uma sentença judicial transitada em julgado como sua condição, decisão que amiudadas vezes demora alguns pares de anos. Por outro lado, ao prever a sub-rogação do Fundo nos direitos do trabalhador (art.º 6 do DL 219/99) o legislador contemplou, justamente, que pagando o Fundo num primeiro momento, na sequência do vencimento de algumas obrigações laborais, era possível que a entidade patronal viesse a conseguir pagar mais tarde, num segundo momento, voluntariamente, ou por via de acção no tribunal do trabalho, ou, ainda, por via do processo de falência (ou similar).”» - in Ac. do STA, de 10-09-2015, proc. nº 0147/15.
A “sobreposição” é uma só, a de os créditos cujo Fundo assegura pagamento são créditos não prescritos; e assegura pagamento dos créditos dentro do período de referência, nesse limite, possam até outros existir, vencidos e não prescritos.
Recordando o supra referenciado Ac. do TJUE, de 28.11.2013 proferido no Proc. n.º C-309/12: «(…) a Directiva 80/987, conforme alterada, visa apenas uma protecção mínima dos trabalhadores assalariados, em caso de insolvência do seu empregador. As disposições relativas à faculdade oferecida aos Estados-Membros de limitarem a sua garantia demonstram que o sistema estabelecido pela Directiva 80/987, conforme alterada, tem em consideração a capacidade financeira desses Estados e procura preservar o equilíbrio financeiro das suas instituições de garantia. (…)».
«O Fundo de Garantia Salarial tem uma finalidade social que justifica que sejam adoptados limites à sua intervenção, não só limites temporais que decorrem do enquadramento comunitário que lhe está subjacente (Directiva 80/987/CC, de 20.10), como também, limites às importâncias pagas.» - Ac. deste TCAN, d e 14-07-2017, proc. nº 00698/16.8BEPNF.
E longe se coloca qualquer questão envolta em “poder de adivinhação”.
Não estava a autora/recorrente impedida «de, por iniciativa própria, ter intentado “atempadamente”, segundo o seu critério de tempestividade, a respectiva acção de insolvência, de molde a obstar à decisão que veio a ser proferida pelo FGS» (Ac. do STA, de 04-02-2016, proc. nº 01082/15).
Recordando agora Ac. do STA, de 13-12-2017, proc. nº 0182/15:
«(…)
Desde já, e no que respeita aos dispositivos transcritos, a sua leitura conjugada aponta no sentido de que a acção a que se reporta o n.º 1 do artigo 319.º é, efectivamente, a acção de insolvência do empregador e não qualquer outra. De salientar que o legislador nacional, porventura com o intuito de esclarecer quaisquer dúvidas relacionadas com a fixação do marco temporal que determina a contagem dos seis meses, menciona de forma expressa, no n.º 4 do artigo 2.º do DL n.º 59/2015, de 21.04 (que, como vimos, veio consagrar o novo regime do Fundo de Garantia Salarial), a acção de insolvência.
Quanto ao entendimento do TJUE, cumpre precisar que um tal entendimento não impõe a interpretação em questão, mas admite-a, não sendo a mesma, portanto, contrária ao direito europeu. E admite-a, ainda que os trabalhadores tenham inicialmente proposto uma acção judicial contra ao empregador com vista ao reconhecimento dos seus créditos e só ulteriormente tenham intentado a acção de insolvência contra o mesmo empregador. Vale isto por dizer que admite que, ainda que os interessados tenham intentado uma acção para reconhecimento de créditos em momento anterior, são só os créditos vencidos nos seis meses anteriores à propositura da acção de insolvência os únicos que podem vir a ser pagos pelo FGS.
Dito isto, a solução jurídica aplicável ao caso dos autos é a de que apenas os créditos vencidos nos seis meses “que antecedem a data da propositura da acção ou apresentação do requerimento referido no artigo anterior” (art. 319.º, n.º 2) poderão ser considerados, solução que não choca com o direito europeu e que, aliás, deve sublinhar-se, é a que vem sendo seguida neste Supremo Tribunal, havendo que destacar, entre outros, o Acórdão de 10.09.15, Proc. n.º 147/15 (processo que envolvia outros trabalhadores que exigiam o pagamento de créditos salariais ao mesmo empregador visado na acção que agora se julga em revista). Há que admitir que, como afirmam os recorrentes, é uma solução algo injusta – os recorrentes afirmam que a solução jurídica em apreço desrespeita o princípio da igualdade e o da proporcionalidade (“A posição assumida na sentença recorrida lançaria uma desproporcionada desigualdade entre aqueles trabalhadores que optam por previamente recorrer à Execução da sentença que condena a entidade patronal a pagar os seus créditos e indemnização, daqueles que, mesmo sem terem verdadeira noção da situação patrimonial da empresa, optem por pedir a insolvência desta” – conclusão 23.ª das alegações). Mas, há igualmente que reconhecê-lo, não se trata de uma injustiça arbitrária, antes de trata de uma relativa injustiça decorrente da necessidade incontornável de ponderar interesses e bens em conflito. Mais concretamente, decorrente da necessidade sentida pelo legislador nacional, uma vez confrontado com a impossibilidade de o FGS garantir todos os créditos salariais devidos a cada trabalhador nas situações de insolvência do respectivo empregador, de estabelecer limites temporais e tectos máximos (tendo o legislador nacional optado, como se viu, por apenas considerar aqueles créditos que venceram nos seis meses anteriores à acção de insolvência, deixando mais desprotegidos os restantes, designadamente aqueles relacionados com contratos de trabalho já extintos). De salientar que o próprio TJUE alude à necessidade de ter “em consideração a capacidade financeira desses Estados-Membros” e de “preservar o equilíbrio financeiro das suas instituições de garantia” (cfr. fl. 387).
Em suma, em face da impossibilidade de garantir o pagamento de todos os créditos salariais em dívida, o balizamento dos mesmos faz-se mediante o recurso a duas técnicas que se podem complementar: o balizamento temporal e/ou o balizamento em termos de fixação de limites máximos aos pagamentos. Em termos de limitação temporal, o legislador nacional optou por apenas ter em conta os créditos “que se tenham vencido nos seis meses que antecedem a data da propositura da acção”.
(…)».
Concluindo que “os créditos que a Autora peticiona na presente acção estão fora do âmbito dos requisitos exigidos pelo artigo n.º1 do artigo 319.º da Lei n.º 35/2004, de 29 de Julho”, o tribunal “a quo” entendeu que “não se verificam razões para se tomar posição no que concerne à violação do direito de audiência e do dever de fundamentação, vícios que a Autora imputou ao acto administrativo aqui em análise”.
Vícios que, novamente em recurso, a recorrente assevera existirem.
Vícios anulatórios.
Vejamos:
- sobre a fundamentação, parece-nos que do probatório não se recolherá sustento à razão de queixa da recorrente; seja como for, é caso para afirmar que «Deve aproveitar-se o acto carecido de fundamentação que, no exercício de poderes vinculados, decidiu «secundum legem», desde que, à sua anulação, devesse seguir-se um outro acto cujos sentido e alcance seriam idênticos aos do suprimido» (Ac. do STA, de 20-06-2013, proc. nº 01151/12);
- sobre a audiência prévia, o probatório não é elucidativo; mas, ainda que ultrapassável, no ponto e «Em todo o caso, tratando-se aqui de um acto estritamente vinculado porque o Réu não podia ter tomado outra decisão que não esta, do indeferimento, sempre a falta de audiência prévia se degradaria em mera irregularidade, irrelevante para a validade do acto, face ao princípio do aproveitamento do acto administrativo» (Ac. deste TCAN, de 09-09-2016, proc. nº 00725/09.5BEPNF); «Tratando-se de acto estritamente vinculado e não tendo no caso concreto a audiência prévia qualquer efeito prático, é de reconhecer a degradação em não essencial da omissão desta formalidade, em obediência ao princípio do aproveitamento do acto administrativo».
Efectivamente, «O «princípio do aproveitamento do acto» habilita o julgador a negar relevância anulatória ao acto ilegal quando puder concluir, com absoluta segurança, que a ilegalidade praticada não interferiu com o conteúdo e sentido da decisão administrativa, ou que inexiste, em concreto, qualquer utilidade na respectiva anulação, uma vez que esta nunca terá qualquer alcance prático e efectivo» (Ac. deste TCAN, de 11-10-2013, proc. nº 00301/08.0BEPRT).
Percebe-se que foi neste implícito pressuposto que o tribunal “a quo” “declinou” “tomar posição”.
Isenta de erro, a decisão recorrida deve ser mantida.
***
Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pela recorrente (sem prejuízo do apoio judiciário).
Porto, 19 de Abril de 2018.
Luís Migueis Garcia
Alexandra Alendouro
João Beato Sousa