| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
A., e Outros vieram interpor o presente recurso jurisdicional, da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, de 31/10/2018, pela qual foi julgada improcedente a presente acção administrativa que os Recorrentes movem contra o Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento Território, absolvendo este dos pedidos contra si formulados de desaplicação dos art.ºs 4º, 6º/5, 7º/2 e 9º/1 e 5 do DL n.º 19/2013, por violação do disposto nos arts. 2º, 13º, 55º, 56º, 59º/1/al. a) e n.º3, 165º/1,al.b), todos da CRP, com todas as legais consequências; de declaração de nulidade dos Despachos de 22/04/2013, proferidos pelo Director Regional da DRAPN, Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento Território, com todas as legais consequências; de condenação da R. na adopção dos actos e operações materiais necessários a reconstituir a situação que existiria se os actos impugnados não tivessem sido praticados e dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento nos mesmos, designadamente, através do reconhecimento da aplicação aos AA. do ACT do sector bancário, bem como através da restituição de todas as quantias e reposição dos benefícios que lhes foram amputados por via da aplicação dos Despachos impugnados, concretamente os mencionados no art.º 26 da P.I..
Invocou para tanto, que a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, por errada interpretação e aplicação do disposto no art. 104º nº 1 da Lei nº 12-A/2008, de 27/02 e cl.92º/5 do Acordo Colectivo de Trabalho para o Sector Bancário, além de que, ao decidir como decidiu, não procedeu à reforma da sua decisão em conformidade com o Acórdão do Tribunal Constitucional.
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Ministério Público junto deste Tribunal não emitiu parecer.* Cumpre decidir já que nada a tal obsta.*
I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
A) A Sentença Recorrida, ao decidir, a propósito da questão dos valores compensatórios e prémio de antiguidade até então auferidos pelos AA., que inexiste a apontada ilegalidade, padece de erro de julgamento por errada interpretação e aplicação do disposto no art.º 104º/1 da Lei n.º 12-A/2008 e 92º/5 do ACT, além do que,
B) Ao decidir como decidiu, na parte ora impugnada, não procedeu à reforma da sua Decisão em conformidade com o Acórdão do Tribunal Constitucional.
C) Ao dar como provado o que consta dos pontos 9. e 10. dos Factos Provados, o Tribunal a quo não podia, na Sentença Recorrida, deixar de ter reconhecido a invocada ilegalidade com todas as legais consequências, designadamente no que se refere ao futuro e ao direito de os AA. ora Recorrentes de virem a recuperar todos os montantes que a tal título lhes foram amputados e que efetivamente integravam a sua retribuição;
D) Nesse mesmo sentido se pronunciou o Tribunal Constitucional ao referir que “A salvaguarda do regime constante do n.º 5 da cláusula 92ª aos trabalhadores que dele já beneficiavam na data da integração, por imperativo legal, no regime geral da segurança social, implica que a remuneração de base a considerar no reposicionamento desses trabalhadores nas posições remuneratórias previstas nas novas carreiras e categorias em consequência da conversão do contrato individual de trabalho em contrato de trabalho em funções públicas só possa ser a remuneração de base corrigida nos termos aquela cláusula. Com efeito, o n.º 1 do art.º 104º da Lei n.º 12-A/2008, reproduzido no n.º 1 do art.º 4º do Decreto-Lei n.º 19/2013, determina que o reposicionamento remuneratório tenha em conta “a remuneração base que atualmente têm direito” e essa, para os trabalhadores referidos, não pode deixar de ser a remuneração de base corrigida, aquela a que têm direito pelo n.º 5 da cláusula 92ª do ACT.”
*
II –Matéria de facto.
A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
1. O IFADAP outorgou o Acordo Colectivo de Trabalho para o Sector Bancário (doravante ACT), cujo texto foi publicado no Boletim do Trabalho e Emprego, n.º 31, 1.ª série, de 22 de Agosto de 1990, com as alterações posteriores, e integralmente no Boletim de Trabalho e Emprego, n.º 4, de 29/1/2005.
2. O IFAP, por sua vez subscreveu o citado ACT, conforme consta dos BTE n.ºs 32, de 29/8/2007, 45, de 8/12/2008 e 20 de 29/5/2011.
3. Na sequência da publicação do DL 19/2013 de 6 de Fevereiro, que procedeu à efectiva transição para as carreiras gerais dos trabalhadores do IFAP, os AA. foram individualmente notificados, por ofícios datados de 15 ou 18 de Março, subscritos pelo Director Regional da DRAP N, dos projectos de decisão a proferir sobre o assunto “LISTA NOMINATIVA DE TRANSIÇÃO PARA AS CARREIRAS GERAIS - Art.º 3º do DECRETO-LEI Nº 19/2013, 6 DE FEVEREIRO - Art.º 109º DA LEI n.º 12-A/2008, de 27 DE FEVEREIRO - PROJETO DE DECISÃO FINAL” (cf. documentos n.ºs 01 a 12 da petição inicial).
4. Dão-se aqui por reproduzidos os referidos documentos (1 a 12) com o seguinte destaque:
“Para efeitos do n.º 1 do artigo 109º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, na redacção actual, conjugado com o art.º 3.º do Decreto-lei n.º 19/2013, de 6 de Fevereiro, fica V. Exa notificado da Lista Nominativa das transições das situações jurídico funcionais dos trabalhadores da Direcção Regional, titulares das carreiras identificadas no Mapa I, anexo ao Decreto-lei n.º 19/2013, de 6 de Fevereiro, tornada pública por afixação e inserção na página electrónica desta Direcção Regional (http://www.drapn.min-agricultura.pt).//Da lista de transição consta a relação jurídica de emprego que o vincula à DRAP-N, desde 1 de Janeiro de 2009, bem como a transição para a carreira e categoria, cuja estrutura remuneratória se encontra estabelecida pelo Decreto-Regulamentar n.º 14/2008, de 31 de Julho. A transição para a carreira e reposicionamento remuneratório, opera-se nos termos dos art.º 3º e 4º do DL n.º 19/2013, de 6 de Fevereiro, conforme extracto da lista apensa à presente notificação, e produz efeitos a partir de 01-03-2013. //Nestes termos, designadamente no estatuído no n.º 1 do art.º 9º do DL n.º 19/2013, de 6 de Fevereiro, o Acordo Colectivo de Trabalho Vertical para o Sector Bancário deixa de ser aplicável. //Assim fica V. Exa notificado (a), nos termos e para os efeitos do disposto nos art.º 100º e 101º do Código do Procedimento Administrativo, para no prazo de 10 dias úteis, a contar da recepção desta notificação, se pronunciar por escrito, querendo, sobre o projecto de decisão final, dizendo o que se lhe oferecer e tiver por conveniente sobre quaisquer questões que constituam objecto deste procedimento”.
5. A DRAP-N converteu, em decisão(ões) definitiva(s), e nos seus precisos termos, o(s) projecto(s) de decisão(ões) que lhes fora comunicado anteriormente (cf. documentos n.ºs 25 a 36 da petição inicial).
6. Nas várias comunicações então dirigidas aos AA., datadas de 22/04/2013, foi-lhes dado a conhecer o Despacho do Director Regional da DRAP N, com o seguinte teor:
“Após análise das alegações produzidas no âmbito do procedimento de audiência prévia dos interessados, impõe-se informar e notificar do seguinte: //Resulta da aplicação do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de Fevereiro, que os trabalhadores abrangidos pelo ACTV-SB que sejam titulares das carreiras e categorias identificadas nos Mapas I e II do anexo ao referido diploma, transitam para as carreiras gerais, previstas no art. 49.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27/02, com efeitos a 01-03-2013. //Ora, a Administração, no caso a DRAP-N, em obediência ao princípio da legalidade, notificou os interessados, para efeitos de pronúncia relativamente à informação contida na notificação e no extracto da Lista Nominativa, apensa à mesma. //A audiência dos interessados efectivou-se a partir da entrada em vigor do diploma que procedeu à transição para as carreiras gerais, facultando aos interessados a possibilidade de se pronunciarem sobre os elementos constantes da notificação, cuja pronúncia não se revela prejudicada, por a mesma ocorrer a partir da data do diploma que disciplinou a matéria objecto do procedimento. / /Assim e considerando: / / I- Que o ACTV-SB, deixou de ser aplicável, por força da entrada em vigor do Decreto Lei n. º 19/2013, de 6 de Fevereiro;//2- Que o reposicionamento remuneratório e a remuneração mensal efectiva, se conformou com o estatuído no art.º 49.º conjugado com o art.º 7.º do referido diploma legal; //3- Que o processamento e pagamento do salário do mês de Março de 2013, obedece às regras que resultam deste imperativo legal, o qual compreende, para todos os trabalhadores, a retribuição base e quando aplicável, as diuturnidades, o acréscimo de escalão e o diferencial de escalão, sendo estes suplementos extintos com a sua integração na remuneração. Tal não prejudica o direito de pronúncia dos interessados, atendendo que nos meses subsequentes, sempre se poderia efectuar os necessários acertos, pelo que por via disso, a informação contida na notificação não configura uma decisão final. //4- Que o Decreto-Lei n.º 30/2013, de 22 de Fevereiro, estabelece as regras de protecção social dos trabalhadores objecto de análise; //5- Considerando ainda que as alegações produzidas por V. Exa não constituem fundamento para alterar o projecto de decisão final, converto o mesmo em decisão final, ficando V. Exa na situação que consta da lista nominativa, tendo em conta que a estrutura remuneratória se encontra estabelecida pelo Decreto Regulamentar n.º 14/2008, de 31 de Julho. A transição para a carreira e reposicionamento remuneratório, opera-se nos termos dos art.ºs 3º e 49.º do DL n.º 19/2013, de 6 de Fevereiro, conforme extracto da lista apensa á presente notificação, e produz efeitos a partir de 01-03-2013, tornada pública por afixação e inserção na página electrónica desta Direcção Regional (www.drapn.min-agricultura.ptJ. / /Nestes termos, designadamente no estatuído no n.º1 do art.º 9º do DL n.º 19/2013, de 6 de Fevereiro, o Acordo Colectivo de Trabalho Vertical para o sector bancário, deixa de ser aplicável.”.
7. Os AA. identificados em 1º, 4º, 5º, 7º, 9º e 11º auferiam ainda o valor compensatório previsto na cláusula 149.º do ACT; os identificados em 1º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º e 10º auferiam ainda o valor compensatório previsto na cláusula 92.º do ACT; e, preenchidos os necessários requisitos temporais, todos os AA/trabalhadores teriam o direito a receber o prémio de antiguidade previsto na cláusula 150.º do referido ACT (cf. art.º 41 da petição inicial, não impugnado, e implicitamente aceite na contestação uma vez que o R. discorda que o ACT se lhes continue a aplicar).
8. Inexiste diferença entre as remunerações globais dos AA. para efeitos de transição da “situação actual” (situação existente anterior à execução dos actos impugnados) e a situação para aquela que eles transitaram por força da aplicação dos ditos actos impugnados (cf. fls. 59, 62, 65, 68, 71, 74, 77, 80, 146, 149, 152, 155, 158, 161, 164, 167 do suporte físico dos presentes autos).
11. Previamente à promoção e execução da transição dos AA. para as carreiras gerais ao abrigo do DL 19/2013, de 6/02, o R. não promoveu e encetou um processo negocial com os sindicatos onde aqueles se encontravam filiados [cf. o referido DL que nada diz a tal respeito, e a confissão implícita do R. que no art.º 50 da contestação alega que a revisão das carreiras de regime especial, apenas “determinado no art.º 101.º da LVCR”, foi objecto de negociação colectiva (ver infra)].
* III - Enquadramento jurídico.
1. O erro de julgamento de direito, por errada interpretação e aplicação do disposto no art. 104º nº 1 da Lei nº 12-A/2008 e 92º/5 do Acordo Colectivo de Trabalho para o Sector Bancário.
Determina o art. 104º da Lei nº 12-A/2008, de 27/02:
“Reposicionamento remuneratório”
1 - Na transição para as novas carreira e categoria, os trabalhadores são reposicionados na posição remuneratória a que corresponda nível remuneratório cujo montante pecuniário seja idêntico ao montante pecuniário correspondente à remuneração base a que actualmente têm direito, ou a que teriam por aplicação da alínea b) do n.º 1 do artigo 112.º, nela incluindo adicionais e diferenciais de integração eventualmente devidos.
2 - Em caso de falta de identidade, os trabalhadores são reposicionados na posição remuneratória, automaticamente criada, de nível remuneratório não inferior ao da primeira posição da categoria para a qual transitam cujo montante pecuniário seja idêntico ao montante pecuniário correspondente à remuneração base a que actualmente têm direito, ou a que teriam por aplicação da alínea b) do n.º 1 do artigo 112º.
3 - No caso previsto no número anterior, os trabalhadores, até ulterior alteração do posicionamento remuneratório, da categoria ou da carreira, mantêm o direito à remuneração base que vêm, ou viriam, auferindo, a qual é objecto de alteração em idêntica proporção à que resulte da aplicação do n.º 4 do artigo 68º.
4 - (Revogado pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro)
5 - No caso previsto no n.º 2, quando, em momento ulterior, os trabalhadores devam alterar a sua posição remuneratória na categoria, e da alteração para a posição seguinte resultasse um acréscimo remuneratório inferior a um montante pecuniário fixado na portaria referida no n.º 2 do artigo 68.º, aquela alteração tem lugar para a posição que se siga a esta, quando a haja.
6 - O montante pecuniário referido no número anterior pode ser alterado na sequência da negociação prevista no n.º 4 do artigo 68.º
Contém as alterações do seguinte diploma: - Lei n.º 64-A/2008, de 31/12.
Decidiu, no âmbito deste processo, o Tribunal Constitucional no acórdão nº 828/2017, de 13.12.2017, pela seguinte forma:
“O Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro – que contém as normas impugnadas – veio dar execução às regras de transição dos trabalhadores do IFAP,I.P. para as carreiras e categorias previstas na Lei n.º 12-A/2008.
Esta Lei prevê que os trabalhadores nomeados definitivamente e contratados por tempo indeterminado exercem funções integrados em carreiras, que podem ser gerais ou especiais, em função do conteúdo funcional dos postos de trabalho, do número de categorias e do grau de complexidade (artigos 40.º a 43.º); para além de se diferenciarem pelo grau de complexidade, determinado pelo diploma que crie a carreira, as carreiras também se diferenciam pelo número de posições remuneratórias, a que correspondem determinados níveis remuneratórios (artigos 45.º e 69.º); em relação às carreiras gerais, as correspondentes a postos de trabalho que implicam o exercício de funções de que carece a generalidade dos serviços, preveem-se três carreiras – técnico superior, assistente técnico e assistente operacional -; e em anexo, que dela é parte integrante, caracteriza-se cada um delas em função do número e designação das categorias em que se desdobram, dos conteúdos funcionais, do grau de complexidade funcional e do número de posições remuneratórias de cada categoria (artigo 49.º).
Considerando que o novo regime de carreiras também se aplica às relações jurídicas de emprego público já constituídas, incluindo as relações laborais de direito privado, além das regras de transição de vínculos, foram criadas regras de transição para as novas carreiras e categorias (artigos 95.º a 100.º), regras de reposicionamento remuneratório (artigo 104.º), regras sobre a revisão dos suplementos remuneratórios (112.º), estabeleceu-se que a transição para as novas carreiras, categorias e posições remuneratórias, seria efetuada por decreto-lei a publicar no prazo de 180 dias (nºs 3 dos artigos 95.º a 100.º), e que a transição seria concretizada através de lista nominativa notificada aos trabalhadores, cujos efeitos se reportavam à entrada em vigor do RCTFP (artigo 109.º).
O Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro, ultrapassando em muito o referido prazo de 180 dias, procedeu à transição para as carreiras gerais dos trabalhadores do IFAP,I.P. e das direções regionais de agricultura e pescas que: (i) sendo titulares de uma relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado, estão integrados nas categorias identificadas no Mapa I anexo ao decreto-lei (categorias previstas no ACT do Setor Bancário), bem como ao seu enquadramento nos regimes de proteção social e de benefícios sociais aplicáveis aos trabalhadores em funções públicas; (ii) e que, sendo titulares de uma relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado, estão integrados nas carreiras e categorias identificadas no Mapa II anexo ao decreto-lei.
O caso sub judice refere-se apenas aos trabalhadores abrangidos pelo Acordo Coletivo de Trabalho para o Setor Bancário (ACT) cujo texto foi publicado no Boletim do Trabalho e Emprego, n.º 31, 1.ª série, de 22 de agosto de 1990, com as alterações posteriores. Nos termos dos n.ºs 2 dos artigos 95.º a 100.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, transitaram para as carreiras gerais de técnico superior, de assistente técnico e de assistente operacional, de acordo com o Mapa III anexo, que dele faz parte integrante (artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 19/2013).
À transição aplicou-se o disposto no artigo 104.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, sendo os trabalhadores reposicionados na posição remuneratória a que corresponda nível remuneratório idêntico ao montante pecuniário correspondente à remuneração mensal efetiva a que atualmente têm direito (n.º 1 do artigo 4.º). A remuneração mensal efetiva compreendeu a retribuição base, as diuturnidades, o acréscimo de escalão, o diferencial de escalão e o subsídio de função efetivamente detidos pelos trabalhadores, sendo estes suplementos extintos com a sua integração na remuneração, nos termos do artigo 112.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro (n.º 2 do artigo 4.º). E determinou-se ainda que em caso de falta de identidade, os trabalhadores são reposicionados na posição remuneratória automaticamente criada, de nível remuneratório não inferior ao da primeira posição da categoria para a qual transitam cujo montante pecuniário seja idêntico ao montante pecuniário correspondente à remuneração base a que atualmente têm direito (n.º 3 do artigo 4.º). É neste contexto que encontra sentido normativo o artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 19/2013,, ao declarar que, com a entrada em vigor do presente decreto-lei, o ACT deixa de ser aplicável aos trabalhadores que transitaram para as novas carreiras gerais. Na data da entrada em vigor desse diploma, o ACT do setor bancário apenas vinculava o IFAP,IP no que respeitava a remunerações. Com efeito, na revisão do ACT, de 5 de maio de 2011, cujo texto consolidado foi publicado no BTE n.º 20, de 29 de maio de 2011, o IFAP, I. P., que ainda interveio na negociação, subescreveu-o «apenas no que respeita à tabela salarial e cláusulas de expressão pecuniária».
A reserva destas cláusulas só ocorreu porque, contrariamente ao determinado na Lei n.º 12-A/2008, a transição para as novas carreiras não se verificou nos 180 dias após 28 de fevereiro de 2008. As normas imperativas de reposicionamento remuneratório estabelecidas no artigo 104.º da Lei n.º 12-A/2008 só eram aplicáveis na data em que se processasse a transição para as novas carreiras e modalidades de constituição da relação jurídica de emprego público, produzindo, no entanto, todos os seus efeitos desde a data da entrada em vigor do RCTFP.
De modo que a conversão obrigatória dos contratos individuais de trabalho em contratos de trabalho em funções públicas, a imposição da integração dos trabalhadores em novas carreiras e categorias, com o consequente reposicionamento na posição remuneratória e níveis remuneratórios, implicou a inaplicabilidade da tabela e das cláusulas de expressão pecuniária previstas no ACT do setor bancário. Assim resulta do artigo 86.º da Lei n.º 12-A/2008, ao fazer prevalecer as suas normas sobre quaisquer leis especiais ou instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho que com ela sejam incompatíveis.
Ora, o conteúdo da norma do n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 19/2013 tem um único alcance: afastar a aplicação ao pessoal nele referido (e, por conseguinte, ao IFAP, I.P.) dos instrumentos coletivos de trabalho em vigor para o setor bancário. Trata-se de uma disposição puramente declarativa, nada inovando, no rigor das coisas – pois que, ainda no silêncio do legislador, sempre haveria de se entender caducas as cláusulas do ACT por incompatibilidade com o regime instituído pela Lei n.º 12-A/2008. Com efeito, o IFAP, I.P. subscreveu o ACT para o setor bancário tendo em vista a regulamentação do conteúdo do contrato de trabalhadores em regime de direito privado. Só que, através do n.º 3 do artigo 88.º e das regras transitórias dos nºs 3 dos artigos 95.º a 100.º, 104.º e 112.º da Lei n.º 12-A/2008, que prevalecem sobre anteriores instrumentos de contratação coletiva, esses contratos converteram-se em contratos de trabalho em funções públicas regulados pelo direito público, e portanto, com subordinação a uma nova hierarquia de fontes laborais.
Assim, a contratação coletiva na Administração Pública deixou de ter por objeto relações de trabalho sujeitas ao regime laboral privado e passou, essencialmente, a ter por objeto as matérias do “estatuto” dos trabalhadores da Administração Pública que a lei lhe permitir regulamentar. Os IRCTs convencionais da Administração Pública diferenciam-se das convenções coletivas aplicáveis às relações de trabalho sujeitas ao Código de Trabalho. As diferenças partem, antes de mais, do recorte de cada modalidade de ACT, e refletem-se nas especificidades verificadas quanto aos sujeitos, ao âmbito de aplicação e ao conteúdo da contratação coletiva. Daí que, como já foi referido, o artigo 20.º da Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, que aprovou o RCTFP, tenha imposto a alteração das convenções coletivas existentes, sob pena de nulidade.
10. É evidente que a norma do n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 19/2013 não retira aos respetivos trabalhadores (ou às associações sindicais que venham a representá-los) o correspondente direito constitucional à negociação coletiva da relação de emprego público, ou seja, o direito de virem a celebrar com a Administração Pública acordos coletivos de trabalho. A norma limita-se a declarar que o ACT do setor bancário, na parte que ainda vinculava o IFAP,I.P. deixou de ser aplicável aos trabalhadores por ele abrangidos.
Mas o facto de o preceito excluir a aplicação ao pessoal do IFAP,I.P. do acordo coletivo de trabalho para o setor bancário não afronta ou diminui o conteúdo do direito à contratação coletiva instituído pelo artigo 56.º, n.º 3 da Constituição. O objetivo subjacente ao n.º 1 do artigo 9.º é o de assegurar a efetividade das alterações legislativas que a Lei n.º 12-A/2008 impôs no regime de vínculos, de carreiras e remunerações dos trabalhadores da Administração Pública, impedindo a sobrevigência, ao lado do novo regime legal, de anteriores regimes coletivamente contratualizados. Ou seja, a cessação da eficácia do ACT, em relação aos trabalhadores que transitaram para o novo regime de vinculação e de carreiras, constitui uma mera concretização das soluções normativas consagradas na Lei n.º 12-A/2008 e no RCTFP. Ora, tendo as normas destes diplomas caráter imperativo, ficou afastada a possibilidade de haver negociação coletiva sobre as matérias que elas enunciam.
Nem se diga, porém, que a injuntividade dessas normas – que o legislador do Decreto-Lei n.º 19/2013 teve de respeitar - invadiu o âmbito de proteção do direito à contratação coletiva.
11. O artigo 56.º, n.º 3, da CRP atribui aos trabalhadores o direito à contratação coletiva, competindo às associações sindicais, e somente a elas, exercê-lo nos «termos da lei». O sentido dessa remissão é o de conferir «ao legislador uma margem de conformação não somente quanto à competência e ao modo de exercício desse direito, mas também quanto à sua própria configuração substantiva (por exemplo, definição das matérias elegíveis para serem objeto de contratação coletiva), desde que isso não implique uma injustificada ou desrazoável restrição do seu âmbito» (Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada…, vol. I, pág. 746).
Assim, a lei está habilitada a proceder à regulamentação do exercício desse direito e à definição do âmbito da contratação coletiva. Como se refere no Acórdão n.º 602/2013, «afastando-se do entendimento que fez maioria no Acórdão n.º 966/96, a resposta da jurisprudência constitucional tem-se inclinado no sentido da formulação adotada no Acórdão n.º 517/98 (e reafirmada, entre outros, nos Acórdãos n.ºs 634/98 e 391/2004), segundo a qual o direito à contratação coletiva é um direito que se acha colocado “sob reserva da lei”: a Constituição garante-o, de facto, “nos termos da lei”; no entanto, isto “não significa que a lei possa esvaziar de conteúdo um tal direito, como sucederia se regulamentasse, ela própria, integralmente as relações de trabalho, em termos inderrogáveis pelas convenções coletivas. Significa apenas que a lei pode regular o direito de negociação e contratação coletiva — delimitando-o ou restringindo-o —, mas deixando sempre um conjunto minimamente significativo de matérias aberto a essa negociação. Ou seja: pelo menos, a lei há de garantir uma reserva de convenção coletiva”. Na verdade, o direito em apreço é imediatamente reconhecido pela Constituição e não um direito derivado da lei».
O conteúdo do direito de contratação inclui (i) o direito à liberdade negocial coletiva, que impede a sujeição dos acordos coletivos a autorizações ou homologações administrativas (ii) o direito à negociação coletiva, que requer garantias específicas de que as entidades empregadoras não se recusem à negociação, (iii) e o direito à autonomia contratual coletiva, que garante um espaço de regulação das relações de trabalho que não pode ser aniquilado pela lei. Não obstante competir à lei definir o regime jurídico da contratação, a Constituição garante um “núcleo essencial” reservado à contratação coletiva, «que compreende a competência para a definição de determinadas matérias, com a consequente proibição dessas matérias serem disciplinadas por normas estaduais em moldes absolutamente imperativos» (Vital Moreira e Gomes Canotilho, ob. cit. pág. 744 e 749).
A delimitação desse núcleo essencial em relação à lei tem que resultar da própria Constituição. Com efeito, como se diz no referido Acórdão n.º 602/13, «(a) delimitação desse núcleo intangível do direito de contratação coletiva não pode ser feita a partir da lei, sob pena de “inversão da hierarquia normativa e de esvaziamento da força jurídica do preceito constitucional” (cfr. Vieira de Andrade e Fernanda Maçãs, “Contratação Coletiva e Benefícios Complementares de Segurança Social”, in Scientia Iuridica, Maio-Agosto 2001, n.º 290, p. 29 e ss., p. 33). A determinação desse núcleo essencial, por via interpretativa, há de resultar dos “contributos firmes” dados pela Constituição, concretamente, do n.º 1 do artigo 56.º da Constituição, que comete às associações sindicais a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores, e dos artigos 58.º e, sobretudo, 59.º, “na medida em que estabelece um vasto elenco de direitos dos trabalhadores e de imposições dirigidas ao Estado sobre as condições da prestação de trabalho”, do qual se pode extrair um “núcleo duro, típico, das matérias que se reportam às relações laborais e que constituirão o objeto próprio das convenções coletivas” (v. idem, ibidem, pp. 34 e 35)».
12. No caso do regime da função pública, dada a presença de muitos aspetos de um modelo estatutário da relação de emprego público, o espaço que a lei não pode vedar à contratação coletiva há de ser muito menor do que o estabelecido para a regulação coletiva do contrato individual de trabalho. É que o “estatuto geral “ dos trabalhadores da Administração Pública, abrangendo o que é comum a todos eles, nomeadamente, a definição do sistema de vínculos, carreiras e categorias, as condições de acesso e de recrutamento, e o complexo de direitos e de deveres funcionais, é matéria de reserva relativa da Assembleia da República, cabendo ao Governo estabelecer os respetivos desenvolvimentos através de decretos-lei de desenvolvimento (alínea t), n.º 1, do artigo 165.º e alínea c), n.º 1, do artigo 198.º, da CRP). Por outro lado, os trabalhadores da Administração Pública, no exercício das suas funções estão exclusivamente ao serviço do interesse público (n.º 1 do artigo 269.º e 271.º da CRP). Ainda que se admita que da Constituição não decorre um modelo de vínculo laboral puramente estatutário, o certo é que a Administração Pública está, na sua autonomia pública e privada, sujeita a parâmetros de juridicidade que não vinculam, na mesma medida, a generalidade dos cidadãos, na específica margem de liberdade decorrente da sua autonomia privada.
Não obstante haver elementos que aproximam a relação de emprego público à relação jurídica privada, como é o caso da equiparação entre trabalhadores do setor privado e público quanto à titularidade e exercício de direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores – objetivo da alteração que a primeira revisão constitucional fez ao n.º 1 do artigo 269.º, ao substituir a expressão “funcionários” pela alternativa “trabalhadores da Administração Pública” – a verdade é que se extraem da Constituição muitos aspetos da conceção estatutária da relação de emprego público. A manutenção de uma acentuada unilateralidade na fixação do regime das relações de emprego público e a importância do interesse público revelada pelos artigos 165.º, n.º 1, alínea t), 266,º, n.º 2 e 269.º, n.º 1 singularizam o regime da relação de emprego público perante a relação de emprego privada.
Ora, a especificidade da relação de emprego público em face do regime de emprego privado também se manifesta no domínio da contratação coletiva. O direito de contratação coletiva das relações de trabalho é reconhecido aos trabalhadores da Administração Pública (artigo 56.º, n.º 3 da CRP). Todavia, encontra-se sujeito a maiores condicionalismos do que no setor privado, pelo facto do núcleo essencial da relação de emprego público continuar a ser unilateralmente fixado pelo Estado, por via da reserva relativa de competência legislativa, e pela subordinação da Administração Pública e dos seus trabalhadores ao interesse público.
As limitações à autonomia coletiva nas relações de emprego público andam associadas à necessidade de garantir a especificidade do regime jurídico-funcional dos trabalhadores públicos. É esse objetivo que justifica, por exemplo, a existência de modalidades especiais de auto-regulação coletiva dos vínculos laborais (artigo 2.º do RCTFP); de um “sistema de articulação” em detrimento de um “sistema de concorrência” de instrumentos de regulação coletiva (artigo 343.º do RCTFP); a legitimidade do Ministério das Finanças para a celebração desses acordos, dada a necessidade de os compatibilizar do ponto de vista financeiro (artigo 347.º do RCTFP).
Essa diferença substancial revela-se logo ao nível da contrapartida económica da prestação de trabalho: enquanto no regime de contrato individual de trabalho, a fixação das remunerações é um campo de “natural soberania” da autonomia coletiva, e portanto, um domínio especialmente aberto à regulação coletiva (Acórdão n.º 229/94), no regime de emprego público, as remunerações constituem matéria de «bases» do regime da função pública, não podendo ser alteradas por instrumentos de regulação coletiva de trabalho (artigo 206.º do RCTFP, correspondente ao atual artigo 144.º, n.º 1, da LTFP). Em matéria de remunerações, essa possibilidade só poderá ocorrer ao nível dos suplementos remuneratórios, sem prejuízo de terem que ser criados por lei, o que significa que por via de tais instrumentos não se pode instituir novos suplementos mas apenas disciplinar os existentes (artigo 81.º, n.º 2, da Lei n.º 12-A/2008).
13. O direito de contratação coletiva não é, pois, um obstáculo à existência de normas legais imperativas que definem unilateralmente a relação de trabalho. Convém por isso distinguir entre o estatuto legal, constituído por normas legais que não podem ser preteridas por quaisquer outras disposições (de regulamentação coletiva ou de contrato), do estatuto contratual, constituído pelas cláusulas do contrato, por normas supletivas e por normas dos instrumentos de regulamentação coletiva que, por se encontrarem apenas limitadas por normas imperativas mínimas, possam estabelecer condições mais favoráveis para os trabalhadores. Esta distinção decorre dos artigos 3.º, n.ºs 1 e 3, do Código do Trabalho e do artigo 4.º, n.º 1, do RCTFP - que consagram o princípio favor laboratoris - ao estipularam que as suas normas podem ser afastadas por instrumentos de regulação coletiva ou por contrato, mas apenas quando «daquelas normas não resulte o contrário».
A existência de normas legais imperativas em matéria laboral tanto pode surgir para proteger os próprios interesses dos trabalhadores como para tutelar razões de ordem pública que ultrapassam esses interesses (Acórdão n.º 94/92). Em princípio, a previsão deste tipo de normas não conflitua com o direito à contratação coletiva. Como se escreve no Acórdão n.º 187/2013, «a existência de normas legais imperativas, entendendo-se como tais as normas que estabelecem cláusulas fixas (que não podem ser substituídas) ou que impõem condições mínimas para a tutela da relação laboral (que apenas podem ser substituídas por outras disposições que prevejam um regime mais favorável), não é, em si, contraditória com o direito à contratação coletiva. Apenas significa que tais normas consagram o estatuto legal do contrato – aplicável aos trabalhadores abrangidos por contrato de trabalho em funções públicas – e que não põem em causa o estatuto contratual, que é constituído, além do mais, pelas normas dos instrumentos de regulamentação coletiva que não contrariem aquelas outras disposições. A interligação entre essas diferentes disposições e a sua adição às cláusulas do contrato, definindo, na sua globalidade, o regime jurídico da relação laboral, não representa uma qualquer violação do direito instituído pelo artigo 56º, n.º 3, da Constituição».
A imperatividade de um novo regime pode ser incompatível com a sobrevigência do sistema regulativo convencional anterior ou com o conteúdo de normas de IRCT anteriores. Como as matérias objeto de normas legais imperativas estão fora do âmbito da autonomia contratual coletiva coloca-se um problema de caducidade ope legis, que impede a subsistência da convenção coletiva ou das suas normas. Nesse caso, decorre do Acórdão n.º 602/2013 que «é necessária a expressão inequívoca – eventualmente através de norma de direito transitório - de que o novo conteúdo legal, por estar informado de valores de ordem pública, também deve valer como limite da contratação coletiva, incluindo a já concretizada em IRCT anteriores. Nessa eventualidade, estes veem afetada a sua aptidão intrínseca para a produção dos efeitos a que tendem, em termos comummente caracterizados como invalidade superveniente. Neste sentido (…), embora sem acolher o conceito de «invalidade superveniente», Maria do Rosário Palma Ramalho afirma existir um “vício de conteúdo” em virtude do qual os empregadores e trabalhadores deixam de estar por elas [- as disposições dos IRCT anteriores à citada Lei -] vinculados independentemente de qualquer ação judicial. Na verdade, mais do que um caso de nulidade, trata-se de uma situação de caducidade, uma vez que o vício destas cláusulas não é um vício originário, mas superveniente, decorrendo da alteração da lei. O efeito prático é, contudo, o mesmo” (v. Autora cit., Tratado de Direito do Trabalho. Parte III…, cit., pp. 284 e 285). Se assim não suceder, isto é, na ausência da tal expressão inequívoca de que o conteúdo legal foi subtraído ao âmbito da autonomia coletiva, incluindo aquela que já foi exercida em momento anterior, são aplicáveis as regras gerais no relacionamento entre fontes de Direito do Trabalho».
Ora, o n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro, ao determinar a inaplicabilidade do ACT do setor bancário aos trabalhadores do IFAP,I.P, cujos contratos individuais de trabalho se converteram em contratos de trabalho em funções públicas e que com esse vínculo transitaram para as carreiras gerais, cessa a eficácia do acordo coletivo em virtude das normas imperativas da Lei n.º 12-A/2008 (artigo 86.º). O seu objetivo é separar o campo de regulação das normas imperativas que concretiza – em cumprimento das normas transitórias daquela Lei – do campo de autonormação que se revelou incompatível com elas. Na verdade, a caducidade do ACT para o setor bancário, em relação aos trabalhadores do IFAP,I.P. por ele abrangidos, havia sido determinada com a entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008, embora apenas operasse na data em que se processou a transição para as novas carreiras e modalidades de constituição de relação de emprego público.
Como referimos, o preceito acaba por ter um alcance puramente declarativo da caducidade do ACT do setor bancário relativamente aos trabalhadores do IFAP, I.P. por ele abrangidos, nada adiantando de novo ou diferente do que já resultava da Lei n.º 12-A/2008. A tabela salarial e as cláusulas de expressão pecuniária produto do anterior exercício da autonomia coletiva deixaram de produzir efeito, a título definitivo, com a imposição obrigatória da conversão do contrato individual de trabalho em contrato de trabalho em funções públicas e com a integração nas novas carreiras, e consequente reposicionamento remuneratório. E não há qualquer interferência com o espaço que o legislador deixa em aberto à contratação coletiva porque a injuntividade do novo regime de vínculos, carreiras e remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas incidiu sobre matérias que a Constituição integra no núcleo essencial do regime de emprego público.
De facto, o n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 19/2013 não “legislou” sobre qualquer dimensão da reserva de contratação coletiva. Não interferiu na competência das associações sindicais para criarem normas e procedimentos de normação, nem disciplinou matérias que só eles podiam defender e promover por via da negociação coletiva. É certo que o preceito exclui a aplicação ao pessoal do IFAP,I.P. do ACT em vigor para o setor bancário, enquanto tal. Mas a verdade é que tal exclusão não invade o âmbito de proteção constitucional do direito de contratação coletiva porque «em tal conteúdo não vai obviamente incluído o direito a um determinado contrato coletivo (ou a uma determinada regulamentação coletiva) de trabalho: no art. 57.º, n.º 3 da Constituição consigna-se, neste sentido, um direito “formal” ou “processual”, que não um direito “material”» (Acórdão n.º 157/88).
Posto isto, resta concluir que o preceito não enferma da inconstitucionalidade orgânica que vem alegada. Não há violação da reserva legislativa parlamentar da alínea b), do n.º 1, do artigo 165.º da CRP (direitos, liberdades e garantias), porque o n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei 19/2013, de 6 de fevereiro, não tem por objeto a definição do regime do direito à contratação coletiva, pois que não visa delimitar-lhe o conteúdo, restringi-lo ou estabelecer o modo do seu exercício.
B) A alegada inconstitucionalidade material
14. O acórdão recorrido julgou inconstitucional a interpretação normativa extraída dos artigos 4.º, 6.º, n.º 5, 7.º e 9.º, n.º 1, do Decreto-lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro, segundo a qual, é inaplicável aos AA. o Acordo Coletivo de Trabalho para o Setor Bancário, ainda que filiados em sindicatos subscritores do mencionado acordo coletivo de trabalho.
O conjunto normativo julgado inconstitucional por violação do princípio da confiança integra dois grupos distintos de preceitos: um tem por objeto normas sobre o reposicionamento remuneratório decorrente da transição para as novas carreiras e categorias (artigos 4.º e 7.º); e o outro diz respeito a normas sobre a proteção social e benefícios sociais dos trabalhadores abrangidos por essa transição (artigos 6.º, n.º 5 e 9.º, n.º 1).
Na fundamentação do acórdão relativa ao vício de inconstitucionalidade também se faz referência ao n.º 5 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro – sobre a perda de benefícios de natureza social complementar atribuídos no âmbito do ACT pelos trabalhadores que venham a integrar definitivamente outro serviço – mas, na parte decisória da inconstitucionalidade, a norma desse preceito não está incluída.
Assim, o juízo de inconstitucionalidade reporta-se apenas a sentido normativo que exclui do âmbito daqueles preceitos os abonos e benefícios sociais previstos no ACT do setor bancário. Ou seja, as normas extraídas daquelas disposições foram julgadas inconstitucionais quando aplicadas aos trabalhadores do IFAP,I.P. abrangidos pelo ACT do setor bancário, na parte em que extinguem prestações complementares (ou acessórias) e prestações sociais constantes do clausulado do acordo coletivo.
Como já foi dito, os trabalhadores do IFAP,I.P. estavam vinculados através de contratos individuais de trabalho regulados pelas normas do Código de Trabalho e do ACT do setor bancário. Com a entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008, esses vínculos foram convertidos em contratos de trabalho em funções públicas, com as consequências daí resultantes, designadamente a integração em novas carreiras e categorias, reposicionamento remuneratório e definição do regime de proteção social e benefícios sociais (artigos 88.º, n.º 3, 95.º a 100.º, 104.º, 112.º e 114.º).
O Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro, procedeu à transição daqueles trabalhadores para as carreiras gerais, nas categorias constantes dos mapas anexos, definiu as regras de reposicionamento nas posições remuneratórias previstas para essas categorias e o regime de proteção social e benefícios sociais dos trabalhadores por ele abrangidos.
No que se refere ao reposicionamento remuneratório, o n.º 1 do artigo 4.º limita-se a reproduzir a norma do n.º 1 do artigo 104.º da Lei n.º 12-A/2008, preceituando que o reposicionamento deve ser efetuado para a posição remuneratória a que corresponda um nível remuneratório que permita auferir uma remuneração base (nela incluindo adicionais, diferenciais de integração e suplementos que a devam integrar) idêntica à que na data da transição o trabalhador venha auferindo; no n.º 2 do mesmo artigo especificam-se os suplementos remuneratórios que, nos termos da alínea b) do artigo 112.º da Lei n.º 12-A/2008, são integrados na remuneração base, designadamente, as diuturnidades, o acréscimo de escalão, o diferencial de escalão e o subsídio de função, e que se consideram extintos com essa integração; e no artigo 7.º, prescreve-se que os demais abonos que não foram objeto de integração na remuneração cessam na data da entrada em vigor do diploma.
Quanto às prestações sociais e familiares, o n.º 2 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 19/2013 impôs a integração dos trabalhadores abrangidos pelo ACT do setor bancário no regime geral da segurança social, pela totalidade das eventualidades nele garantidas, «nos termos a definir em diploma próprio, sem prejuízo da salvaguarda dos direitos adquiridos, ao abrigo do regime de proteção social que lhe era aplicável»; e o n.º 5 do mesmo artigo determinou a cessação do pagamento dos benefícios sociais, ficando os trabalhadores abrangidos pelo regime de ação social complementar aplicável aos trabalhadores em funções públicas.
Ora, a conversão dos contratos e a transição para as novas carreiras e categorias implicou a inaplicabilidade das disposições convencionais incompatíveis com o novo regime, designadamente a tabela remuneratória e as cláusulas de expressão pecuniária (artigo 86.º da Lei n.º 12-A/2008).
E o mesmo aconteceu com as novas regras sobre proteção social e benefícios sociais. Neste caso, o processo de transição para o regime geral iniciou-se com o Decreto-Lei n.º 54/2009, de 2 de março, que determinou a inscrição de novos trabalhadores bancários no regime geral de segurança social, mantendo, no entanto, o regime de segurança social substitutivo constante de IRCT vigente no setor bancário para os contratados até à data da sua entrada em vigor. Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 1-A/2011, de 3 de janeiro, extinguiu a Caixa de Abono de Família dos Empregados Bancários (CAFEB) e integrou no regime geral de segurança social os trabalhadores abrangidos pelo regime de segurança social substitutivo, para efeitos de proteção das eventualidades de maternidade, paternidade e adoção, desemprego, doenças profissionais e velhice, mantendo este regime para as eventualidades de doença, invalidez, sobrevivência e morte. Finalmente, o Decreto-Lei n.º 30/2013, de 22 de fevereiro, concretizando o prescrito n.º 2 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 19/2013, integrou no regime geral de segurança social, nas eventualidades não cobertas por aquele diploma, os trabalhadores do IFAP,I.P. que ainda se encontravam enquadrados no regime de segurança social substitutivo, preceituando no artigo 12.º que «o disposto neste decreto-lei tem natureza imperativa, não podendo ser afastado por instrumento de regulamentação coletiva de trabalho».
15. Para avaliar o grau de afetação dos interesses legítimos dos trabalhadores atingidos pela cessação de eficácia das normas do ACT do setor bancário, impõe-se, em primeiro lugar, conhecer que prestações complementares (ou suplementos remuneratórios) e que prestações sociais foram extintas pelos artigos 6.º, n.º 5, 7.º e 9.º n.º 1 do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro.
O acórdão recorrido, na parte que aprecia a pretensão anulatória do despacho do Diretor Regional da DRAP N, que aprovou a lista nominativa de transição para as novas modalidades de constituição de relação jurídica de emprego e para as novas carreiras, categorias e posições remuneratórias, considera que o reposicionamento remuneratório não integrou três prestações previstas no ACT do setor bancário: (i) o valor compensatório estabelecido no n.º 5 da cláusula 92.ª; (ii) o subsídio de estudo referido na cláusula 149.ª; (iii) o prémio de antiguidade previsto na cláusula 150.ª. E na parte que conhece da alegada inconstitucionalidade material refere que os AA «viram amputados benefícios sociais e abonos que lhe estavam amplamente reconhecidos pela ACT do setor bancário», sem, porém especificar quais deles.
Nas alegações apresentadas no recurso de constitucionalidade, os recorridos acrescentam (iv) a extinção da isenção de horário de trabalho (cláusula 54.ª); (v) a manutenção do Serviço de Assistência Médico-Social (SAMS) para reformados e pensionistas somente até 31/12/2017 (cláusula 144.ª); (vi) a perda do SAMS para trabalhadores no ativo que venham a integrar definitivamente o mapa de pessoal de outro serviço (cláusula 144.ª); (vii) a excessiva agregação de funções no seio das mesmas categorias e carreiras gerais (cláusula 21.ª e Anexo III); (viii) o agravamento da TSU aplicável, de 3% para 11%, com a consequente redução salarial (cláusulas 137.ª-A e 137.ª-B); (ix) e a ausência de consagração expressa do pagamento do subsídio de Natal e 14.º mês aos reformados (cláusula 137.ª).
Ora, nem todas as prestações complementares e sociais referidas relevam ou têm o mesmo grau de relevância na apreciação da alegada inconstitucionalidade material.
Desde logo, o Decreto-Lei n.º 19/2013 não extinguiu a assistência médica prestada pelo serviço de assistência médico-social (SAMS) - uma entidade autónoma gerida pelo sindicato respetivo, dotada de verbas provenientes das contribuições obrigatórias das instituições de crédito e dos trabalhadores beneficiários. No artigo 9.º manteve-se esse serviço para os trabalhadores do ativo que dele beneficiavam, com a opção pela inscrição na ADSE - Assistência na Doença aos Serviços do Estado (n.º 2); para os reformados e pensionistas o mesmo serviço foi mantido até 31 de dezembro de 2017, com possibilidade de inscrição na ADSE nos 60 dias que antecedem aquela data (n.º 3); e determinou-se a perda do estatuto de beneficiário dos SAMS, com possibilidade de inscrição na ADSE, aos que definitivamente transitassem para outro serviço (n.ºs 5 e 6). Ora, como já se referiu, o juízo de inconstitucionalidade apenas incidiu sobre a norma do n.º 1 do artigo 9.º, não havendo qualquer decisão quanto às restantes normas do mesmo preceito. De modo que as matérias referidas em (v) e (vi) não relevam para o juízo de inconstitucionalidade.
No que se refere à excessiva agregação de funções no seio das mesmas categorias e carreiras gerais, ao agravamento da TSU e à ausência de consagração expressa do pagamento do subsídio de Natal e 14.º mês aos reformados, o Decreto-Lei n.º 19/2013 não regula diretamente essas matérias, nem é por decorrência da inaplicabilidade do ACT que elas deixaram de conformar a situação jurídica-funcional dos trabalhadores no ativo ou na reforma. Com efeito, a caracterização das carreiras gerais em função do número de categorias, dos conteúdos funcionais e dos graus de complexidade funcional consta do anexo à Lei n.º 12-A/2008, de que é parte integrante (artigo 49.º, n.º 2). E o regime aplicável à taxa contributiva global e ao pagamento do subsídio de Natal e 14.º mês aos reformados e pensionistas foi estabelecido nos artigos 5.º e 6.º do Decreto-Lei n.º 30/2013, de 22 de fevereiro, que revestem caráter imperativo (artigo 12.º). Por isso, também as matérias referidas em (vii), (viii) e (ix) não relevam para o juízo de inconstitucionalidade.
Quanto ao valor compensatório referido em (i), ele constitui um corretivo da remuneração de base, na qual se integra. O n.º 5 da cláusula 92.ª estabelece que «a retribuição base mensal dos trabalhadores inscritos em instituições ou serviços de segurança social será corrigida de modo que estes percebam retribuição mínima mensal líquida igual à dos demais trabalhadores do mesmo nível».
Ora, a correção da remuneração de base, assim como o regime constante do n.º 1 da cláusula 136.ª – pagamento pelas instituições de crédito da diferença entre o valor dos benefícios prestados pelos serviços de segurança social e o valor dos mesmos benefícios constante do ACT - visou contemplar situações especiais de alguns trabalhadores bancários que se encontravam integrados no sistema público de segurança social. A permanência nesse regime substitutivo da proteção social estabelecido no ACT afetava, negativamente, o valor das respetivas remunerações líquidas e, eventualmente, no futuro, o valor das respetivas pensões de reforma, dada a diferença do valor das contribuições entre ambos os sistemas. Assim, para garantir a paridade retributiva, a remuneração fixada na tabela do ACT para o nível em que se encontram posicionados os trabalhadores integrados no regime geral de segurança social era corrigida, de modo a que a retribuição mínima mensal líquida (composta pela retribuição base e diuturnidades), fosse igual à dos demais trabalhadores do mesmo nível. Tratava-se, pois, de um acréscimo salarial que não tinha autonomia e que se integrava, para todos os efeitos, na remuneração de base.
A evolução entretanto verificada no sistema público de segurança social, com a consagração expressa do princípio da universalidade (artigo 6.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro), deixou sem justificação a correção da remuneração de base, dada a obrigatoriedade, por eventual imperativo normativo, de todos serem incluídos no regime geral da segurança social. Por isso, o ACT do setor bancário foi revisto em 2007, com o aditamento das cláusulas 170.ª e 171.ª, que determinaram a não aplicação do disposto no n.º 5 da cláusula 92.ª, do n.º 1 da cláusula 136.ª e da cláusula 137ª-A aos novos contratados sujeitos ao regime de segurança social, «sem prejuízo das mesmas disposições continuarem a ser aplicadas àqueles que, à data da entrada em vigor dessa imposição normativa já beneficiem do regime delas constantes» (Boletim de Trabalho e Emprego, n.º 32, de 29 de agosto de 2007).
A salvaguarda do regime constante do n.º 5 da cláusula 92.ª aos trabalhadores que dele já beneficiavam na data da integração, por imperativo legal, no regime geral da segurança social, implica que a remuneração de base a considerar no reposicionamento desses trabalhadores nas posições remuneratórias previstas nas novas carreiras e categorias em consequência da conversão do contrato individual de trabalho em contrato de trabalho em funções públicas só possa ser a remuneração de base corrigida nos termos daquela cláusula. Com efeito, o n.º 1 do artigo 104.º da Lei n.º 12-A/2008, reproduzido no n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 19/2013, determina que o reposicionamento remuneratório tenha em conta «a remuneração base que atualmente têm direito» e essa, para os trabalhadores referidos, não pode deixar de ser a remuneração de base corrigida, aquela a que tinham direito pelo n.º 5 da cláusula 92.ª do ACT.
Com relevo para a decisão restam as matérias referidas em (ii), (iii) e (iv): o subsídio de estudo, previsto na cláusula 149.ª, o prémio de antiguidade, estabelecido na cláusula 150.ª e a isenção de horário de trabalho, regulada na cláusula 54.ª.
A primeira constitui uma prestação patrimonial a atribuir trimestralmente por cada filho que frequente o ensino oficial ou oficializado, até à idade máxima prevista na lei para a concessão de subsídio familiar a crianças e jovens. O subsídio é pago no final de cada trimestre dos respetivos anos letivos, variando o montante em função do ano de escolaridade (€25,79, do 1.º ao 4.º ano; €36,47 no 5.º e 6.º ano; €45,32, do 7.º ao 9.º ano; €53,03, do 10.º ao 12.º ano; €63,07, superior ao 12.º ano ou ensino superior – ACT do setor bancário, publicado no BTE, n.º 32, de 29 de agosto de 2007). O subsídio não é considerado retribuição para todos e quaisquer efeitos previstos no ACT, pelo que tem a natureza de prestação complementar ou acessória. Não tendo a natureza de retribuição base, nem sendo suscetível de nela ser integrado, em aplicação da alínea b), do n.º 1, do artigo 112.º da Lei n.º 12-A/2008, o subsídio de estudo é um dos “abonos” previstos no ACT que foi declarado extinto pelo artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro.
A segunda é uma prestação atribuída aos trabalhadores no ativo no ano em que completem 15, 25 e 30 anos de bom e efetivo serviço, de valor igual, respetivamente, a um, dois ou três meses, calculada com base no valor da maior retribuição mensal efetiva a que o trabalhador tenha direito no ano da sua atribuição. Trata-se de uma prestação complementar ligada à antiguidade subjetivada no estatuto de cada trabalhador que também, foi extinta pelo artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro.
A última tem expressão pecuniária porque confere aos trabalhadores o direito a retribuição adicional, não inferior à remuneração correspondente a uma hora de trabalho suplementar por dia, no caso de, em média, não excederem em uma hora o seu período normal de trabalho diário ou, se o excederem, a uma remuneração que não será inferior à correspondente a duas horas de trabalho suplementar por dia. Só têm direito à isenção de horário de trabalho os trabalhadores com funções específicas ou de enquadramento, ou aqueles cujas funções o justifiquem, dependendo a atribuição da celebração de um “acordo escrito”. O regime de isenção cessa nos termos acordados ou, se o acordo for omisso, mediante denúncia de qualquer das partes feita com a antecedência mínima de um mês. Também esta prestação adicional foi extinta pelo artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 19/2013, por insusceptibilidade de integração na remuneração de base.
Por fim, também os demais benefícios sociais previstos no ACT do setor bancário (cláusulas 136.ª a 150.ª) cessaram com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 19/2003 – n.º 5 do artigo 6.º -, ficando os respetivos trabalhadores abrangidos pelo regime de ação social complementar aplicável aos trabalhadores em funções públicas, constante do Decreto-Lei n.º 122/2007, de 27 de abril.
16. O acórdão recorrido julgou inconstitucional a interpretação normativa extraída das normas do Decreto-Lei n.º 19/2013 que cessaram a eficácia das cláusulas do ACT do setor bancário que previam as referidas prestações complementares e sociais/ familiares, sem integração na remuneração de base ou manutenção do seu pagamento até ao fim da vida ativa na carreira e categoria.
O aresto começou por considerar que o objetivo do diploma era a “convergência futura” das carreiras do IFAP, I.P. com as carreiras gerais da Administração Pública, procedendo de seguida à ponderação dos interesses dos AA. em não ver reduzida a remuneração que auferiam com o interesse público da reestruturação da Administração Pública, para concluir que não há incompatibilidade entre eles. Diz acórdão que «não há entre dois interesses uma relação interdependente que se conheça ou que tivesse sido alegada, ou qualquer relação de causa/efeito que obrigue à diminuição de retribuição para tornar possível a dita “convergência futura” das carreiras». Portanto, «se assim é, a afetação de expectativas dos AA. é inadmissível porque constitui uma mutação da ordem jurídica com que eles não contavam, e, simultaneamente, essa alteração não foi ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes».
Os preceitos do Decreto-Lei n.º 19/2013 determinaram a ineficácia definitiva das cláusulas do ACT do setor bancário em vigor, antes do termo fixado para a sua vigência. Os efeitos afetados, para o futuro, são apenas atos normativos passados, pois não se proíbe que a produção desses atos venha a ocorrer, em novas modalidades, através de novos acordos coletivos. Como não afetam os efeitos já produzidos por tais cláusulas não têm caráter retroativo; mas na medida em que afetam situações constituídas no passado, que prolongam os seus efeitos no presente, pode dizer-se que têm uma eficácia retrospetiva. Parece assim evidente que a admissibilidade constitucional de tais preceitos implica que o Tribunal os aprecie e confronte com o princípio da proteção da confiança.
17. Se bem que a aplicação do princípio da proteção da confiança depende, necessariamente, do confronto entre a finalidade de interesse público e as expectativas frustradas pela medida em causa, importa ter presente o método que a jurisprudência constitucional adota quando procede à ponderação desses interesses.
De acordo com essa jurisprudência sobre o princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, ancorado no artigo 2.º da CRP, para que esta última seja tutelada deve partir de uma definição rigorosa dos requisitos cumulativos a que deve obedecer a situação de confiança: em primeiro lugar, as expectativas de estabilidade do regime jurídico em causa devem ter sido induzidas ou alimentadas por comportamentos dos poderes públicos; elas devem, igualmente, ser legítimas, ou seja, fundadas em boas razões, a avaliar no quadro axiológico jurídico-constitucional; por fim, o cidadão deve ter orientado a sua vida e feito opções, precisamente, com base em expectativas de manutenção do quadro jurídico. Dados por verificados esses requisitos, há que proceder a um balanceamento ou ponderação entre os interesses particulares desfavoravelmente afetados pela alteração do quadro normativo que os regula e o interesse público que justifica essa alteração. Com efeito, para que a situação de confiança seja constitucionalmente protegida, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa (Acórdãos n.ºs 287/90, 128/2009, 399/2010, 396/2011, 353/2012, 187/2013, 474/13, 602/2013, 794/2013 e 862/2013).
18. No caso em apreço, a natureza da fonte específica reveladora das normas laborais cuja eficácia cessou pela prevalência das normas imperativas da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro e do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro, que a desenvolveu, não é suscetível de gerar uma situação de confiança por um horizonte temporal ilimitado. Os efeitos de uma convenção coletiva produzem-se durante um certo período que a lei designa prazo de vigência, que é de um ano, renovado sucessivamente, caso a convenção não o preveja (artigo 499.º do Código de Trabalho). No caso do ACT do setor bancário o período de vigência é de 24 meses e o da tabela salarial de 12 meses, podendo qualquer das partes proceder anualmente à denúncia e revisão quer da tabela salarial quer de todo ou de parte do clausulado (cláusula 3.ª do ACT do setor bancário).
Ora, a possibilidade de denúncia da convenção por qualquer das partes, de alteração ou ressalva do seu conteúdo em posteriores revisões ou de cessação, mediante revogação por acordo ou por caducidade (artigos 500.º e 502.º do CT), torna pouco consistente a confiança na persistência das normas coletivas. Com efeito, como se escreve no Acórdão n.º 602/2013, «para o efeito de formulação de um juízo quanto ao grau de consistência da situação de confiança (e quanto ao consequente merecimento de tutela dessa situação), não pode deixar de se salientar, antes de mais, que os efeitos de uma convenção coletiva têm uma duração limitada, normalmente pelo prazo fixado por vontade das partes ou por aplicação da regra legal supletiva, que fixa o prazo de vigência em um ano, renovável sucessivamente por igual período (cfr. o artigo 499.º do Código do Trabalho). Entre as recentes alterações ao artigo 499.º do Código do Trabalho, inclui-se a supressão de qualquer prazo mínimo (que anteriormente era de um ano), pelo que a convenção pode ter uma duração inferior a um ano. Por outro lado, o legislador obstou à perpetuidade da convenção, estabelecendo, na nova redação do artigo 501.º do mesmo Código, que, mesmo quando seja acordada uma cláusula que condiciona a vigência de uma convenção à sua substituição por outro instrumento, ocorre a caducidade de tal cláusula cinco anos após a verificação de um dos seguintes factos: a) última publicação integral da convenção; b) denúncia da convenção; c) apresentação da proposta de revisão da convenção que inclua a revisão da referida cláusula. Através destas regras, aplicáveis pelo menos a título supletivo, cessa o regime de sobrevigência das convenções. E, muito embora este regime não esteja aqui diretamente em questão, pode entender-se que ele contribui para a formação de um juízo de alguma minoração, no atual quadro legal, do fundamento de uma confiança firme na manutenção dos efeitos dos instrumentos convencionais de regulação coletiva das relações de trabalho».
De modo que a situação de confiança correspondente às expectativas de continuidade do pagamento das prestações patrimoniais fundadas num instrumento de regulação coletiva de trabalho que tem uma vigência temporalmente limitada não existe ou se existe encontra-se muito diminuída. O interesse da confiança na manutenção das normas do IRCT só pode relevar dentro do período da sua vigência ou sobrevigência, pois, além dele, a regulamentação convencional pode sofrer alterações de conteúdo ou mesmo caducar. Assim sendo, não custa admitir que previsibilidade de surgirem modificações na esfera da autonomia coletiva com reflexo nos contratos individuais de trabalho é um entrave à criação de expectativas de continuidade das normas da convenção coletiva. Consequentemente, não se pode falar de um comportamento do empregador público ou do Estado que crie nos trabalhadores abrangidos pelo acordo coletivo expectativas de continuidade das cláusulas coletivas e das prestações patrimoniais que delas decorrem. Quer dizer: é o primeiro teste de aplicação do princípio da proteção da confiança a não dar uma resposta positiva.
No que toca à legitimidade, justificação e boas razões das expectativas de quem confia, no pressuposto de que algumas foram criadas, há que ter presente que as prestações complementares e sociais extintas com a caducidade do ACT em relação aos trabalhadores do IFAP, I.P não suscitam em si mesmas expectativas legítimas de manutenção e continuidade com consistência equivalente às que são geradas pela remuneração de base.
Com efeito, como se refere no Acórdão n.º 379/2017, «é razoável admitir que as expectativas de imutabilidade são muito mais consistentes em relação à remuneração base, pelo seu caracter principal, certo e permanente, do que em relação a prestações complementares ou acessórias, que não têm causa no trabalho prestado». Atribuições patrimoniais como o subsídio de estudo, o prémio de antiguidade ou a retribuição adicional por isenção de horário são prestações ligadas a contingências especiais da prestação de trabalho ou a certas situações pessoais do trabalhador que não podem ser computadas no salário com que ele pode regularmente contar. A fruição dessas prestações depende da existência de filhos a frequentar o ensino oficial num determinado ano de escolaridade, da manutenção do contrato de trabalho por 15, 25 ou 30 anos ou do exercício de funções específicas que justifiquem isenção de horário de trabalho. Como não são prestações afetas às necessidades regulares e periódicas do trabalhador, a previsibilidade da sua manutenção só tem validade para o período de vigência da convenção. Durante esse prazo, circunstâncias de facto como aquelas podem não ocorrer ou, ainda que se verifiquem, podem cessar a todo o tempo, por qualquer motivo.
E também não é de crer que os trabalhadores abrangidos pelo ACT do setor bancário tenham feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade das normas convencionais atributivas daquelas prestações. Não é razoável aceitar que a confiança na manutenção do subsídio de estudo, do prémio de antiguidade ou da retribuição adicional por isenção de horário de trabalho seja determinante nas opções de vida dos trabalhadores. Não é por causa de um subsídio de estudo trimestral, que pode variar entre €27,59 e €67,45 conforme o ano de escolaridade dos descendentes, de um prémio correspondente a um mês, dois ou três meses ao fim de se completar, respetivamente, 15, 25 ou 30 anos de serviço, ou de uma hora de trabalho suplementar por dia, variável e dependente de decisões gestionárias do empregador, que os trabalhadores beneficiados realizam despesas, planos ou orientações de vida (designados por “investimentos na confiança”) merecedores de proteção no plano constitucional.
Por isso, as expectativas fundadas nas normas convencionais não justificam a intervenção do princípio da confiança. A precariedade no tempo do estatuto coletivo é um facto que permite aos trabalhadores abrangidos pela convenção antecipar eventuais mutações nas normas que o formam. Ou seja: não estamos perante expectativas que sejam, à partida, merecedoras de proteção, pois tais alterações são sempre previsíveis para os trabalhadores. Nenhuma confiança foi criada nos trabalhadores do IFAP,I.P. de que as prestações complementares ou sociais constantes no ACT se iriam manter para sempre. No caso dos “direitos em formação”, como é o prémio de antiguidade, o Tribunal Constitucional tem sustentado que não há um direito à não-frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados – e, concretamente, não possuem qualquer expectativa legítima na pura e simples manutenção do status quo vigente (Acórdãos n.ºs 99/99, 302/2006, 351/2008 e n.º 188/2009).
Acresce que a cessação de eficácia do ACT para os trabalhadores do IFAP, I.P. era objetivamente previsível desde a entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro. A prevalência das normas dessa Lei sobre os instrumentos de regulamentação coletiva (artigo 86.º) teve como consequência a caducidade do ACT do setor bancário para os trabalhadores cujos contratos individuais de trabalho se converteram em contratos de trabalho em funções públicas. Desde essa data que os trabalhadores abrangidos pelo ACT tinham conhecimento que na entrada em vigor do RCTFP – que ocorreu em 1 de janeiro de 2009 –, seriam integrados nas novas carreiras e categorias da função pública, com o consequente reposicionamento remuneratório, e que os suplementos remuneratórios que não fossem integrados na remuneração deixariam de ser auferidos (artigos 104.º e 112.º). Todavia, a integração nas carreiras e o reposicionamento remuneratório apenas correu no dia 1 de março de 2013, data da produção de efeitos do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro (artigo 13.º, n.º 2). Ora, a longa duração do regime transitório é uma circunstância que diminui eventuais expectativas formadas anteriormente, evitando que os trabalhadores sejam surpreendidos por uma mudança súbita e imprevisível do regime em que depositaram confiança. Assim sendo, não é viável sustentar que a alteração da situação jurídico-funcional dos trabalhadores abrangidos pelos ACT consubstancia uma situação de todo inesperada, que afeta de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundadas dos trabalhadores.
Não obstante ser evidente a inexistência de uma situação de confiança legítima a tutelar frente ao disposto nos artigos 6.º, n.º 5, 7.º e 9.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro, é também certo que estes preceitos superam o teste do interesse público: na ponderação a realizar entre os interesses desfavoravelmente afetados pela alteração da estrutura normativa das relações de trabalho e o interesse público que justifica essa alteração, este prevalece. A proteção jurídico-constitucional da “confiança” pressupõe que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.
Ora, não poderá deixar de se assinalar que a conversão dos contratos individuais de trabalho em contratos de trabalho em funções públicas, a integração em novas carreiras e categorias e as novas regras de reposicionamento remuneratório constantes da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, concretizadas pelo Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro, em relação aos trabalhadores do IFAP, I.P. visam salvaguardar interesses públicos relevantes.
Desde logo, a definição das formas de constituição, modificação, e extinção da relação de emprego público, o sistema de carreiras e categorias da função pública, o sistema retributivo e os seus componentes são matérias integrantes das “bases do regime e âmbito da função pública”, a que alude a alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP. São, portanto, matérias que fazem parte do núcleo essencial do regime de emprego público e que, por via da Constituição, são unilateralmente fixadas pelo Estado. Não obstante a Constituição não definir o que são «leis de bases» (Acórdão n.º 493/05), elas estão relacionadas com o artigo 269.º, onde precisamente se estabelecem os princípios materiais informadores do vínculo de emprego público, entre os quais, a vinculação exclusiva ao interesse público. De modo que a integração numa organização administrativa e a subordinação dos trabalhadores, no exercício das suas funções, ao serviço do interesse público, justificam eventuais modificações da situação jurídica-funcional.
A este propósito, confrontando a conversão dos trabalhadores nomeados definitivamente em contratos de trabalho em funções públicas, operada pela Lei n.º 12-A/2008, com os limites da tutela constitucional da confiança, escreveu-se no Acórdão n.º 154/2010, o seguinte:
«É que a mobilidade dos trabalhadores da Administração Pública é matéria que, pela sua própria natureza, tendo em conta a necessidade de uma eficiente gestão dos recursos humanos, carece de ser testada e revista periodicamente, não sendo razoável, por assim se comprometer de modo excessivo a prossecução do interesse público (artigo 266.º, n.º 1, da Constituição) assim como o modelo de boa administração que lhe é inerente, a cristalização do regime no momento da constituição de cada relação jurídica de emprego público.
Com efeito, tal cristalização traduzir-se-ia em custos administrativos incomportáveis em matéria de gestão de recursos humanos, pois, na hipótese de sucessão de leis que viessem alterar o regime de mobilidade, poderia gerar-se uma situação em que, no limite, se seria obrigado a aplicar um regime de mobilidade diferente para cada trabalhador, em função do momento da constituição da relação jurídico-laboral.
Além de incomportável da perspetiva de uma necessária harmonização de regimes de mobilidade – se cada regime aplicável a cada trabalhador contivesse regras diferentes, tal poderia levar à incompatibilidade e, portanto, neutralização de cada regime individualmente considerado e, em agregado, de todo o sistema de mobilidade – tal situação seria dificilmente tolerável face à exigência de existência de regras mínimas de uniformidade de tratamento dos trabalhadores da Administração Pública.
Por ser desrazoável admitir tal cenário, jamais pode, consequentemente, admitir-se a criação de qualquer expectativa por parte do trabalhador de que assim seja, pois, de outra maneira, estar-se-ia a admitir a hipótese de os indivíduos criarem expectativas em relação a comportamentos desrazoáveis por parte do Estado (entenda-se, do legislador)».
A vinculação da Administração Pública à prossecução do interesse público estende-se aos seus trabalhadores, incluindo os contratados em regime de contrato individual de trabalho (n.ºs 1 dos artigos 266.º, e 269.º da CRP). Apesar da natureza privada do vínculo, esses trabalhadores – como os do IFAP, I.P. abrangidos pelo ACT do setor bancário - também estão subordinados às exigências de interesse público. O artigo 4.º da Lei n.º 23/2004, de 22 de junho, sobre o regime jurídico do contrato individual de trabalho na Administração Pública, acentuava esse dever especial para os trabalhadores em regime de direito privado: «(s)em prejuízo dos deveres gerais constantes do Código de Trabalho, de instrumentos de regulação coletiva de trabalho ou decorrentes do contrato, os trabalhadores das pessoas coletivas públicas estão sujeitas, em especial, à prossecução do interesse público e devem agir com imparcialidade e isenção perante os cidadãos».
Os trabalhadores da Administração Pública estão ao serviço de entes públicos que asseguram a satisfação ininterrupta de necessidades gerais da coletividade, que é o vetor essencial de toda e qualquer atividade administrativa. É óbvio que a prossecução dos interesses prosseguidos pela Administração reclama que os seus trabalhadores estejam igualmente subordinados ao interesse público, impendendo sobre eles o dever de atuar tendo em vista a realização dos fins institucionais. Esta maior subordinação acaba por funcionar como uma condição de unidade e eficácia da estrutura e da ação administrativa.
A Constituição não regula de forma exaustiva a estrutura e a atividade da Administração Pública, limitando-se a fixar princípios gerais que o legislador terá que respeitar no momento em que executa essa tarefa (artigos 267.º e 269.º). Não há qualquer norma na Constituição que inviabilize mudanças na forma como ela se organiza internamente. Do n.º 2 do artigo 267.º resulta, além do mais, que a Administração Pública se deve reger pelos princípios da eficiência e da unidade. A consagração destes princípios visa vincular o legislador a um modelo de organização que tenha em conta uma estrutura administrativa que permita alcançar os resultados que a Constituição lhe exige – a prossecução do interesse público – de uma forma eficaz e eficiente (princípio da eficácia da Administração) e impor-lhe a criação de mecanismos efetivos que permitam ao Governo orientar e controlar a ação administrativa (princípio da unidade da Administração).
A razão de ser das normas impugnadas, ao declararem a cessação de eficácia das normas do ACT do setor bancário, assenta na necessidade de assegurar a efetividade das alterações que a Lei n.º 12-A/2008 veio introduzir na relação jurídica de emprego público, que, por seu turno, visam a uniformidade do regime de vínculos, carreiras e remunerações da função pública. Não só por razões de justiça, mas por causa da eficiência da atuação administrativa e da facilidade de gestão, o regime dos trabalhadores públicos deve ser, tanto quanto possível, igual para todos. Se assim não acontecesse, poderia haver lugar a tensões, rivalidades e reivindicações entre grupos distintos da mesma carreira ou categoria, pondo-se em causa a gestão e a eficiência da estrutura organizativa da Administração Pública.
Ora, a cessação de eficácia do ACT determinada pelos mencionados preceitos prossegue o interesse público estrutural de igualização, subordinando todos os trabalhadores do IFAP, I.P. ao mesmo vínculo de emprego público. Este interesse de uniformidade e igualdade do estatuto profissional dos trabalhadores da Administração Pública não só justifica a imperatividade do regime em causa (artigo 86.º da Lei n.º 12-A/2008), como prevalece sobre a confiança eventualmente depositada na manutenção de regimes convencionais anteriores.
É, por isso, manifesto que ocorrem razões de interesse público que justificam, em ponderação, a prevalência sobre eventuais interesses dos trabalhadores na continuidade das disposições do ACT do setor bancário. A existirem expectativas legítimas relativamente à manutenção do regime dessa convenção coletiva, ainda assim não resulta evidente que a tutela das mesmas devesse prevalecer sobre a proteção dos interesses públicos que estão na base da alteração legislativa operada pelo Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro. A caducidade da ACT do setor bancário inclui-se na ampla margem de liberdade do legislador, não se mostrando ostensivamente desadequada a prosseguir o objetivo de uniformidade visado pelo novo regime de vínculos, carreiras e remunerações.
Por isso, é de concluir pela não verificação da inconstitucionalidade da interpretação normativa, extraída dos artigos 4.º, 6.º, n.º 5, 7.º e 9.º, n.º 1, do Decreto-lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro, segundo a qual, é inaplicável aos AA. o Acordo Coletivo de Trabalho para o Setor Bancário, ainda que filiados em sindicatos subscritores do mencionado acordo coletivo de trabalho, por violação do princípio da proteção da confiança.
C - A alegada inconstitucionalidade formal
19. O acórdão recorrido imputou aos mesmos preceitos - 4.º, 6.º, n.º 5, 7.º e 9.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro - a inconstitucionalidade formal ou de procedimento, por violação do direito das associações sindicais consagrado na alínea a) do n.º 2 do artigo 56.º da CRP, que estabelece o direito das associações sindicais “participar na elaboração da legislação de trabalho”.
Na análise desta questão, o acórdão recorrido dá provado que «previamente à promoção e execução da transição dos AA para as carreiras gerais ao abrigo do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro, o R não promoveu e encetou um processo negocial com os sindicatos onde aqueles se encontravam filiados” (n.º 11 dos factos provados). Estando referido no preâmbulo daquele diploma que «foram observados os procedimentos decorrentes da Lei n.º 23/98, de 26 de maio», que estabelecia o regime de negociação coletiva e a participação dos trabalhadores das Administração Publica em regime de direito público, a questão jurídico-constitucional que é objeto de controvérsia consiste em saber se as associações sindicais representativas dos trabalhadores do setor bancário – onde estavam filiados os trabalhadores abrangidos por aquele diploma – deveriam participar na elaboração dos seus preceitos.
Não há dúvida que o direito de participação consagrado naquela norma constitucional se estende às associações sindicais dos trabalhadores da Administração Pública (Acórdão n.º 451/87); que a participação deveria traduzir-se na prévia “audição” das organizações representativas dos trabalhadores interessados, ou seja, na concessão às mesmas da possibilidade de pronunciarem-se sobre os aspetos essenciais do texto legal em causa antes da sua emissão (Acórdãos n.ºs 22/86 e 430/93); e que as normas em causa se inserem na noção material de legislação do trabalho. Como se escreve no Acórdão n.º 360/03, insere-se na legislação do trabalho, «o que se estatui em matéria de regime geral e especial dessa espécie de vínculo de trabalho subordinado, condições de trabalho, vencimentos, e mais prestações de caráter remuneratório, regime de aposentação ou de reforma e regalias sociais e ação social complementar». Ora, o Decreto-Lei n.º 19/2013 disciplina aspetos nucleares da relação de emprego público, como a integração nas carreiras gerais, o reposicionamento remuneratório, as prestações sociais e ação social complementar.
Onde se regista a dúvida é quanto a saber se in casu o direito de participação também estava garantido aos sindicatos representativos de trabalhadores em regime de contrato individual de trabalho. De facto, o Decreto-Lei n.º 19/2013 regula matérias que são próprias de uma relação de emprego público, mas em simultâneo declara a cessação de efeitos de fontes normativas de uma relação de direito privado. Na medida em que essa declaração afeta interesses de trabalhadores que anteriormente se encontravam vinculados por contratos individuais de trabalho, questiona-se se há fundamento para a participação das associações sindicais que negociaram coletivamente aqueles interesses.
Ora, na data da publicação do Decreto-Lei n.º 19/2013, o n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 23/98, de 26 de maio, havia sido revogado pelo artigo 18.º da Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, que aprovou o RCTFP. Em virtude dessa revogação, os direitos de negociação coletiva e de participação dos trabalhadores da Administração Pública, em regime de direito privado, deixaram de reger-se pela legislação geral referente à regulamentação coletiva das relações de trabalho, passando a aplicar-se aos instrumentos de regulação coletiva de trabalho negociais vigentes o disposto no artigo 364.º do RCTFP (artigo 15.º da Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro).
De modo que a legitimidade para exercer os direitos de negociação e de participação no que respeita às organizações sindicais passou a pertencer exclusivamente àquelas que «nos termos dos respetivos estatutos, representem interesses de trabalhadores da Administração Pública e se encontrem devidamente registados» (artigo 2.º da Lei n.º 23/98, de 26 de maio). Assim, o Sindicato Nacional dos Quadros Técnicos Bancários e o Sindicato Independente da Banca, cujo âmbito pessoal definido no artigo 3º dos respetivos seus estatutos não abrange os trabalhadores da Administração Pública (Boletim do Trabalho e Emprego, 1ª Série, n.º 43, 22 de novembro de 2008 e Boletim de. Trabalho e Emprego, 1ª série, n.º 35, 22 de setembro de 1999, respetivamente), não tinham legitimidade para participar na elaboração do Decreto-Lei n.º 19/2013. Faltaria o pressuposto da representatividade laboral com que haveria de legitimar-se a invocação, no caso, do direito de participação de qualquer associação sindical no procedimento legislativo em apreço.
III - Decisão
20. Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se:
a) Não julgar inconstitucional a interpretação normativa, extraída dos artigos 4.º, 6.º, n.º 5, 7.º e 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro, segundo a qual, o Acordo Coletivo de Trabalho para o Setor Bancário é inaplicável aos trabalhadores do IFAP, I.P. por ele abrangidos, ainda que filiados em sindicatos subscritores do mencionado acordo coletivo de trabalho.
b) Não julgar inconstitucionais os artigos 4.º, 6.º, n.º 5, 7.º e 9.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6/2, interpretados no sentido de, pela sua aplicação conjugada, tornar prescindível a participação do Sindicato Nacional dos Quadros Técnicos Bancários e do Sindicato Independente da Banca na elaboração do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro.
c) Não julgar inconstitucional a norma do n.º 1 do artigo 9.º, do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro, segundo a qual, com a entrada em vigor desse diploma, o Acordo Coletivo de Trabalho para o Setor Bancário deixa de ser aplicável aos trabalhadores do IFAP, I.P. por ele abrangidos.
d) Conceder provimento ao recurso e ordenar a reforma do acórdão recorrido em conformidade com a decisão de não inconstitucionalidade”.
De acordo com o decidido neste acórdão do Tribunal Constitucional, pela aplicação conjugada dos artigos n. º1, e 9º, nºs 1 e 2º, do Decreto-Lei nº 19/2013, de 06.02, o Acordo Colectivo de Trabalho para o Sector Bancário, publicado no Boletim do Trabalho e Emprego nº 31, 1ª Série, de 22.08.1990, deixou de ser aplicável aos trabalhadores abrangidos por esse mesmo Acordo (no caso, os Autores).
Os Autores alegam que na sequência da aplicação dos despachos impugnados, no processamento referente a Março de 2013, as diuturnidades foram integradas na remuneração base e que os trabalhadores identificados em 1º, 4º, 5º, 7º, 9º e 11º auferiam ainda o valor compensatório previsto na cláusula 149º do ACT e os identificados em 1º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º e 10º auferiam ainda o valor compensatório previsto na cláusula 92º do ACT e porque preenchidos os necessários requisitos temporais, todos os AA. teriam o direito a receber o prémio de antiguidade previsto na cláusula 150º do referido ACT.
Não têm razão os Autores quando afirmam que negando o direito a todos os abonos previstos no ACT que não foram objecto de integração na remuneração (designadamente os valores compensatórios e subsídios de estudo e prémios de antiguidade, a que se referem os nºs 5 da cl.92º e a cl.149ª), os despachos impugnados violaram os artigos 104º e 109, e bem assim o disposto no art. 112º nº 2 da Lei nº 12-A/2008.
Conforme o Réu defende, inexiste diferença de valores entre as remunerações globais para efeitos de transição da “situação actual”, (situação existente anterior à execução dos actos impugnados) e a situação para que os Autores transitaram por força da aplicação dos actos impugnados.
É verdade que os Autores deixaram de receber os subsídios trimestrais por cada filho que frequentasse o ensino oficial ou oficializado, até à idade máxima prevista na lei para a concessão do subsídio familiar a crianças e jovens, de acordo com o ano de frequência, já elencado no acórdão do Tribunal Constitucional, e os prémios de antiguidade nos termos previstos na Cláusula 150º.
O art. 112º da Lei nº 12-A/2008 preceituava que:
1. Tendo em vista a sua conformação com o disposto na presente lei, os suplementos remuneratórios que tenham sido criados por lei especial são revistos no prazo de 180 dias por forma a que:
a) Sejam mantidos, total ou parcialmente, como suplementos remuneratórios,
b) Sejam integrados, total ou parcialmente, na remuneração base;
c) Deixem de ser auferidos.
2. Quando, por aplicação do disposto no número anterior, os suplementos remuneratórios não sejam, total ou parcialmente, mantidos como tal ou integrados na remuneração base, o seu exacto montante pecuniário, ou a parte que dele sobre, continua a ser auferido pelos trabalhadores até ao fim da sua vida activa na carreira ou na categoria por causa de cuja integração ou titularidade adquiriram direito a eles.
(…)”.
Os suplementos remuneratórios, cujo valor à data dos factos foi integrado na remuneração base de cada um dos Autores, que tiverem em conta cada circunstância de cada Autor, deixaram de ter como premissa a ocorrência de factos de que a atribuição de subsídio de estudo ou prémio de antiguidade dependiam.
E, neste sentido, estes suplementos, reportados à sua natureza e prerrogativas, não foram integrados na remuneração.
Contudo eles não foram criados por lei especial mas sim por um ACT para o sector bancário - pelo que esta questão não é abrangida pelo art.º 112.º citado, nem pelo art.º 104.º (que prevê que “na transição para as novas carreira e categoria, os trabalhadores são reposicionados na posição remuneratória a que corresponda nível remuneratório cujo montante pecuniário seja idêntico ao montante pecuniário correspondente à remuneração base a que actualmente têm direito (…), nela incluindo adicionais e diferenciais de integração)”.
Com a epígrafe “Prevalência” o art.º 86.º da Lei nº 12-A/2008 prevê que “Excepto quando dela resulte expressamente o contrário, o disposto na presente lei prevalece sobre quaisquer leis especiais e instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho”.
Ora, sendo certo que o DL 19/2013 constitui lei especial porque apenas se aplica à transição para as carreiras gerais dos trabalhadores do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., e das direcções regionais de agricultura e pescas, abrangidos pelo Acordo Colectivo de Trabalho para o Sector Bancário, ou titulares de uma relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado, provenientes da ex-Agência de Controlo das Ajudas Comunitárias ao Sector do Azeite (ACACSA), vimos que as próprias normas da Lei nº 12-A/2008, neste segmento citadas, não contemplam por si próprias a manutenção da natureza dos complementos remuneratórios dos Autores. Portanto, independentemente da posição que se tenha quanto a essa prevalência, inexiste a ilegalidade apontada.
Assim, carecem de razão os Recorrentes quando alegam que a decisão recorrida enferma de erro de julgamento de direito, por indevida interpretação e aplicação do art. 104º nº 1 da Lei nº 12-A/2008, de 27/02, que, como vimos, não se aplica aos valores compensatórios, subsídios de estudo e prémios de antiguidades em causa nos presentes autos.
2- A conformidade da decisão recorrida com o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 828/2017, de 13/02/2017.
O acórdão supra referido ordenou a reforma do acórdão recorrido em conformidade com a decisão de não inconstitucionalidade nos termos supra descritos.
Tendo sido julgada não inconstitucional a interpretação normativa, extraída dos artigos 4.º, 6.º, n.º 5, 7.º e 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro, segundo a qual, o Acordo Coletivo de Trabalho para o Sector Bancário é inaplicável aos trabalhadores do IFAP, I.P. por ele abrangidos, ainda que filiados em sindicatos subscritores do mencionado acordo coletivo de trabalho.
Tendo ainda sido julgada não inconstitucional a norma do n.º 1 do artigo 9.º, do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro, segundo a qual, com a entrada em vigor desse diploma, o Acordo Coletivo de Trabalho para o Setor Bancário deixa de ser aplicável aos trabalhadores do IFAP, I.P. por ele abrangidos.
Não pode ser julgada procedente a acção com base na inconstitucionalidade desses preceitos legais, com o sentido normativo que lhes é apontado pelo Autor.
Assim, em face destes juízos de não inconstitucionalidade formulados pelo Tribunal Constitucional e que têm força obrigatória nos presentes autos, nada mais resta senão julgar improcedentes os vícios de violação de lei com fundamento na inconstitucionalidade material e formal dos artigos em questão, invocados pelos Autores.
Improcede na totalidade o recurso interposto pelos AA., impondo-se manter a decisão recorrida.
*
IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantêm a decisão recorrida.
Custas pelos Recorrentes.
*
Porto, 18.09.2020
Rogério Martins
Luís Garcia
Frederico Branco |
