Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00861/11.8BEAVR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	05/15/2020

Tribunal:	TAF de Aveiro

Relator:	Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão

Descritores:	FUNDAÇÃO PARA A CIÊNCIA E TECNOLOGIA, PORTARIA N.º 841/2009, DE 3 DE AGOSTO, CANCELAMENTO DA ATRIBUIÇÃO DE BOLSA DE DOUTORAMENTO

Sumário:	I-Com a al. b) do n.º 2 do artigo 4.º da Portaria n.º 841/2009, 3 de agosto, visa-se evitar o “duplo financiamento” por efeito da concessão, simultânea, da equiparação a bolseiro com vencimento e a atribuição da bolsa; I.1-da aludida alínea decorre uma incompatibilidade entre o estatuto de equiparado a bolseiro na modalidade de dispensa de serviço com vencimento e a concessão pela FCT de bolsa; I.2-as bolsas devem ser entendidas como “subsídio mensal de manutenção” pelo que a sua atribuição revela-se desadequada quando o candidato à mesma continua a auferir o respetivo vencimento..* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	A.
Recorrido 1:	Fundação para a Ciência e Tecnologia
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO
A. instaurou ação administrativa especial contra a Fundação para a Ciência e Tecnologia, ambos já melhor identificados nos autos, invocando a invalidade do ato desta Entidade de 04.08.2011, que determinou o cancelamento da atribuição de bolsa de doutoramento a que se havia candidatado.
Cumulativamente, pediu a condenação da Entidade Demandada à prática dos atos conducentes à efetivação da bolsa, desde o momento em que esta foi deferida até ao presente, incluindo o pagamento do quantitativo mensal e de todos os encargos.

Por decisão proferida pelo TAF de Aveiro foi julgada improcedente a acção.

Desta vem interposto recurso.

Alegando, o Autor formulou as seguintes conclusões:
1. A sentença recorrida não considerou provados factos que haviam sido pelo A./Recorrente alegados na causa de pedir tal como formulada na Petição Inicial e eram relevantes para o pedido formulado e que se encontravam documentalmente comprovados pelo A./Recorrente, constando também do Processo Administrativo junto aos autos pela Entidade Demandada (documentos 9 e 10 da PI e documentos a fls 44 e 64 do PA).
2. Atendendo à argumentação de direito defendida pelo A./Recorrente tais factos seriam de primordial importância pelo que se impunha ao Tribunal “a quo”, por força do disposto no artigo 607º nº 4 do CPC, que sobre estes proferisse decisão.
3. Há assim erro de julgamento quanto à matéria de facto considerada provada porquanto ali deveriam constar, também como provados, os seguintes factos:
- Em 1 de Setembro de 2009, o Professor Catedrático J. subscreveu a declaração junta a fls. 44 do PA, de acordo com a qual declarava aceitar a orientação da tese de doutoramento do licenciado J-., no curso de doutoramento em Actividade Física e Saúde promovido pelo Centro de Investigação em Actividade Física e Saúde da Faculdade do Desporto da Universidade do Porto, mais declarando que a eventual acumulação de trabalho na Escola Secundária de (...) não coloca em risco a exequibilidade do plano de trabalhos do curso de doutoramento.
- Em 10 de Julho de 2010 o Professor Catedrático Doutor J. subscreveu o Parecer junto a fls 64 do PA pelo qual certifica que o Mestre A. se encontra a realizar o Doutoramento e que o programa de trabalhos foi cumprido até à data daquela declaração considerando ser de maior relevância a renovação da Bolsa atribuída pela FCT para o ano de 2010.
4. Para além do erro quanto à matéria de facto, a sentença recorrida errou quanto à matéria de direito pois aplicou normas legais e regulamentares inaplicáveis ao processo de candidatura e ao contrato de bolseiro do Autor/Recorrente.
5. Decorre do Edital do concurso (vide ponto 1 dos factos provados) que este se regia pelo Regulamento de Formação Avançada e Qualificação de Recursos Humanos (homologado a 21 de Abril de 2009, publicado a 25 de Abril de 2009, em vigor a partir de 26 de Abril de 2009) e o Estatuto do Bolseiro de Investigação Científica aprovado pela Lei 40/2004 de 18 de Agosto.
6. Nos termos do disposto no Regulamento de Formação Avançada e Qualificação de Recursos Humanos de 2009, não tendo a atribuição da Bolsa do A./Recorrente sido afastada por razões relativas a deficiente instrução do processo de candidatura e tendo sido efectivamente aprovada, apenas poderia ser recusada se os documentos necessários à celebração do contrato não fossem facultados ou por falta de cabimento orçamental.
7. Tendo o Autor cumprido todos os requisitos exigidos no Regulamento de atribuição de Bolsa (em vigor em 2009), procedeu-se à assinatura do contrato de bolseiro de investigação.
8. O contrato de bolsa de investigação assinado em 2009 remete (cláusula segunda e sétima) e considera subsidiariamente aplicável, o Regulamento de Formação Avançada e Qualificação de Recursos Humanos da FCT.
9. Nos termos do disposto no artigo 12º do Código Civil, o Regulamento de Formação Avançada e Qualificação de Recursos Humanos da FCT para o qual o Edital de concurso e contrato remetem é o Regulamento de Formação Avançada e Qualificação de Recursos Humanos homologado a 21 de Abril de 2009, publicado a 25 de Abril de 2009, em vigor a partir de 26 de Abril de 2009.
10. Este Regulamento estabelecia no nº 2 do artigo 25º que as funções do bolseiro são exercidas em regime de dedicação exclusiva (nos termos previstos no artigo 5º do Estatuto do Bolseiro de Investigação, aprovado pela Lei nº 40/2004, de 18 de Agosto) devendo ser garantida a exequibilidade do programa de trabalhos.
11. Admitindo-se no Estatuto de Bolseiro de Investigação que a actividade de bolseiro pode ser cumulada com o exercício de funções docentes, aparentemente sem quaisquer condicionantes, a Recorrida, ao subscrever, homologar e publicitar o Regulamento de 2009 (no nº 2 do artigo 25º) condicionou essa acumulação à garantia da exequibilidade do programa de trabalhos.
12. Atendendo ao momento em que apresentou a candidatura não ser possível o pedido de equiparação a bolseiro para o ano lectivo 2009/2010, o Recorrente comprovou por declaração do orientador de doutoramento que o exercício de funções docentes não punha – nem pôs - em causa a garantia da exequibilidade de trabalhos.
13. O cancelamento da bolsa – após a sua concessão e assinatura do contrato - apenas poderia resultar do não cumprimento da exequibilidade dos trabalhos do programa de doutoramento (artigo 25º nº 2 do Regulamento de 2009), da prestação de falsas declarações sobre matérias relevantes para a concessão da bolsa e/ou da violação grave ou reiterada dos deveres do bolseiro constantes do regulamento (2009) e do Estatuto do Bolseiro de Investigação (artigos 25º, 34º e 37º do Regulamento de 2009 e artigo 17º do Estatuto de Bolseiro de Investigação).
14. Tendo o Autor cumprido o que lhe era exigido pelo artigo 5º da Lei 40/2004 de 18 de Agosto e pelo Regulamento de Formação Avançada e Qualificação de Recursos Humanos homologado a 21 de Abril de 2009 (publicado a 25 de Abril de 2009) nada mais sendo legal ou regularmente exigido,
15. Os preceitos legais a que na sentença se aludem são os constantes do Regulamento de 2010, 2011 e 2012 os quais não se encontravam em vigor nem à data da candidatura do recorrente nem da assinatura do contrato (neste enforque o nº 3 do artigo 25º do Regulamento transcrito na sentença encontra-se plasmado, apenas e somente, no Regulamento publicado em 7 de Junho de 2010 e no Regulamento 2011),
16. Pelo que mal andou a entidade recorrida e a sentença proferida pelo Tribunal “a quo” ao aplicar o disposto em normas regulamentares que só a posteriori vieram a obter consagração regulamentar.
17. E também mal andou a sentença recorrida ao fazer valer o primado do aproveitamento dos actos em detrimento da garantia da audiência de interessados a que aludia o artigo 100º do CPA em vigor ao tempo.
18. Com efeito, sendo a falta de audição prévia do candidato, nos casos consagrados no artº 21 nº 2 do Regulamento de 2009 e artigo 100º do CPA (na sua anterior redacção), um vício de procedimento susceptível de conduzir à anulação da decisão final que vier a ser tomada,
19. apenas se admitiria a decisão preconizada pelo Tribunal se o sentido da decisão da Recorrida se mantivesse inalterado, concluindo-se, sem margem para dúvidas face à sua manifesta evidência legal, que o acto em causa não poderia ter outro conteúdo decisório.
20. Tendo a Recorrida, sem qualquer fundamentação legal ou fáctica, alterado o sentido da sua decisão e utilizando para esse efeito a invocação de normas regulamentares temporalmente inaplicáveis, não se pode deixar de concluir que a decisão final não poderia ser considerada segura, certa ou sequer evidente, pelo que também mal andou a sentença recorrida ao invocar o princípio do aproveitamento dos actos em detrimento do direito de audiência prévia e do principio do contraditório legalmente estabelecido no artigo 100º do CPA (então vigente).
21. E ao não aplicar as normas regulamentares constantes do Regulamento e Formação Avançada e Qualificação de Recursos Humanos 2009 e Lei 40/2004 de 18 de Agosto, o que fez em clara violação do disposto no artigo 12º do Código Civil e dos princípios da legalidade, boa-fé e igualdade consagrados nos artigos 266º nº 2 da Constituição da República Portuguesa e artigos 3º, 5º e 6º-A do Código de Procedimento Administrativo (à data em vigor), duvidas não podem resultar que o tribunal recorrido incorreu em erro de julgamento devendo a sua decisão anulada e substituída por outra que anule o acto praticado pela recorrida com a consequente condenação à prática do acto legal e regularmente devido
Nestes termos e nos que se suprirá, deve o presente recurso jurisdicional merecer provimento pois só assim se fará,
Justiça
A Entidade demandada juntou contra-alegações, concluindo:
1.ª - O Tribunal a quo julgou bem ao não considerar as declarações constantes a fls. 44 a 64 do PA, até porque mesmo que as tomássemos como verdadeiras e o A. conseguisse executar ambas as atividades – de docência e investigação - a lei não permite tal acumulação, pelo que se revelaria inútil a sua análise e em nada alteraria a decisão sobre os pontos da matéria de facto.

2.ª - Não pode ser assacado ao ato administrativo em crise a violação dos princípios da legalidade, igualdade e boa-fé, sendo que este cumpriu escrupulosamente as normas regulamentares e legais aplicáveis – artigo 25.º Regulamento de Bolsas, artigo 5.º do Estatuto do Bolseiro de Investigação Científica e art.º 4.º da Portaria n.º 841/2009.

3.ª - Já o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, no processo n.º 00291/12.4BEAVR, se pronunciou sobre esta questão.

NESTES TERMOS, E NOS DEMAIS DE DIREITO QUE ESSE TRIBUNAL SUPRIRÁ, DEVERÁ A SENTENÇA RECORRIDA SER MANTIDA.

O MP, notificado ao abrigo do disposto no artigo 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.

Cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na sentença foi fixada a seguinte factualidade:
1. Em data não concretamente apurada, a Entidade Demandada publicou um edital com vista à abertura de “Concurso para Atribuição de Bolsas de Doutoramento Individuais 2009”, financiadas pelo Programa Operacional Potencial Humano do QREN Portugal 2007-2013 e por verbas do Orçamento de Estado do MCTES, com início em 27.04.2009 (cfr. edital a fls. 25 e 26 dos presentes autos físicos).
2. Em meados de 2009, o Autor submeteu formulário de candidatura ao concurso referido em 1, no domínio de Ciências do Desporto (cfr. formulário a fls. 18 e ss dos autos físicos).
3. Do formulário de candidatura referido em 2, consta, entre outros, o seguinte:
“8. Actividade profissional
8. Professional activity
Deseja manter alguma actividade profissional durante o período da bolsa?
Do you intend to maintain any professional activity during the fellowship period?
Não
No”
(cfr. formulário a fls. 23 dos autos físicos e candidatura a fls. 22 do p.a.).
4. A candidatura referida em 2, a que foi atribuída a referência SFRH/BD/62177/2009, obteve a classificação final de 4,25 numa escala de 1 a 5 (cfr. ficha de avaliação a fls. 31 do p.a.).
5. Em 01.09.2009, o professor catedrático J. emitiu declaração em que declara, entre outros, que “(…) a eventual, acumulação de trabalho na Escola Secundária de (...), não coloca em risco a exequibilidade do plano de trabalhos do curso de doutoramento” (cfr. declaração a fls. 74 do p.a.).
6. Em 19.09.2009, a Entidade Demandada enviou ao Autor, para o endereço eletrónico (...)@netvisão.pt, um correio eletrónico com o seguinte teor:
“Exmo. Senhor
Tendo-se procedido à análise do seu processo de candidatura com a referência SFRH/BD/62177/2009, foi considerado necessário a submissão dos seguintes documentos:
- Documento comprovativo de aceitação da Instituição que confere o grau;
- Esclarecimento da situação profissional (Informamos que de acordo com o Artigo 25 do Regulamento, a FCT apenas considera assegurada a exequibilidade do programa de trabalhos face à actividade do candidato, caso obtenha dispensa de serviço ou equiparação a bolseiro ou o número de horas de docência não exceda as 6 horas semanais em média anual).
O seu processo de submissão de documentos foi declarado de forma a que possa anexar os documentos. Logo que o processo de submissão esteja completo deve lacrar novamente.
Com os melhores cumprimentos”
(cfr. impressão de correio eletrónico a fls. 33 do p.a.).
7. Em data não concretamente apurada, o Autor apresentou junto da Entidade Demandada requerimento com o seguinte teor:
“Exmo Senhor
Presidente da FCT
No momento da candidatura à FCT, era intenção da minha parte não continuar a actividade profissional docente, candidatando-me à equiparação a bolseiro, pelo que no formulário de candidatura expressei essa minha intenção.
No entanto, dado que essa equiparação não me foi concedida, por não se conhecerem na altura os resultados de atribuição da bolsa da FCT, terei de continuar a exercer a minha atividade docente, conforme declaração anexa da escola onde me encontro colocado.
Assim, venho por este meio informar V. Exa. desta situação, aproveitando também para lhe comunicar que na declaração de aceitação do orientador a questão da exequibilidade do plano de estudos do Doutoramento já foi mencionada. (…)”
(cfr. requerimento a fls. 47 do p.a. em conjugação com conteúdo do correio eletrónico de fls. 40 do p.a.).
8. Juntamente com o requerimento referido em 8, o Autor apresentou declaração emitida pelo diretor da “Escola Secundária Dr. (...)” em 21.09.2009, através da qual este órgão declara que o Autor exerce funções nesse estabelecimento de ensino, com horário de 22 horas semanais (cfr. declaração a fls. 48 do p.a.).
9. Em 03.10.2009, a Entidade Demandada enviou ao Autor, para o endereço eletrónico (...)@netvisão.pt, um correio eletrónico com o seguinte teor:
“Exmo. Senhor
Tendo-se procedido à análise do seu processo de candidatura com a referência SFRH/BD/62177/2009, e na sequência da documentação anexada ao processo, foi considerado necessário a submissão dos seguintes documentos:
- Esclarecimento da situação profissional durante o período da bolsa. Fazemos-lhe notar que de acordo com o Artigo 25º do Regulamento, apenas se poderá considerar a exequibilidade do programa de trabalhos face à actividade profissional do candidato, caso este se encontre numa das seguintes situações:
- obtenha dispensa de serviço ou equiparação a bolseiro;
- o número de horas de docência não exceda as 6 horas semanais em média anual.
O seu processo de submissão de documentos foi deslacrado de forma a que possa anexar os documentos. Logo que o processo de submissão esteja completo deve lacrar novamente.”
(cfr. correio eletrónico a fls. 32 do p.a.).
10. Em 27.10.2009, o Autor enviou à Entidade Demandada, a partir do endereço eletrónico (...)@netvisão.pt, um correio eletrónico com o seguinte teor:
“Exmo/a Senhor/a
Uma vez que ainda não obtive qualquer resposta acerca do processo que antecede a assinatura do contrato da bolsa que me foi concedida a título condicional na primeira fase de candidaturas, venho por este meio solicitar a V. Exa. se digne informar-me sobre o ponto de situação em que se encontra o mesmo, uma vez que as aulas de doutoramento já se iniciaram e a instituição que me acolhe necessita igualmente desta informação.
Recordo que enviei toda a documentação solicitada, bem como um esclarecimento, pela terceira vez, no dia 4 de Outubro de 2009.
Com os melhores cumprimentos,
A.” (cfr. correio eletrónico a fls. 82 do p.a.)
11. Em 28.10.2009, foi enviado ao Autor, para o endereço eletrónico (...)@netvisão.pt, um correio eletrónico com o seguinte teor:
“Exmo. Senhor,
Como já lhe foi dito nos vários emails enviados anteriormente, a FCT apenas considera assegurada a exequibilidade do programa de trabalhos face à actividade profissional do candidato, caso este obtenha dispensa de serviço docente ou equiparação a bolseiro, ou caso o número de horas de docência não exceda as 6 horas semanais em média anual.
Se não conseguir reduzir a sua carga horária ou obter equiparação a bolseiro a curto prazo, poderá submeter uma declaração sob compromisso de honra em como irá solicitar equiparação a bolseiro ou dispensa de serviço docente para o próximo ano lectivo. Assim, o seu processo será desbloqueado, mas os pagamentos ficarão condicionados à apresentação do respectivo documento comprovativo da situação em que conseguir ficar.
Chamo no entanto a sua atenção para o facto de que o seu processo terá de ser completado no prazo de seis meses a contar da data da comunicação do resultado da candidatura.
Com os melhores cumprimentos
(…)”
(cfr. correio eletrónico a fls. 34 do p.a.).
12. Em data não concretamente apurada, o Autor apresentou junto da Entidade Demandada requerimento com o seguinte teor:
“Exmo./a. Sr./a.
Na sequência do vosso segundo pedido de esclarecimento da situação profissional, devo referir o seguinte:
Já enviei o esclarecimento da situação profissional por duas vezes, onde referi que, por incompatibilidade de prazos, não pude, apesar de ser minha intenção, concorrer à equiparação a bolseiro no presente ano lectivo. Como tal, tenho de exercer a minha FUNÇÃO DOCENTE, com um horário de 22 horas semanais numa escola do ensino secundário.
A exequibilidade do programa de trabalhos foi garantida pelo meu orientador, Prof. Doutor J., em declaração própria que também submeti. Tendo em conta o Estatuto de Trabalhador-Estudante que requeri na minha escola, o meu horário de trabalho é completamente compatível com o horário do Programa Doutoral em que me encontro inscrito. Aliás, são vários os meus colegas bolseiros da FCT que realizaram este Programa Doutoral – com sucesso – nas mesmas condições em que me encontro, por isso, não haver dúvidas por parte do meu orientador em declarar a exequibilidade. (…)
Uma vez que pretendo ver a situação esclarecida rapidamente, até porque o programa de trabalhos já teve o seu início, gostaria que me explicassem, tão breve quanto possível, qual a questão que ainda vos suscita dúvidas, uma vez que a situação para mim é completamente clara.
A declaração da minha escola já foi enviada (por duas vezes).
Atenciosamente,
A.”
(cfr. requerimento a fls. 49 do p.a.).
13. Em 01.11.2009, o Autor emitiu documento intitulado “Declaração sob Compromisso de Honra”, em que declara ser sua intenção candidatar-se ao concurso de equiparação a bolseiro do Ministério da Educação, no ano letivo de 2010/2011 (cfr. declaração a fls. 50 do p.a.).
14. Em 24.11.2009, o Autor enviou, a partir do endereço eletrónico (...)@netvisão.pt, um correio eletrónico com o seguinte teor:
“Exmos Srs,
Tendo enviado o e-mail que agora se reencaminha no passado dia 1 de Novembro e para o qual não obtive qualquer resposta, venho por este meio solicitar novamente uma resposta à exposição apresentada com brevidade uma vez que o Programa de Doutoramento já se iniciou.
Relembro ainda, que na vossa última comunicação (28 de Outubro) fui informado que quando apresentasse uma declaração sob compromisso de honra em como iria solicitar equiparação a bolseiro ou dispensa de serviço docente para o próximo ano lectivo, o meu processo seria desbloqueado. A declaração foi apresentada. O processo continua bloqueado.
Atenciosamente
A.
(…)”
(cfr. correio eletrónico a fls. 96 do p.a.)
15. Em data não concretamente apurada, a Entidade Demandada disponibilizou ao Autor uma minuta de contrato intitulado “Contrato de Bolsa de Investigação”, que veio a ser assinado pelo Professor Doutor F., na qualidade de vogal do Conselho Diretivo da Entidade Demandada, e pelo Autor (cfr. correio eletrónico a fls. 37 do p.a. e contrato a fls. 85 e 86 do p.a.).
16. Em 27.10.2010, foi enviado ao Autor, para o endereço eletrónico (...)@netvisão.pt, um correio eletrónico com o seguinte teor:
“Tendo-se procedido à análise da documentação enviada juntamente com o contrato, foi considerado necessário o envio dos original ou cópia autenticada pelas entidades competentes referidas no DL 76-A/2006 de 29 de Março do seguinte documento:
Documento comprovativo de equiparação a Bolseiro para o ano lectivo de 2010/2011;
O seu processo só ficará completo após a recepção deste documento.
Com os melhores cumprimentos
(…)”
(cfr. correio eletrónico a fls. 37 do p.a.).
17. Em 15.03.2010, o Autor enviou à Entidade Demandada requerimento em que conclui da seguinte forma:
“(…)
Pelo exposto, espera que o seu processo siga, a partir deste momento, os trâmites normais e que lhe sejam transferidas as verbas em falta, respeitantes ao período de 1 de Outubro de 2009 até à presente data”.
(cfr. requerimento a fls. 43 e ss dos presentes autos físicos).
18. Em 04.08.2011, foi enviado ao Autor, para o endereço eletrónico (...)@netvisão.pt, um correio eletrónico com o seguinte teor:
“Exmo Senhor,
Informo-o que a sua bolsa não pode ser renovada, uma vez que a mesma não se encontra em execução.
Os pagamentos da bolsa estavam condicionados à apresentação do documento comprovativo de equiparação a bolseiro para o ano lectivo 2010/2011, e uma vez que não procedeu à entrega do referido documento no prazo regulamentar, informo-o que o seu processo encontra-se cancelado.
Com os melhores cumprimentos
(…)”
(cfr. impressão de correio eletrónico a fls. 38 do p.a.).
O Tribunal consignou:
Nada mais foi provado e inexistem factos não provados com interesse para a decisão em causa, atenta a causa de pedir.
A factualidade constante dos pontos 1 a 18 do elenco de factos provados resultou da conjugação dos documentos juntos aos autos com a posição assumida pelas partes nos respetivos articulados, tendo sido considerados os documentos dos autos ou do p.a. indicados em tal elenco, à frente dos factos correspondentes.
DE DIREITO
Está posta em causa a sentença que ostenta este discurso fundamentador:
Sendo esta a factualidade relevante, vejamos agora o Direito.
O Autor imputa vários vícios ao ato exarado pela Entidade Demandada em 04.08.2011, pelo que cumpre analisar a procedência de todos os vícios invocados, nos termos do art. 95.º, n.º 2, do CPTA.
Antes do mais, importa referir que, para a presente análise, serão tidos em conta a legislação e os regulamentos vigentes à data da prática do ato em questão, uma vez que, nos termos do art. 12.º do Código Civil (CC), as normas jurídicas produzem efeitos apenas para o futuro.

Do invocado vício de violação de lei: o regime de dedicação exclusiva:
O Autor invoca desde logo a invalidade do ato da Entidade Demandada que determinou o cancelamento da atribuição da bolsa de doutoramento (cfr. ponto 18 do probatório) com base em vício de violação de lei, invocando que as exigências da Entidade Demandada para a concessão de uma bolsa de investigação, vertidas no ato impugnado, não encontram fundamento legal ou regulamentar.
Segundo alega, a Entidade Demandada sustenta que a concessão de uma bolsa de investigação pressupõe a dispensa de serviço, a equiparação a bolseiro ou que o número de horas de docência não exceda as 6 horas semanais em média anual. Contudo, o Estatuto do Bolseiro de Investigação, aprovado pela Lei n.º 40/2004, de 5 de agosto, prevê, no seu art. 5.º, n.º 4, a possibilidade de cumulação da atividade de docência com a atribuição da bolsa, sem estabelecer quaisquer limites. Por outro lado, o art. 25.º, n.º 2, do Regulamento da Formação Avançada e Qualificação de Recursos Humanos apenas prevê que se garanta a exequibilidade do programa de trabalhos, o que se encontra garantido e demonstrado no caso concreto.
Em sentido contrário, invoca a Entidade Demandada que a possibilidade de um bolseiro exercer funções docentes sem quebra do regime de dedicação exclusiva a que está obrigado à luz daqueles diplomas assume um cariz absolutamente excecional, pelo que não pode corresponder a uma atividade principal exercida em regime de dedicação exclusiva ou a tempo integral.
Vejamos então se assiste razão ao Autor.
Prescreve o art. 5.º da Lei n.º 40/2004 o seguinte:
“1 – O bolseiro exerce funções em cumprimento estrito do plano de atividades acordado, sendo sujeito à supervisão de um orientador ou coordenador, bem como ao acompanhamento e fiscalização regulado no capítulo III do presente estatuto.
2 – O desempenho de funções a título de bolseiro é efetuado em regime de dedicação exclusiva, não sendo permitido o exercício de qualquer outra função ou atividade remunerada, pública ou privada, incluindo o exercício de profissão liberal, salvo o disposto nos números seguintes.
3 – Considera-se, todavia, compatível com o regime de dedicação exclusiva a perceção de remunerações decorrentes de:
a) Direitos de autor e de propriedade industrial;
b) Realização de conferências e palestras, cursos de formação profissional de curta duração e outras atividades análogas;
c) Ajudas de custo e despesas de deslocação;
d) Desempenho de funções em órgãos da instituição a que esteja vinculado;
e) Participação em órgãos consultivos de instituição estranha àquela a que pertença, desde que com a anuência prévia desta última;
f) Participação em júris de concursos, exames ou avaliações estranhos à instituição a que esteja vinculado;
g) Participação em júris e comissões de avaliação e emissão de pareceres solicitados por organismos nacionais ou estrangeiros.
4 – Considera-se, ainda, compatível com o regime de dedicação exclusiva a realização de atividades externas à entidade acolhedora, ainda que remuneradas, desde que diretamente relacionadas com o plano de atividades subjacente à bolsa e desempenhadas sem carácter de permanência, bem como o exercício de funções docentes.”
Por seu turno, os primeiros números do art. 25.º do Regulamento da Formação Avançada e Qualificação de Recursos Humanos 2010, publicado no D.R. de 07.06.2010, 2.ª Série, através do Aviso n.º 11258/2010, adiante designado apenas por “Regulamento”, preveem o seguinte: “1. Cada bolseiro não pode ser simultaneamente beneficiário de qualquer outra bolsa para o mesmo fim, exceto quando se estabeleça acordo de conformidade entre as entidades financiadoras.
2. As funções do bolseiro são exercidas em regime de dedicação exclusiva nos termos previstos no artigo 5º do Estatuto do Bolseiro de Investigação, aprovado pela Lei nº 40/2004, de 18 de Agosto, devendo garantir-se a exequibilidade do programa de trabalhos sob pena de não atribuição ou cancelamento da bolsa.
3. A necessidade de prova da exequibilidade decorre da natureza das atividades de investigação, associadas à bolsa, que exigem para a sua boa concretização, nos prazos estabelecidos, elevada concentração, disponibilidade intelectual e temporal, condições estas incompatíveis com o exercício de outras atividades que tenham carácter permanente e/ou exijam dedicação que disperse e desvie o bolseiro do plano de trabalhos que foi definido para uma ocupação integral e plena.”
Foi ao abrigo destes preceitos que a Entidade Demandada impôs ao Autor a condição de obter um dos seguintes enquadramentos profissionais, com vista à concessão da bolsa: dispensa de serviço ou equiparação a bolseiro ou um número de horas de docência que não excedesse as 6 horas semanais (cfr. pontos 6, 9, 11, 16 e 18 do probatório).
Contudo, segundo o Autor, esta limitação não encontra fundamento legal ou regulamentar e contraria o disposto no art. 5.º, n.º 4, da Lei n.º 40/2004, nos termos do qual “Considera-se, ainda, compatível com o regime de dedicação exclusiva a realização de atividades externas à entidade acolhedora, ainda que remuneradas, desde que diretamente relacionadas com o plano de atividades subjacente à bolsa e desempenhadas sem carácter de permanência, bem como o exercício de funções docentes.”
Cumpre então proceder à interpretação deste preceito, convocando as regras hermenêuticas, e perceber se o mesmo autoriza a cumulação de uma bolsa de investigação com o exercício de funções docentes sem qualquer limite, como pretende o Autor, ou se, pelo contrário, a Entidade Demandada podia ter estabelecido condições relativamente ao exercício de tais funções.
Nos termos do art. 9.º, nº 1, do CC, a interpretação da lei não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada. A letra da lei é o ponto de partida de toda a interpretação, mas constitui simultaneamente um limite: não pode ser considerado pelo intérprete um pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso (n.º 2 do art. 9.º do CC).
À luz desta norma legal, na tarefa interpretativa, a doutrina tem avançado vários elementos lógicos que devem acompanhar a apreensão do sentido das normas.
São estes: (1) o elemento gramatical, que consiste no texto ou letra da lei, (2) o elemento racional ou teleológico, que consiste na razão de ser da norma (“ratio legis”), nas soluções tidas em vista pelo legislador; (3) o elemento sistemático, que compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretada, assim como a consideração de disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins; e (4) o elemento histórico, que abrange todos os materiais relacionadas com a história do preceito. (in BAPTISTA MACHADO - Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador. 9.ª reimpressão, Coimbra, 1996, pp. 181-185).
No que respeita ao elemento gramatical, há que referir que uma análise puramente literal do n.º 4 do art. 5.º da Lei n.º 40/2004 poderia apontar no sentido de que o exercício de funções docentes é sempre compatível com o regime de dedicação exclusiva exigido neste diploma. A norma apenas relaciona as exigências de uma relação com o plano de atividades e a inexistência de caráter de permanência com a realização de outras atividades externas que não a docência.
Contudo, há que ter em conta que o próprio n.º 4 prescreve que se considera “compatível com o regime de dedicação exclusiva” do bolseiro o exercício de funções docentes.
Seria irrazoável, por contraditório, retirar-se de tal formulação que o legislador pretendia admitir todo e qualquer exercício de funções docentes e que as consideraria sempre compatíveis com o regime de dedicação exclusiva, independentemente da carga horária. É que o preceito não estabelece uma derrogação da dedicação exclusiva, ele apenas esclarece aquilo que considera compatível com uma tal exclusividade.
Por outro lado, convocando-se o elemento racional ou teleológico, que consiste na razão de ser da norma, há que concluir que a interpretação preconizada pelo Autor contraria a razão de ser do regime de exclusividade.
Nos termos do art. 1.º, n.ºs 1 e 2, do Estatuto do Bolseiro de Investigação, as bolsas são “subsídios atribuídos por entidades de natureza pública e ou privada, destinados a financiar a realização, pelo próprio, de atividades de natureza científica, tecnológica e formativa”.
Pretende-se, através da concessão de tais subsídios, proporcionar aos investigadores condições económicas para o desenvolvimento de atividades de investigação, com vista a permitir aos investigadores levarem a cabo tal empreendimento, analisado que seja o mérito da investigação proposta.
Em consonância com tal objetivo, impede-se esses mesmos investigadores bolseiros de desempenharem outras funções remuneradas, com exceções pontuais quanto a funções pré-determinadas, em regra relacionadas com as atividades subjacentes à bolsa atribuída (cfr. art. 5.º, n.º 2, do Estatuto do Bolseiro de Investigação).
Genericamente, exige-se também que a realização de atividades externas remuneradas se encontrem diretamente relacionadas com o plano de atividades subjacente à bolsa e que sejam desempenhadas sem caráter de permanência (art. 5.º, n.º 4, do mesmo diploma).
Recorrendo às palavras do Tribunal Central Administrativo Norte, “As bolsas devem ser entendidas como «subsídio mensal de manutenção» pelo que a sua atribuição revela-se desadequada quando o candidato à mesma continua a auferir o respetivo vencimento.” (cfr. Ac. do TCAN de 28.02.2014, proc. n.º 00291/12.4BEAVR, in www.dgsi.pt).
Ora, à luz da natureza do financiamento, que se encontra na origem da exigência de uma “dedicação exclusiva” e do regime restrito gizado pelo legislador para a generalidade das atividades, não se vislumbram motivos pelos quais o legislador pretendesse autorizar livremente a cumulação da concessão de bolsas com o exercício de funções de docência, a qualquer título, em qualquer área e em qualquer regime.
Uma tal interpretação não só não encontra acolhimento na razão de ser do preceito legal, como claramente contraria a figura da dedicação exclusiva, que se relaciona intimamente com a natureza e função do financiamento em causa.
Por outro lado, também o elemento sistemático impõe a rejeição deste entendimento sustentado pelo Autor.
É que a Portaria n.º 841/2009, de 3 de agosto, que regula o estatuto de equiparação a bolseiro dos docentes da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário (nos termos do artigo 110.º do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário), prevê expressamente, na al. b) do n.º 2 do art. 4.º, que:
“Podem beneficiar de equiparação a bolseiro na modalidade de dispensa de serviço sem vencimento os docentes que (…) se encontrem a beneficiar de bolsa individual de investigação atribuída por outra instituição.”
Com tal preceito pretende-se precisamente evitar um “duplo financiamento”, que poderia advir da concessão simultânea da equiparação a bolseiro e da atribuição de uma bolsa (vide Ac. do TCAN supra citado, de 28.02.2014, proc. n.º 00291/12.4BEAVR).
Existem, pois, outras normas do ordenamento jurídico que vêm corroborar a posição sustentada pela Entidade Demandada, por consagrarem uma solução idêntica à preconizada.
Finalmente, cumpre analisar o elemento histórico da norma sob análise.
Conforme carreado para os autos pela Entidade Demandada, os anteriores estatutos dos bolseiros de investigação, quer na versão do Decreto-lei n.º 437/89, de 19 de dezembro, quer na versão do Decreto-lei n.º 123/99, de 20 de abril, impunham um regime estrito de dedicação exclusiva para os bolseiros.
Com as alterações introduzidas pela Lei n.º 40/2004, a principal preocupação do legislador com o projeto de lei apresentado relacionava-se com a “crescente precarização da situação dos jovens trabalhadores científicos”.
Segundo a exposição de motivos do legislador, eram três os principais objetivos visados pela intervenção legislativa:
1) “Dignificar a condição de bolseiro de investigação”, 2) “Impedir a utilização abusiva de bolseiros para satisfação de necessidades permanentes das instituições de I&D em substituição de trabalhadores permanentes, bem como para o desempenho de actividades que, ainda que de carácter temporário, pela sua natureza e conteúdo, pressuponham a existência de um efectivo contrato de trabalho e não de um contrato de bolsa”, e 3) “Promover a criação de emprego científico e a natural e desejável inserção profissional dos bolseiros de investigação científica, uma vez terminado o período de duração da bolsa” (cfr. “Exposição de Motivos” do Projeto de Lei nº 415/IX, na origem do diploma em análise, in https://www.parlamento.pt/Legislacao).
Da versão inicial do projeto não constava, sequer, uma alteração ao regime de dedicação exclusiva constante do Decreto-lei n.º 123/99.
O art. 8.º, n.º 4, deste Decreto-lei n.º 123/99, não apenas impunha o regime de dedicação exclusiva, como também estabelecia que era “vedado o exercício de funções docentes pelos bolseiros de investigação, ao abrigo do disposto no n.º 2, para satisfação de necessidades permanentes das instituições de ensino superior.”
Ora, do que vem dito resulta que não se vislumbra nos trabalhos preparatórios da lei uma vontade do legislador em alterar de forma radical as condições do exercício de funções docentes por parte dos bolseiros, face aos regimes até então vigentes.
Ou seja, também o elemento histórico impõe uma interpretação do art. 5.º, n.º 4, da Lei n.º 40/2004, no sentido de que as funções de docência por parte dos bolseiros não podem ser exercidas de forma ilimitada, em total derrogação do regime de dedicação exclusiva.
Pelo contrário, em obediência à razão de ser da lei, atendendo à globalidade do sistema jurídico e ainda às circunstâncias da sua elaboração, a permissão do exercício de funções docentes terá necessariamente que ser balizada pelo respeito pelo regime de dedicação exclusiva previsto no n.º 2 do mesmo preceito.

Donde há que concluir que o Regulamento não contraria o art. 5.º, n.º 4, da Lei n.º 40/2004, quando define através do recurso a conceitos indeterminados aquilo que considera constituírem condições de exequibilidade do programa de trabalhos, aplicáveis quer às atividades de docência, quer a quaisquer outras atividades.
De facto, o art. 25.º, n.º 2, do Regulamento prevê que as funções de bolseiro sejam exercidas em regime de dedicação exclusiva, devendo garantir-se a exequibilidade do programa de trabalhos.
Por seu turno, o n.º 3 do mesmo preceito esclarece que as condições de exequibilidade são incompatíveis com o exercício de outras atividades com caráter permanente e/ou que exijam dedicação que disperse e desvie o bolseiro do plano de trabalhos que foi definido para uma ocupação integral e plena.
Foi ao abrigo destes preceitos que a Entidade Demandada exigiu que o Autor obtivesse a dispensa de serviço, a equiparação a bolseiro ou um número de horas de docência que não excedesse as 6 horas semanais (cfr. pontos 6, 9, 11, 16 e 18 do probatório), circunstâncias que o Autor admite não ter obtido.
Ora, o facto de o professor catedrático orientador de doutoramento considerar que a acumulação de trabalho na escola não coloca em risco a exequibilidade do programa de trabalhos (ponto 5 do probatório) não põe em causa, por qualquer forma, a interpretação da Entidade Demandada.
É que não está em causa apenas a exequibilidade dos trabalhos, mas sim a própria exigência de dedicação exclusiva.
Ora, um horário de 22 horas semanais como o do Autor (ponto 8 do probatório) é efetivamente passível de comprometer uma dedicação a um plano de trabalhos que foi definido para uma ocupação integral e plena, tal como definida no art. 25.º, n.º 3 do Regulamento.
Se a ocupação deve ser integral e plena, ela não é compatível com uma atividade profissional que envolva a prestação de 22 horas semanais de trabalho, até porque uma tal ocupação redundaria na violação da dedicação exclusiva prevista no art. 5.º, n.º 4, da Lei n.º 40/2004.
Ou seja, a Entidade Demandada encontrava-se vinculada não apenas ao disposto na Lei n.º 40/2004, como também ao Regulamento.
Através do exercício do poder regulamentar, a Administração emite normas gerais e abstratas a que fica autovinculada. A partir do momento em que é emitido um regulamento, vigora o princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos, não podendo a Administração deixar de aplicar as normas que emitiu.
Recorrendo às palavras do autor Afonso Queiró, “Enquanto o legislador é fundamentalmente uma autoridade livre, a Administração tem de respeitar as normas subsistentes, venham elas do legislador ou dela própria. (…) A Administração não pode contraditar, em casos singulares, a lei emanada do Parlamento (ou do Governo, em vez dele) nem o regulamento que ela própria haja elaborado.” (cfr. AFONSO QUEIRÓ - Teoria dos Regulamentos, 1ª Parte, in Revista de Direito e de Estudos Sociais, Ano XXVII, Janeiro-Dezembro de 1980, nºs 1-2-3-4, pág. 28).
Por conseguinte, a autorização de cumulação da obtenção de uma bolsa, que se destina a garantir a subsistência económica do investigador em dedicação exclusiva, com a obtenção de um vencimento por uma atividade profissional de 22 horas semanais, violaria desde logo o preceito regulamentar contido no art. 25.º, n.ºs 2 e 3 do Regulamento, pelo facto de colidir com uma ocupação integral e plena do bolseiro nas atividades de investigação. Mas violaria também o dever de dedicação exclusiva dos bolseiros, nos termos do disposto no art. 5.º, n.ºs 2 e 4, da Lei n.º 40/2004, nos termos que vêm analisados.
Improcede, pois, o vício de violação de lei que vem invocado pelo Autor, consistente na inexistência de base legal do ato administrativo impugnado.

Do invocado vício de violação de lei por violação do princípio da confiança:
O Autor invoca ainda que a Entidade Demandada não se pautou “por critérios de previsibilidade, coerência e de não contraditoriedade”, o que pode ser reconduzido ao vício de violação de lei, por violação dos princípios da boa-fé e da proteção da confiança.
Desde já se diga que o comportamento da Entidade Demandada ao longo do procedimento não justificou, de forma alguma, a criação de especiais expetativas no particular no sentido da atribuição da bolsa em caso de persistência da atividade profissional.
De facto, logo aquando da apresentação da sua candidatura foi o próprio Autor quem afirmou que não pretendia manter atividade profissional (cfr. ponto 3 do probatório), pelo que a análise da candidatura efetuada pela Entidade Demandada assentava neste pressuposto (cfr. ponto 4 do probatório).
Por outro lado, desde setembro de 2009 que a Entidade Demandada vinha alertando o Autor para o seu entendimento quanto à incompatibilidade da atividade profissional com o programa de trabalhos (cfr. ponto 6 do probatório), tendo reiterado tal entendimento ao longo de diversas comunicações enviadas ao Autor (cfr. pontos 11 e 16 do probatório), uma das quais datada já de janeiro de 2010, sem que o Autor viesse em algum momento demonstrar a alteração da sua situação profissional.
Não pode, a esta luz, imputar-se à Entidade Demandada um comportamento contraditório, que pudesse gerar qualquer expetativa no Autor posteriormente defraudada.
Ao que acresce que a doutrina entende que a violação do princípio da boa-fé, em virtude da criação de confiança no particular por parte da Administração em regra não leva à anulação de um ato administrativo. Segundo os autores Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, nestas situações, a anulação do ato apenas acontece quando “(…) a lei (ou a natureza do acto) impuserem a vinculatividade jurídico-administrativa da expectativa criada e sem embargo, claro, da responsabilidade em que, por isso, a Administração se constitui (…).” (in Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim - Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª Edição. Coimbra: Almedina, 2005, p. 114).
Ora, face ao que vem dito, não se vislumbra qualquer vinculatividade da expectativa criada no caso dos autos.
Improcede, pois, o vício que vem invocado pelo Autor, de violação de lei por violação do princípio da boa-fé e da tutela da confiança.

Do invocado vício de violação de lei por violação do princípio da igualdade:
Segundo o Autor, o ato em crise também padece de um vício de violação de lei, por violação do princípio da igualdade consagrado no art. 5.º do CPA e no art. 13.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), na vertente de igualdade material. Segundo alega, o ato representa a aplicação de um critério fixo e invariável, que não atende ao escopo do programa de trabalhos do Autor, cuja exequibilidade, no caso concreto, não era posta em causa.
Desde já se diga que improcede totalmente o alegado.
Decorre do art. 5.º, n.º 1, do CPA que “Nas suas relações com os particulares, a Administração Pública deve reger-se pelo princípio da igualdade, não podendo privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar de qualquer dever nenhum administrado em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social.”
O princípio da igualdade tem uma dimensão negativa, exigindo que não se trate de forma desigual o que é igual, mas também uma dimensão positiva, exigindo que se trate diferenciadamente situações que são desiguais, mas deveriam ser iguais (discriminação positiva).
Recorrendo às palavras do Tribunal Central Administrativo Norte, O princípio da igualdade não proíbe que a lei estabeleça distinções, pois, proíbe, isso sim, o arbítrio, ou seja, proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, sem qualquer justificação razoável, segundo critérios de valor objectivo, constitucionalmente relevantes, tal como proíbe que se tratem por igual situações essencialmente desiguais e proíbe ainda a discriminação, isto é, as diferenciações de tratamento fundadas em categorias meramente subjectivas.” (in Ac. do TCAN de 13.03.2008, proc. n.º 00664/05.9BEBRG, disponível em www.dgsi.pt).
Naturalmente que não é incompatível com este princípio a fixação de regras gerais e abstratas, aplicáveis indistintamente aos respetivos destinatários.
Tal apenas sucederia caso uma determinada regra levasse à criação de uma situação de favorecimento ou desfavorecimento relativo intolerável de um determinado administrado, sem justificação, o que indiscutivelmente não sucede no caso concreto, em que o Autor se limita a alegar a injustiça da solução resultante do ato no seu caso específico, não estabelecendo qualquer comparação com casos paralelos que permitam a invocação do princípio da igualdade.
Improcede, pois, também o vício de violação de lei por violação do princípio da igualdade.

Do invocado vício de forma por falta de audiência prévia:
Finalmente, invoca o Autor que a Entidade Demandada não o notificou para efeitos do exercício de audiência prévia, o que representa um vício de forma, por violação do disposto no art. 100.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA).
Nos termos do art. 100.º, n.º 1, do CPA, “Concluída a instrução, e salvo o disposto no artigo 103.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.”
Nos termos do art. 103.º, do mesmo diploma,
“1 – Não há lugar a audiência dos interessados:
a) Quando a decisão seja urgente;
b) Quando seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou a utilidade da decisão.
c) Quando o número de interessados a ouvir seja de tal forma elevado que a audiência se torne impraticável, devendo nesse caso proceder-se a consulta pública, quando possível, pela forma mais adequada.
2 – O órgão instrutor pode dispensar a audiência dos interessados nos seguintes casos:
a) Se os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão e sobre as provas produzidas;
b) Se os elementos constantes do procedimento conduzirem a uma decisão favorável aos interessados.”
No caso dos presentes autos, não estão em causa nenhuma das situações em que a lei prevê a inexistência de audiência dos interessados (n.º 1 do art. 103.º do CPA), nem foram trazidos aos autos quaisquer factos que permitam concluir pela dispensa de tal formalidade (n.º 2 do art. 103.º do CPA).
Assim sendo, há que concluir pela preterição desta formalidade procedimental que é a audiência prévia do contribuinte.
Não obstante, há que ter presente que nem sempre a violação de um tal direito tem efeitos invalidantes, sendo sempre equacionável, no âmbito de vícios procedimentais, o “princípio do aproveitamento do ato administrativo”, por sua vez corolário da prevalência da substância sobre a forma.
Na verdade, se o tribunal, perante a procedência de um vício meramente formal, conclui que o ato não poderia ter sido emitido com outro sentido, deve abster-se de proceder à respetiva anulação, sob pena de estar a emitir uma decisão inútil, com prejuízo da justiça material implicada pelo ato.
Recorrendo às palavras do colendo Supremo Tribunal Administrativo, “Concluindo-se que (…) [os atos] não poderiam deixar de ser emitidos com aquele conteúdo, torna-se inútil proceder à sua anulação, por força do princípio do aproveitamento do ato administrativo, decorrência do princípio da preponderância do conteúdo sobre as formas, que aponta para a não invalidação de um ato administrativo quando, embora enfermando de ilegalidade formal ou externa, se possa afirmar, de forma inequívoca, que o ato só podia ter o conteúdo que teve em concreto.” (Ac. do STA de 02.12.2014, proc. n.º 01446/13, in www.dgsi.pt)
É que a obrigatoriedade de audição prévia visa, por um lado, habilitar a Administração a decidir da melhor forma, e, por outro, criar condições para os contribuintes defenderem os interesses que possam estar em causa.
Tais desideratos não são postos em causa, caso, a final, o tribunal verifique que o cumprimento da formalidade não teria alterado o sentido do ato. Neste caso, a jurisprudência tem sido convergente em reconhecer que a preterição da formalidade se converte numa mera irregularidade, não essencial.
Ora, considerando que o Autor exercia funções numa escola secundária, com um horário de 22 horas semanais (ponto 8 do probatório) e considerando que, como vimos, o art. 5.º, n.º 4, da Lei n.º 40/2004, não pode ser interpretado no sentido de pretender permitir o livre exercício da atividade docente, remunerada, com a obtenção de uma bolsa de investigação, devendo tal permissão ser balizada pelo princípio da “dedicação exclusiva”, que se prende com a própria natureza do financiamento bolseiro, há que concluir que a Entidade Demandada, ainda que tivesse procedido à audiência do Autor, sempre estaria vinculada a proferir um ato no sentido do ato impugnado.
Conforme também já se expendeu, um tal ato violaria também o preceito regulamentar contido no art. 25.º, n.ºs 2 e 3 do Regulamento, a que a Entidade Demandada se encontrava vinculada, por contender com a “ocupação integral e plena” do bolseiro.
Assim sendo, improcede também o vício de procedimento por preterição do direito de audição que vem invocado pelo Autor.

Do pedido de condenação à prática de ato devido:
Falecendo o pedido anulatório formulado nos presentes autos, há que falecer também, com base no mesmo arrazoado fáctico e jurídico, o pedido de condenação à prática de ato devido formulado pelo Autor.

Constitui entendimento unívoco da doutrina e obteve consagração legal o de que o objecto do recurso jurisdicional se encontra delimitado pelas conclusões extraídas da motivação, por parte do recorrente, não podendo o tribunal ad quem conhecer de matéria que nelas não tiver sido versada, com ressalva óbvia, dos casos que imponham o seu conhecimento oficioso.
Assim, vejamos:
O Recorrente peticionou na acção o seguinte:
-a anulação do acto de cancelamento da concessão da Bolsa de Doutoramento notificado ao Autor no dia 4 de agosto de 2011, via correio electrónico;
-a condenação da Ré à prática dos actos administrativos devidos e
conducentes à efectivação dessa mesma Bolsa desde o momento em que
esta foi deferida até ao presente, designadamente no pagamento do
quantitativo mensal e de todos os restantes encargos dela resultantes e
referentes aos anos lectivos de 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012
acrescidos dos juros ao caso devidos;
-a condenação da Ré no pagamento de custas e demais encargos com o
processo.
A Recorrida defendeu-se por impugnação.
Na defesa por excepção invocou, sumariamente, a existência de uma colisão de regimes de dedicação exclusiva, decorrentes da aplicação de dois regimes jurídicos distintos, a saber: D.L. nº 15/2007, de 19 de janeiro (Estatuto da Carreira Docente) ex vi Lei nº 12-A/2008, de 27 de fevereiro, que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas com o art. 5º da Lei nº 40/2004, de 18 de agosto - Estatuto do Bolseiro de Investigação Científica.
Decidiu o Tribunal a quo pelo falecimento do pedido anulatório, sucumbindo também na mesma argumentação fáctico/jurídica, o pedido de condenação à prática de ato devido formulado pelo Autor.
Resumidamente fundamentou a sentença da seguinte forma: (…) a autorização de cumulação da obtenção de uma bolsa, que se destina a garantir a subsistência económica do investigador em dedicação exclusiva, com a obtenção de um vencimento por uma atividade profissional de 22 horas semanais, violaria desde logo o preceito regulamentar contido no art.º 25.º, n.ºs 2 e 3 do Regulamento, pelo facto de colidir com uma ocupação integral e plena do bolseiro nas atividades de investigação. Mas violaria também o dever de dedicação exclusiva dos bolseiros, nos termos do disposto no art.º 5.º, n.ºs 2 e 4, da Lei n.º 40/2004, nos termos que vêm analisados (…).
E continuou concluindo que (…) improcede, pois, o vício de violação de lei que vem invocado pelo Autor, consistente na inexistência de base legal do ato administrativo impugnado.
Afirmou ainda, quanto à hipotética violação de lei por violação do princípio da confiança, que (…) a doutrina entende que a violação do princípio da boa-fé, em virtude da confiança no particular por parte da Administração em regra não leva à anulação de um ato administrativo (…) não se vislumbra qualquer vinculatividade da expectativa criada no caso dos autos.
Quanto à hipotética violação do principio da igualdade concluiu o Tribunal que (…) o Autor se limita a alegar a injustiça da solução resultante do ato no seu caso específico, não estabelecendo qualquer comparação com casos paralelos que permitam a invocação do princípio da igualdade.
Por fim quanto ao hipotético vício de forma por falta de audiência prévia, concluiu-se na sentença que (…) a jurisprudência tem sido convergente em reconhecer que a preterição da formalidade se converte numa mera irregularidade, não essencial.
Não se conformando com a decisão o Autor vem dela recorrer.
Vejamos, então, que argumentos são aduzidos para fundamentar as alegações de recurso:
Do erro de julgamento da matéria de facto -
Alega o Recorrente que se impunha ao Tribunal a quo que proferisse decisão sobre os documentos juntos a fls. 44 a 64 do PA, porque face à argumentação de direito que defendeu tais factos seriam de primordial importância.
Ora, relativamente à matéria de facto, o juiz não tem o dever de pronúncia sobre toda a matéria alegada, tendo antes o dever de seleccionar apenas a que interessa para a decisão, levando em consideração a causa (ou causas) de pedir que fundamenta o pedido formulado pelo autor (cfr. artºs 596º/1 e 607º/2 a 4, do CPC.
Impugnada a decisão da matéria de facto com base em meios de prova sujeitos à livre apreciação (in casu, documentos particulares), com cumprimento dos requisitos previstos no art.º 640.º do CPC, sempre se dirá que bem andou a sentença ao entender que a autorização de cumulação da obtenção de uma bolsa, que se destina a garantir a subsistência económica do investigador em dedicação exclusiva, com a obtenção de um vencimento por uma atividade profissional de 22 horas semanais, violaria desde logo o preceito regulamentar contido no art.º 25.º, n.ºs 2 e 3 do Regulamento, pelo facto de colidir com uma ocupação integral e plena do bolseiro nas atividades de investigação. Mas violaria também o dever de dedicação exclusiva dos bolseiros, nos termos do disposto no art.º 5.º, n.ºs 2 e 4, da Lei n.º 40/2004, nos termos que vêm analisados.
Ora, não se consideram de primordial importância as declarações constantes a fls. 44 a 64 do PA, até porque mesmo que tomadas como verdadeiras e o Autor/Recorrente conseguisse executar ambas as atividades - de docência e investigação - a lei não permite tal acumulação, pelo que se revelaria inútil a sua análise e em nada alteraria a decisão sobre os pontos da matéria de facto em causa.

Do erro de julgamento de direito -
É inverídico o alegado pelo Autor que a bolsa apenas poderia ser recusada se os documentos necessários à celebração do contrato não fossem facultados ou por falta de cabimento orçamental.
A atribuição de bolsas de investigação científica obedece primeiramente ao Estatuto do Bolseiro de Investigação - Lei n.º 40/2004, de 18 de agosto, na sua atual redação.
O Autor não cumpriu o art.º 5.º do EBI e o art.º 25.º/2 e 3 do Regulamento.
Na verdade, não se concebe como considera o Autor cumprido o requisito da exequibilidade quando exerce 22 horais semanais de serviço letivo.
A interpretação feita pelo Autor/Recorrente do quadro normativo no qual sustenta a sua tese não se mostra acertada.
A exequibilidade sempre foi comunicada atempadamente, como até um máximo de 6 horas letivas semanais ou obtenção de dispensa de serviço ou equiparação a bolseiro.
É que presente o que deriva da al. b) do n.º 2 do art.º 4.º da Portaria n.º 841/2009 então a exigência feita no ato impugnado de que a equiparação a bolseiro para efeitos de ter direito à bolsa pretendida teria de ser sem vencimento afigura-se-nos adequada de molde a evitar ou impedir o denominado “duplo financiamento” já que a assim não se entender então para um mesmo objetivo, que é o conceder/proporcionar condições económicas para o candidato vir a obter o grau doutoramento, estar-se- ia a atribuir-lhe o benefício decorrente de dois regimes, ou seja, o de equiparação a bolseiro com vencimento ao qual se adicionaria a bolsa de doutoramento, no que tudo se traduziria num “acumular” de valores mensais não querido pelo legislador.
Esta norma visa evitar o “duplo financiamento”, isto é, nenhum sentido faria financiar duplamente pela concessão, simultânea, da equiparação a bolseira com vencimento e pela atribuição da bolsa o projeto de doutoramento do Autor, devendo concluir-se decorrer da alínea b) do n.º 1 do art.º 4.º - alicerce do ato impugnado - uma incompatibilidade entre o estatuto de equiparado a bolseiro na modalidade de dispensa de serviço com vencimento e a concessão, pela Ré, de bolsa, entendimento que radica na circunstância de as bolsas deverem ser entendidas como “subsídio mensal de manutenção”, cuja atribuição se revela desadequada quando o candidato à mesma continua a auferir o respetivo vencimento, pelo que o ato impugnado não padece do vício de violação de lei que lhe é assacado.
Tendo ou visando os valores o mesmo e similar objetivo, não fará sentido permitir a sua soma, na certeza de que tal contrariará o próprio fim com que é atribuída a bolsa de doutoramento pela Ré, tanto mais que a bolsa em questão é ela denominada de “subsídio mensal de manutenção” o que tudo aponta para a impossibilidade de “acumulação” com a retribuição mensal que o equiparado a bolseiro sem perda de remuneração percebe.
O facto de o Autor alegar a impossibilidade temporal de apresentação do pedido de equiparação a bolseiro e posteriormente o seu indeferimento é matéria alheia à Recorrida, como bem aduz. Aliás o próprio Autor admite que no momento da candidatura não era sua intenção continuar a atividade docente só que a equiparação não lhe tinha sido concedida - fls. 40 do PA.
Não está apenas em causa a exequibilidade dos trabalhos - Regulamento 2009 -, mas também o regime de dedicação exclusiva previsto no EBI e o art.º 4.º da Portaria n.º 841/2009.
Nenhum dos preceitos acima identificados foi cumprido pelo Recorrente.
Relativamente ao princípio da legalidade e igualdade sempre se dirá: A decisão de concessão de bolsa de doutoramento mostra-se, nesse domínio, como estritamente vinculada pelo que se revela como insubsistente ou mesmo impertinente o convocar o chamado princípio da igualdade já que não pode haver igualdade na ilegalidade.
Quanto ao princípio da boa-fé, convém referir que não se divisa dos autos que ao Autor/Recorrente hajam sido criados ou dados sinais minimamente consistentes de que iria ver aprovado o seu pedido de bolsa de doutoramento, não sendo legítimo também aqui fundar uma pretensa situação de confiança ou de expetativa na aprovação pelo facto de haver sido concedido a outrem pedido similar. Tal princípio não admite ou impõe à Administração um tal tratamento a ponto de a obrigar a praticar um novo ato que sabe ser ilegal, tanto mais que isso redundaria num claro entrave à reposição da legalidade, num cerceamento ilegítimo dos poderes da Administração de reafirmação da primazia da legalidade dos seus procedimentos e atos.
Relativamente à falta de audiência prévia bem andou a sentença recorrida ao reconhecer que a preterição da formalidade se converteu numa mera irregularidade, não essencial e ao fazer valer o primado do aproveitamento dos actos em detrimento da garantia da audiência de interessados a que aludia o artigo 100º do CPA em vigor ao tempo;
Em suma:
-o Tribunal a quo julgou bem ao não considerar as declarações constantes de fls. 44 a 64 do PA, até porque mesmo que tomadas como verdadeiras e o Autor conseguisse executar ambas as atividades - de docência e investigação - a lei não permite tal acumulação, pelo que se revelaria inútil a sua análise e em nada alteraria a decisão sobre os pontos da matéria de facto em apreço;
-não pode ser assacado ao ato administrativo em crise a violação dos princípios da legalidade, igualdade e boa-fé, sendo que este cumpriu escrupulosamente as normas regulamentares e legais aplicáveis - artigo 25.º do Regulamento de Bolsas, artigo 5.º do Estatuto do Bolseiro de Investigação Científica e artigo 4.º da Portaria n.º 841/2009;
-de resto, já o Acórdão deste TCAN, no processo n.º 00291/12.4BEAVR, se pronunciou sobre esta questão, sumariando: I. Com a al. b) do n.º 2 do art. 4.º da Portaria n.º 841/2009 visa-se evitar o “duplo financiamento” por efeito da concessão, simultânea, da equiparação a bolseiro com vencimento e a atribuição da bolsa - o projeto de doutoramento da A..II. Da aludida alínea decorre uma incompatibilidade entre o estatuto de equiparado a bolseiro na modalidade de dispensa de serviço com vencimento e a concessão pela FCT de bolsa.
III. As bolsas devem ser entendidas como “subsídio mensal de manutenção” pelo que a sua atribuição revela-se desadequada quando o candidato à mesma continua a auferir o respetivo vencimento.

Improcedem, assim, todas as conclusões da peça processual do Recorrente.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente.

Notifique e DN.

Porto, 15/5/2020

Fernanda Brandão
Frederico Branco (em substituição)
Helena Canelas