| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:
I- RELATÓRIO
ASSOCIAÇÃO CULTURAL E RECREATIVA…, devidamente id. nos autos, inconformada com a sentença do TAF de Penafiel, datada de 19.JUN.08, que, em ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL, oportunamente, por si instaurada contra INSTITUTO DE GESTÃO DO FUNDO SOCIAL EUROPEU, IP, igualmente devidamente id. nos autos, absolveu o R. da instância, por inimpugnabilidade do acto impugnado, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:
1ª A douta decisão está ferida da nulidade cominada no art. 201º, nº 1, do CPC, quer por preterição do tribunal colectivo, quer por tanto ela própria como a proferida ao abrigo da al. a) do nº 1, do art. 87º do CPTA, serem da autoria da Merit. Juiz do Tribunal na veste de juiz singular e não na de relatora.
2ª Ao contrário do propugnado na douta decisão recorrida, o despacho do Gestor do POEFDS não constitui a decisão definitiva – “rectius”, a decisão final – do procedimento.
3ª A decisão que põe termo ao procedimento é o despacho do Presidente do IGFSE, que não tem a natureza de mero acto de execução, ao contrário do que nela se defende.
4ª A douta decisão está, assim, ferida de ilegalidade, por erro na aplicação do direito, v.g. o art. 35º, nº 2, do Decreto Regulamentar nº 12-A/2000, de 15.09.
Mas não só, pois que,
5ª A prevalecer a tese, defendida na douta decisão, de que o acto impugnável era o do Gestor do POEFDS, deveria ter-se feito aplicação do disposto no art. 88º, nº 2, do CPTA, proferindo despacho de aperfeiçoamento ou absolvendo o Réu da instância sob a ressalva da aplicação do disposto nos nºs 2 e 3 do art. 89º do mesmo diploma.
6ª Resultando demonstrados nos autos – v.g. por documentos juntos à p.i. e ao processo administrativo instrutor – que a Administração induziu a A. em erro nas sucessivas comunicações que lhe fez sobre a impugnabilidade da decisão do Gestor do POEFDS e, bem assim, as dificuldades de identificação do acto impugnável (para que também concorreu, para além do comportamento daquela, a jurisprudência dos tribunais administrativos – v.g. do STA e TCA), fazia-se mister considerar aplicável o prazo de um ano para a propositura da acção previsto no art. 58º, nº 4, do CPTA.
7ª Ao considerar impugnável a decisão do Gestor do POEFDS e inimpugnável o acto impugnado, com a consequente absolvição do Réu da instância, a douta sentença obliterou os pressupostos que “in casu”, se verificavam, da aplicação do art. 58º, nº 4, do CPTA, que, assim, foi violado.
Termos em que, e nos mais de direito doutamente supríveis por V. Exª deve:
a) Ser declarada a nulidade da decisão com todas as consequências legais;
ou, quando assim se não entender, mas, sem prescindir,
b) Revogar-se a douta decisão recorrida e julgando-se as excepções improcedentes, seguindo-se os demais termos.
O Recorrido contra-alegou, tendo apresentado, por seu lado, as seguintes conclusões:
1. Tendo presente que a decisão impugnada foi proferida na fase de saneamento do processo, no âmbito do qual o Meritíssimo Juiz a quo, em face dos factos que considerou provados e a partir do quadro legal traçado, considerou existir fundamento (inimpugnabilidade do acto) que obstava ao prosseguimento do processo (arts. 87.º n.º 1 alínea a) e 89.º n.º 1 alínea c) do CPTA), não se impunha, contrariamente ao que alega a recorrente, a constituição do tribunal colectivo, pelo que, a mesma não padece da nulidade cominada no art. 201.º do CPC;
2. O exercício, por parte do recorrido, da competência para desencadear a recuperação dos montantes devidos pelas entidades titulares de pedidos de financiamento, prevista no art. 35.º do Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15.09, carece de um acto administrativo anterior praticado pelo Gestor – decisão final sobre o pedido de pagamento de saldo – consistindo o pedido de restituição de verbas formulado pelo IGFSE uma mera execução daquele acto;
3. A recorrente faz uma errada interpretação do disposto no art. 35.º n.º 2 do Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000;
4. Com efeito, as atribuições e competências não se presumem, devendo as mesmas ser expressas e exercidas pelas entidades a quem forem cometidas, sob pena de invalidade dos actos praticados (art. 3.º, art. 29.º e art. 133.º e seguintes do CPA);
5. Ora, a primeira parte do n.º 2 do art. 35.º dispõe que na impossibilidade de compensação de créditos “…os gestores devem comunicar de imediato e fundamentadamente ao IGFSE os montantes a restituir….”;
6. Esta “comunicação” carece da prática pelo Gestor da Intervenção Operacional que estiver em causa, de um acto administrativo anterior, acto esse que, na senda do que estabelece a alínea c) do art. 7.º do citado Decreto Regulamentar, deve ser fundamentado, o que significa que deve observar o preceituado no CPA;
7. A única atribuição que está cometida ao IGFSE na 2.ª parte do art. 35.º n.º 2, é a de promover, na impossibilidade da compensação prevista no n.º 1 do mesmo artigo (cometida ao gestor), a restituição dos montantes em dívida, através de compensação, sempre que possível, com créditos apurados no âmbito do FSE;
8. O acto do IGFSE apresenta-se como de mera execução pois que, limita-se a concretizar, sem inovação, o conteúdo do acto do Gestor do POEFDS sendo que desse facto foi expressamente dado conhecimento à recorrente ao referir-se na notificação em causa que: “...o presente acto de notificação do IGFSE consubstancia a execução da decisão do Gestor, que lhe foi comunicada pelo ofício n.º 2464/2007 (...)”;
9. Diga-se, aliás, que, como tal, é qualificado pelo Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10.12, que regula o regime jurídico dos apoios a conceder às acções financiadas pelo FSE, no âmbito do QREN (2007-2013), conforme se pode constatar pelo teor do n.º 3 do seu art. 45.º, aplicável, também, aos processos pendentes do QCA III (2000-2006), por força do n.º 1 do art. 53.º do mesmo diploma legal, ao estabelecer que: “As entidades beneficiárias devem restituir os montantes em causa no prazo de 30 dias a contar da respectiva notificação pelo IGFSE, I.P., em execução da decisão da autoridade de gestão (…)”;
10. Ao decidir que “O acto impugnado, pese embora seja um acto administrativo, não é (…) o que define a situação concreta da A., este limita-se a dar execução à decisão do Gestor de redução do financiamento e consequente devolução do montante de € 18.058,95, carece como tal de potencialidade lesiva”, a douta decisão não merece qualquer censura.
Na linha do entendimento vertido na douta decisão, veja-se o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 29.05.08, no processo n.º 232/06.8BEBRG;
11. O acto do IGFSE não excede os limites do acto que executa, não vai além, nem por alguma forma contraria, o conteúdo do acto do Gestor, limitando-se, efectivamente, a concretizar e desenvolver, sem qualquer inovação, o conteúdo do acto que anteriormente definiu a situação do administrado, não sendo por esta via impugnável;
12. E, tão pouco é impugnável, por padecer de qualquer ilegalidade, intrínseca e autónoma, que, diga-se, para além de não se verificar não foi sequer aduzida pela recorrente;
13. Como acertadamente diz o Meritíssimo Juiz a quo “tanto assim é, que a A. apesar de impugnar o acto do Presidente do IGFSE que ordena a restituição de verbas, não assaca a esse acto concreto um único vício, acabando por atacar o Relatório e a decisão do Gestor que ordenou a redução do financiamento e devolução de verbas, por bem saber que é esse o acto lesivo”;
14. Tendo em conta que a recorrente foi notificada do acto do Gestor do POEFDS de aprovação do pedido de pagamento de saldo final, com redução do financiamento, em 28.08.07, e que a presente acção foi proposta em 17.03.08, é manifesta, face ao disposto no art. 58.º n.º 2 alínea b) do CPTA, a extemporaneidade da propositura da acção relativamente a este acto, pelo que, não se vislumbra a possibilidade de ocorrer a prolação do despacho de aperfeiçoamento previsto no n.º 2 do art. 88.º do CPTA ou da recorrente apresentar, ao abrigo do disposto no n.º 2 do art. 89.º do mesmo Código, nova petição com a observância da prescrição em falta;
15. A inimpugnabilidade do acto constitui, no caso concreto, uma excepção dilatória insuprível que acarreta a absolvição imediata do réu da instância, pelo que, ao assim ajuizar, a decisão recorrida não merece nenhum reparo;
16. A recorrente sabia, quer através da notificação efectuada nos termos e para efeitos do disposto do art. 100.º do CPA quer através do ofício referência FO/MV/2464/2007, de 28.08.2007, que a decisão da redução do financiamento e da obrigação de restituir a verba de 18.058,95 € era da autoria do Gestor;
17. Por outro lado, em matéria de apoios concedidos pelo FSE, não se verifica ambiguidade no respectivo quadro normativo;
18. Assim, não é aplicável ao presente caso a extensão do prazo impugnativo prevista nas alíneas a) e b) do n.º 4 do artigo 58.º do CPTA;
19. A decisão impugnada tem, assim, pleno suporte de facto e de direito, designadamente nas disposições dos artigos 87.º n.º 1 alínea a), 89.º n.º 1 alínea c) ambos do CPTA e art. 35.º do Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15.09, pelo que, nenhuma censura lhe pode ser imputada, antes se impondo a sua manutenção.
O Mº Pº não emitiu pronúncia nesta instância.
Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.
II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO
a) A nulidade da sentença por preterição do tribunal colectivo; e
b) O erro de julgamento de direito da sentença ao conhecer da inimpugnabilidade do acto administrativo, objecto da acção, em função da sua qualificação como acto de execução.
III- FUNDAMENTAÇÃO
III-1. Matéria de facto
A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos:
a) Pelo ofício n° 877/POEFDS-UCRN/2006 de 2006/12/04 foi a A. notificada para se pronunciar em sede de audiência prévia sobre o Relatório de Controle n° 216.1/2006 nos seguintes moldes “Nos termos e para os efeitos do ad. 100º do Código de Procedimento Administrativo, notificam-se V. Exas. De que, em sede de acção de controlo realizada por esta Unidade de Controlo, foram identificadas desconformidades e/ou irregularidades susceptíveis de redução financeira, em valor de €1 8.058,95, tendo resultado um parecer “Com Reservas”, assim como a comunicação de irregularidades, cujos fundamentos se encontram no relatório identificado em epígrafe, que junto se envia” (cf. doc. de fls. 1 a 24 do processo administrativo, doravante apenas PA).
b) Após a realização da audiência prévia foi proferido em 05/03/2007 pelo Gestor do processo o seguinte despacho “Visto. Aprovo o Relatório. Para sequência nos termos propostos no Relatório e nos despachos lateral e abaixo referidos, com a consequente atribuição de parecer “Com Reservas”, na redução financeira de € 18 058,95, através da reabertura do respectivo pedido de pagamento de saldo (BIC n° 4) e demais diligências, enquanto decisão final do programa” (cf. doc. de fis. 24 dos autos).
c) A A. foi notificada da aprovação do relatório final de controlo n° 216.1/UCN e respectiva decisão de aprovação de 05/03/2007 que sobre o mesmo foi exarada, através do ofício n° 860/ECGC-POEFDS/07 de 12/03/2007 (cf. doc. de fls. 26 do PA).
d) Na comunicação supra referida era também comunicado que “mais se notifica de que a Unidade de Análise procederá à reabertura do pedido de pagamento de saldo para reflexão dos montantes da despesa não elegível’.
e) Na sequência do pedido de pagamento de saldo final foi elaborado o parecer de fls. 33 do PA com o seguinte teor “A entidade em epígrafe apresentou o pedido de pagamento de saldo final, relativo ao financiamento n° 4, a 27/12/2004, no montante financeiro de € 101.194,78 tendo sido efectuada a Análise Técnica e financeira em SIP3, a 02/02/2005, resultando um montante financeiro apurado em saldo de € 101.194,78.
De acordo com o Relatório de Controlo n° 216.1/2006, foram consideradas não elegíveis despesas no montante financeiro de € 18.058,95, distribuídos pelas rubricas 2 (9.103.30) e 5 (8.955,65).
Notificada da referida proposta de redução através do oficio n° 977/POEFDS-UCRN/2006 de 04/12/2006, a entidade contesta a decisão de proposta de redução, sendo que a decisão de redução no montante financeiro de € 18.058,95 se manteve tendo a entidade sido notificada do referido relatório com despacho definitivo do gestor.
Face ao exposto, propõe-se a aprovação do presente mapa de análise financeira de saldo Final, onde se encontram materializados os ajustamentos propostos pelo Relatório de Controlo, sendo que a entidade terá de devolver € 18.058,95”, sobre o qual recaiu o despacho do gestor de 22/05/2007 de “Aprovo o pedido de pagamento de saldo final em referência” (cf. doc. de fls. 33 do PA).
f) Pelo ofício com a referência n° FO/MV/2464/2007 de 28/08/2007 a A. foi notificada da “Decisão de Aprovação do pedido de Pagamento do Saldo Final, com redução de financiamento” (cf. doc. de fls. 27 a 36 do PA).
g) Posteriormente, o Gestor remeteu ao Presidente do IGFSE os Modelos 9, sobre os quais recaiu o despacho de 01/10/2007 daquele Presidente com o seguinte teor “Promova-se a recuperação” (cf. doc. de fls. 36, 36v e 37 do PA).
h) Em 14/12/20,07 o presidente do IGFSE remete à A. o ofício n° 02459, epigrafado de “Notificação — restituição de Verbas, POEFDS — Pedido de Financiamento n° 4-500803790-05-03” do qual se destaca a seguinte parte “Conforme determina o n° 2 do artº 35º do Decreto-Regulamentar n° 12-A/2000, de 15 de Setembro, o Gestor do(a) POEFDS, comunicou a este Instituto que, relativamente ao pedido de financiamento acima identificado, essa entidade se constitui na obrigação de restituir o montante de € 18.058,95 (...) emergente de controle.”(cf. doc. de fls. 41 do PA).
i) A presente acção foi intentada em 17/03/2008 (cf. doc. de fls. 2 dos autos).
III-2. Matéria de direito
Como atrás se deixou dito, constitui objecto do presente recurso jurisdicional, indagar, por um lado, da imputada nulidade da sentença por preterição do tribunal colectivo; e, por outro lado, do apontado erro de julgamento de direito da sentença recorrida ao conhecer da inimpugnabilidade do acto administrativo, objecto da acção, em função da sua qualificação como acto de execução.
III-2-1. Da nulidade da sentença.
Alega a Recorrente estar a decisão recorrida ferida da nulidade cominada no artº 201º, nº 1, do CPC, quer por preterição do tribunal colectivo, quer por tanto ela própria como a proferida ao abrigo da al. a) do nº 1, do artº 87º do CPTA, serem da autoria da Merit. Juiz do Tribunal na veste de juiz singular e não na de relatora.
Vejamos.
Estabelecem os artºs 6º e 40º do ETAF, o seguinte:
Artº 6.º
(Alçada)
1 – Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal têm alçada.
2 – A alçada dos tribunais tributários corresponde a um quarto da que se encontra estabelecida para os tribunais judiciais de primeira instância.
3 – A alçada dos tribunais administrativos de círculo corresponde àquela que se encontra estabelecida para os tribunais judiciais de primeira instância.
4 – A alçada dos Tribunais Centrais Administrativos corresponde à que se encontra estabelecida para os tribunais da Relação.
5 – Nos processos em que exerçam competências de primeira instância, a alçada dos Tribunais Centrais Administrativos e do Supremo Tribunal Administrativo corresponde, para cada uma das suas secções, respectivamente à dos tribunais administrativos de círculo e à dos tribunais tributários.
6 – A admissibilidade dos recursos por efeito das alçadas é regulada pela lei em vigor ao tempo em que seja instaurada a acção.
Artº 40.º
(Funcionamento)
1 – Os tribunais administrativos de círculo funcionam com juiz singular, a cada juiz competindo o julgamento, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos.
2 – Nas acções administrativas comuns que sigam o processo ordinário, o julgamento da matéria de facto é feito em tribunal colectivo, se tal for requerido por qualquer uma das partes e desde que nenhuma delas requeira a gravação da prova.
3 – Nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito.
Por seu lado, dispõem os artºs 87º e 89º do CPTA, que:
“Artº 87.º
(Despacho saneador)
1 – Findos os articulados, o processo é concluso ao juiz ou relator, que profere despacho saneador quando deva:
a) Conhecer obrigatoriamente, ouvido o autor no prazo de 10 dias, de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo;
b) Conhecer total ou parcialmente do mérito da causa, sempre que, tendo o autor requerido, sem oposição dos demandados, a dispensa de alegações finais, o estado do processo permita, sem necessidade de mais indagações, a apreciação dos pedidos ou de algum dos pedidos deduzidos, ou, ouvido o autor no prazo de 10 dias, de alguma excepção peremptória;
c) Determinar a abertura de um período de produção de prova quando tenha sido alegada matéria de facto ainda controvertida e o processo haja de prosseguir.
2 – As questões prévias referidas na alínea a) do número anterior que não tenham sido apreciadas no despacho saneador não podem ser suscitadas nem decididas em momento posterior do processo e as que sejam decididas no despacho saneador não podem vir a ser reapreciadas.”.
Artº 89º
(Fundamentos que obstam ao prosseguimento do processo)
1 – Para o efeito do disposto nos artigos anteriores, obstam nomeadamente ao prosseguimento do processo:
a) Ineptidão da petição;
b) Falta de personalidade ou capacidade judiciária do autor;
c) Inimpugnabilidade do acto impugnado;
d) Ilegitimidade do autor ou do demandado;
e) Ilegalidade da coligação;
f) Falta da identificação dos contra-interessados;
g) Ilegalidade da cumulação de pretensões;
h) Caducidade do direito de acção;
i) Litispendência e caso julgado.
2 – A absolvição da instância sem prévia emissão de despacho de aperfeiçoamento não impede o autor de, no prazo de 15 dias contado da notificação da decisão, apresentar nova petição, com observância das prescrições em falta, a qual se considera apresentada na data em que o tinha sido a primeira, para efeitos da tempestividade da sua apresentação.
3 – O disposto no número anterior é designadamente aplicável quando o pedido formulado em processo impugnatório não tenha sido o adequado, por erro na qualificação do acto jurídico impugnado como norma ou como acto administrativo ou na identificação do acto impugnável.
4 – Nos casos previstos nos números anteriores, é aplicável o disposto no n.º 4 do artigo anterior”.
Por outro lado, em matéria de nulidades processuais e de nulidades da sentença, estabelecem os artºs 201º e 668º do CPC, o seguinte:
“Artº 201.º
(Regras gerais sobre a nulidade dos actos)
1. Fora dos casos previstos nos artigos anteriores, a prática de um acto que a lei não admita, bem como a omissão de um acto ou de uma formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa.
2. Quando um acto tenha de ser anulado, anular-se-ão também os termos subsequentes que dele dependam absolutamente. A nulidade de uma parte do acto não prejudica as outras partes que dela sejam independentes.
3. Se o vício de que o acto sofre impedir a produção de determinado efeito, não se têm como necessariamente prejudicados os efeitos para cuja produção o acto se mostre idóneo.
Artº 668º
(Causas de nulidade da sentença)
“1. É nula a sentença:
a) Quando não contenha a assinatura do juiz;
b) Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão;
d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) Quando condene em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido”.
Ora, no caso dos autos, estamos perante a prolação de despacho saneador-sentença que conhece de questão que obsta ao conhecimento do objecto do processo, no caso a inimpugnabilidade do acto impugnado.
Assim, de acordo com o enunciado nos artº 87º-1-a) e 2 e 89º-1-c) do CPTA, a prolação de tal decisão compete ao juiz a quem foi distribuído o processo sem necessidade de intervenção de tribunal colectivo, como aconteceu no caso dos autos, não ocorrendo, por isso, qualquer causa de nulidade de decisão nem qualquer nulidade processual, em face do que dispõem os artºs 668º e 201º do CPC.
Termos em que improcede a alegada nulidade da sentença.
III-2-2. Do erro de julgamento de direito
Sustenta a Recorrente que, ao contrário do propugnado na douta decisão recorrida, o despacho do Gestor do POEFDS não constitui a decisão definitiva – “rectius”, a decisão final – do procedimento, sendo esta o despacho do Presidente do IGFSE, a qual não tem a natureza de mero acto de execução, ao contrário do que nela se defende.
A prevalecer a tese, defendida na douta decisão, de que o acto impugnável era o do Gestor do POEFDS, então deveria ter-se feito aplicação do disposto no art. 88º, nº 2, do CPTA, proferindo despacho de aperfeiçoamento ou absolvendo o Réu da instância sob a ressalva da aplicação do disposto nos nºs 2 e 3 do art. 89º do mesmo diploma.
Por outro lado, resultando demonstrados nos autos – v.g. por documentos juntos à p.i. e ao processo administrativo instrutor – que a Administração induziu a A. em erro nas sucessivas comunicações que lhe fez sobre a impugnabilidade da decisão do Gestor do POEFDS e, bem assim, as dificuldades de identificação do acto impugnável (para que também concorreu, para além do comportamento daquela, a jurisprudência dos tribunais administrativos – v.g. do STA e TCA), fazia-se mister considerar aplicável o prazo de um ano para a propositura da acção previsto no art. 58º, nº 4, do CPTA.
Deste modo, ao considerar impugnável a decisão do Gestor do POEFDS e inimpugnável o acto impugnado, com a consequente absolvição do Réu da instância, a sentença recorrida obliterou os pressupostos que “in casu”, se verificavam, da aplicação do art. 58º, nº 4, do CPTA, que, assim, foi violado.
Vejamos se lhe assiste razão.
A decisão recorrida rejeitou a impugnação do acto em função da sua natureza de mero acto de execução de acto administrativo anterior.
Compulsados os autos, resulta deles que, na sequência do pedido de pagamento de saldo final foi elaborado o parecer de fls. 33 do PA com o seguinte teor “A entidade em epígrafe apresentou o pedido de pagamento de saldo final, relativo ao financiamento n° 4, a 27/12/2004, no montante financeiro de € 101.194,78 tendo sido efectuada a Análise Técnica e Financeira em SIP3, a 02/02/2005, resultando um montante financeiro apurado em saldo de € 101.194,78.
De acordo com o Relatório de Controlo n° 216.1/2006, foram consideradas não elegíveis despesas no montante financeiro de € 18.058,95, distribuídos pelas rubricas 2 (9.103.30) e 5 (8.955,65).
Notificada da referida proposta de redução através do oficio n° 977/POEFDS-UCRN/2006 de 04/12/2006, a entidade contesta a decisão de proposta de redução, sendo que a decisão de redução no montante financeiro de € 18.058,95 se manteve tendo a entidade sido notificada do referido relatório com despacho definitivo do gestor.
Face ao exposto, propõe-se a aprovação do presente mapa de análise financeira de saldo Final, onde se encontram materializados os ajustamentos propostos pelo Relatório de Controlo, sendo que a entidade terá de devolver € 18.058,95”, sobre o qual recaiu o despacho do gestor de 22/05/2007 de “Aprovo o pedido de pagamento de saldo final em referência” (cf. doc. de fls. 33 do PA).
Seguidamente, pelo ofício com a referência n° FO/MV/2464/2007 de 28/08/2007, a A. foi notificada da “Decisão de Aprovação do pedido de Pagamento do Saldo Final, com redução de financiamento” (cf. doc. de fls. 27 a 36 do PA).
Posteriormente, o Gestor remeteu ao Presidente do IGFSE os Modelos 9, sobre os quais recaiu o despacho de 01/10/2007 daquele Presidente com o seguinte teor “Promova-se a recuperação” (cf. doc. de fls. 36, 36v e 37 do PA) – acto impugnado - tendo, em 14/12/20,07 o Presidente do IGFSE remetido à A. o ofício n° 02459, epigrafado de “Notificação — restituição de Verbas, POEFDS — Pedido de Financiamento n° 4-500803790-05-03” do qual se destaca a seguinte parte “Conforme determina o n° 2 do artº 35º do Decreto-Regulamentar n° 12-A/2000, de 15 de Setembro, o Gestor do(a) POEFDS, comunicou a este Instituto que, relativamente ao pedido de financiamento acima identificado, essa entidade se constitui na obrigação de restituir o montante de € 18.058,95 (...) emergente de controle.” (cf. doc. de fls. 41 do PA).
Ora, confrontado o acto administrativo impugnado – o acto do Presidente do IGFSE de 01.OUT.07, comunicado em 14.DEZ.07, que determina a notificação da A. para efeito de restituição de verbas - com o acto, do Gestor do Projecto, datado de 22.MAI.07 e notificado à A. em 28.AGO.07, que aprova o pedido de pagamento do saldo final, em referência, com redução de financiamento, somos de configurar aquele como sendo um acto de mera execução deste.
E possuindo tal caracterização o acto impugnado configura-se como inimpugnável contenciosamente.
Com efeito, partindo da ideia de que apenas fazia sentido recorrer aos tribunais quando da prática de um acto por parte da Administração Pública resultasse uma ofensa nos direitos e interesses dos particulares, a jurisprudência criou o conceito de acto definitivo e executório.
A partir desse conceito caminhou-se no sentido de encontrar o critério comum que permitisse distinguir os actos definitivos dos actos não definitivos. Foi assim que se encontrou o «acto externo», que excluía relevância jurídica e contenciosa aos actos internos, o «acto final do procedimento», que punha fora do recurso contencioso os actos preparatórios, instrumentais ou intermédios, e o «acto praticado pelo topo da hierarquia», que arredou do recurso contencioso os actos praticados pelos subalternos. Tal apontava para que o critério comum acabasse por conciliar as três vertentes mencionadas, o que foi conseguido através do «princípio da tripla definitividade» (material, horizontal e vertical), construção doutrinária criado pelo Prof. Freitas do Amaral e seguida pela jurisprudência.
Tal doutrina encontra assento no artº 25º da LPTA, ao restringir o recurso contencioso aos actos administrativos definitivos e executórios, qualificando-se os actos administrativos definitivos como sendo aqueles que definem uma determinada situação jurídica (definitividade material), constituam uma resolução final do procedimento administrativo (definitividade horizontal) e sejam praticados por um órgão colocado no topo da estrutura hierárquica da Administração (definitividade vertical) e executórios quando obriguem por si e cuja execução coerciva imediata a lei permite independentemente de sentença judicial - Cfr. neste sentido o Prof. Diogo Freitas do Amaral, in Direito Administrativo, III vol., pp. 205 e segs..
Tal critério, porém, pareceu não dar resposta integral à multiplicidade dos comportamentos da Administração pública. Efectivamente, mau grado essa conceptualização, cedo se começou a admitir recurso contencioso de actos que nela não se integravam, como sejam os «actos destacáveis ou prejudiciais», os «actos provisórios» (v.g. medidas disciplinares preventivas), os «actos de execução», certos «actos preparatórios» (listas de antiguidade), «actos internos», no domínio das chamadas relações especiais de poder ou de tutela, os actos praticados pelos subalternos no exercício de «competência exclusiva», etc., os quais segundo aquele critério não constituíam resoluções finais do procedimento ou que não definiam definitivamente a relação da Administração com os particulares.
Em função disso, quer a doutrina quer a jurisprudência impulsionadas pelos preceitos constitucionais vigentes - Cfr., designadamente, o art. 268º da CRP - acabou por abandonar os tradicionais requisitos da definitividade e executoriedade fixando-se no conceito de acto lesivo.
Afinal, o que sempre esteve em causa na garantia do recurso contencioso era assegurar a todo o lesado por um acto administrativo uma via contenciosa de defesa dos seus direitos e interesses legítimos. Daí que o critério da recorribilidade dos actos administrativos tenha que ser aferido em razão dos efeitos produzidos relativamente aos particulares, ou seja em função da sua eficácia e da lesão ou afectação dos direitos dos particulares, colocando-se o assento tónico da questão na problemática da afectação imediata ou não dos direitos dos particulares e relevando para efeitos de recurso contencioso a distinção entre os actos praticados no decurso do procedimento dotados de eficácia externa lesiva própria dos actos de tramitação a que falta o carácter lesivo e fixando-se como critério de recorribilidade a lesão actual e imediata.
(Cfr. neste sentido, entre outros os Acs. do STA de 14.JUL.93, 16.FEV.94, 09.FEV.95 e 19.FEV.98, in AD nºs 390/723, 400/384, 409/512 e 444/1531 e deste TCAN de 18.NOV.04, in Rec. nº 00136/04).
É que com as alterações legislativas constantes do CPA e da CRP, os conceitos quer de acto administrativo quer da sua recorribilidade contenciosa mudaram passando aquele a ter a definição do artº 120º do CPA e assentando esta na noção de lesividade, de acordo com a estatuição do artº 268º-4 da CRP.
Assim, por um lado, consideram-se actos administrativos todas as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta e, por outro lado, a noção de recorribilidade do acto administrativo passou a plasmar-se sobre o conceito de lesividade.
Deste modo, são contenciosamente recorríveis, todos os actos administrativos, sejam preparatórios ou constituam resoluções finais do procedimento sejam internos ou externos, constituam decisões provisórias ou definitivas, desde que consubstanciem lesão de direitos ou interesses legítimos dos particulares, tudo isto em ordem a um cabal cumprimento do princípio da plenitude e efectividade da protecção dos particulares perante a Administração – Cfr. neste sentido o artº 268º-4 da CRP e Vasco Pereira da Silva, in “Em Busca do Acto Administrativo Perdido”.
Com efeito a revisão constitucional de 1989 determinou um importante alargamento da recorribilidade, ao introduzir o direito de recurso contencioso contra quais quer actos administrativos lesivos de direitos dos particulares.
Doravante, todos os actos administrativos, isto é quaisquer medidas emanadas de órgãos da Administração Pública, no domínio do direito público, visando a produção de efeitos jurídicos individuais e concretos são susceptíveis de impugnação contenciosa, na medida em que sejam lesivos de direitos dos particulares – Cfr. artºs 120º do CPA e 268º-4 da CRP.
(Cfr. neste sentido os Acs. deste TCAN de 18.JAN.04 e 16.JAN.06, in Recs. nºs 00136 e 01045, respectivamente).
Na mesma ordem de ideias assenta a noção de acto administrativo impugnável constante do CPTA.
Com efeito, dispõe o artº 51º do CPTA, o seguinte.
“Artº 51.º
(Princípio geral)
1 – Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.
2 – São igualmente impugnáveis as decisões materialmente administrativas proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que actuem ao abrigo de normas de direito administrativo.
3 – Salvo quando o acto em causa tenha determinado a exclusão do interessado do procedimento e sem prejuízo do disposto em lei especial, a circunstância de não ter impugnado qualquer acto procedimental não impede o interessado de impugnar o acto final com fundamento em ilegalidades cometidas ao longo do procedimento.
4 – Se contra um acto de indeferimento for deduzido um pedido de estrita anulação, o tribunal convida o autor a substituir a petição, para o efeito de formular o adequado pedido de condenação à prática do acto devido, e, se a petição for substituída, a entidade demandada e os contra-interessados são de novo citados para contestar”.
Em função da noção de acto administrativo impugnável que se deixa desenhada, os actos de mera execução de actos administrativos anteriores não são contenciosamente impugnáveis na medida em que não contenham vícios/ilegalidades próprios.
Com efeito, os chamados actos de execução, consideram-se como sendo os actos administrativos através dos quais se põe em prática um acto administrativo anterior lesivo, dotado de eficácia externa e susceptível de definir uma situação jurídica num caso concreto, nada acrescentando nem retirando, em princípio a esse acto, antes mantendo na ordem jurídica a resolução individual e concreta constante desse acto.
Trata-se de actos que nada inovam, limitam-se a dar execução confirmar o acto anterior. Tais actos porque nada inovam na esfera jurídica, não vêm alterar o “statu quo ante”, limitam-se a descrever uma situação anteriormente criada, sem produzir qualquer efeito. Daí que estes actos sejam inimpugnáveis, porquanto não se trata de verdadeiros actos administrativos.
No caso dos autos, o despacho do Presidente do IGFSE, comunicado em 14/12/2007 remetido à A., mediante o ofício n° 02459, epigrafado de “Notificação — restituição de Verbas, POEFDS — Pedido de Financiamento n° 4-500803790-05-03” do qual se destaca a seguinte parte “Conforme determina o n° 2 do artº 35º do Decreto-Regulamentar n° 12-A/2000, de 15 de Setembro, o Gestor do(a) POEFDS, comunicou a este Instituto que, relativamente ao pedido de financiamento acima identificado, essa entidade se constitui na obrigação de restituir o montante de € 18.058,95 (...) emergente de controle.” (cf. doc. de fls. 41 do PA), quando anteriormente havia sido proferido o despacho da autoria do Gestor do Projecto, datado de 22.MAI.07 e notificado à A. em 28.AGO.07, contendo a “Decisão de Aprovação do pedido de Pagamento do Saldo Final, com redução de financiamento”, em face das considerações que se deixaram explanadas não poderá deixar de ser qualificado como um acto de mera execução.
Com efeito a “Decisão de Aprovação do pedido de Pagamento do Saldo Final, com redução de financiamento”, datada de 22.MAI.07, da autoria do Gestor do Projecto, constitui a A. na obrigação de restituição da verba de € 18 058,95., não tendo o Presidente do IGFSE, ao proferir o despacho impugnado, datado de 01.OUT.07 e comunicado em 14.DEZ.07, tido qualquer intervenção na definição e concretização do acto de redução de financiamento e da obrigação de restituição da verba, antes se tendo limitado a dar mera execução àquele despacho do Gestor do Projecto.
Tal é o que resulta, aliás do disposto no artº 35º do Decreto-Regulamentar 12-A/00, de 15.AGO, que dispõe o seguinte:
“Artº 35.º
(Restituições)
1 — Quando se verifique que entidades titulares de pedidos de financiamento aprovados receberam indevidamente ou não justificaram os apoios recebidos, haverá lugar a restituição dos mesmos, a promover por iniciativa das entidades ou dos gestores, através de compensação com créditos já apurados no âmbito da respectiva intervenção operacional.
2 — Na impossibilidade da compensação de créditos, realizada nos termos do número anterior, e após a audição das entidades, os gestores devem comunicar, de imediato e fundamentadamente, ao IGFSE os montantes a restituir, devendo este promover a restituição dos mesmos, através da compensação, sempre que possível, com créditos apurados no âmbito do FSE.
3 — As entidades titulares de pedidos de financiamento devem restituir os montantes em causa no prazo de 30 dias a contar da notificação de restituição efectuada pelo IGFSE, após o que serão os mesmos acrescidos de juros de mora à taxa em vigor para as dívidas fiscais ao Estado e aplicados da mesma forma.
4 — Quando o financiamento seja revogado, independentemente da causa que o determinou e sem prejuízo do disposto no número anterior, as entidades titulares de pedidos de financiamento ficam obrigadas à restituição dos montantes recebidos, aos quais poderão acrescer juros calculados à taxa legal, contados desde a data em que foram efectuados os pagamentos até à data do despacho que ordenou a revogação, ou da comunicação da ocorrência da desistência.
5 — Para efeitos do disposto no número anterior, as desistências da realização de todas as acções que integram um pedido de financiamento devem ser comunicadas imediatamente, pelas entidades titulares do pedido de financiamento, ao IGFSE, com conhecimento ao gestor.
6 — As restituições podem ser faseadas, até ao limite de 36 prestações mensais sucessivas, mediante prestação de garantia bancária e autorização do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, sob proposta do IGFSE, sendo devidos juros à taxa legal.
7 — Quando a restituição seja autorizada nos termos do número anterior, deverá efectivar-se dentro do prazo e forma acordados, sob pena do vencimento imediato da dívida vincenda.
8 — Não é permitida a restituição em prestações quando a entidade devedora tenha desistido da realização de todas as acções que integram um pedido de financiamento.
9 — Sempre que as entidades obrigadas à restituição de qualquer quantia recebida no âmbito das comparticipações do FSE e do Estado Português não cumpram a sua obrigação no prazo estipulado, será a mesma realizada através de execução fiscal, nos termos da legislação aplicável.
10 — As entidades indicadas pelo membro do Governo responsável pela tutela da intervenção operacional são subsidiariamente responsáveis, salvo por razões que lhes não sejam imputáveis, pela restituição de montantes indevidamente pagos”.
Deste modo, limitando-se o acto impugnado a dar mera execução à decisão do Gestor do Projecto de redução do financiamento e consequente devolução do montante atrás referido, carece de lesividade autónoma tanto mais que não lhe foram assacadas ilegalidades próprias.
E tratando-se de um mero acto de execução, o mesmo é inimpugnável contenciosamente.
A prevalecer a tese, defendida na decisão recorrida, de que o acto impugnável era o do Gestor do POEFDS, refere a Recorrente que, então deveria ter-se feito aplicação do disposto no art. 88º, nº 2, do CPTA, proferindo despacho de aperfeiçoamento ou absolvendo o Réu da instância sob a ressalva da aplicação do disposto nos nºs 2 e 3 do art. 89º do mesmo diploma.
Dispõem os artºs 88º e 89º do CPTA que:
Artigo 88.º
(Suprimento de excepções dilatórias e aperfeiçoamento dos articulados)
1 – Quando, no cumprimento do dever de suscitar e resolver todas as questões que possam obstar ao conhecimento do objecto do processo, verifique que as peças processuais enfermam de deficiências ou irregularidades de carácter formal, o juiz deve procurar corrigi-las oficiosamente.
2 – Quando a correcção oficiosa não seja possível, o juiz profere despacho de aperfeiçoamento, destinado a providenciar o suprimento de excepções dilatórias e a convidar a parte a corrigir as irregularidades do articulado, fixando o prazo de 10 dias para o suprimento ou correcção do vício, designadamente por faltarem requisitos legais ou não ter sido apresentado documento essencial ou de que a lei faça depender o prosseguimento da causa.
3 – Nos casos previstos nos números anteriores, são anulados os actos do processo entretanto praticados que não possam ser aproveitados, designadamente porque do seu aproveitamento resultaria uma diminuição de garantias para o demandado ou os demandados.
4 – A falta de suprimento ou correcção, nos termos previstos no n.o 2, das deficiências ou irregularidades da petição determina a absolvição da instância, sem possibilidade de substituição da petição ao abrigo do disposto no artigo seguinte.
Artigo 89.º
(Fundamentos que obstam ao prosseguimento do processo)
1 – Para o efeito do disposto nos artigos anteriores, obstam nomeadamente ao prosseguimento do processo:
a) Ineptidão da petição;
b) Falta de personalidade ou capacidade judiciária do autor;
c) Inimpugnabilidade do acto impugnado;
d) Ilegitimidade do autor ou do demandado;
e) Ilegalidade da coligação;
f) Falta da identificação dos contra-interessados;
g) Ilegalidade da cumulação de pretensões;
h) Caducidade do direito de acção;
i) Litispendência e caso julgado.
2 – A absolvição da instância sem prévia emissão de despacho de aperfeiçoamento não impede o autor de, no prazo de 15 dias contado da notificação da decisão, apresentar nova petição, com observância das prescrições em falta, a qual se considera apresentada na data em que o tinha sido a primeira, para efeitos da tempestividade da sua apresentação.
3 – O disposto no número anterior é designadamente aplicável quando o pedido formulado em processo impugnatório não tenha sido o adequado, por erro na qualificação do acto jurídico impugnado como norma ou como acto administrativo ou na identificação do acto impugnável.
4 – Nos casos previstos nos números anteriores, é aplicável o disposto no n.º 4 do artigo anterior.
De tais normativos, infere-se, que, na Acção Administrativa Especial, quando a PI enferme de deficiências ou irregularidades de carácter formal, o juiz deve procurar corrigi-las oficiosamente.
Quando, porém, a correcção oficiosa não seja possível, o juiz deve convidar o A. a corrigir a irregularidade que se verifique, sob pena de absolvição da instância do R.
Por deficiências ou irregularidades de carácter formal deve entender-se, designadamente, a falta de requisitos legais ou de documento essencial ou de que a lei faça depender o prosseguimento da causa.
Acontece que, no caso dos autos, a PI não parece enfermar de qualquer deficiências ou irregularidades de carácter formal susceptível de enquadramento no artº 88º do CPTA.
Por fim, invoca, ainda, a Recorrente que, resultando demonstrados nos autos – v.g. por documentos juntos à p.i. e ao processo administrativo instrutor – que a Administração induziu a A. em erro nas sucessivas comunicações que lhe fez sobre a impugnabilidade da decisão do Gestor do POEFDS e, bem assim, as dificuldades de identificação do acto impugnável (para que também concorreu, para além do comportamento daquela, a jurisprudência dos tribunais administrativos – v.g. do STA e TCA), fazia-se mister considerar aplicável o prazo de um ano para a propositura da acção previsto no art. 58º, nº 4, do CPTA.
Vejamos.
Estabelece o artº 58º do CPTA, o seguinte:
“Artigo 58.º
(Prazos)
1 – A impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo.
2 – Salvo disposição em contrário, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de:
a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público;
b) Três meses, nos restantes casos.
3 – A contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram previstos no Código de Processo Civil.
4 – Desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do n.º 2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por:
a) A conduta da Administração ter induzido o interessado em erro;
b) O atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do acto impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma;
c) Se ter verificado uma situação de justo impedimento.
Ora, compulsada a matéria de facto assente nos autos, da qual se depreende, sem dificuldades de maior, quais foram efectivamente os actos administrativos praticados bem como a respectiva identificação e o quadro normativo, à luz do qual foram proferidos, para além do acto efectivamente impugnado, tendo todos eles sido devidamente notificados à A., não parece que o caso dos autos se possa subsumir ao quadro legal invocado do nº 4 do artº 58º do CPTA.
Assim sendo, em função de tudo quanto se deixa expendido, improcedem também as conclusões de recurso atinentes ao invocado erro de julgamento de direito.
E improcedendo as conclusões de recurso, impõe-se, em consequência, a manutenção da decisão recorrida.
IV- DECISÃO
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN em negar provimento ao recurso jurisdicional e confirmar a decisão impugnada.
Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 6 Uc’s – Cfr. artºs 73º-A-1, 73º-D-3, 73º-E-a) do CCJ e 189º do CPTA.
Porto, 12 de Março de 2009
Ass. José Luís Paulo Escudeiro
Ass. Maria do Céu Dias Rosa das Neves
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho: "Voto a decisão com o acrescento da fundamentação do acórdão deste TCAN de 29/05/2008 - Proc. nº 00232/06.8BEBRG" |
