Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01525/14.6BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	05/26/2017

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	NOMEAÇÃO EM SUBSTITUIÇÃO. CESSAÇÃO. FUNDAMENTAÇÃO.

Sumário:	I) – A sentença não sofre de omissão de pronúncia quanto a questão que não está em litígio. II) – A sentença não incorre em erro de julgamento quando, acertadamente, conclui encontrar-se fundamentado o acto impugnado de cessação de nomeação em regime de substituição.* * Sumário elaborado pelo Relator.


Recorrente:	ACMC
Recorrido 1:	Instituto da Segurança Social, I. P.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
ACMC (Praceta … Vizela), interpõe recurso jurisdicional na presente acção intentada contra Instituto da Segurança Social, I. P. (Centro Distrital de Braga, Praça … Braga), acção que o TAF de Braga julgou improcedente.
Conclui:

A) A fundamentação está prevista como dever objectivo, que Integra o quadro de legalidade ao qual a Administração está sujeita quando pratica actos ou deliberações administrativas (cfr. art. 266., n. º 2, da Constituição da República Portuguesa);

B) Ao dispor que "os actos administrativos carecem de fundamentação”, o legislador constitucional está a constituir, em geral, sem necessidade de intermediação do legislador ordinário, ou seja, directamente e com tal âmbito, o dever da Administração, de, na sua actividade, fundamentar os actos administrativos quando estes afectem direitos ou interesses legalmente previstos;
C) O que sucede no caso dos presentes autos;
D) O texto constitucional tanto consagra o dever de fundamentação de decisões administrativas (art. 268º, n.º 3, in fine, da Constituição da República Portuguesa) como de decisões jurisdicionais (art. 205.º, n.° 1, da Constituição da República Portuguesa);

E) Sucede ainda que as menções, por força do n° 2, do artigo 123º, do Código de Procedimento Administrativo, devem ser enunciadas de forma: clara, precisa e completa de modo a que o particular possa determinar inequivocamente o sentido e alcance do acto e os seus efeitos jurídicos;
F) Trata-se da concretização do princípio previsto no n° 3, do artigo 268°, da Constituição da República Portuguesa, de acordo com o qual está garantido aos administrados o direito à fundamentação expressa e acessível de todos os actos que afectem os seus direitos ou Interesses legalmente protegidos;
G) A fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo legai de acto, visando responder às necessidades de esclarecimento do administrado, pelo que se deve, através dela, informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto, permitindo-lhe conhecer as razões de facto e de direito, que determinaram a sua prática e por que motivo se decidiu num sentido e não noutro;
H) O objectivo deste dever de fundamentação, e como tem sido abundantemente afirmado pela jurisprudência e pela doutrina, é o de permitir a um destinatário normal a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão;
I) A consagração da possibilidade de fundamentação dos actos administrativos, por remissão para o teor de outro documento tem por referencial a norma do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa, que se concretiza, no plano ordinário, no art 125.º do Código de Procedimento Administrativo.
J) Tal como se deixou sumariado no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 10 de Fevereiro de 2010, processo nº 01122/09, in www.dgsi.pt "a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é; quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação".

K) A fundamentação por referência consiste na remissão para os termos de uma informação, parecer ou proposta que contenha, ela mesma, a motivação do acto, de tal modo que essa remissão deve ser motivação ou fundamentação que assim dele ficará a fazer parte;

L) A fundamentação por remissão, exige uma inequívoca declaração expressa de concordância com a informação que o precedeu, cujo teor deve ser explicitado, claro, suficiente e congruentemente, revelando o itinerário cognoscitivo e valorativo determinante da sua prática, dando a conhecer ao seu destinatário as razões de facto e de direito da sua génese e do seu concreto conteúdo;
M) A fundamentação por remissão, expressamente prevista no art. 125.º, n.º 1 do CPA consiste na remissão para os termos de uma informação, parecer ou proposta que contenha, ela mesma, a motivação do acto, de tal modo que uma declaração de concordância sobre elas exarada deve ser entendida no sentido de que o acto administrativo absorveu e se apropriou da respectiva motivação ou fundamentação, que, assim, dele ficará a fazer parte integrante;
N) A decisão impugnada não contém uma fundamentação minimamente sólida de modo a permitir descortinar as razões que levaram o Conselho Directivo a fazer cessar a comissão de serviço;
O) A falta de fundamentação de que padece decisão implica a respectiva anulação.
P) Verifica-se que a deliberação do Conselho Directivo, não cumpre os requisitos exigíveis para a fundamentação dos actos administrativos, razão pelo qual deverá ser o mesmo considerado nulo por vício de forma.

Q) Nos termos do n.º 1, do art. 95,º do CPTA, "A sentença deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outra."
R) O Juiz deve, sob pena de nulidade da sentença (por omissão de pronúncia), conhecer de todos os pedidos deduzidos, todas as causas de pedir e excepções invocadas e todas as excepções de que oficiosamente lhe cabe conhecer e cujo conhecimento não esteja prejudicado pelo anterior conhecimento de outra questão (e sem prejuízo de a lei impor ou permitir o conhecimento oficioso de outras – nº 2 do art. 608.° do Código de Processo Civil).
S) A recorrente alegou na petição inicial, quer a nulidade do acto administrativo, por falta de fundamentação, quer a inexistência de fundamentos para a cessação da comissão de serviço;
T) Embora a recorrente tenha alegado na petição inicial da impugnação, inexistência de fundamento para a cessação da comissão de serviço e a falta de fundamentação, a sentença conheceu apenas deste último vício;
U) Ocorre a alegada nulidade da sentença, por omissão de pronúncia, na medida em que, em violação do disposto no n.º 1 do art. 95º do CPTA, conheceu apenas do vício de forma sem qualquer justificação e sem que, por não ocorrer prejudicialidade, pudesse validamente invocar-se o disposto no n.º 2 do art. 608.º do Código de Processo Civil para desconsiderar a apreciação e decisão judicial relativamente à questão inexistência de fundamento para a cessação da comissão de serviço;
V) Foram violados, entre outros, os arts. 125.º e 95.º, ambos do CPTA e art. 268., n.º 3, da Constituição da República Portuguesa.

O recorrido ofereceu contra-alegações, concluindo:
a) A Recorrente foi notificada e tomou conhecimento efetivo da douta sentença recorrida em 12.01.2017, pelo que o prazo de 30 dias que dispunha para interpor recurso daquela decisão jurisdicional terminou em 13.02.2017, nos termos do artigo 144.º, n. 1 do CPTA.
b) Tendo o recurso jurisdicional apenas dado entrada em 15/02/2017, 20h28m (Portal do Mandatário-SITAF), verifica-se a excepção dilatória da caducidade do direito ao recurso por parte da Recorrente, um obstáculo processual que conduz à rejeição liminar do Recurso, o que se argui.
c) A douta sentença garantiu a segurança jurídica, não omitiu qualquer dever de pronúncia, demonstrando que o ato, ora posto em crise, era perfeitamente válido, não estando ferido de ilegalidade alguma.
d) Quanto ao suposto vício de falta de fundamentação. a Recorrente incorre, como já doutamente demonstrado pelo Tribunal a quo, ria confusão entre os conceitos de falta de fundamentação e de falta de notificação. (Ac. do TCA Sul de 26.04.2012, proc. 03836/08 e Ac. do TCA Norte (ac. 00281/10.1BEVISA)
e) De outra parte, a falta de notificação de um documento em que se sustenta um ato administrativo não afeta a eficácia do referido ato, apenas detendo o condão de interromper o prazo para a sua impugnação contenciosa nos termos do artigo 60º, n 2.º e 104.º e seguintes do CPTA quando o interessado os requeira à Administração, através dos meios processuais adequados (Ac. do STA de 29-10-2009, P.° 0778/09)

9. Ora, como evidenciado pelo Tribunal a quo a fis. 14 e 15 da sentença recorrida

"Aliás, sendo claro, a partir do teor do acto notificado, que o mesmo se baseava em informação anteriormente elaborada para os serviços, para a qual expressamente remetia, a autora tinha à sua disposição a faculdade prevista no n° 2 do artigo 60.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (…)

Tal requerimento daria lugar, aliás, á interrupção do prazo de impugnação, nos termos previstos no n.° 3 do mesmo artigo.

A leitura conjugada das disposições legais aplicáveis impõe, pois, a conclusão de que a falta de notificação da informação e proposta do Diretor da Segurança Social do Centro Distrital de Braga, para cujos os fundamentos a decisão de cessação da comissão de serviço da Autora remetia, não de molde a inquinar a validade do ato administrativo impugnado.

g) Da análise do processo, verifica-se que o ato que determinou a cessação de funções da ora Recorrente se encontra devidamente fundamentado, designadamente na Informação n.° 8/2014, de 13 de fevereiro, que é parte integrante da deliberação impugnada. (Acórdãos do STA. de 02/12/2010, Processo n.° 0554/10 de 06/07/1993).

h) Quanto ao suposto vicio de omissão de pronúncia, referente à questão da inexistência de fundamento para a cessação da sua comissão de serviço, o Tribunal a quo pronunciou-se convenientemente sobre a questão em apreço no aresto a fis 14 da sentença recorrida: "Quanto ao tnais. basta atentar no elenco de factos assentes e, em particular, nos descritos sob os números 3 e 4, para se afirmar que da informação n.º 8/2014, de 13 de fevereiro consta a indicação exaustiva das razões factuais e jurídicas em que assentaram proposta e decisão de cessação.".
i) No aresto em apreço, mediante a remissão para a matéria de facto dada por provada, o Tribunal a quo atesta e subscreve a validade jurídica dos fundamentos que conduziram à cessação da comissão de serviço da Autora.
j) Nessa medida, bem andou o douto Tribunal a quo ao decidir que não assistia razão à Autora.

O Exmª Procurador-Geral Adjunto junto deste tribunal foi notificado nos termos e para os efeitos previstos no art.º 146º, nº 1, do CPTA, não tendo emitido parecer.

Cumpre decidir, dispensando vistos.

Dos factos, tidos como provados na decisão recorrida:
1. A autora está afecta ao mapa de pessoal do réu, integrando a categoria e carreira de assistente técnico – cf. doc. constante de fls. 130 e ss. do processo administrativo junto aos autos (“PA”), cujo teor se dá por reproduzido.
2. Através da deliberação do Conselho Directivo do réu n.º 190/10, de 03 de Março, a autora foi nomeada, em regime de substituição, Coordenadora do Serviço Local de Atendimento de Vizela, com efeitos a 15 de Março de 2010 – cf. doc. constante de fls. 1 e 2 do PA, cujo teor se dá por reproduzido.
3. Por despacho do Director do Centro Distrital de Segurança Social de Braga, de 18.02.2014, foi remetida ao Conselho Directivo a Informação n.º 8/2014, de 13 de Fevereiro, com proposta de exoneração da autora do respectivo cargo – cf. doc. constante de fls. 3-16 do PA, cujo teor se dá por reproduzido.
4. A informação referida em “3”, elaborada e assinada pela Directora do Núcleo de Gestão do Cliente do Centro Distrital da Segurança Social de Braga, refere, além do mais, o seguinte:
“No acompanhamento que tem sido efetuado ao funcionamento do serviço, têm sido várias as situações que permitem concluir pelo indevido funcionamento do mesmo (…).
Tomei conhecimento que os colaboradores do serviço se ausentavam sem comunicarem tal facto à superior hierárquica e sem terem autorização da mesma para o fazer.
(…)
Pensando que a situação teria ficado (…) esclarecida, foi com espanto que, em reunião (…) com todos os dirigentes do NGC, a Sra. Coordenadora mais uma vez veio referir as dificuldades que tinha em impor as suas orientações, já que, por exemplo quanto ao uso do telemóvel, referiu que havia colaboradoras que continuavam a atender os telemóveis pessoais quando estavam a efetuar atendimento ao público.
(…)
No dia 5 de dezembro de 2013, o Sr. Diretor promoveu uma reunião geral de todos os dirigentes do CDist de Braga, tendo, também aí, sido abordada a necessidade de todos os colaboradores cumprirem as regras definidas, a necessidade dos dirigentes terem que assumir plenamente as suas funções de chefia, tomando as decisões necessárias para o correto funcionamento do serviço, mesmo que implicassem medidas que não fossem do agrado de todos.
Depois de (…) todas estas orientações, no passado dia 7 de fevereiro, recebi um telefonema da Sra. Coordenadora, dando-me nota que os colaboradores tinham descoberto que o Nexus [sistema de assiduidade existente no ISS, IP] contabilizava as horas de serviço prestado desde as 8h da manhã e que começaram a entrar às 8h15, saindo às 17h30, sem sua autorização, e deixando-a sozinha numa hora em que havia muito trabalho (…).Pedia-me (…) qua a ajudasse a resolver a situação, verificando junto do NRH a possibilidade de a «máquina» não contabilizar essas entradas das 8h15…
(…)
Verifica-se que 4 colaboradores entram ao serviço por volta das 8h20/8h25, quando o atendimento ao público só abre às 9h.
Estas entradas antecipadas, e injustificadas, permitem que abandonem o serviço mais cedo, numa altura em que seria precisa a sua colaboração.
Verifica-se que 1 colaboradora entrou sempre ao serviço depois das 9h, ou seja, não estava disponível o posto de atendimento, na hora de abertura do SL. Esta situação manteve-se nos meses de novembro e dezembro de 2013 e janeiro de 2014.
Verifica-se que, desde fevereiro, mais 1 colaboradora se juntou às 4 que já praticavam horário de entrada por volta das 8h20.
Tudo isto contrariando, não só o Regulamento do Atendimento Presencial, mas também as orientações que claramente ficaram definidas na reunião realiza da no dia 5/novembro, com a Sra. Coordenadora em causa, cuja ata foi remetida por mail, dando clara nota do seguinte:
• Horário dos colaboradores do atendimento/ Consultas/ Tratamentos ambulatórios:
Esclarecido que o horário de atendimento dos colaboradores afetos ao atendimento apenas é flexível pela hora de almoço, já que quanto à presença dos colaboradores no serviço, deve a mesma ser garantida entre as 9h e as 17h. (…)
O referido mail também foi remetido à Sra. Coordenadora, que não o teve em conta, permitindo que as colaboradoras continuassem a praticá-lo, sem autorização.
(…)
A questão em causa prende-se com o perfil da Sra. Coordenadora.
Não tem capacidade de coordenar e gerir os recursos humanos, permitindo prevaricações constantes, sem tomar as necessárias medidas.
Não tem conseguido fazer impor a sua posição.
Havendo situações de conflito, não as consegue gerir.
Tal atuação, essencialmente, tal passividade perante estas ocorrências, põe em causa o funcionamento do próprio serviço: basta ver-se que a entrada depois das 9h faz com que o serviço arranque com menos um posto de atendimento à hora que abre ao público e sendo certo que ao permitir a entrada dos colaboradores do atendimento antes do horário do mesmo, permite que os mesmos estejam ao serviço sem qualquer trabalho para efetuar.
Face ao exposto, considero que não se encontram reunidas as condições para que a Sra. Coordenadora em causa se mantenha como Coordenadora do serviço, pelo que entendo estarem reunidas as condições para que seja requerida a sua exoneração do cargo, o que desde já proponho. (…)” – cf. doc. constante de fls. 3-16 do PA, cujo teor se dá por reproduzido.
5. Na sequência da informação e proposta referidas em “3”, o Conselho Directivo do réu remeteu à autora o Ofício n.º 24064, de 25 de Fevereiro, com o seguinte teor (fl. 17):
“Na sequência de proposta do Diretor de Segurança Social do Centro Distrital de Braga, Dr. Rui Miguel Meira Barreira, é intenção do Conselho Diretivo fazer cessar a comissão de serviço no âmbito da qual V. Exa. tem vindo a exercer funções dirigentes neste organismo, com efeitos a 12 de março de 2014, com fundamento no disposto no artigo 25.º, n.º 1, alínea e) iii) da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, na sua redação atual.
Mais informo que, nos termos do disposto no n.º 2 da citada disposição legal, poderá V. Exa. dizer o que se lhe oferecer sobre a referida proposta de deliberação.” – cf. doc. constante de fls. 17 do PA e junto com a PI como doc. 1, a fls. 15 dos autos físicos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
6. Por documento datado de 07.03.2014, a autora apresentou, junto dos serviços do réu, resposta à proposta de deliberação de que foi informada, referida em “5” – cf. doc. constante de fls. 18 e ss. do PA e junto com a PI como doc. 2, a fls. 16 e ss. dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido.
7. Analisada a resposta referida em “6” pelos serviços do réu, foi por estes elaborada a informação n.º 465/2014, de 19.03.2014, em que se conclui com a proposta de emissão de “despacho fundamentado no sentido da cessação da comissão de serviço” da autora – cf. doc. constante de fls. 24-28 do PA, cujo teor se dá por reproduzido.
8. Na sequência da informação referida em “7”, foi aprovada pelo Conselho Directivo do réu a deliberação n.º 97/2014, de 28.05.2014, com o seguinte teor:
“O Conselho Diretivo, na sequência de proposta do Diretor de Segurança Social do Centro Distrital de Braga, notificou a Coordenadora do Serviço Local de Vizela, Adelina Clarisse Monteiro, da sua intenção de proceder à cessação da comissão de serviço, nos termos e para os efeitos do n.º 2 do artigo 25.º do Estatuto do Pessoal Dirigente dos serviços e órgãos da administração central, local e regional do Estado, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, alterada pelas Leis n.ºs 51/2005, de 30 de agosto, 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril e 64/2011, de 22 de dezembro, que procedeu à republicação da mesma, com fundamento na alínea iii) da alínea e) do n.º 1 do artigo 25.º do mesmo diploma legal, ou seja, a «não comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir a observação das orientações superiormente fixadas».
Após audição da trabalhadora, delibera o Conselho Diretivo cessar a comissão de serviço da mesma, com os fundamentos expressos na proposta do Diretor de Segurança Social do Centro Distrital de Braga, em anexo e parte integrante da presente Deliberação, enquadrados na supra referida alínea iii) da alínea e) do n.º 1 do artigo 25.º.
A presente Deliberação produz efeitos a 28 de maio de 2014.” – cf. doc. constante de fls. 29 do PA, cujo teor se dá por reproduzido.
9. Por mensagem de correio electrónico de 06.06.2014, enviada pelos serviços do réu, a autora foi informada do seguinte:
“Fica por este meio notificada de que por Deliberação do CD, tomada em sessão de 28.05.2014, foi decidido fazer cessar a sua nomeação em regime de substituição no cargo de Coordenadora do Serviço Local de Vizela, com efeitos à data da deliberação.” – cf. doc. junto a fls. 218 dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido.
10. Em anexo à mensagem de correio electrónico referida em “9” seguiu cópia da deliberação nela mencionada (transcrita em “8”) – cf. doc. junto a fls. 218-219 dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido.
11. A autora não foi informada do teor da proposta do Director da Segurança Social do Centro Distrital de Braga (referida em “3” e parcialmente transcrita em “4”), não tendo esta seguido em anexo à mensagem de correio electrónico referida em “9” – cf. doc. junto a fls. 218-219 dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido.

O mérito da apelação:
A autora/recorrente intentou a presente acção visando a anulação do acto referido em 8. do probatório, pretensão julgada improcedente nos seguintes termos:
«(…)
A autora interpôs a presente acção em vista da anulação do acto administrativo pelo qual se determinou a cessação da sua comissão de serviço, para que havia sido nomeada em regime de substituição, com base na “não comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir a observação das orientações superiormente fixadas”.
Imputa àquela decisão o vício de falta de fundamentação, do que resultaria, incongruentemente, tal como se retira do pedido formulado na petição inicial, que o acto deveria “ser julgado nulo por vício de forma”, assim como “anulado”.
De qualquer forma, o objecto da presente acção reconduz-se à aferição da validade do acto impugnado, à vista do imputado vício de falta de fundamentação.
Cumpre, então, apreciar.
A autora alega o desconhecimento dos fundamentos da decisão administrativa, o que funda no facto de não ter sido notificada do teor da proposta para cuja motivação o acto impugnado remete.
Por seu turno, o réu alega que a autora tem perfeito conhecimento das razões conducentes à cessação da comissão de serviço, mais sustentando que, no caso em apreço, e de acordo com o quadro legal aplicável, a decisão em concreto não carecia de fundamentação.
Vejamos.
Cumpre aferir, antes de mais, da exigência de fundamentação do concreto acto em apreciação, à luz do direito aplicável.
Ora, a decisão impugnada faz cessar, como vimos, a comissão de serviço para que a autora havia sido nomeada em regime de substituição, com fundamento na “não comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir a observação das orientações superiormente fixadas”, nos termos do disposto no art. 25.º, n.º 1, al. e), subalínea iii) da Lei n.º 2/2004, de 15.01.
Estipula-se no mencionado art. 25.º da lei (na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 68/2013, de 29.08, em vigor à data) o seguinte:

“Artigo 25.º
Cessação

1 - A comissão de serviço dos titulares dos cargos dirigentes cessa:
a) Pelo seu termo, nos casos do n.º 1 do artigo anterior;
b) Pela tomada de posse seguida de exercício, a qualquer título, de outro cargo ou função, salvo nos casos e durante o tempo em que haja lugar a suspensão ou em que seja permitida a acumulação nos termos da presente lei;
c) Por extinção ou reorganização da unidade orgânica, salvo se for expressamente mantida a comissão de serviço no cargo dirigente do mesmo nível que lhe suceda;
d) Nos casos do n.º 7 do artigo 16.º e do n.º 6 do artigo 17.º da presente lei e do n.º 3 do artigo 29.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro;
e) Por despacho fundamentado numa das seguintes situações:
i) Não realização dos objectivos previstos, designadamente dos constantes da carta de missão;
ii) Falta de prestação de informações ou prestação deficiente das mesmas, quando consideradas essenciais para o cumprimento da política global do Governo;
iii) Não comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir a observação das orientações superiormente fixadas;
iv) Necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços;
f) Na sequência de procedimento disciplinar em que se tenha concluído pela aplicação de sanção disciplinar;
g) Pela não frequência, por causa que lhes seja imputável, ou pelo não aproveitamento em curso a que se refere o n.º 1 do artigo 12.º;
h) (Revogada.)
i) A requerimento do interessado, apresentado nos serviços com a antecedência mínima de 60 dias, e que se considerará deferido se no prazo de 30 dias a contar da data da sua entrada sobre ele não recair despacho de indeferimento.
2 - A cessação da comissão de serviço com fundamento na alínea e) do número anterior pressupõe a prévia audição do dirigente sobre as razões invocadas, independentemente da organização de qualquer processo.”
Extraindo-se directamente desta disposição legal o dever de fundamentação da decisão que determine a cessação da comissão de serviço, é, porém, ao abrigo dos poderes conferidos por norma diversa, que não a invocada pelo réu no teor do acto, que este vem fazer assentar a desnecessidade de fundamentação do acto.
Remete assim o réu para o disposto no art. 27.º da mesma lei, que rege acerca do regime de nomeação em substituição:
“1 - Os cargos dirigentes podem ser exercidos em regime de substituição nos casos de ausência ou impedimento do respectivo titular quando se preveja que estes condicionalismos persistam por mais de 60 dias ou em caso de vacatura do lugar.
2 - A designação em regime de substituição é feita pela entidade competente, devendo ser observados todos os requisitos legais exigidos para o provimento do cargo, com excepção do procedimento concursal a que se referem os artigos 18.º a 21.º
3 - A substituição cessa na data em que o titular retome funções ou passados 90 dias sobre a data da vacatura do lugar, salvo se estiver em curso procedimento tendente à designação de novo titular.
4 - A substituição pode ainda cessar, a qualquer momento, por decisão da entidade competente ou a pedido do substituto, logo que deferido.
5 - O período de substituição conta, para todos os efeitos legais, como tempo de serviço prestado no cargo anteriormente ocupado, bem como no lugar de origem.
6 - O substituto tem direito à totalidade das remunerações e demais abonos e regalias atribuídos pelo exercício do cargo do substituído, independentemente da libertação das respectivas verbas por este, sendo os encargos suportados pelas correspondentes dotações orçamentais.”
O argumento do réu traduz-se no facto de, tendo sido a autora nomeada em regime de substituição, lhe ser aplicável o regime que deriva da norma citada, em particular no que concerne à possibilidade de a substituição cessar “a qualquer momento, por decisão da entidade competente” (cf. n.º 4 do artigo 27.º).
Cumpre esclarecer, neste ponto, que da disposição em apreço resultam, efectivamente, poderes discricionários de decisão para a entidade administrativa com competência para a designação, a quem é atribuído o poder de fazer cessar a substituição.
Na verdade, diferentemente do que acontece com a comissão de serviço, tal como se extrai da regulação operada pelo art. 25.º da mencionada lei, a substituição não cessa forçosamente com a verificação de causas específicas, objectivamente fixadas na lei.
Com efeito, a par das causas objectivas de cessação da substituição previstas no n.º 3 do artigo, o legislador, atenta a precariedade e a provisoriedade que marcam a designação para o cargo em regime de substituição, facultou à entidade competente a possibilidade de decidir, em qualquer momento, cessar os efeitos daquela.
Da lei não resulta, porém, outra coisa que não seja a atribuição de um poder discricionário, concretizado no poder de avaliar e determinar a cessação da substituição.
Em nenhum ponto da lei se excepciona este acto do dever de fundamentação que impende, em geral, sobre as autoridades administrativas no exercício de poderes de decisão (cf. art. 124.º do Código do Procedimento Administrativo) e que, de resto, não sofre qualquer constrangimento no caso de estarmos perante actividade discricionária da administração.
Antes pelo contrário, de acordo com a jurisprudência unânime:
“Discricionariedade não é nem pode ser sinónimo de arbitrariedade. A Discricionariedade só se distinguirá da arbitrariedade se tiver como pressuposto um enquadramento legal e se correspondentemente estiver suficientemente motivada e densificada. Um acto discricionário, no âmbito do direito administrativo, não está pois dispensado da necessária e suficiente fundamentação” [acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 17.04.2015, proc. n.º 00533/10.0BEPRT, disponível em www.dgsi.pt].
Assente, portanto, que o acto em causa devia, nos termos da lei, ser acompanhado da respectiva fundamentação, vejamos se, no caso dos autos, o dever se mostra, ou não, cumprido.
Mostra-se provado nos autos que a autora foi notificada da decisão de cessação da comissão de serviço, decisão essa que remetia expressamente para os fundamentos constantes de proposta anterior. Mais se demonstrou que a autora não foi informada do teor desta última proposta, sustentando, a propósito, ter sido privada do conhecimento das razões conducentes àquela decisão.
A autora parece, todavia, incorrer na confusão entre os conceitos de falta de fundamentação e de falta de notificação dos fundamentos da decisão – que, contudo, são ideias distintas e não se sobrepõem.
Explica-se: a falta de fundamentação prende-se com o próprio teor do acto, ocorrendo sempre que uma decisão administrativa seja tomada sem que se lhe associe a explicitação de quaisquer razões, de facto ou de direito, a ela subjacentes.
A falta de notificação, por seu turno, é uma omissão exógena, exterior em relação ao próprio acto, cuja validade ela não é susceptível de afectar.
Assim o afirmam doutrina e jurisprudência consolidada, de que se citam, a título de exemplo, os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 26.04.2012 (proc. n.º 03836/08) e do Tribunal Central Administrativo Norte de 11.11.2011 (proc. n.º 00281/10.1BEVISA), respectivamente, ambos disponíveis em www.dgsi.pt:
“A não notificação de um documento para que remete o acto impugnado não consubstancia o vício de falta de fundamentação que só pode reportar-se ao acto administrativo e não à sua notificação que é anterior à prática e perfeição daquele e que visa tão só dar-lhe eficácia.”
“As notificações não são elementos essenciais do acto administrativo, na realidade nem sequer são elementos do acto administrativo, antes actos extrínsecos e instrumentais cujas eventuais irregularidades não contaminam o acto notificando nem, muito menos, o fulminam com sanção mais gravosa da nulidade prevista no artigo 133º/1 CPA.”
A jurisprudência citada ilustra justamente a tese que veio de se expor, concluindo-se, com ela, que a irregularidade da notificação não é susceptível de inquinar a validade do acto notificando.
Quanto ao mais, basta atentar no elenco de factos assentes e, em particular, nos descritos sob os números 3 e 4, para se afirmar que da informação n.º 8/2014, de 13 de Fevereiro, para cujos fundamentos o acto impugnado remete, consta a indicação exaustiva das razões factuais e jurídicas em que assentaram proposta e decisão de cessação da comissão de serviço.
Aliás, sendo claro, a partir do teor do acto notificado, que o mesmo se baseava em informação anteriormente elaborada pelos serviços, para a qual expressamente se remetia, a autora tinha à sua disposição a faculdade prevista no n.º 2 do art. 60.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, no qual se dispõe:
“Quando a notificação ou a publicação do acto administrativo não contenham a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o acto a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104.º e seguintes deste Código.”
Tal requerimento daria lugar, aliás, à interrupção do prazo de impugnação, nos termos previstos no n.º 3 do mesmo artigo.
A leitura conjugada das disposições legais aplicáveis impõe, pois, a conclusão de que a falta de notificação da informação e proposta do Director da Segurança Social do Centro Distrital de Braga, para cujos fundamentos a decisão de cessação da comissão de serviço da autora remetia, não é de molde a inquinar a validade do acto administrativo impugnado.
Falece, pois, a argumentação da autora neste ponto, não padecendo o acto em sindicância do apontado vício de falta de fundamentação.
Deve improceder, atento tudo o que veio de se expor, a presente acção, cumprindo absolver o réu do pedido contra si formulado.
(…)».

→ A tempestividade do recurso
Questão prévia ao conhecimento de mérito, improcede.
O recorrido acena que a recorrente “foi notificada e tomou conhecimento efetivo da douta sentença recorrida em 12.01.2017, pelo que o prazo de 30 dias que dispunha para interpor recurso daquela decisão jurisdicional terminou em 13.02.2017, nos termos do artigo 144.º, n. 1 do CPTA. (…) Tendo o recurso jurisdicional apenas dado entrada em 15/02/2017 (…)”.
Justifica-se, no caso, que a parte tome em atenção para o cômputo do trânsito a presunção de que as notificações às partes com mandatário constituído, efectuadas por via postal registada, se presumem feitas no 3º dia posterior ao registo, ou no primeiro dia útil seguinte a esse, quando o não seja.
Tal como há razões de certeza e segurança jurídicas que impõem que determinadas posições jurídicas subjetivas, normalmente associadas a situações não definitivas, devam ser exercidas dentro de determinado prazo, sob pena de extinção – no caso, o prazo para interposição de recurso -, também a respeito da presunção de notificação o valor da segurança jurídica, como elemento essencial de Estado de Direito (art.º 2.º da CRP), enforma a solução de lei.
A presunção apenas pode ser ilidida pelo notificado, (i) se não for notificado (ii) ou for notificado mais tarde do que a data que resulta da presunção.
O que não é o caso.
E, visto que o ofício de notificação da sentença data de 11/01/2017 (fls. 309 proc. físico), contando com a legal presunção e o decurso de 30 dias, conclui-se que o recurso, interposto no dia 15/02/2017 (fls. 312 proc. físico), último dia do cômputo, é tempestivo.
→ Omissão de pronúncia
A recorrente arvora omissão de pronúncia por a decisão recorrida se não ter pronunciado quanto à “inexistência de fundamentos para a cessação da comissão de serviço”.
Sob essa imputação identificaria-se um vício do acto impugnado por erro nos pressupostos de facto, de que a sentença não teria cuidado.
Mas assim não sucede.
Não deixando de se notar que a autora convocou o cumprimento de funções com zelo e dedicação, ainda assim isso não corporiza a imputação de vício por erro nos pressupostos.
Nas palavras de Marcello Caetano (Manual, I, nº 197): “Não interessa ao jurista conhecer quaisquer motivos da vontade administrativa, mas tão-somente os motivos determinantes, aquelas razões de direito ou considerações de facto objetivamente consideradas, sem cuja influência a vontade do órgão administrativo não se teria manifestado no sentido em que se manifestou”.
Por aí se afere o erro.
Apartado da discussão.
Centrando a recorrente toda a causa numa alegada falta de fundamentação, é a própria que afirma que por fruto dessa falta desconhece “os factos que motivaram a decisão da R., dessa forma impossibilitando-a de os sindicar na via contenciosa através da eventual arguição do correspondente vício decorrente de erro nos pressupostos de facto” (art.º 13º da p. i.), asseverando que “não dispõe, por isso, dos pressupostos de facto a que deve reagir” (art.º 24º da p. i.).
[De passagem, refira-se que que a dita “impossibilidade” não manieta, dando a lei processual remédio para obtenção dos elementos em falta, não acobertando póstumo queixume.
Cfr. Ac. deste TCAN, de de 19-12-2014, proc. nº 01291/10.4BEAVR:
1. A notificação do acto, imposta nos termos do artigo 66º do Código de Procedimento Administrativo, destina-se a levar o acto ao conhecimento do seu destinatário; é, portanto, uma formalidade que constitui um requisito de eficácia do acto (artigo 268º, n.º 3, 1.ª parte, da Constituição da República Portuguesa, e artigos 132º e 66º a 70º do Código do Procedimento Administrativo), pelo que a sua falta tem apenas como consequência a inoponibilidade do acto, em particular para efeitos de impugnação contenciosa; Daí que a omissão de notificação do acto não integre vício desse acto, por lhe ser algo externo e posterior.
2. O n.º1 do artigo 60.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (sob a epígrafe “Notificação ou publicação deficientes”), prevê o caso mais grave de notificação ou publicação “deficiente”, a que não dá sequer a conhecer o sentido da decisão, caso em que não produz quaisquer efeitos em relação ao notificado, o que se compreende, pois este não sabe se deve ou não reagir, dado que não sabe sequer o sentido, favorável ou desfavorável, da decisão.
3. O n.º2 prevê depois situações menos graves mas ainda assim graves o suficiente para interromperem, nos termos do n.º3, o prazo de impugnação: quando não é dado a conhecer o autor, a data ou os fundamentos da decisão; neste caso o visado já tem uma noção se vai reagir ou não, pois conhece o sentido, favorável ou desfavorável, da decisão, mas não tem elementos para aquilatar quanto tempo tem para o fazer, quais os fundamentos em concreto que pode invocar e contra quem a vai dirigir; não está por isso ainda em condições de deduzir uma impugnação em concreto e daí a interrupção do prazo para impugnar.]
Não pode agora buscar abrigo de uma suposta omissão.
→ Falta de fundamentação
O recurso começa por vincar a necessidade e requisitos de fundamentação.
A sentença deixou bem claro que não seria por via das maleitas relativas à perfeição da notificação que resultaria invalidante causa.
Efectivamente, «A notificação de um acto administrativo é requisito de eficácia e não vício do acto» (Ac. do STA, de 03-02-2011, proc. nº 0869/10).
O que, reiteradamente, este TCAN tem assinalado (cfr., p. ex., Acs.: de 19-12-2014, proc. nº 01291/10.4BEAVR; de 17-04-2015, proc. nº 01432/12.7BEPRT; de 23-09-2015, proc. nº 00275/08.7BEMDL; de 03-06-2016, proc. nº 01327/13.7BEPRT).
E sem suscitar aqui querela, também se recorda que «A lei prevê a possibilidade de o autor do acto administrativo cumprir o seu dever de fundamentação da decisão, por via indirecta, mediante a técnica da remissão para anteriores pareceres, informações ou propostas, sem prejuízo da clareza, congruência e suficiência exigidas pela norma do art. 125°, n.º 2, do CPA» (Ac. deste TCAN, d e 05-12-2014, proc. nº 01545/12.5BEPRT).
O que merece o reparo do recurso é que o acto aqui impugnado se possa, efectivamente, ter como fundamentado.
Podemos encontrar no sumário do Ac. deste TCAN, de 06-05-2016, proc. nº 00363/11.2BEPNF, o que é de jurisprudência corrente:
I-A fundamentação do acto administrativo, no que toca à clareza e suficiência, deve ter como padrão um destinatário normal, de modo a ficar habilitado a defender conscientemente os seus direitos e interesses legítimos/legalmente protegidos;
I.1-a fundamentado não tem que ser prolixa, basta que seja suficiente;
I.2-dito de outro modo, é de considerar suficiente a fundamentação do acto quando o seu destinatário demonstra bem ter compreendido os motivos determinantes daquele, dos quais se limita a discordar, isto é, a fundamentação é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação;
I.3-o grau de fundamentação há-de ser o adequado ao tipo concreto do acto e das circunstâncias em que o mesmo foi praticado.
Analisemos o caso concreto.
Uma primeira proposição a evidenciar é que, conforme encontra eco nos factos provados, a autora/recorrente foi nomeada em regime de substituição.
A decisão recorrida pautou-se também por tal premissa, trazendo à colação a disciplina normativa constante do art.º da Lei n.º 2/2004, de 15/01 (na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 68/2013, de 29.08).
Neste aspecto, sem que a recorrente dirija crítica impugnatória.
Que não pode reconhecer-se na afirmação que a espaços é feita em recurso, indutora de ocorrência de uma cessação de comissão de serviço (erro em que o próprio acto impugnado também partilha); “(…) situações distintas e claramente diferenciadas as dos titulares de cargos dirigentes e as dos respectivos substitutos, os primeiros escolhidos em função das suas qualidades para o exercício do cargo com carácter estável - a estabilidade própria das comissões de serviço - e os segundos nomeados para, precariamente, assegurarem «as funções atribuídas aos dirigentes ausentes» e a continuidade do funcionamento dos serviços, enquanto essa ausência se verificar.” (Ac. do STA, de 21.03.1995, Proc. n.º 32234, in: Ap. DR de 18.07.1997, vol. III, págs. 2783 e segs.).
Nesta situação, «O espaço de liberdade deixado ao decisor possui grande latitude, em função da natureza excepcional e precária do regime de substituição.
Ora, como é sabido, “parte das situações em que a doutrina invoca a impraticabilidade ou a inconveniência da fundamentação por se exercerem poderes discricionários estará excluída do âmbito do dever respectivo, por se tratar de hipóteses em que o particular não surge perante a Administração como titular de nenhuma posição subjectiva juridicamente protegida” (cfr. J.C. Vieira de Andrade, “O Dever da Fundamentação Expressa dos Actos Administrativos”, Almedina, 1991, p. 260; J. Caupers, Comentário ao Acórdão 266/87 do Tribunal Constitucional, em ED, nº 1, 1978-88, p. 103 e ss.).» - Ac. do TCA, de 24-05-2001, proc. nº 03789/99.
Nesta mesma envolvente de equação, escreve-se em Ac. deste TCAN, de 09-03-2006, proc. nº 00363/03 – Porto, que «Não se está perante uma situação "constitutiva de direitos" propriamente dita, mas antes perante um direito precário, que não envolve directamente o reconhecimento do interesse ou bem jurídico que constitui o conteúdo típico do acto tendencialmente constitutivo de direitos», opinando que “a cessação da nomeação em regime de substituição pode ocorrer a qualquer momento e não carece de fundamentação, ou seja, da enunciação dos motivos de facto que determinam tal cessação.”.
Partilhe-se, ou não, ultrapassemos, pois de qualquer modo essa é posição que não tem censura do recurso.
É que, acolhendo o que também foi posição da recorrente, o tribunal “a quo” entendeu como exigível que o acto estivesse fundamentado.
No julgamento da questão deu resposta positiva.
E acertada, pois que sem dificuldade se percebe que na base da cessação do exercício de funções prestadas no cargo em regime de substituição se encontra todo o complexo de circunstâncias constantes da informação n.º 8/2014, de 13 de Fevereiro, elaborada e assinada pela Directora do Núcleo de Gestão do Cliente do Centro Distrital da Segurança Social de Braga (ponto 4. do elenco probatório), encontrando-se aí os fundamentos que permitem cabal compreensão da motivação do acto impugnado.
Pelo que também neste ponto a recorrente não tem razão.

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pela recorrente.

Porto, 26 de Maio de 2017.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Joaquim Cruzeiro (em substituição)
Ass.: João Sousa Beato