| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
O Instituto de Segurança Social, I.P. veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do despacho do Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, de 21.03.2011, a fls. 93 e seguintes, pelo qual, enquanto titular do tribunal administrativo, se declarou incompetente, em razão da matéria, para conhecer do objecto da acção administrativa especial interposta por J… e ordenou a redistribuição “na área da competência tributária deste mesmo tribunal”.
Invocou para tanto que a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento ao considerar o tribunal administrativo materialmente incompetente para apreciar a questão material controvertida ou caso, assim não se entenda, incorreu em violação de lei dado impor-se a absolvição do réu da instância e não a redistribuição do processo.
O Recorrido contra-alegou defendendo manutenção da decisão recorrida ou, caso assim não se entenda, a revogação do despacho recorrido e a sua substituição por decisão que julgue a jurisdição administrativa competente.
O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser concedido parcial provimento ao recurso, julgando a jurisdição administrativa incompetente para decidir o pleito e, em consequência, absolvendo da instância o Réu.* Cumpre decidir já que nada a tal obsta.* São estas as conclusões das alegações do presente recurso jurisdicional e que definem respectivo objecto:
1. Veio o douto Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra determinar, na decisão recorrida, a redistribuição dos autos, como acção administrativa especial, na área de competência tributária do referido tribunal, declarando-se incompetente em razão da matéria para conhecer do objecto da acção, porquanto considerou que "o objecto do pedido consiste na impugnação de uma decisão em matéria de contribuições para a Segurança Social, isto é, matéria fiscallatusensu”;
2. Entende o réu, ora recorrente, que a decisão recorrida enferma de grave erro de julgamento, o qual deve determinar a sua revogação e, mesmo que assim não se venha a considerar, padece a mesma também do vício de violação de lei, com referência ao disposto no artigo 14,°, n.º 2 do CPTA e 494,° alínea a), 493,°, n.º 2 primeira parte e 101,° do Código de Processo Civil (CPC), ex vi artigo 1º do CPTA, com a mesma consequência;
3. Está em causa nos presentes autos a validade, ou invalidade, como pretende o autor, ora recorrido, da decisão proferida em sede de recurso hierárquico pelo Conselho Directivo do réu a qual negou provimento àquele recurso, mantendo o acto administrativo proferido pela Directora da Unidade de Identificação, Qualificação e Contribuições (UIQC) do Centro Distrital de Coimbra com data de saída de 20-5-2010, que por sua vez indeferiu o requerimento de dispensa do pagamento de contribuições apresentado pelo A, ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 89/95, de 16 de Maio, ou seja,
4. Não está em causa qualquer acto de liquidação de contribuições para a segurança social, porquanto apenas se discute o enquadramento do mencionado trabalhador no diploma supra referido, com o consequente acesso ao benefício de dispensa de pagamento de contribuições, pelo que dificilmente se poderá incluir a matéria controvertida no disposto no número 1 do artigo 97,° do CPPT;
5. Pretende o douto tribunal a quo que os presentes autos tramitem como acção administrativa especial, aplicando o disposto no n.º 2 do mencionado artigo 97º;
6. Como salienta Jorge Lopes de Sousa, CPPT Anotado e Comentado, Volume 1,2006, Áreas Editora, pág. 675, "a acção administrativa especial é o meio processual adequado quando o acto a impugnar seja de indeferimento total ou parcial ou de revogação de isenções ou outros benefícios fiscais, quando dependentes de reconhecimento da administração tributária, e outros actos administrativos relativos a questões tributárias que não comporte, a apreciação da legalidade de um acto de liquidação"(sublinhado nosso);
7. A jurisprudência do STA tem considerado que o conceito de questão fiscal pressupõe, para resolução de questões sobre matérias respeitantes ao exercício da função tributária da Administração Pública, a interpretação e aplicação de quaisquer normas de direito fiscal substantivo ou adjectivo;
8. Pelo que reconhecer a competência dos tribunais tributários para apreciar questões relacionadas com contribuições para a segurança social pressupõe a consideração de que estas contribuições são tributos, fiscais ou parafiscais, e que a Segurança Social faz parte da administração tributária, posição que, ao contrário do que muitas vezes se pretende fazer crer, não é incontroversa, nem na doutrina, nem na jurisprudência;
9. Recentemente, o STJ (Acórdão n.º 8/2010, de 23-9-2010, recurso para fixação de jurisprudência no proc. n.º 6463/07.6 TDLSB) definiu as contribuições para a segurança social como "uma espécie de contrapartida dos respectivos beneficies, sugerindo que não se trata de impostos propriamente ditos, entrando esses encargos no tertiumgenus das "demais contribuições financeiras a favor dos serviços públicos", mencionadas ao lado dos impostos e das taxas, na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa;
10. Defende o réu, ora recorrente, o entendimento de que as contribuições para a segurança social não são impostos ou taxas ou sequer receitas parafiscais, dos quais se distinguem quanto aos objectivos, à estrutura jurídica e à própria cobrança;
11. Também o Tribunal Constitucional se pronunciou (Acórdão n.º 97/2011, de 28 de Março, proc. 284/2010) no sentido de que: "Sendo certo que o n. o 2 do artigo 63.ºda CRP determina que «incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado e descentralizado», não é menos verdade que tal sistema foi concebido pelo legislador ordinário como um sistema fortemente contributivo, ou seja, assente nas contribuições suportadas pelos respectivos beneficiários, em função das respectivas remunerações”(Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 2010, p. 817);
12. Também não colhe o entendimento de que lei tributária configura as contribuições sociais como tributos parafiscais, dado que não existe qualquer referência expressa na mesma a estas contribuições (veja-se artigos 1.º, n.ºs 2 e 3 e 3.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária);
13. Sendo que o que caracteriza os tributos parafiscais é o facto de serem prestações exigidas aos particulares sem os requisitos constitucionais previstos para os impostos, designadamente precisão orçamental e reserva de lei, o que deixou de suceder no caso das contribuições sociais após a revisão constitucional de 1982;
14. Acresce, para obviar à aplicação, sem mais, da legislação tributária, que a Segurança Social não se encontra estruturada como administração fiscal, à luz da qual esta legislação foi elaborada;
15. Como bem salientou o STJ, no já citado aresto, "O sistema fiscal do Estado e o sistema da segurança social constituem em si realidades diferentes, muito mais amplo aquele que este, e ambos organizados, evidentemente, a seu modo. As finalidades prosseguidas pela fiscalidade e pela segurança social também divergem. (…) O universo dos sujeitos passivos está também muito longe de coincidir. Finalmente, as receitas da segurança social formam um património que não se dilui, pura e simplesmente, no erário público ";
16. Por tudo o exposto, deverá a decisão a quo ser revogada, por erro de julgamento, na parte em que considera o objecto do pedido como matéria fiscal lato sensu, bem como na parte em que considera o tribunal administrativo incompetente em razão a matéria para apreciar aquele pedido, prosseguindo a acção os seus termos como mencionada decisão;
Não obstante, e sem prescindir:
17. Mesmo que se admita a competência do tribunal tributário para apreciar a questão sub judice ainda assim cabe salientar que a incompetência material do tribunal administrativo configura uma excepção dilatória que importa a absolvição do R., ora recorrente, da instância,
porquanto,
18. Resulta do disposto no n.º 2 do artigo 14.º do CPTA que, quando a petição seja dirigida a tribunal incompetente sem que o tribunal competente pertença à jurisdição administrativa, deverá o tribunal administrativo declarar a sua incompetência e, em consequência, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 101.°, 102.°, n.º 1, 105.°, n.º 1 e 494.° alínea a) do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1.º do CPTA, absolver o R. da instância;
19. Como salientam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, Almedina, 3.8 Edição Revista, 2010, pág. 128, "O mesmo princípio (que importa a absolvição da instância e não a remessa do processo) é aplicável quando se entenda que o objecto da acção versa sobre questão fiscal, caso em que a respectiva competência pertence aos tribunais tributários. Isso porque a expressão "jurisdição administrativa” é usada no n.º 2 com o sentido e alcance que lhe é atribuído no artigo13º, pretendendo delimitar o âmbito de competência dos tribunais administrativos por referência a litígios que tenham por base relações jurídicas administrativas, sendo para o caso irrelevante a unicidade do regime de organização e funcionamento dos tribunais administrativos e tributários ".
Nestes termos, deverá o presente recurso ser julgado procedente, revogando-se a decisão recorrida, por incorrer em erro de julgamento ao ter considerado o tribunal administrativo materialmente incompetente para apreciar a questão material controvertida, que reputou como que tão fiscal lato sensu, ou, mesmo que assim não se entenda, deverá a mencionada decisão ser revogada, por incorrer no vício de violação de lei, por referência aos artigos 14.º n.º 2 do CPTA e 101.°, 102.°, n.º 1, 105.°,11.° 1 e 494º, alínea a), do CPC, aplicáveis ex vi artigo l.º do CPTA, substituindo-se por outra que determine a absolvição do R., ora recorrente, da instância.* A única questão aqui a apreciar é a da competência dos tribunais Administrativos para decidir o presente pleito.
A competência em razão da matéria afere-se pelo pedido formulado e pela natureza da relação jurídica que serve de fundamento a esse pedido (causa de pedir), tal como a configura o autor – vd. neste sentido, os acórdãos da Relação de Évora de 8.11.1979, CJ, 1979, IV, p. 1397, do Supremo Tribunal de Justiça de 3.2.1987, BMJ 364, p. 591, e de 9.5.1995, CJ/acórdãos STJ, 1995, II, p. 68, e do Supremo Tribunal Administrativo de 10.3.1988, rec. 25.468, de 27.11.1997, rec. 34.366, e de 28.5.1998, rec. 41.012; na doutrina, Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1ª ed., vol. I, p. 88.
Aos tribunais administrativos cabe dirimir os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (art.º 1º, n.º1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, e art.º 212º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa).
Aos tribunais tributários cabe, em particular, conhecer das acções de impugnação relativas a “actos administrativos respeitantes a questões fiscais que não sejam atribuídos à competência deoutros tribunais - artigo 49º, n.º1, alínea a) iv, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
No caso concreto, o Autor, ora Recorrido, invocou os seguintes factos:
. Em 14 de Março de 2002, através de um gabinete de contabilidade, o Autor deu entrada nos serviços do Réu a um requerimento para dispensa do pagamento de contribuições para a segurança social.
. Pedido este que reiterou por requerimento entregue em 03.04.2002.
. Em 20 de Maio de 2010 o Autor foi notificado do indeferimento deste pedido.
. Desta decisão interpôs recurso hierárquico.
. Recurso este que foi indeferido pelo despacho, ora impugnado, do Conselho Directivo do Réu, de 18.10.2010.
Invocou o seguinte Direito aplicável, as normas alegadamente violadas pelo despacho impugnado:
Artigos 2º, n.º 1, alínea a), 19°,20° e 23° do Decreto-Lei 89/95, de 6 de Maio.
E terminou formulando os seguintes pedidos:
a) ser declarado o direito à dispensa temporária de contribuições para a Segurança Social nos termos alegados supra;
b) ser o acto administrativo constante da decisão do Recurso Hierárquico n.º 233/2010 (Ref.: GAJC - RH 323/2010 SB) do Conselho Directivo da Ré ser anulado por violar os art.ºs 2º, n.º1, alínea a), 19°,20° e 23° do Dec.-Lei n° 89/95 de 6 de Maio, nos termos dos art.ºs 135° e 136° do CPA.
c) ser declarada a inexistência de dívidas do A. à Ré;
O que está aqui em causa são, portanto, contribuições para a segurança social; falar de dispensa do pagamento dessas contribuições e do acto que a recusou, é ainda discutir tais contribuições.
A questão que se coloca é, portanto, a de saber se discutir as contribuições para a segurança social é - ou não – uma “questão fiscal”.
Partilhamos a tese afirmativa.
Como se refere no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 24-10-1996, no processo 039 623 (sumário):
“I - As contribuições para a Segurança Social, pelo menos a partir da CRP de 1976 têm natureza tributária, designadamente porque a Segurança Social passou a ser um direito fundamental dos cidadãos, contribuintes ou não do sistema (art. 63), com enquadramento orçamental das respectivas receitas e despesas (art. 108), tratando-se, pois, de imposição pecuniária visando a obtenção de receitas para a satisfação de encargos públicos.
(…)
III - Deste modo os tribunais administrativos são incompetentes em razão da matéria, para conhecer do recurso contencioso desse acto.”
Entendimento que o mesmo Tribunal reiterou, entre outros, no acórdão de 11-02-2004, no processo n.º 01927/03:
“I – Por “questão fiscal” deverá entender-se a que de qualquer forma, imediata ou mediata, faça apelo à interpretação e aplicação da norma do direito fiscal ou seja, da norma que se relaciona com impostos ou figuras análogas.
II – As contribuições devidas à Segurança Social sobre remunerações pagas a trabalhador, têm natureza tributária, atenta o carácter da sua fonte legal e o facto de se tratar de uma imposição unilateral não sancionatória.
III – Os litígios entre a Administração e os particulares a propósito das contribuições referidas em 2, designadamente acerca dos pressupostos do respectivo pagamento, têm natureza tributária estando, por esse motivo, excluída a competência da respectiva apreciação dos tribunais administrativos.
As alterações legislativas entretanto verificadas mostram-se irrelevantes, mantendo-se perfeitamente válido e actual este entendimento.
Entendimento que, de resto, encontrou eco no mais recente acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 23-05-2007, no processo n.º 063/07.
Conclui-se, assim, que os tribunais tributários – e não os administrativos – são os competentes para decidir o pleito, como defendido em Primeira Instância.
Já discordamos da solução dada ao caso na decisão recorrida, a partir da conclusão da incompetência.
A incompetência em razão da matéria, traduzindo uma incompetência absoluta, determina a extinção da instância nos termos das disposições conjugadas dos artigos 101.º, 102º, n.º1, 105.º, n.º 1 e 494.°, alínea a) do Código de Processo Civil, aplicável ex vido artigo l.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (no mesmo sentido ver o recente acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 27.10.2011, no processo 1800/08.9 BELSB).
À mesma solução se chega quando se concluiu que o tribunal competente é o tribunal tributário e não o administrativo por estar em causa uma questão fiscal, como aqui sucede, dado não existir qualquer indicação da lei no sentido de dar a esta situação um tratamento processual diferenciado.
Sentido em que apontam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administativos, Almedina, 3.ª Edição Revista, 2010, pág. 128 (citados pelo Recorrente):" … a incompetência em razão da matéria implica a absolvição da instância, nos termos do n.º 2 deste artigo (14º) e não a remessa oficiosa ao tribunal competente, e verifica-se quando a questão que constitui objecto do litígio pertence a uma outra ordem de jurisdição (Tribunal Constitucional, Tribunal de Contas, Tribunal de Conflitos, tribunais judiciais). O mesmo princípio é aplicável quando se entenda que o objecto da acção versa sobre questão fiscal, caso em que a respectiva competência pertence aos tribunais tributários. Isso porque a expressão "jurisdição administrativa" é usada no n.º 2 com o sentido e alcance que lhe é atribuído no artigo 13.º pretendendo delimitar o âmbito de competência dos tribunais administrativos por referência a litígios que tenham por base relações jurídicas administrativas, sendo para o caso irrelevante a unicidade do regime de organização e funcionamento dos tribunais administrativos e tributários".
Deverá, portanto, nesta parte, proceder o recurso.* Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam conceder parcial provimento ao recurso interposto pelo Réu, pelo que:
A) Julgam os tribunais administrativos incompetentes para decidir o pleito, confirmando nesta parte o despacho recorrido.
B) Absolvem o Réu da instância, revogando nesta parte a decisão.
Custas em por Recorrente e Recorrido em partes iguais no presente recurso jurisdicional e pelo Autor em Primeira Instância.* Porto, 4 de Novembro de 2011
Ass. Rogério Paulo da Costa Martins
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela
Ass. Maria do Céu Dias Rosa das Neves |
