Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00608/06.0BEPNF-A

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	02/14/2007

Tribunal:	TAF de Penafiel

Relator:	Drº Carlos Luís Medeiros de Carvalho

Descritores:	CONTENCIOSO PRÉ-CONTRATUAL - ART. 100º CPTA VALOR DA CAUSA

Sumário:	Respeitando a acção a acto procedimental desenvolvido sob a égide de processo concursal disciplinado pelo DL n.º 197/99, de 08/06 e considerando a estrutura do pedido formulado em que o que em última instância a A. visa é obter a adjudicação do concurso temos que o valor da acção, em termos da “utilidade económica imediata do pedido”, terá de atender, de harmonia com os arts. 31.º, n.º 1 e 32.º em conjugação com o corpo do art. 33.º todos do CPTA, ao “conteúdo económico do acto” o qual se traduz no valor da proposta que a mesma apresentou no âmbito do procedimento concursal já que é pelo valor da mesma que a A. irá outorgar e celebrar com a Administração o contrato.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	01/15/2007
Recorrente:	I.
Recorrido 1:	Município de Valongo
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Impugnação Urgente - Contencioso pré-contratual (arts. 100º e segs. CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Negar provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
“I…, S.A.”, devidamente identificada nos autos, inconformada veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Penafiel, datada de 01/11/2006, que, nos autos de impugnação urgente – contencioso pré-contratual (arts. 100.º e segs. do CPTA) instaurado contra o MUNICÍPIO DE VALONGO e as contra-interessadas “E…, LDA.”, “N…, SA”, “U…, LDA.”, “IC…, SA”, “S…, SA” e “G…, SA”, todos igualmente identificados nos autos, decidiu fixar como valor da presente acção administrativa o de € 1.417.449,60 e consequentemente determinou o reforço da taxa de justiça liquidada.
Formula a recorrente, nas respectivas alegações (fls. 10 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), conclusões nos termos seguintes:
“(…)
1. O concurso público em apreço tem por objecto a confecção e o serviço de refeições diárias nas diversas escolas do concelho de Valongo (cfr. Art. 1.º do Programa do Concurso)
2. Na presente acção, o Autor pretende que os serviços objecto do concurso lhe sejam adjudicados.
3. A utilidade económica imediata do pedido corresponde tão só à margem de lucro obtida pelo Autor com a prestação do serviço, a qual só é possível determinar aquando da execução do contrato, face ao número concreto das refeições efectivamente fornecidas e face ao valor das despesas concretamente suportado pelo adjudicatário, designadamente com matéria-prima alimentar e não alimentar, pessoal e outras.
4. Daí que o Autor tenha indicado o valor de 14963,95€ por aplicação do critério supletivo estabelecido no Art. 34.º do C.P.T.A..
5. Com efeito, e conforme sustentam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2005, pág. 161, as situações que originam lucros de montante indeterminável são passíveis de ser incluídas no âmbito de aplicação da norma do Art. 34.º do C.P.T.A.
6. Ao fixar à causa o valor de 1.417.449,60€, correspondente ao valor da proposta do Autor, violou o douto despacho recorrido as disposições dos Arts. 31.º n.º 1 e 34.º do C.P.T.A..
7. Deverá o douto despacho recorrido ser revogado assim se fazendo a COSTUMADA JUSTIÇA. (…).”
Os recorridos notificados não apresentaram ou produziram contra-alegações no âmbito da presente instância de recurso.
O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA emitiu pronúncia no sentido do improvimento do recurso (cfr. fls. 115), parecer esse que notificado às partes apenas mereceu resposta por parte da recorrente reiterando esta o posicionamento que havia deduzido no recurso jurisdicional “sub judice”.
Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” (cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8ª edição, págs. 459 e segs.; Prof. M. Aroso de Almeida e Juiz Cons. C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, pág. 737, nota 1; Dr.ª Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” – in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71).
A questão suscitada resume-se, em suma, em determinar se na situação vertente a decisão recorrida ao fixar o valor da causa fez ou não errada aplicação do disposto nos arts. 31.º e 34.º do CPTA [cfr. conclusões supra reproduzidas].

3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Com relevância para a análise da questão em discussão tem-se como fixada a seguinte factualidade:
I) A recorrente instaurou acção administrativa de impugnação urgente/contencioso pré-contratual (arts. 100.º e segs. do CPTA) contra MUNICÍPIO DE VALONGO e as contra-interessadas “E…, LDA.”, “N…, SA”, “U…, LDA.”, “IC…, SA”, “S…, SA” e “G…, SA”, deduzindo pedido nos seguintes termos:
“(…)
a) Ser a CÂMARA MUNICIPAL DE VALONGO condenada a excluir a proposta da E... do Concurso Público para concepção e serviço de refeições para as cantinas e refeitórios das escolas do concelho
E
b) Ser a CÂMARA MUNICIPAL DE VALONGO condenada a abster-se de praticar o acto de adjudicação à E… da prestação de serviços objecto do Concurso Público supra identificado,
Ou
c) Ser anulado o acto de adjudicação à E… da prestação de serviços objecto do Concurso Público supra identificado, caso já tenha sido praticado;
E
d) Ser a CÂMARA MUNICIPAL DE VALONGO condenada a abster-se de celebrar o contrato com a E…,
Ou
e) Ser anulado o contrato celebrado com a E…, caso já tenha sido celebrado;
E
f) Ser a CÂMARA MUNICIPAL DE VALONGO condenada à prática do acto administrativo devido de adjudicação ao I… da prestação de serviços objecto do Concurso Público supra identificado (…)” (cfr. petição inicial e documentos à mesma anexos insertos a fls. 16 a 103 dos presentes autos de recurso em separado e cujo teor aqui se dá por reproduzido);
II) Com data de 01/11/2006 foi proferida a decisão judicial recorrida na qual foi fixado o valor da presente acção administrativa em € 1.417.449,60 nos termos e pelos fundamentos dela constantes e cujo teor aqui se tem por reproduzido (cfr. fls. 07 a 09 dos presentes autos de recurso em separado e cujo teor aqui se dá por reproduzido).

3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade supra fixada cumpre, agora, entrar na análise da questão suscitada pela recorrente para se concluir pela sua procedência ou improcedência, fazendo prévio cotejo dos normativos a atender.
Assim nos arts. 31.º a 34.º do CPTA constam regras relativas à fixação do “valor da causa” as quais estão integradas num capítulo com o título “Do valor das causas e das formas do processo” - secção “Do valor das causas”.
Decorre do art. 31.º, com a epígrafe de “Atribuição de valor e suas consequências”, o seguinte regime legal:
“1 - A toda a causa deve ser atribuído um valor certo, expresso em moeda legal, o qual representa a utilidade económica imediata do pedido.
2 - Atende-se ao valor da causa para determinar:
a) A forma do processo na acção administrativa comum;
b) Se o processo, em acção administrativa especial, é julgado em tribunal singular ou em formação de três juízes;
c) Se cabe recurso da sentença proferida em primeira instância e que tipo de recurso.
3 - Para o efeito das custas e demais encargos legais, o valor da causa é fixado segundo as regras estabelecidas na legislação respectiva.
4 - É aplicável o disposto na lei processual civil quanto aos poderes das partes e à intervenção do juiz na fixação do valor da causa.”
E no artigo seguinte que tem por epígrafe “Critérios gerais para a fixação do valor”, preceitua-se que:
“1 - Quando pela acção se pretenda obter o pagamento de quantia certa, é esse o valor da causa.
2 - Quando pela acção se pretenda obter um benefício diverso do pagamento de uma quantia, o valor da causa é a quantia equivalente a esse benefício.
3 - Quando a acção tenha por objecto a apreciação da existência, validade, cumprimento, modificação ou resolução de um contrato, atende-se ao valor do mesmo, determinado pelo preço ou estipulado pelas partes.
4 - Quando a acção diga respeito a uma coisa, o valor desta determina o valor da causa.
5 - Quando esteja em causa a cessação de situações causadoras de dano, ainda que fundadas em acto administrativo ilegal, o valor da causa é determinado pela importância do dano causado.
6 - O valor dos processos cautelares é determinado pelo valor do prejuízo que se quer evitar, dos bens que se querem conservar ou da prestação pretendida a título provisório.
7 - Quando sejam cumulados, na mesma acção, vários pedidos, o valor é a quantia correspondente à soma dos valores de todos eles, mas cada um deles é considerado em separado para o efeito de determinar se a sentença pode ser objecto de recurso, e de que tipo.
8 - Quando seja deduzido pedido acessório de condenação ao pagamento de juros, rendas e rendimentos já vencidos e a vencer durante a pendência da causa, na fixação do valor atende-se somente aos interesses já vencidos.
9 - No caso de pedidos alternativos, atende-se unicamente ao pedido de valor mais elevado e, no caso de pedidos subsidiários, ao pedido formulado em primeiro lugar.”
Resulta por sua vez do art. 33.º (“Critérios especiais”) que:
“Nos processos relativos a actos administrativos, atende-se ao conteúdo económico do acto, designadamente por apelo aos seguintes critérios, para além daqueles que resultam do disposto no artigo anterior:
a) Quando esteja em causa a autorização ou licenciamento de obras e, em geral, a apreciação de decisões respeitantes à realização de empreendimentos públicos ou privados, o valor da causa afere-se pelo custo previsto da obra projectada;
b) Quando esteja em causa a aplicação de sanções de conteúdo pecuniário, o valor da causa é determinado pelo montante da sanção aplicada;
c) Quando esteja em causa a aplicação de sanções sem conteúdo pecuniário, o valor da causa é determinado pelo montante dos danos patrimoniais sofridos;
d) Quando estejam em causa actos ablativos da propriedade ou de outros direitos reais, o valor da causa é determinado pelo valor do direito sacrificado.”
Por fim decorre do art. 34.º (“Critério supletivo”) que:
“1 - Consideram-se de valor indeterminável os processos respeitantes a bens imateriais e a normas emitidas ou omitidas no exercício da função administrativa, incluindo planos urbanísticos e de ordenamento do território.
2 - Quando o valor da causa seja indeterminável, considera-se superior ao da alçada do Tribunal Central Administrativo.
3 - Das decisões de mérito proferidas em processo de valor indeterminável cabe sempre recurso de apelação e, quando proferidas por tribunal administrativo de círculo, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, nos termos e condições previstos no artigo 151º deste Código.
4 - Quando com pretensões susceptíveis de avaliação económica sejam cumuladas outras insusceptíveis de tal avaliação, atende-se separadamente a cada uma delas para o efeito de determinar se a sentença pode ser objecto de recurso, e de que tipo.”
Ressalta do quadro normativo reproduzido que o actual CPTA (cfr. art. 31.º, n.º 1) introduziu um claro e inequívoco desvio àquilo que constituía o regime processual vigente no anterior contencioso administrativo (cfr. art. 10.º do ETAF/84 – ausência de alçadas), tendo-se passado a exigir a atribuição dum valor para todas as causas que corram termos nos tribunais administrativos.
Ora o valor da causa, “expresso em moeda legal”, corresponde à “utilidade económica imediata do pedido” (cfr. n.º 1 do art. 31.º), sendo que nos arts. 32.º a 34.º do CPTA constam os critérios ou factores através dos quais se deve atender na e para a fixação daquele valor.
Assim, na tarefa de fixação do valor da causa, valendo o regime processual previsto nos arts. 314.º e 315.º do CPC “ex vi” n.º 4 do art. 31.º do CPTA, importa considerar sucessivamente os critérios previstos nos arts. 34.º, 33.º e 32.º do CPTA, aferindo-se primeiramente sobre se o processo é relativo a bens imateriais ou a normas (emitidas ou omitidas) no exercício da actividade administrativa e se tal não ocorrer passa-se à sua aferição à luz dos critérios/situações enumeradas no art. 33.º para, falhando ou não estando integrado, se entrar na consideração do regime decorrente do art. 32.º.
Na definição do alcance da previsão do art. 34.º do CPTA importa, pois, atender aos dois critérios atrás aludidos sendo que, para a economia da presente decisão, apenas relevará o critério do processo respeitar a “bens imateriais”, porquanto, “in casu”, não está em discussão ou apreciação de processo que diga respeito ou estejam em causa “normas emitidas ou omitidas no exercício da função administrativa, incluindo planos urbanísticos e de ordenamento do território.”
Ora as situações administrativas relativas a “bens imateriais” previstas no art. 34.º do CPTA e pelo mesmo consideradas de “valor indeterminável” dizem respeito àquelas situações em que estejam em causa ou se discutam bens, utilidades, posições jurídicas ou interesses insusceptíveis de avaliação económica ou pecuniária directa ou imediata.
A doutrina que no âmbito da definição ou integração do critério relativo aos processos sobre “bens imateriais” tem sido produzida dá como exemplos a integrar nesta previsão as “pretensões de autorizar ou proibir uma determinada manifestação na via pública ou noutro local”, de “encerramento de determinada via de trânsito”, de “emissão de licenças ou autorizações respeitantes as bens ou interesses sem valor económico (v.g., carta de condução)”, de “inscrição numa associação pública profissional” ou de “admissão num curso universitário ou nos cadernos eleitorais”, de “abstenção da utilização dum slogan plagiado numa campanha de alerta público em matéria de saúde”, os “processos relativos ao estado ou às qualidades administrativas das pessoas”, as “acções destinadas a fazer valer a propriedade industrial, literária ou artística”, as “acções que respeitem ao reconhecimento da dominialidade pública dum bem”, as “acções que se destinem a salvaguardar interesses difusos (saúde pública, direitos dos consumidores, qualidade de vida, preservação do ambiente e do património cultural)”, as “acções que visem acautelar as violações da REN ou da RAN”, os “processos de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias – arts. 109.º e segs. do CPTA”, os “processos relativos a actos susceptíveis de produzir prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação” (indicando como exemplo actos que “importem a inibição ou a restrição de comércio, indústria ou cessação de actividades profissionais livres” os quais originariam “normalmente lucros cessantes de montante indeterminável e arrastam outras consequências de difícil quantificação, como a perda de clientela ou a impossibilidade de satisfazer compromissos já assumidos”) (cfr., nesta sede, Prof. M. Aroso de Almeida e Juiz Cons. C. Alberto Fernandes Cadilha in: ob. cit., págs. 160/161; Dr. M Esteves de Oliveira e Dr. R. Esteves de Oliveira in: “Código de Processo nos Tribunais Administrativos … - Anotado”, vol. I, pág. 254). Analisado o caso vertente temos para nós que o mesmo não pode ser configurado como respeitando a processo que estejam em discussão bens, utilidades, posições jurídicas ou interesses insusceptíveis de avaliação económica ou pecuniária directa ou imediata, não se incluindo a pretensão no mesmo formulada na previsão do art. 34.º do CPTA.
Não assiste razão, pois, à recorrente na sua pretensão formulada em sede de recurso jurisdicional de aplicação do regime decorrente do art. 34.º do CPTA, sendo certo que inclusive a situação em crise não configura a emissão de qualquer acto susceptível de produzir prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação, mercê, nomeadamente, de estar em causa acto que “importe a inibição ou a restrição de comércio, indústria ou cessação de actividades profissionais livres” gerador de “lucros cessantes de montante indeterminável” ou que arraste “outras consequências de difícil quantificação, como a perda de clientela ou a impossibilidade de satisfazer compromissos já assumidos” tal qual a citação doutrinal, invocada em sede de alegações, refere como integrante da previsão do citado art. 34.º.
Afastado o regime decorrente do aludido preceito legal importaria, portanto, o aferir dos critérios enunciados nos arts. 33.º e 32.º do mesmo Código.
A pretensão formulada nos autos pela recorrente é relativa a acto procedimental de contencioso pré-contratual e demais actos praticados em decorrência daquele procedimento, o que se infere inequivocamente do pedido que se mostra formulado. Tal pretensão, com pedidos formulados em função da fase em que o procedimento concursal esteja, claramente não se integra em qualquer das alíneas do art. 33.º.
Respeitando, todavia, a acção a acto procedimental desenvolvido sob a égide de processo concursal (procedimento pré-contratual disciplinado pelo DL n.º 197/99, de 08/06 – “Concurso Público Internacional – Concepção e serviço de refeições para as cantinas e refeitórios das Escolas do Concelho de Valongo”) e considerando a estrutura do pedido formulado em que o que em última instância ou análise a A. visa é obter ou que lhe seja feita a adjudicação do concurso temos que o valor da acção, em termos da “utilidade económica imediata do pedido”, terá de considerar ou de atender, de harmonia com os arts. 31.º, n.º 1 e 32.º em conjugação com o corpo do art. 33.º todos do CPTA, ao “conteúdo económico do acto” o qual se traduz no valor da proposta que a mesma apresentou no âmbito do procedimento concursal já que é pelo valor da mesma que a A. irá outorgar e celebrar com a Administração o contrato.
O benefício ou utilidade económica que a A. irá retirar com a procedência da acção (adjudicação do concurso e celebração do contrato em conformidade com aquela adjudicação pelo valor da proposta) será o valor que terá de se considerar como sendo o valor da causa, visto, esse ser ou corresponder ao “conteúdo económico do acto” ou ao benefício ou vantagem de natureza patrimonial passível de avaliação pecuniária que se traduz na efectivação do direito à obtenção da emissão do acto devido em termos do procedimento concursal em presença. Note-se, aliás, que as acções que tenham por objecto a apreciação da existência, validade, cumprimento, modificação ou resolução dum contrato o valor da causa afere-se pelo valor do contrato o qual é aferido em função do seu preço ou do seu valor estipulado pelas partes (cfr. n.º 3 do art. 32.º do CPTA).
Nessa medida, a decisão judicial recorrida não enferma das ilegalidades que lhe são assacadas, não envolvendo qualquer violação dos normativos legais invocados pela recorrente (arts. 31.º e 34.º do CPTA), pelo que improcede sem necessidade de outros considerandos os presente recurso.

4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando-se pelos fundamentos antecedentes a decisão judicial recorrida.
Custas nesta instância a cargo da recorrente, com redução a metade da taxa de justiça [cfr. arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-E, n.º 1, als. a) e f), 18.º, n.º 2 todos do CCJ e 189.º do CPTA].
Notifique-se. DN.

Restituam-se aos ilustres mandatários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.

Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).

Porto, 14 de Fevereiro de 2007
Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho
Ass.) José Augusto Araújo Veloso
Ass.) Jorge Miguel Barroso Aragão Seia