| Decisão Texto Integral: | J…, residente no Largo …, Porto, inconformada com a decisão do TAF do Porto, datada de 28.JUN.06, que julgou improcedente o pedido de adopção de PROVIDÊNCIAS CAUTELARES, por si deduzido, contra o MUNICÍPIO DE MATOSINHOS, consistentes na Suspensão de Eficácia do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Matosinhos, de 29.SET.05 que ordenou a realização de obras e demolições no prédio de que é comproprietária, sito na Rua de Sendim, nº …, Matosinhos, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:
1. Certamente por lapso, a douta sentença recorrida não deu como provados os seguintes factos, alegados pela recorrente no seu requerimento inicial, e que se encontram indiciariamente provados pela prova documental junta aos autos e pelo processo administrativo, bem assim como foram expressamente aceites pela entidade requerida no art. 1.º da sua oposição:
a) Em 6-AGO-2003, a Comissão de Vistorias do Município de Matosinhos procedeu à modificação do auto de vistoria (elaborado em 9-ABR-2002 e notificado à ora recorrente, para exercício do direito de audiência, em 10-SET-2002) alterando a redacção do ponto n.º 4 do referido auto, modificando consequentemente a proposta de obras, demolições e outras operações urbanísticas a ordenar à ora recorrente – doc. de fls. 31 do P.A.;
b) Em 28-MAI-2004 foi elaborado um parecer, pela Comissão Municipal do Património Artístico e Histórico (CMPAH), acerca do prédio vistoria – doc. de fls. 31 do P.A.;
c) Em 14-SET-2004 foi ordenada, por despacho do Vice-Presidente da Câmara Municipal de Matosinhos, uma nova vistoria do prédio em questão – doc. de fls. 31 do P.A;
d) Todas estas diligências instrutórias, referidas em A), B) e C), tiveram lugar posteriormente à notificação da interessada, ora recorrente, para exercer o direito de audiência no âmbito do procedimento administrativo em causa sem que houvesse lugar a novo convite para vir exercer o referido direito.
Isto visto.
2. É fundamental que o conteúdo dispositivo da sentença tenha um qualquer suporte, por menor que seja, nos factos provados, daí resultando, por conseguinte, que quando os factos provados não sejam suficientes para a decisão, verificar-se-á uma nulidade por falta de fundamentação - Ac. RP 9-12-1993 (Proc.º 9340367); Ac. STA 11-5-2005 (Proc.º 01618/03); Ac. TCAS 22-9-2005 (Proc.º 01049/05).
3. Não basta a indicação de meras afirmações conclusivas ou considerandos de índole geral: a fundamentação de facto exige a especificação dos factos que fundamentam a decisão, pois se “a sentença indica apenas conclusões, em lugar dos factos, é nula nos termos das disposições referidas [art. 668.º, n.º 1, al. b), do CPC].” (Ac. TCAS 28-3-2006, Proc.º 06131/01).
4. Na matéria de facto dada provada, na sentença recorrida, não se encontra especificado um qualquer facto que seja que permita, ainda que longinquamente, suportar a conclusão decisória, nela formulada, numa apreciação dos diferentes interesses em causa segundo um juízo de equidade, de que os danos resultantes da concessão da providência cautelar serão superiores àqueles que resultariam da sua recusa.
5. Assim, a aliás muito douta sentença recorrida, no segmento impugnado, padece de nulidade, por vício de falta de fundamentação, na medida em que a decisão proferida carece em absoluto de fundamentação de facto que a sustente ou suporte, tudo nos termos do art. 668.º, n.º 1, al. b), do CPC ex vi art. 1.º do CPTA.
Sem prescindir.
6. A ilegalidade manifesta do acto suspendendo nos presentes autos resulta relativamente a dois dos vícios que lhe são imputados: o vício de incompetência e o vício de forma por preterição do direito de audiência prévia.
7. Com efeito, a competência para ordenar demolições ou beneficiação de construções cabe à câmara municipal, enquanto órgão colegial – art. 65.º, n.º 5, al. c), da Lei n.º 169/99; é certo que o art. 65.º, n.º 1, deste diploma legal autoriza a câmara municipal a delegar aquela competência no respectivo presidente, mas o pressuposto do exercício daquela competência da câmara municipal pelo respectivo presidente é que essa delegação tenha efectivamente tido lugar; ora, não está provado nos presentes autos que, à data da prolação do acto suspendendo, o presidente da Câmara Municipal de Matosinhos tivesse competência delegada para a prática deste acto, pelo que não se pode deixar de concluir, ainda que indiciariamente, que o presidente da C.M. Matosinhos não dispunha de competência delegada para a prolação do acto suspendendo – assim sendo, o acto suspendendo está ferido do vício de incompetência relativa.
8. Trata-se, como é bom de ver, de uma ilegalidade manifesta do acto suspendendo, que se evidencia imediatamente sem necessidade de mais indagações ou operações intelectuais, nomeadamente operações interpretativas, a partir do próprio acto, razão pela qual se justificaria o decretamento da providência cautelar ao abrigo do art. 120.º, n.º 1, al. a), do CPTA.
9. O decretamento da providência cautelar requerida ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA resultaria também em face do vício de forma por preterição do direito de audiência dos interessados, pois está igualmente demonstrado nos autos que posteriormente à notificação da recorrente para exercer o direito de audição prévia relativamente ao auto de vistoria realizado ao imóvel em causa nos presentes autos, a entidade recorrida retomou a instrução do procedimento administrativo: depois de exercido o direito de audiência, não avançou a entidade recorrida para a fase decisória do procedimento; bem pelo contrário, entendeu então ser necessário realizar novas diligências instrutórias para melhor preparar a decisão final a tomar, sem todavia convidar a recorrente a exercer, novamente, o direito de audição prévia.
10. A jurisprudência é constante e uniforme no sentido em que a realização de novas diligências instrutórias após o exercício do direito de audiência pelos interessados implica necessariamente o convite aos interessados a, querendo, exercerem novamente aquele direito, em face dos novos elementos instrutórios entretanto carreados para os autos.
11. Por conseguinte estamos perante uma ilegalidade manifesta do acto suspendendo que se evidencia através do contexto do próprio acto e do processo administrativo; fundamento que também se revela bastante para o decretamento da providência cautelar ao abrigo do art. 120.º, n.º 1, al. a), do CPTA.
Ainda sem prescindir,
12. O juízo de ponderação de interesses efectuado na aliás muito douta sentença recorrida, e que foi a causa determinante da decisão de improcedência da requerida providência cautelar, não tem qualquer suporte lógico ou material na matéria de facto dada como provada, esgotando-se em considerações conclusivas, genéricas ou de “plano”, que não têm suporte em factos materiais e concretos.
13. Isto é: não tendo ficado estabelecido, na matéria de facto dada como provada, qualquer prejuízo ou dano para o interesse público resultante da concessão da providência, não poderia a sentença vir, em seguida, e numa apreciação dos diferentes interesses em causa segundo um juízo de equidade, concluir que os danos resultantes da concessão da providência cautelar serão superiores àqueles que resultariam da sua recusa.
Ainda sem prescindir,
14. Por outro lado, a valoração dos alegados interesses públicos de segurança e saúde efectuada na sentença recorrida está viciada de erro de julgamento, pois é desmentida pelos próprios autos: não é admissível supor nem concluir que, estando em causa de modo tão flagrante a segurança e a saúde públicas, a entidade recorrida tivesse demorado três anos a proferir uma decisão no procedimento administrativo! E que, depois de tomada uma decisão, demorasse três meses a conferir-lhe eficácia jurídica!
15. Como é bom de ver não há, nem poderia haver, urgência ou premência: não só a actual situação do prédio vistoriado em nada (ou em muito pouco) é lesiva para aqueles dois interesses, como nada nos autos poderia ter permitido o douto Tribunal a quo concluir o contrário: o que os autos permitem concluir – sem margem para quaisquer dúvidas – é precisamente pela falta de urgência e de premência: três anos é demasiado tempo para se tratar de um assunto urgente.
16. Assim sendo, o douto Tribunal a quo não poderia deixar de ter valorado os alegados interesses públicos afectados pelo decretamento da providência cautelar num grau de intensidade inferior aos interesses privados da recorrente. Tendo-o o feito diversamente, viciou a aliás douta sentença recorrida de erro de julgamento, em violação do art. 120.º, n.º 2, do CPTA.
17. Assim sendo, a aliás muito douta sentença recorrida violou as disposições legais supracitadas.
O Recorrido contra-alegou, tendo pugnado pela manutenção da sentença recorrida.
O Dignº Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer nesta instância no sentido da improcedência do recurso. * Cumpre decidir, sem vistos.* FACTOS PROVADOS fixados em 1ª instância:
1) Do documento de habilitação junto aos autos a fls. 87 e seguintes consta que a ora requerente é cabeça-de-casal na sucessão da herança de F…, sendo ela própria e sua irmã, M… as únicas herdeiras da referida herança;
2) Por requerimento datado de 29/1/2002, o ora contra-interessado requereu à Câmara Municipal de Matosinhos (CMM) a realização de vistoria de salubridade, solidez ou segurança contra o risco de incêndio, ao abrigo do artº 89° do Dec.-Lei nº 555/99 à casa onde reside e pertencente a J… – cfr. fls. 2 do Processo Administrativo (PA);
3) Por ofício de 19/3/2002, no processo de vistoria a que foi atribuído o nº 11/2002, a entidade requerida notificou a requerente da realização de uma vistoria ao mesmo no dia 2/4/2002 e da possibilidade de indicar um perito para intervir na realização da mesma e formular quesitos, até a véspera da vistoria tendo, posteriormente (em 26/3/2002) marcado a referida vistoria para o dia 9 de Abril – cfr. fls. 5 e 6 do PA;
4) Por Fax de 8/4/2002 a ora requerente indicou como perito, V... A... F... – cfr. fls. 7 do PA;
5) Em 9/4/2002 foi realizada vistoria ao prédio sito na Rua de Sendim, …, Matosinhos conforme auto de vistoria junto no PA a fls. 8 e 9 cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
6) Por ofício datado de 6/9/2002, foi notificada a ora requerente do teor do auto de vistoria, informando que era intenção da autarquia mandar ordenar a execução das obras cuja necessidade foi verificada, devendo no prazo de 10 dias úteis, contados do dia seguinte à data do recebimento desta, dizer por escrito o que se lhe oferecer sobre o assunto – cfr. fls. 11 do PA;
7) Por requerimento datado de 25/9/2002, a requerente pronunciou-se conforme consta de fls. 13 a 19 do PA, invocando, designadamente, a sua qualidade de comproprietária do edifício e da necessidade de notificar a outra comproprietária de todo o procedimento e que as obras impostas exorbitam os artºs 11º a 13º do RAU, que o prédio vistoriado gera um rendimento baixo em comparação com o custo das obras;
8) Em 11/8/2004, a Divisão de Habitação da CMM elaborou a informação nº 226/2004, constante de fls. 34 e seguintes, na qual, na sequência das actualizações do PER na freguesia de Matosinhos que se encontrava a decorrer, foi solicitada a realização de vistorias, entre outros, ao edifício sito na Rua de Sendim, …;
9) Em 8/3/2005 para a morada da requerente e em nome de V…, a CMM, remeteu ofício cujo assunto é “Programa especial de Realojamento – PER (Dec/Lei 163/93 de 7 de Maio)” do seguinte teor: “ Levo ao conhecimento de V. Exª de que o fogo vago sito à R. de Sendim nº …- Matosinhos de que V. Exa é proprietário, cujo inquilino C… foi realojado por este Município não reúne as condições mínimas de habitabilidade. Nesse sentido, o espaço deixado vago fica interdito para fins habitacionais. Mais se informa que irá ser notificado de acordo com o auto de vistoria”;
10) A comissão de Vistorias em 27/6/2005 prestou a informação de fls. 30 a 33 do PA que aqui se dá por integralmente reproduzido;
11) Por despacho de 7/7/2005 do Chefe de Divisão exarado na informação referida em 8) foi proposto que “Relativamente aos espaços desabitados, face ao estado deficiente e características dos mesmos, deverão ser demolidas as construções. Quanto aos espaços habitados deverão ser executadas as obras de conservação necessárias pelo proprietário, realojando os moradores caso seja imprescindível”;
12) Na mesma informação foi exarado despacho de “Autorizo”, pelo Presidente da Câmara;
13) A requerente foi notificada por ofício datado de 20/12/2005 e recebido em 29/12/2005, constante de fls. 41 e seguintes do PA do seguinte teor: “Para os devidos efeitos notifico V.Exª na qualidade de proprietária do prédio sito a RUA SENDIM, …, em MATOSINHOS, habitado por C…, M…, R…, para proceder à demolição dos espaços desabitados nos termos do artº 89° do D.L. 177/2001, de 4 de Junho (RJUE) e D.L. 163/93, de 7 de Maio, em face da vistoria técnica efectuada no âmbito do Programa Especial de Realojamento – PER. Quanto aos espaços habitados deverão ser efectuadas as obras de conservação necessárias, devendo os moradores ser realojados caso seja imprescindível. Mais informo que a referida demolição deverá ter inicio 10 dias após a sua total desocupação e para a qual se prevê um prazo de execução de 90 dias, em conformidade com o despacho exarado pelo Sr. Presidente em 29/09/95, com dispensa de audiência dos interessados ao abrigo dos artºs 103º (ponto b) e seguintes do CPA), uma vez que no acto de vistoria se verificou que os fogos não apresentam as condições exigíveis de segurança e habitabilidade, nem são passíveis de recuperar, constituindo assim um perigo para a segurança e saúde das pessoas, de acordo com o auto realizado e do qual se anexa fotocópia …”; e
14) Com o ofício referido em 11) foi remetida cópia do auto de vistoria realizado em 9/4/2002.* O DIREITO
QUESTÕES A DECIDIR
_nulidade da sentença por falta de fundamentação de facto.
_violação pela sentença do artº 120º nº1 al. a) e 2 e 3 do CPTA.* NULIDADE
Alega a recorrente que a sentença sob recurso não especifica os fundamentos de facto que conduziram à decisão final, pelo que padece de nulidade por falta de fundamentação.
Por um lado, refere que a sentença recorrida não deu como provados factos atinentes à realização de diligências instrutórias, posteriores à notificação para o exercício da audiência prévia, sem que tivesse havido lugar a novo convite para exercer novamente o direito de audiência prévia; e, por outro lado, que a sentença não especifica qualquer facto que permita concluir que os danos resultantes da concessão da providência serão superiores aos que resultariam da sua recusa.
Vejamos, então, se o despacho carece de fundamentação.
Nos termos do art. 668º nº 1 do CPC é nula a sentença:
“...b)Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão... “
Tem sido jurisprudência corrente que a nulidade da alínea b) apenas se verifica quando:
_haja falta absoluta de fundamentos, e não quando a justificação seja apenas deficiente, medíocre ou errada, visto o tribunal não estar adstrito à obrigação de apreciar todos os argumentos das partes.
_apenas abrange a falta de motivação da própria decisão e não a falta de justificação dos respectivos fundamentos.
Como vem entendendo uniformemente no STA, com apoio no próprio texto desta disposição, só se verifica tal nulidade quando ocorra falta absoluta de fundamentação.
O que, a nosso ver, não acontece no caso sub judice como infra veremos.
Por outro lado, dispõe o art. 659º do CPC, sob a epígrafe de “Sentença”, que:
“1 - A sentença começa por identificar as partes e o objecto do litígio, fixando as questões que ao tribunal cumpre solucionar.
2 - Seguem-se os fundamentos, devendo o juiz discriminar os factos que considera provados e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes, concluindo pela decisão final.
3 - (…).”
Paralelamente, dispõe-se no artº 94º do CPTA, sob a epígrafe “Conteúdo da sentença ou acórdão”, que:
“1 – A sentença ou acórdão começa com a identificação das partes e do objecto do processo e com a fixação das questões de mérito que ao tribunal cumpra solucionar, ao que se segue a apresentação dos fundamentos e a decisão final.
2 – Os fundamentos podem ser formulados sob a forma de considerandos, devendo discriminar os factos provados e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes.
3 – (...).”
Da conjugação do disposto em tais normativos legais resulta que a lei exige, sob pena de nulidade que a sentença contenha a discriminação dos factos que se considerem provados bem como a formulação da respectiva motivação, factos esses que justifiquem a decisão.
A fundamentação de facto da sentença consiste, pois, na discriminação motivada dos factos considerados provados, motivação essa que pressupõe a efectuação de um exame crítico das provas oferecidas ou a formulação de considerandos, através de proposições sintéticas – Cfr. neste sentido os Acs. do STJ, de 27.MAR.92, in Rec. nº 003421; do TRL, de 15.DEZ.05, in Rec. nº 8765/05-4; e do TRP, de 05.JUN.02 e de 10.DEZ.03, in Recs. nºs 210223 e 311906, respectivamente; e do TCAN, de 12.JAN.06, in Rec. nº 00987/04.
A este propósito pode também ler-se também em “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos” de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, a pp. 479, a propósito do nº 2 do artº 94º do CPTA, a seguinte anotação:
“O nº 2 contém um outro aspecto inovador, ao permitir que a fundamentação possa ser feita sob a forma de considerandos. Trata-se de uma medida de simplificação processual que se destina a permitir que o juiz possa motivar a decisão através de proposições sintéticas, evitando grandes desenvolvimentos argumentativos, doutrinários ou jurisprudenciais. (...).”
Vejamos, então se a sentença recorrida se mostra fundamentada de facto, ou seja se a mesma, em matéria de facto, contém a discriminação ou fixação dos factos materiais da causa provados e, bem assim, a formulação da respectiva motivação, seja sob a forma de considerandos seja mediante um exame crítico das provas em que assentou, factos esses que justificaram a prolação da decisão jurídica dela constante.
É a seguinte a especificação da matéria de facto constante da sentença recorrida:
“III. Da análise dos documentos juntos pelas partes, e com relevância para a decisão, consideram-se assentes os seguintes factos:
(Os factos supra referenciados indiciariamente provados).”
Ora, do teor da sentença, respeitante à discriminação da matéria de facto indiciariamente provada e respectiva motivação, constata-se terem sido especificados os factos tidos como relevantes para a decisão da causa, todos eles fundados em prova documental, sendo certo que, com referência à alegação da recorrente quanto à falta de especificação na sentença recorrida de factos atinentes à realização de diligências instrutórias, posteriores à notificação para o exercício da audiência prévia, sem que tivesse havido lugar a novo convite para exercer novamente o direito de audiência prévia, somos do entendimento que tais factos se configuram irrelevantes, porquanto o despacho suspendendo foi proferido com dispensa da audiência dos interessados; e, no que concerne à invocada falta de especificação de factos que permitam concluir pela superioridade dos danos resultantes da concessão da providência em face dos que resultariam da sua recusa, somos de considerar que tal factualidade se encontra especificada na sentença ao dar por reproduzido o teor do auto de vistoria constante do Processo instrutor a fls. 8 e 9, onde se descreve o estado de degradação dos prédios a reparar e a demolir.
Assim sendo, constata-se que do teor da especificação da matéria de facto, resulta ter o tribunal a quo elencado os factos que considerou provados perante os elementos probatórios constantes dos autos, maxime documentais, que considerou relevantes para a decisão da causa.
Pelo que, a sentença recorrida, está fundamentada de facto, e contém discriminação e fixação dos factos materiais que considerou relevantes para a decisão da causa e respectiva motivação, seja sob a forma de considerandos seja mediante um exame crítico das provas em que assentou.
Nestes termos, a sentença mostra-se fundamentada de facto, perante a especificação factual dela constante.
De qualquer forma não se nos afigura deverem ter sido fixados quaisquer outros factos para a decisão da causa.
E, mesmo que a matéria de facto devesse ter sido ampliada tal seria motivo para erro sobre os pressupostos da sentença e não para a sua nulidade.
Não ocorre, pois, qualquer nulidade de sentença.* VIOLAÇÃO DO ART. 120º DO CPTA
Entendeu-se na sentença recorrida julgar improcedente a providência cautelar da suspensão de eficácia requerida com fundamento na falta de verificação dos respectivos pressupostos legais, seja do critério especial contido na alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA, a evidência da legalidade ou ilegalidade da pretensão principal, seja dos critérios gerais previstos pela alínea b) do nº 1.
Conclui-se, desde logo, não ser evidente a procedência da pretensão impugnatória formulada ou a formular na acção principal e que não obstante as determinações constantes do despacho suspendendo importem uma situação de difícil reposição, em caso de procedência da acção (periculum in mora), e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão principal (fumus non malus juris), uma vez devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da concessão da providência se mostram superiores àqueles que podem resultar da sua recusa (ponderação de interesses segundo critérios de proporcionalidade).
Alega a recorrente que é manifesta a ilegalidade do acto suspendendo resultante da imputação que lhe faz quer do vício de incompetência quer do vício de forma por preterição do direito de audiência prévia.
Refere, por um lado, que a competência para ordenar demolições ou beneficiação de construções cabe à câmara municipal, enquanto órgão colegial – art. 65.º, n.º 5, al. c), da Lei n.º 169/99 - sendo certo que o art. 65.º, n.º 1, deste diploma legal autoriza a câmara municipal a delegar aquela competência no respectivo presidente, mas o pressuposto do exercício daquela competência da câmara municipal pelo respectivo presidente é que essa delegação tenha efectivamente tido lugar e não está provado nos autos que, à data da prolação do acto suspendendo, o presidente da Câmara Municipal de Matosinhos tivesse competência delegada para a prática deste acto, pelo que não se pode deixar de concluir, ainda que indiciariamente, que o presidente da C.M. Matosinhos não dispunha de competência delegada para a prolação do acto suspendendo; e, por outro lado, está demonstrado nos autos que posteriormente à notificação da recorrente para exercer o direito de audição prévia relativamente ao auto de vistoria realizado ao imóvel, em causa, a entidade recorrida retomou a instrução do procedimento administrativo, tendo entendido ser necessário realizar novas diligências instrutórias para melhor preparar a decisão final a tomar, sem todavia convidar a Recorrente a exercer, novamente, o direito de audição prévia.
E com relação aos demais critérios de decisão, nomeadamente ao pressuposto “ponderação de interesses segundo critérios de proporcionalidade”, refere que o juízo de ponderação de interesses, efectuado na sentença recorrida, não tem qualquer suporte lógico ou material na matéria de facto dada como provada, esgotando-se em considerações conclusivas, genéricas ou de “plano”, que não têm suporte em factos materiais e concretos, pelo que, não tendo ficado estabelecido, na matéria de facto dada como provada, qualquer prejuízo ou dano para o interesse público resultante da concessão da providência, não poderia a sentença vir, em seguida, e numa apreciação dos diferentes interesses em causa segundo um juízo de equidade, concluir que os danos resultantes da concessão da providência cautelar serão superiores àqueles que resultariam da sua recusa.
Por último, refere, ainda que, a valoração dos alegados interesses públicos de segurança e saúde efectuada na sentença recorrida está viciada de erro de julgamento, pois é desmentida pelos próprios autos: não é admissível supor nem concluir que, estando em causa de modo tão flagrante a segurança e a saúde públicas, a entidade recorrida tivesse demorado três anos a proferir uma decisão no procedimento administrativo! E que, depois de tomada uma decisão, demorasse três meses a conferir-lhe eficácia jurídica, pelo que, não poderia haver, urgência ou premência: não só a actual situação do prédio vistoriado em nada (ou em muito pouco) é lesiva para aqueles dois interesses, como nada nos autos poderia ter permitido o douto Tribunal a quo concluir o contrário: o que os autos permitem concluir – sem margem para quaisquer dúvidas – é precisamente pela falta de urgência e de premência: três anos é demasiado tempo para se tratar de um assunto urgente.
No presente recurso jurisdicional, a recorrente insurge-se contra a sentença por não ter decretado a providência requerida ao abrigo do disposto naquele normativo legal, por falta de enquadramento da situação alegada na previsão da alínea a) do n.º 1 do artigo 120º do CPTA e, por outro lado, por ter efectuado uma errada ponderação dos interesses públicos e privados, em presença.
Quanto aos pressupostos do “periculum in mora” e do “fumus non malus juris”, a sentença considerou-os como verificados, não constituindo essa parte da sentença proferida pelo tribunal a quo, objecto do presente recurso jurisdicional.
Ora, vejamos, então, se a sentença fez o devido enquadramento legal da situação fáctica provada em matéria de critérios de decisão das providências cautelares, com relação à providência requerida.
Dispõe o art. 120º al. a) do CPTA que as providências cautelares são adoptadas “ Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente.”
A este propósito extrai-se do Acórdão do TCAN 00303/04.5BEMDL de 10-03-2005 :” Na situação contemplada na alínea a) do n.º 1 do art. 120º o fumus boni iuris adquire a máxima intensidade, pois a providência é automaticamente concedida sem necessidade de atender ao periculum in mora e à ponderação de interesses públicos e privados. Trata-se de providências dirigidas contra “actos manifestamente ilegais”, por si ou por referência a actos idênticos já anteriormente anulados, declarados nulos ou inexistentes, e contra actos de aplicação de normas já anuladas. Nas situações de manifesta, ostensiva e grave ilegalidade, sumariamente demonstrada, que evidencie a procedência da acção principal, é imperioso repor rapidamente a legalidade, ainda que haja interessados particulares a pugnar pela sua manutenção. Dispensa-se a ponderação de interesses públicos e privados e o juízo de proporcionalidade quanto à decisão da providência porque o critério da evidência da pretensão principal incorpora já a salvaguarda de tais interesses, do interesse público, porque a Administração não pode praticar actos ilegais, e dos interesses particulares, porque têm direito a que a sua situação seja legalmente apreciada e conformada.
O juízo sobre a evidência da pretensão principal em face da manifesta ilegalidade do acto impugnado, uma situação excepcional perante as situações que normalmente justificam as providências cautelares, é ainda mais excepcional quando a ilegalidade do acto impugnado deriva de vícios formais. É que as ilegalidades verificadas nos elementos formais ou extrínsecos do acto administrativo, susceptíveis de produzir invalidade, podem não conduzir necessariamente à sua anulação, quer por ser um vício irrelevante no caso concreto, quer por ser possível o seu aproveitamento pelo juiz.
Em princípio, só quanto aos vícios graves, aqueles que concretizam na lesão insuportável dos valores protegidos pelo direito administrativo e que por isso implicam a nulidade do acto, é possível ajuizar sobre a evidência da procedência da pretensão principal. Já quanto à violação de preceitos de forma em sentido amplo, que inclui a forma propriamente dita e o procedimento, que seja cominada com a anulabilidade nem sempre a preterição da forma conduz à anulação. Existem vícios formais com potência invalidante que, pela menor importância da forma ou por motivos de economia de actos públicos, possibilitam ao juiz recusar a anulação, declarando a irrelevância do vício, ou realizar o aproveitamento do acto. No primeiro caso, o acto não será anulado se o juiz comprovar que no caso concreto foram alcançados os fins específicos que o preceito violado visava alcançar. Esta é a posição sufragada pela generalidade da doutrina e jurisprudência portuguesa que considera «formalidades não essenciais», aquelas cuja omissão ou preterição não tenha impedido a consecução do objectivo visado pela lei ao exigi-las, e que, para este efeito, serve para distinguir “vícios essências” de “vícios não essenciais”, conforme impliquem, ou não, a anulação do acto. No segundo caso, se a decisão tomada corresponde à solução imposta pela lei para o caso concreto, o que só se pode saber nos actos vinculados, o juiz pode conservar o acto administrativo, uma vez que não existem dúvidas que um administrador normal e razoável o irá repetir com o mesmo conteúdo (…)” (cfr. neste sentido, Acs. do TCA Norte de 16/09/2004 - Proc. n.º 764/04.2BEPRT, de 16/12/2004 - Proc. n.º 467/04.8BECBR in: «www.dgsi.pt/jtcn»).
Ora, no caso dos autos são imputados ao acto suspendendo vícios de procedimento tais como o vício de incompetência relativa, por falta de competência, e o vício de forma, por falta de audiência dos interessados.
Trata-se, por um lado de meros vícios formais e a que corresponde, em regra, em sede de sancionamento jurídico, a mera anulabilidade – Cfr. artºs 133º e 135º do CPA.
Porém, tais vícios de forma, por motivos de economia de actos públicos, possibilitam ao juiz recusar a anulação, declarando a sua irrelevância ou possibilitando realizar o aproveitamento do acto.
Assim, não se tratando-se de vícios graves, qualificando-se como tais, aqueles que se concretizam na lesão insuportável dos valores protegidos pelo direito administrativo e que por isso implicam a nulidade do acto, mas tão-só de “vícios não essenciais”, subjacente aos quais está inclusive a possibilidade do aproveitamento do acto, não é possível ajuizar sobre a evidência da procedência da pretensão principal.
Estão, pois, aqui em causa vícios de procedimento, aos quais corresponde em termos de sancionamento jurídico a mera anulabilidade, como tal não enquadráveis em termos de subsunção legal na previsão da alínea a) do artº 120º do CPTA, porquanto o seu conhecimento se mostra incompatível com a evidência da procedência da pretensão a formular na acção principal, nos termos que se deixaram atrás assinalados.
Por outro lado, a sua apreciação pressupõe uma análise ou indagação exaustiva que passará por uma interpretação aturada do procedimento administrativo observado, indagação essa que se situa muito além duma sumariedade de apreciação, própria da tutela cautelar.
Nestas circunstâncias, fica claramente prejudicada a possibilidade de percepção do acto como "manifestamente ilegal", bem como a possibilidade de reputar como "evidente" a hipotética procedência da pretensão formulada no processo principal”, sendo certo que, em sede de apreciação do critério de decisão constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, a análise dos vícios apontados ao acto administrativo praticado traduz-se numa apreciação sumária ou perfunctória, cuja razão de ser se prende com a necessidade de evitar a antecipação sobre o juízo final da causa, que deve ser decidido em sede própria e não no âmbito cautelar, sob pena de inutilidade do processo principal, que passaria a ser reduzido à condição de confirmação ou não do juízo de legalidade ou ilegalidade proferido no processo cautelar.
Assim, no caso dos autos, perante a necessidade da indagação dos imputados vícios de forma não essenciais ao acto cuja suspensão de eficácia se pretende, não pode retirar-se a conclusão da evidência plasmada na alínea a) do nº1 do artº 120º do CPTA, enquanto critério de decisão cautelar.
Deste modo, não se configura como evidente a legalidade ou a procedência da pretensão principal.* Não estando aqui em causa a verificação dos pressupostos do art. 120º nº1 al. b) do CPTA, cumpre apenas aferir do requisito negativo da ponderação da sua adequação e do seu equilíbrio em termos de proporcionalidade da decisão de concessão ou recusa tal como se mostra previsto nos n.ºs 2 e 3 do art. 120º do CPTA.
Como refere Prof. Mário Aroso de Almeida in ob. cit. pág “(...) o artigo 120º, n.º 2, introduz um inovador critério de ponderação, num mesmo patamar, dos diversos interesses, públicos e privados, que, no caso concreto, se perfilem, sejam eles do requerente, da entidade demandada ou de eventuais contra-interessados, determinando que a providência ou providências sejam recusadas quando essa ponderação permita concluir que «os danos que resultariam da sua concessão se mostram superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências».
Exige-se, agora, que o tribunal proceda à ponderação equilibrada dos interesses, contrabalançando os eventuais riscos que a concessão da providência envolveria para o interesse público com os danos que a sua recusa com toda a probabilidade poderia trazer ao requerente.
O que significa que o juiz, em providências cautelares, fora da situação excepcional prevista no art. 120º, n.º 1, al. a) do CPTA, mesmo verificados os requisitos ou pressupostos positivos supra aludidos deve recusar a concessão da providência cautelar quando o prejuízo resultante para o requerido se mostre superior ao prejuízo que se pretende obviar ou evitar com a providência.
Tal superioridade, nas palavras do Prof. J. C. Vieira de Andrade “(...) há-de estabelecer-se tendo em consideração a possibilidade de evitar ou atenuar os prejuízos causados pela concessão através de contra-providências (...) artigo 120º, n.º 2, in fine (...)”(vide ob. cit., pág. 302), sendo que na ponderação a efectuar-se ela deve ser feita entre prejuízos ou danos e não entre os interesses em presença.
Não há, pois, prevalência do interesse público face aos demais interesses em conflito, tanto mais que, como é defendido por este Professor “(...) não se trata aqui de ponderar o interesse público com o interesse privado, mesmo que muitas vezes o interesse do requerido seja o interesse público e o interesse do requerente seja o interesse privado: o que está aqui em conflito são os resultados ou os prejuízos que podem resultar para os interesses, da concessão ou a recusa da concessão, para todos os interesses envolvidos, sejam públicos, sejam privados. (...) o que está em causa não é ponderar valores ou interesses entre si, mas danos ou prejuízos e, portanto, os prejuízos reais, que numa prognose relativa ao tempo previsível de duração da medida, e tendo em conta as circunstâncias do caso concreto, resultariam da recusa ou da concessão (plena ou limitada) da providência cautelar.” (vide ob. cit., pág. 303).
Exige-se, agora, que o tribunal proceda à ponderação equilibrada dos interesses, contrabalançando os prejuízos que a concessão da providência envolveria para o requerido com os danos que a sua recusa com toda a probabilidade poderia trazer ao requerente.
O que significa que o juiz, em providências cautelares, fora da situação excepcional prevista no art. 120º, n.º 1, al. a) do CPTA, mesmo verificados os requisitos ou pressupostos positivos supra aludidos deve recusar a concessão da providência cautelar quando o prejuízo resultante para o requerido se mostre superior ao prejuízo que se pretende obviar ou evitar com a providência.
Ora, nos termos do n.º 3 do art. 120.º do CPTA, as providências cautelares a adoptar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente.
No caso sub judice está em causa um despacho do Presidente da Câmara Municipal de Matosinhos, de 29.SET.05 que ordenou a realização de obras e demolições no prédio de que é comproprietária a recorrente, sito na Rua …, Matosinhos.
E, este despacho teve por base a informação constante do despacho proferido onde, entre outras, se remete para as vistorias técnicas entretanto efectuadas ao prédio.
Ora, conforme resulta da vistoria realizada em 9/9/02 junta ao p.a. e reproduzida na matéria de facto está em causa nos presentes autos a realização de obras em prédio “ constituído por exíguas divisões, sem luz directa, ventilação e pé direito regulamentares”, que se trata de “ fogos geminados, abarracados e habitados que constituem a “ilha “ …em elevado estado de degradação” e em que “ as casas de banho são exteriores, tipo latrina”.
E, essas obras determinam não só reparação como até construção de uma casa de banho de acordo com as normas regulamentares, que não existia.
E, aliás, da referida vistoria apenas consta que os prédios em causa não apresentam as condições mínimas de habitabilidade, nada se referindo quanto ao perigo para a saúde e segurança pública.
Apenas se refere quanto às construções desocupadas que constituem “ vários focos de insalubridade e risco de ruína, pondo em risco a saúde e segurança das pessoas.”
E, quanto aos espaços habitados diz-se na mesma vistoria que os mesmos “ não apresentam as condições mínimas de habitabilidade, devendo no entanto efectuar-se os trabalhos a seguir discriminados, para minimizar as más condições existentes…”
Ora, tudo vais no sentido de que não se vê como possam naquelas circunstâncias ser realizadas obras no prédio susceptíveis de legalização ao abrigo das disposições legais em vigor, nomeadamente o RJUE, que não se traduzam na construção de um novo prédio.
E, não se vê aliás que as obras requeridas não sejam relativamente a circunstâncias que na sua maioria já existiam ab initio aquando do arrendamento efectuado (um dos contratos de arrendamento era de há cinco anos antes da realização da vistoria e nos termos do mesmo “todas as obras de reparação e conservação , normais e extraordinárias, de que carecer o arrendado ficam a cargo do 2º outorgante”, que é o inquilino.
Parece-nos, pois, que está em causa não o interesse público mas antes os interesses particulares dos locatários em confronto com os interesses privados da recorrente.
E, se a habitação não tem as condições mínimas de habitabilidade não são os referidos locatários, enquanto não for decidida a acção principal, obrigados a permanecer no locado devendo a C.M., caso os mesmos não tenham para onde ir, no exercício das suas funções, diligenciar pelo seu realojamento provisório até à decisão daquela acção.
A questão é, pois, entre particulares não resultando da vistoria qualquer risco para a saúde e segurança pública, mas antes e apenas quanto aos inquilinos e derivada da falta de condições mínimas de habitabilidade.
Pelo que, está em causa uma situação de facto consumado (caso a recorrente obtenha provimento na acção principal, ficar-se-ia numa situação caricata de terem de ser demolidas as obras acabadas de realizar, implicando uma impossibilidade de retrocesso à situação anterior às mesmas) com interesses privados contrapostos, interesse público de não se realizarem obras ilegalizáveis que não estão dentro dos requisitos passíveis de concessão de licença de habitabilidade e eventual interesse da C.M. em não ter que realojar provisoriamente pessoas sem capacidade económica para saírem de uma habitação que não tem condições de habitabilidade.
E, a nosso ver, os prejuízos decorrentes da imposição da realização imediata (antes da decisão a proferir na acção principal) das referidas obras (numa abordagem sumária ilegalizáveis) quer para o interesse público quer para o interesse da recorrente são superiores à eventual necessidade que possa advir para a C.M. de realojamento provisório de pessoas sem capacidade económica de procurar uma alternativa de alojamento face à falta de condições mínimas de habitabilidade do prédio em causa, sem que daí deriva necessariamente qualquer culpa ou obrigação por parte do senhorio.
Entendemos, assim, que numa situação de obrigar os senhorios a despender quantias que muitas vezes não têm e colocar as finanças das autarquias na situação de terem que arcar com o pagamento das mesmas caso a acção venha a ser julgada procedente, e em que o regresso à situação anterior é quase impossível (pela manifesta dificuldade de colocar a habitação na situação anterior às obras), a execução imediata daquela imposição só deve acontecer em casos extremos.
Pelo que os danos causados com a recusa da providência e que correspondem à situação de facto consumado são superiores aos danos causados com a sua concessão.
Sendo assim, somos de entender que ponderando os interesses em causa e os danos que resultam da concessão da providência os mesmos são inferiores aos que resultariam da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.
Pelo que é de seguir o entendimento de que nada obsta à ocorrência da suspensão do acto nesta parte.
Quanto à ordem de demolição dos espaços desocupados, como supra se referiu, apenas se diz no auto de vistoria que as referidas construções “Neste mesmo espaço, encontram-se outras construções antigas, desocupadas, parcialmente ruídas e entulhadas, constituindo vários focos de insalubridade e risco de ruína, pondo em risco a saúde e segurança das pessoas”.
Ora, há que ter presente que pelo facto de não estar tal habitação em condições de habitabilidade e de ficar interdita para fins habitacionais e que até deva ser demolida, não resulta necessariamente que tal ordem de demolição não possa aguardar pela decisão da acção principal.
É que não basta concluir pela segurança e saúde das pessoas é necessário que tal conclusão de que a mesma é incompatível com a espera inerente à resolução da acção principal resulte de factos concretos.
Ora, é certo que não vem discriminado se as construções parcialmente ruídas estão viradas para a via pública, e de que forma é que as mesmas põem em risco a saúde e segurança das pessoas, e de que pessoas.
Contudo, parece-nos que importa salvaguardar e depois de devidamente averiguado aqueles riscos pelo que deve determinar-se a execução imediata do despacho de demolição apenas na parte que assegure qualquer risco de ruína acrescida da limpeza do entulho que pode ser foco de risco para a saúde.
Pelo que, analisando a vistoria relativamente à obra não habitada e os demais circunstancialismos como a data da mesma parece-nos que a demolição da parte que evite o risco de ruína e a limpeza do local enquanto não é decidida a acção principal será suficiente para salvaguardar os interesses em causa.
Procede, pois, o recurso, parcialmente.* Em face de todo o exposto acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN em conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência:
a) suspender o acto quanto à imediata realização das obras;
b) indeferir o recurso quanto à suspensão da execução do acto na parte em que determina a limpeza do entulho e demolição das construções desocupadas.
Custas por ambas as partes na proporção do vencimento com redução a metade da taxa de justiça.
R. e N.
Porto, 29 de Março de 2007
Ass.) Ana Paula Portela (Relator por vencimento)
Ass.) José Augusto Araújo Veloso
Ass.) José Luís Paulo Escudeiro (vencido nos termos da declaração anexa)* DECLARAÇÃO DE VOTO DE VENCIDO
Negava provimento ao recurso interposto e confirmava a sentença recorrida, julgando improcedente a providência cautelar de suspensão de eficácia requerida, com base no juízo de ponderação dos interesses em presença (públicos e/ou privados), segundo critérios de proporcionalidade, a que alude o nº 2 do artº 120º do CPTA, formulado nos seguintes termos:
Para além do critério especial contido na alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA, da evidência da legalidade ou ilegalidade da pretensão principal, constitui objecto do recurso jurisdicional, o juízo de valor relativo fundado na comparação da situação do requerente com a dos eventuais interesses contrapostos, ou seja a ponderação de todos os interesses em presença (públicos e/ou privados), segundo critérios de proporcionalidade, a que alude o nº 2 daquele normativo legal.
Ora, no caso dos autos, perante o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Matosinhos, de 29.SET.05 que ordenou a realização de obras e demolições no prédio de que é comproprietária, sito na Rua de Sendim, nº …, Matosinhos, com fundamento quer na falta de condições de habitabilidade quer no estado de degradação das construções, não reunindo condições de utilização – com efeito da vistoria realizada ao prédio retira-se que as actuais condições do prédio, que confina com a via pública e com outras habitações antigas, se reconduzem a logradouros com entulho, casas abarracadas, ausência de telhados, compartimentos sem luz directa, casas de banho no quintal, tipo latrina, esgotos à superfície, caixilharias em madeira de portas e janelas apodrecidas, instalações eléctricas degradadas - estão em causa interesses privados da Recorrente contrapostos a interesses públicos do Recorrido, traduzindo-se aqueles no uso e fruição de bens decorrentes do direito de propriedade sobre os imóveis, em questão, e estes últimos em assegurar a segurança e a salubridade do edificado.
Do teor do auto de vistoria realizada ao prédio da Recorrente, constata-se constituir-se este de c/v e andar, confinante com a via pública e com outras habitações antigas.
Encontra-se habitado por dois agregados familiares, tendo o terceiro agregado que nele residia sido, entretanto, realojado pelo Município de Matosinhos.
O telhado, de duas águas em telha, encontra-se em elevado estado de degradação, sendo permeável à chuva.
As portas e janelas são em madeira e encontram-se apodrecidas.
A casa de banho situa-se no exterior, sendo do tipo latrina.
A instalação eléctrica encontra-se degradada e danificada.
No logradouro do prédio da Recorrente situam-se outras construções antigas, geminadas, parcialmente em ruína, abarracadas e entulhadas.
As caixilharias em madeira de portas e janelas encontram-se apodrecidas.
Trata-se de espaços constituídos por divisões exíguas, algumas sem luz directa sem ventilação e sem pé direito regulamentares, com paredes e tectos interiores danificados, pelo mau estado das coberturas e fachadas e com os tectos falsos apodrecidos.
As casas de banho são exteriores, tipo latrina.
A instalação eléctrica encontra-se degradada.
As construções existentes no logradouro encontram-se, actualmente, desalojados, tendo os seus moradores sido realojados, pelo Município de Matosinhos.
O estado do prédio da Recorrente encontra-se, pois, em elevado estado de degradação, constituindo um foco de insalubridade e risco de ruína e, designadamente, de incêndio, perante o estado da instalação eléctrica e a sua situação de entulhamento, o que se poderá propagar a prédios contíguos, pondo em causa a saúde e a segurança das pessoas.
Perante tal quadro fáctico, ponderados os interesses públicos e privados, em presença, somos de considerar que os danos que resultariam da concessão da providência requerida se configuram como sendo superiores àqueles que resultam da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências, uma vez que os interesses públicos consubstanciados em valores específicos como a saúde e a segurança das pessoas em geral, assumem manifesta superioridade, confrontados com os interesses particulares da Recorrente traduzidos na mera possibilidade de continuar a usar e a fruir das construções abarracadas e entulhadas existentes no logradouro do seu prédio, entretanto, desabitadas, e no dispêndio do custo da reparação do prédio, propriamente dito, por forma a torná-lo seguro e salubre.
Tal ponderação de interesses constitui recusa da Providência cautelar requerida.
Ass.) José Luís Paulo Escudeiro |
