Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00598/17.4BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	09/14/2018

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	João Beato Oliveira Sousa

Descritores:	PROVIDÊNCIA CAUTELAR; HABITAÇÃO SOCIAL

Sumário:	Não é causa de nulidade qualquer ofensa a um direito fundamental, mas tão-somente o vício do acto donde decorra ofensa ao “conteúdo essencial” desse direito – artigo 161º/2/d) CPA. * *Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	PAVCP
Recorrido 1:	MUNICÍPIO DO PORTO
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Procedimento Cautelar Suspensão Eficácia (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido de que o recurso não merece provimento

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO
PAVCP veio interpor recurso da decisão pela qual o TAF DO PORTO julgou caduca, por falta de interposição tempestiva da acção principal, a providência cautelar intentada contra o MUNICÍPIO DO PORTO para suspensão de eficácia do despacho da Vereadora do Pelouro da Habitação e Ação Social da Câmara Municipal do Porto, de 31 de Janeiro de 2017, que lhe deu ordem de despejo do fogo que ocupava, afecto à habitação social.

Conclusões da Recorrente:
a) O presente Recurso, vem interposto, nos termos do art. 142.° do CPTA, da sentença proferida, em 22.05.2018, nos autos supra referendados, que declarou a caducidade da providência cautelar decretada nos presentes autos.
b) A sentença ora em recurso entendeu que não se retira a existência de vícios que poderiam determinar a nulidade do ato administrativo objeto da providência cautelar.
c) E, portanto, considera ter-se extinguido o prazo para se fazer uso do meio adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou.
d) No entanto, andou mal o Tribunal quando decidiu de tal forma.
e) Porquanto, os vícios expressamente imputados na P.I. ao ato administrativo são geradores de nulidade, e não apenas anulabilidade.
f) Uma vez que o direito à habitação é um direito fundamental, conforme é expressamente referido no Acórdão do STA de 04/02/2010, proferido no processo n.º 0515/09 e, portanto, a sua violação comporta a nulidade do ato administrativo que o ofende.
g) Ora, não se entende como é que o despacho aqui em recurso conclui não ter a autora demonstrado a efetiva lesão do conteúdo dos direitos e princípios por si invocados.
h) Quando, numa posição totalmente antagónica, a sentença de fls__, proferida nestes autos, em 17 de maio de 2017, que julgou procedente o presente processo cautelar e decretou a suspensão da eficácia do ato administrativo, deu como provada a existência da lesão de tais direitos.
i) Nesta senda, tendo a P.I. de Providência Cautelar interposta pela autora invocado expressamente a violação do conteúdo essencial de um direito fundamental, cuja sanção é a nulidade do ato, e tendo fundamentado de forma adequada o referido vício, nunca deveria ter sido decretada a caducidade da providência cautelar interposta pela autora.
j) Isto porque, quando o autor invoca vícios a que a lei impute a nulidade, beneficiará do prazo para as ações fundadas em nulidade, desde que essa invocação esteja devidamente fundamentada.
k) Sem prejuízo de em sede de ação principal se averiguar, em concreto, acerca dos aspetos intrínsecos do caso em apreço.
l) A autora invocou, com a respetiva fundamentação, a violação de um direito fundamental, para o qual a lei prevê a sanção da nulidade.
m) Nulidade essa que pode ser invocada a todo o tempo.
n) E, portanto, não caducou a providência cautelar interposta pela autora nestes autos.
Termos em que deve ser revogado a sentença de que se recorre, e em sua substituição ser proferida nova decisão nos termos supra referidos.

Nos termos do artigo 146º/1 CPTA o Ministério Público emitiu parecer no sentido de que o recurso não merece provimento.

FACTOS
1 - Em 14.03.2017 a Autora intentou a presente providência cautelar visando a suspensão de eficácia da decisão da Vereadora do Pelouro da Habitação e Ação Social da Câmara Municipal do Porto, datada de 31 de Janeiro de 2017, que lhe deu ordem de despejo, em virtude da cessação do direito de utilização do referido fogo, propriedade do Município do Porto e afecta à função de habitação social.
2 - Por sentença de 17-05-2017 o TAF julgou procedente a presente providência e decretou a suspensão da eficácia do ato administrativo, estatuindo:
«Pelos motivos expostos, por se verificarem os pressupostos de que a lei faz depender a concessão de providências cautelares, defere-se a requerida providência, suspendendo-se a eficácia do despacho do despacho da Vereadora do Pelouro da Habitação e Ação Social da Câmara Municipal do Porto, datada de 31 de Janeiro de 2017, que lhe dá ordem de despejo, em virtude da cessação do direito de utilização do fogo em questão, propriedade do Município do Porto e afecta à função de habitação social.»
3 - A acção administrativa principal, visando a anulação do acto, deu entrada no TAF em 09.08.2017, onde se encontra pendente com o nº 1847/17.0BEPRT.
4 - No processo principal o TAF concluiu pela caducidade do direito de agir, por a Autora fundar a sua pretensão em vícios que quando muito, em abstracto, poderiam redundar na anulabilidade do acto em crise e, assim, proferiu a sentença datada de 23-04-2018, estatuindo:
«Pelos motivos expostos, considero procedente a excepção de caducidade do direito de agir, prevista no art.º 89º, nº 4, alínea k), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, absolvendo, consequentemente, o Réu da instância.»
5 – Inconformada com a sentença proferida no processo principal, referida em 5, a Autora interpôs recurso jurisdicional.
6 – Em 22-05-2018, no presente processo cautelar, o TAF decidiu:
«Pelo exposto, declaro caduca a presente providência cautelar e, consequentemente, absolvo a Requerida da instância.

DIREITO
Destaca-se o essencial da decisão recorrida:
«A providência foi decretada mas, entretanto, porque a Requerente não havia dado entrada tempestiva à correspectiva acção administrativa, veio o Requerido requerer a respectiva caducidade.
(…)
A autora em 14.03.2017 intentou providência cautelar visando a suspensão de eficácia da decisão da Vereadora do Pelouro da Habitação e Ação Social da Câmara Municipal do Porto, datada de 31 de Janeiro de 2017, que lhe deu ordem de despejo, em virtude da cessação do direito de utilização do referido fogo, propriedade do Município do Porto e afecta à função de habitação social. Constata-se que a respectiva acção administrativa, visando deu entrada neste tribunal em 09.08.2017, tanto que nos autos principais, com o nº 1847/17.0BEPRT, se concluiu pela caducidade do direito de agir.
Ali concluiu-se que a Requerente fundava a sua pretensão e vícios que, quando muito poderiam, em abstracto, redundar na anulabilidade do acto em crise. (…)
(…)
A Requerente/Autora, ouvida, pronunciou-se (…) alegando estar em causa um direito fundamental seu, neste caso o “direito à habitação” e, por isso, o acto em crise seria nulo.
No entanto, o art.º 161º do Código de Procedimento Administrativo é bastante restritivo, dizendo-nos que:
“1 - São nulos os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.
2 - São, designadamente, nulos:
(…)
d) Os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental;
(…)
Da leitura do r.i./p.i., não se retira a existência de vícios que poderiam determinar a nulidade do acto em crise.
(…)
Conclui-se, pois, que, caso a violação do direito fundamental não atinja o seu "conteúdo essencial" ou o seu "núcleo duro", então a sanção adequada será a anulabilidade.
É o que sucede, claramente, neste caso.
(…)
Para qualquer dos vícios imputados ao acto em crise a sanção prevista é a mera anulabilidade, prevista no artº 163º do Código de Procedimento Administrativo, e não a nulidade.
(…)
Nesta conformidade, caindo por terra o vício conducente à nulidade do acto, a acção fica apenas restringida à apreciação do vício conducente à anulação do acto impugnado, cujo prazo, tal como alegado supra, já foi manifestamente excedido, pelo que, efectivamente, caducou o direito de instauração da acção (o que, aliás, já se decidiu em sede do processo principal).
Assim sendo, não poderia a Requerente beneficiar do disposto no nº 2 do art.º 123º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, devendo reger-se, antes, pelo disposto na alínea a) do nº 1 do art.º 123º, que diz que a providência caduca se o requerente “não fizer uso, no respectivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção de providência cautelar se destinou”.
Cumpre, assim, sem mais considerações (porque as entendemos desnecessárias, atenta a “evidência” do acima preconizado) declarar a caducidade da presente providência cautelar.»

Cumpre apreciar e decidir.
Sobre a alegada contradição entre decisões
Nas conclusões g) e h) a Recorrente alega que existe contradição entre a decisão recorrida em que se declarou a caducidade da providência e a sentença de 17 de maio de 2017, em que se julgou procedente o presente processo cautelar e se decretou a suspensão da eficácia do ato administrativo.
Mas não existe tal contradição.
O requisito “fumus boni iuris” foi afirmado na sentença que decretou a providência com base numa estimativa de procedência da questão de fundo e num contexto em que se pressupunha que a Requerente viesse tempestivamente fazer uso do meio adequado à tutela dos interesses em causa. Diversamente, a decisão agora em litígio assenta no facto, superveniente, que nada tem a ver com a questão de fundo, da caducidade da providência com base na constatação de que a Requerente não exerceu tempestivamente o direito à interposição do meio principal, do qual a providência decretada era dependente. Por isso a decisão não se situou no domínio do artigo 124º do CPTA, de alteração ou revogação da providência, com fundamento em alteração dos pressupostos de facto e de direito inicialmente existentes, mas sim no campo completamente diverso do artigo 123º CPTA.
Por outro lado, o fumus boni iuris foi afirmado na sentença que decretou a providência com base em vícios manifestamente geradores de mera anulabilidade (erro nos pressupostos de facto) sem que o TAF tivesse que indagar o que quer que fosse relativamente à hipotética violação do conteúdo essencial de um direito fundamental, alegadamente, o direito à habitação.
Senão perscrute-se a fundamentação do fumus boni iuris feita na sentença que decretou a providência:
«Efectivamente, analisada a argumentação esgrimida pela Requerente, afigura-se-nos existir a possibilidade de a sua pretensão vir, em sede da acção principal, a obter ganho de causa.
Note-se que a Requerente alega, em especial, a ilegalidade do acto por erro nos pressupostos (de facto e de direito). Analisando os vícios e vicissitudes do acto em crise existe a probabilidade de se considerar procedente a acção principal e anular-se o acto em crise. Podemos, pois, antecipar a probabilidade de a mesma obter ganho de causa.
É que, conforme resulta da factualidade acima dada como (perfunctoriamente) provada, o requerido parte do princípio que a Requerente é proprietária de um outro imóvel sito em Matosinhos, ao passo que esta justificou que se trata de imóvel pertencente exclusivamente ao seu ex-marido, de quem está divorciada.
Justifica a Requerente que os consumos baixos de água se devem ao facto de passar o dia em casa da mãe, sita no mesmo complexo habitacional e aí fazer as tarefas normais da vida doméstica. Tal basta para, pelo menos perfunctoriamente, estabelecermos uma base de credibilidade da argumentação e assentirmos à existência do necessário fumus bonus.»
Sobre a intempestividade da interposição da acção
Criticando a decisão recorrida, a Recorrente sustenta que os vícios expressamente imputados na P.I. ao acto administrativo são geradores de nulidade, e não apenas anulabilidade, uma vez que, sendo o direito à habitação um direito fundamental, a sua violação comporta a nulidade do acto administrativo que o ofende.
Trata-se de uma problemática complexa que, naturalmente, não pode aqui ser desenvolvida em todos os seus vectores teóricos.
Desde logo há divergências e sensibilidades doutrinais e jurisprudenciais muito diversas sobre o alcance da expressão “direito fundamental”.
Cingindo-se ao essencial, este Tribunal não pode deixar de sublinhar que existe uma diferença e uma relação de hierarquia entre os direitos, liberdades e garantias pessoais, como os direitos à vida, liberdade e segurança, por exemplo, denominados “direitos absolutos” ou “direitos naturais” por serem valores irrefragáveis da sociabilidade humana, anteriores e superiores à própria noção de Estado. E, num patamar inferior, uma plêiade de direitos de participação política, direitos dos trabalhadores e “direitos e deveres económicos, sociais e culturais”, onde se inclui o direito à habitação (artigo 65º CRP), que são subordinados, instrumentais e dependentes, na sua densificação, de opções evolutivas, senão mesmo conjunturais, da ordem jurídica estadual.
Para além disto há que fazer outra restrição, no sentido de que não é causa de nulidade qualquer ofensa a um direito fundamental, mas tão-somente o vício do acto donde decorra ofensa ao “conteúdo essencial” desse direito – artigo 161º/2/d) CPA.
Considera-se paradigmático nesta temática, pela sua clareza e assertividade, o Ac. do STA de 05-906-2007, Rec. 0275/07, em cujo sumário, de pertinente, se lê:
«III - São nulos os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental. (artº 133º, nº 2 d) do CPA).
IV - A Constituição estabelece na Parte I, dois tipos de direitos fundamentais: os direitos, liberdades e garantias que integram o Título II da Parte I, bem como os direitos de carácter análogo (artº 17º) e os direitos económicos, sociais e culturais, vulgo «direitos sociais» que integram o Título III da Parte I.
V - A estes dois tipos de direitos correspondem regimes jurídicos diferentes.
VI - Está, sem dúvida, dentro da previsão normativa da norma referida em III, a violação dos direitos, liberdades e garantias que integram o Título I da Parte II da CRP e os direitos de carácter análogo (artº17º da CRP), porque o conteúdo essencial de tais direitos é determinado ou determinável a nível constitucional, sem necessidade de intervenção do legislador ordinário, por isso são directamente aplicáveis (artº 18º da CRP).
VII - Já o conteúdo dos chamados «direitos sociais» e, sobretudo, os «direitos a prestações materiais», não é determinado ao nível da Constituição, mas sim por opções do legislador ordinário, pelo que a violação desses direitos constitui, em regra, violação de lei, geradora de mera anulabilidade.»
De resto, o carácter programático e não individualizável (hoc sensu) do direito à habitação ressalta à evidência do próprio artigo 65º/2/3 da CRP.
Este TCAN, 1ª Secção, no acórdão de 04-03-2016, Proc. 02178/15.0BEPRT teve manifestamente em conta esse carácter social e programático do direito à habitação ao afirmar de forma lapidar: «Está aqui em causa não o direito à habitação com apoio social por parte do inquilino actual em termos isolados e absolutos, mas também o direito à habitação por parte de candidatos que ainda não o têm, num contexto social de carência de meios financeiros públicos e aumento do número de pessoas com dificuldade em arranjar habitação condigna.»
Tendo tais postulados dogmáticos em mente e regressando ao caso concreto, não pode também este Tribunal deixar de referenciar (e enaltecer) o douto parecer do Ministério Público, onde se lê:
«Antes de mais, diremos que se nos afigura que não assiste razão à recorrente, atenta a argumentação da sentença recorrida, pois que, nenhum reparo ou censura há que lhe ser feita, a qual deverá ser confirmada.
(…)
Com efeito, a situação de arrendamento a que se alude no acto sub iudice não se adequa ao modo como foi definido pela recorrente e que o recorrido aceitou.
De salientar que na motivação e conclusões do recurso, não vem alegada a inconstitucionalidade da norma prevista no artigo 25.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 81/2014, de 19 de Dezembro, enquanto fundamento do acto suspendendo para proceder à resolução do contrato de arrendamento pela recorrente.
Como efeito, o acto em causa está sujeito ao regime geral da anulação dos actos administrativos, uma vez que “in casu” está em apreciação a posição jurídica da recorrente, enquanto arrendatária relativamente à resolução do contrato de arrendamento apoiado pelo alvará emitido pela Câmara Municipal do Porto, no dia 15/07/2002, ao abrigo do qual foi concedida licença, a título precário, para habitar a casa n.º 71, entrada 101, Bloco A, da Rua Arnaldo Leite, Bairro do Aleixo, na cidade do Porto e, já não o seu direito social à habitação.
Como é sabido, este tipo de direito não pode ser satisfeito de uma forma constitucional directa por haver necessidade de interposição e intervenção do legislador, pelo que, aqui assume relevo a natureza da obrigação assumida por cada uma das partes.
Ainda e em contrário do alegado pelo recorrente, não ocorre violação do direito de habitação consagrado no artigo 65.° da Constituição, uma vez que não foi arbitrariamente privada de ocupar tal habitação com o seu agregado familiar.
Ora, ao não ter observado o prazo de impugnação previsto no artigo 58.°, n.º 1, alínea b), do CPTA, ocorreu a estabilização da situação jurídica da recorrente face ao recorrido e para o que contribuiu sua a inacção processual.»
Sufraga-se inteiramente este parecer do MP e a decisão recorrida, que é de confirmar.
Assim improcedem na totalidade as conclusões da Recorrente.

***

DECISÃO
Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.
Porto, 14 de Setembro de 2018
Ass. João Beato
Ass. Hélder Vieira
Ass. Rogério Martins