Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00477/20.8BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	07/28/2020

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	PROVIDÊNCIA. FUMUS, ARRENDAMENTO APOIADO.

Sumário:	I) – O requisito do “fumus boni iuris” exige uma probabilidade de procedência da pretensão formulada ou a formular na acção administrativa principal.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	M.
Recorrido 1:	Município de (...)
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Procedimento Cautelar Suspensão Eficácia (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido da procedência do recurso.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte:

M., id. nos autos, interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF do Porto, em processo cautelar intentado contra o Município de (...), e no qual viu recusada a adopção de providência cautelar de suspensão da eficácia do despacho de 11/11/2019 do Vereador da Câmara Municipal do Porto com os Pelouros da Habitação, Coesão Social e Educação, que decidiu a resolução do arrendamento apoiado que a ora recorrente beneficiava em habitação sita na Alameda (…), (…).

A recorrente conclui:

A. A Recorrente requereu a suspensão da eficácia do seguinte acto administrativo: «Despacho de decisão de resolução do arrendamento apoiado correspondente à habitação sita na Alameda (…), (…), proferido em 11.11.2019, pelo Senhor Vereador com os Pelouros da Habitação, Coesão Social e Educação da Câmara Municipal do Porto - Dr. F.».
B. O tribunal recorrido só não suspendeu o acto impugnado por não considerar verificado o requisito do “fumus boni iuris”;
C. O Recorrido procedeu à resolução do contrato de arrendamento por mera comunicação ao arrendatário.
D. O art. 25º/2 da lei 81/2014 de 19.12 (com a redacção dada pela lei 32/2016, de 24.08) diz o seguinte:
«Nos casos das alíneas do número anterior e do n.º 2 do artigo 1084.º do Código Civil, a resolução do contrato de arrendamento pelo senhorio opera por comunicação deste ao arrendatário, onde fundamentadamente invoque a respetiva causa, após audição do interessado, cabendo sempre direito de recurso desta decisão pelo arrendatário.»
E. Não sendo o motivo invocado pelo senhorio (Município de (...)) subsumível nas hipóteses consagradas no referido artigo (25º/2 da lei 81/2014), nem no n.º 2 do art. 1084º do código civil, a resolução não podia, nem pode, ser efectuada por mera comunicação ao arrendatário.
F. O art. 1084º/1 do código civil, “ex vi” 17º lei 81/2014, é explícito ao prever que a resolução pelos motivos constantes do n.º 2 do art. 1083º não opera por mera comunicação, antes nos termos da lei do processo (acção judicial).
G. A comunicação de resolução efectuada pelo Requerido é inválida, ou melhor, inexistente, pelo que não produz qualquer efeito.
Subsidiariamente,
H. Ainda que fosse formalmente bem realizada a resolução – e não foi – sempre se diria que o motivo invocado não é verdadeiro e, a sê-lo, não é suficiente para justificar a resolução do arrendamento apoiado;
I. A Recorrente não foi arguida, acusada, julgada ou condenada por qualquer crime de tráfico de estupefacientes.
J. Por ter sido condenado pelo crime de tráfico de estupefaciente o filho da Recorrente, de 17 anos, tal não equivale a dizer que a Recorrente fez uma utilização do prédio contrária à lei, aos bons costumes ou
K. Não era exigível, nem é, que a Recorrente procedesse à revista pessoal dos seus filhos cada vez que estes entrassem em casa.
L. A reduzida gravidade não torna inexigível a manutenção do contrato de arrendamento.
M. Não basta verificar-se qualquer uma das circunstâncias enumeradas nas diversas alíneas do referido n.º 2 do art. 1083º do CC para, sem mais, assistir o direito ao senhorio de resolver o contrato, sendo, ainda, necessário que esse facto, pela gravidade, torne inexigível a manutenção do arrendamento.
N. A resolução é inválida (até inexistente) porque o Requerido não pode resolver o contrato de arrendamento, com base no fundamento previsto no art. 1083º/2/b do cc, por mera comunicação ao arrendatário e, ainda que assim não fosse, não são verdadeiros ou suficientemente graves os factos invocados na decisão de resolução do arrendamento.
O. A decisão recorrida viola o artigo da 25º/2 da lei 81/2014 de 19.12 (com a redacção dada pela lei 32/2016, de 24.08) e os artigos 1083º e 1084º do código civil.
P. O tribunal recorrido não podia fundamentar a decisão na falta de informação prestada pela Recorrente ao Recorrido, quanto à composição do agregado familiar, se não deu esse facto como provado.
Q. O n.º 2 do art. 25º da lei 81/2014, de 19.12, é inconstitucional, por violação dos n.º 1 e 3 do art. 65º da CRP, quando interpretado no sentido de permitir que o senhorio resolva o contrato de arrendamento por mera comunicação ao arrendatário, sendo o motivo invocado previsto no art. 1083º, n.º 2 do código civil.

Contra-alegou o réu, pugnando pela manutenção da decisão recorrida, em decalque da sua fundamentação.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do art.º 146º, nº 1, do CTA, emitiu parecer no qual opinou pela verificação de uma omissão de pronúncia geradora de nulidade, pois:
«(…)
Em causa, por um lado, está o direito fundamental de habitação. Que a requerente aflora na petição inicial e que não pode deixar de ser considerado.
E em causa, por outro lado, está a pena de prisão, suspensa na sua execução, em processo-crime n.º 2/14.0SFPRT, condenação pela prática de um crime de tráfico de estupefacientes, na pena de 1 ano e 6 meses de prisão, suspensa por idêntico período ao da sua duração, cujo acórdão condenatório transitou, relativamente ao identificado filho da Requerente, em 29/07/2016.
Ora, a resolução do arrendamento por força da utilização do prédio contrária à lei, aos bons costumes ou à ordem pública não pode bastar-se, em forma automática, com tal sentença condenatória de um dos membros do agregado familiar. Porque, antes, há um exercício que a sentença recorrida não poderia deixar de ter efectuado. Que é o de saber se, tendo em conta aquela data do trânsito e o tempo de suspensão da execução da pena, tal pena já se mostra, ou não extinta.
É que o ano e seis meses da suspensão terá terminado em 29/01/2018. E se a pena foi declarada extinta mister é não a considerar. E, não a considerando, já se verificará fumus boni juris, uma vez que não pode considera-se para resolução do arrendamento uma pena que está extinta.
De outra banda, cremos que a sentença deveria, além do exame dos pressupostos do periculum in mora e do fumus boni juris, ter sopesado o terceiro pressuposto de decretamento da providência cautelar, a ponderação dos interesses públicos e privados em presença, ut art. 120, nº 2, do CPTA.
E, aqui, nessa ponderação, óbvio é que, estando-se na presença de uma pena de suspensão da execução da pena, onde está ínsito um benefício da dúvida ao arguido condenado, uma vez que a pena fica suspensa na expectativa e confiança de um bom comportamento, pena fadada para os casos recuperáveis, sendo que findo o prazo de suspensão e verificado o bom comportamento nesse prazo a pena extingue-se, e estando em perigo a perda de um direito fundamental de habitação, somos de parecer que este direito sempre sobrelevaria o interesse da empresa municipal de resolução de arrendamento.
A sentença recorrida deveria, pois, ter apurado se sim ou não aquela pena se mostrava extinta e deveria outrossim ter efectivado a ponderação dos interesses públicos e privados em presença.
Não o tendo feito cremos que omitiu pronúncia devida o que a torna nula (cfr art. 615 do CPC).
(…)».
Sem resposta.

Com legal dispensa de vistos, cumpre decidir.

Os factos, fixados pelo tribunal “a quo”:
1.º - A ora Requerente foi notificada do seguinte despacho:

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

- (cf. doc. 1 junto com o requerimento inicial);
2.º - Os serviços do Requerido remeteram à ora Requerente a seguinte comunicação:

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

- (cf. doc. 3 junto com o requerimento inicial);
3.º - A Requerente é viúva (cf. assento de nascimento n.º 1382/2013 da CRC de Matosinhos – cf. processo físico);
4.º - A Requerente aufere uma pensão de sobrevivência no valor mensal atual de €214,16 (cf. informação do ISS, I.P. no processo físico);
5.º - O filho da Requerente, D., por factos praticados na habitação ocupada pela mesma Requerente, foi constituído arguido no processo crime sob o n.º 2/14.0SFPRT e condenado pela prática de um crime de tráfico de estupefacientes, na pena de 1 ano e 6 meses de prisão, suspensa por idêntico período ao da sua duração, cujo acórdão condenatório transitou, relativamente ao identificado filho da Requerente, em 29/07/2016 (cf. certidão junta ao processo físico, emitida pelo Tribunal Judicial da Comarca do Porto, Juízo Central Criminal do Porto – Juiz 10).

A apelação.
A requerente/recorrente pediu a suspensão de eficácia do despacho de 11 de Novembro de 2019, supra reproduzido em 1.º.
O tribunal “a quo” acabou por julgar “o presente processo cautelar improcedente, e, consequentemente, recuso a adopção da providência requerida”.
Na análise de fundamentos entendeu que, ao invés do sustentado pela requerente e à luz do disposto no art.º 1085º, n.º 1, do CC, o direito à resolução não estaria caduco.
Sem que sobre este ponto recaia agora alguma censura do recurso.
Mais enquadrou que:
“O art.º 120.º, n.º 1, do CPTA, permite que o Tribunal decrete a providência cautelar requerida, que neste caso é de natureza conservatória, quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
Decorre do invocado preceito legal que, para o decretamento de uma providência cautelar no contencioso administrativo, terão de verificar-se dois requisitos cumulativos: (i) a existência de um fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação, requisito comummente designado por “periculum in mora”; e (ii) a probabilidade de procedência da pretensão formulada ou a formular na respectiva acção principal, requisito comummente designado por “fumus boni juris”.”.
Desenvolvendo, entendeu como «preenchido o requisito do “periculum in mora”» e falho o «fumus boni juris», que à luz do critério do art.º 120º do CPTA cumpria averiguar.
O que fez, sem incorrer em nulidade por omissão de pronúncia.
“Esta nulidade é uma constante nos recursos, originada na confusão que se estabelece entre questões a apreciar e razões ou argumentos aduzidos pelas partes. São, na verdade, coisas diferentes deixar de conhecer de questão de que deva conhecer-se e deixar de apreciar qualquer consideração, argumento, ou razão produzida pela parte” (Ac. do STJ, de 10-05-2011, proc. n.º 576-D/2001.P1.S1).
A decisão recorrida não padece da nulidade que o Mº Pº lhe assaca em parecer.
«A omissão de pronúncia geradora da nulidade da decisão prevista no art. 615.º, n.º 1, al. d), do CPC, verifica-se quando o tribunal deixe de pronunciar-se sobre questões ou pretensões, e não também sobre as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os fundamentos, os motivos, os juízos de valor ou os pressupostos, que os litigantes submeteram à sua apreciação» (Ac. do STJ, d e 23-05-2017, proc. n.º 690/15.0T8VRL.G1.S1)
«A nulidade por omissão de pronúncia pressupõe que o tribunal não julgou uma questão que devia apreciar; não basta que não tenha considerado um argumento ou um elemento (nomeadamente probatório) que o recorrente entenda ser relevante» (Ac. do STJ, de 01-03-2012, proc. n.º 353/2000.E1.S1).
Cfr. Ac. do STJ, de 09-04-2019, proc. nº 4148/16.1T8BRG.G1.S1:
«(…)
Esta causa de nulidade, prevista na primeira parte da alínea d) do n.º 1 do citado art.º 615.º, está em correlação com o disposto na 1.ª parte do n.º 2 do art.º 608.º do CPC que impõe ao juiz “resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras”.
Reporta-se à falta de apreciação de questões que o tribunal devesse apreciar e não de argumentações, razões ou juízos de valor aduzidos pelas partes, aos quais não tem de dar resposta especificada ou individualizada, conforme tem vindo a decidir uniformemente a nossa jurisprudência^[3] e tem sido entendido pela doutrina^[4].
Daí que possa afirmar-se que a nulidade da sentença com fundamento na omissão de pronúncia só ocorre quando uma questão que devia ser conhecida nessa peça processual não teve aí qualquer tratamento, apreciação ou decisão (e cuja resolução não foi prejudicada pela solução dada a outras).
(,,,)
Salvo o devido respeito, os fundamentos invocados, acabados de elencar, não constituem questões, mas tão só elementos probatórios ou argumentos factuais, aos quais o tribunal a quo não tinha que dar resposta especificada, como se referiu.
Reportando-se aquela nulidade à falta de apreciação de questões, é manifesto que nunca seria verificável pela falta de apreciação de elementos probatórios.
É que, por “questões” deve entender-se "(...) as concretas controvérsias centrais a dirimir e não os simples argumentos, opiniões, motivos, razões, pareceres ou doutrinas expendidos pelas partes no esgrimir das teses em presença"^[5].
O legislador deixou bem clara a sua opção ao utilizar em ambas as normas [os citados art.ºs 608.º, n.º 2 e 615.º, n.º 1, al. d)] o vocábulo “questões” e não qualquer outro com diferente sentido.
E assim tem sido entendido pela jurisprudência, segundo cremos unânime, deste Supremo.
O acórdão de 1/3/2012 do Supremo Tribunal de Justiça^[6] é inequívoco a este propósito, afirmando que:
"A nulidade por omissão de pronúncia pressupõe que o tribunal não julgou uma questão que devia apreciar; não basta que não tenha considerado um argumento ou um elemento (nomeadamente probatório) que o recorrente entenda ser relevante."
No caso dos autos, é bom de ver que os elementos indicados não constituem questões que o tribunal recorrido tivesse que resolver, pelo que a alegada falta de apreciação jamais poderia constituir nulidade por omissão de pronúncia.
Quando muito, poderia, no limite, integrar deficiente fundamentação da decisão quanto à matéria de facto, a qual é da exclusiva competência da Relação (cfr. art.º 662.º do CPC), mas nunca uma nulidade por omissão de pronúncia.
(…)».
Mas nem esta última hipótese se verifica, como adiante mais complementarmente se adquire.
De todo o modo, mesmo numa perspectiva de atenção mais arreigada aos argumentos que conflua a identifica-los como “questões”, sempre se dirá o seguinte.
Não há qualquer nulidade por não se ter “sopesado o terceiro pressuposto de decretamento da providência cautelar, a ponderação dos interesses públicos e privados em presença, ut art. 120, nº 2, do CPTA”.
Cfr. Ac. do STA, de 07-02-2019, proc. n.º 02012/18.9BALSB:
Conforme decorre do art. 120º do CPTA, são requisitos do procedimento cautelar administrativo:
- O periculum in mora, traduzido no fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação (nº 1, 1ª parte do art. 120º do CPTA).
Com efeito, para o decretamento da tutela cautelar, tem o Tribunal de descortinar indícios de que essa intervenção preventiva é necessária para impedir a consumação de situações lesivas, que, de outro modo, resultariam com a demora do processo principal. Esse juízo judicial terá que ser baseado na análise de factos concretos, que permitam a um terceiro imparcial concluir que a situação de risco é efectiva, e não uma mera conjectura;
- O fumus boni iuris, que se traduz num dever de o juiz avaliar, em termos sumários, a probabilidade da procedência da acção principal (nº 1, 2ª parte do referido art. 120º);
- Por último, e caso se verifiquem aqueles dois requisitos cumulativos, o critério de proporcionalidade estabelecido no nº 2 do art. 120º, que funciona como limite, obrigando a uma «ponderação dos danos e prejuízos que numa prognose relativa ao tempo previsível de duração da medida, tendo em conta as circunstâncias do caso concreto, resultariam da recusa ou da concessão (plena ou limitada) da providência cautelar». (cfr. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Lições, 9^a ed., Almedina, pág. 347 e seg.). [bold nosso]
E, como se sabe, “A nulidade da sentença por omissão de pronúncia não ocorre relativamente a questões que resultem prejudicadas pela resposta dada pelo tribunal a outras” (Ac. do STA, de 06-06-2019, proc. n.º 0684/04.0BELRA).
Nem também nulidade há por, perante uma pena de prisão suspensa na sua execução, se não se ter “apurado se sim ou não aquela pena se mostrava extinta”.
A requerente apenas colocou essa extinção de pena pela prática de um crime de tráfico de estupefacientes a confronto de excepção ao direito de resolução [cfr. artºs. 30.º 31.º e 32.º do r. i.: “30.º A reduzida gravidade não torna inexigível a manutenção do contrato de arrendamento; 31.º Por serem de reduzida gravidade é que a pena aplicada ao filho da arrendatária foi suspensa na execução; 32.º E, entretanto, declarada extinta;”], concomitantemente dando o tribunal “a quo” uma resposta negativa ao notar que “trata-se de factualidade grave” e “o que releva como fundamento da resolução contratual é a verificação objectiva da prática daquele crime”, não as vicissitudes da consequência sancionatória penal.
Como nulidade não há quanto à pronúncia acerca do “direito fundamental de habitação”, quando muito explicitamente na decisão recorrida se viu que:
«(…)
Por fim, a Requerente conclui que, com o despacho suspendendo, estão em causa direitos fundamentais. Limita-se a Impetrante à alusão genérica de direitos fundamentais, sem, contudo, citar um único direito afectado ou uma única norma constitucional.
Ainda assim, num derradeiro esforço interpretativo do Tribunal em ordem a evitar uma qualquer arguição de nulidade contra a presente sentença, imagina-se que a Requerente queira convocar o direito à habitação.
Ora bem, o direito à habitação garantido de forma programática pelo artigo 65.º da CRP não pode ser encarado como uma prerrogativa absoluta do beneficiário de renda apoiada e seu agregado familiar para, no interior do respectivo fogo, poderem fazer o que bem entendem, mas antes deve ser visto em correlação ou interdependência com outros interesses e bens jurídicos que igualmente devem ser acautelados, designadamente, a segurança e ordem públicas, o que origina para os moradores, no fundo, um núcleo de deveres que devem interiorizar em contraposição ao complexo de direitos.
A ser assim, o direito constitucional à habitação não prevalece sempre e em qualquer circunstância, devendo ser comprimido e ceder passagem quando no interior do locado sejam praticados actos gravemente atentatórios da ordem e segurança públicas, designadamente, o tráfico de estupefacientes detectado no caso vertente, devendo-se permitir que a lei ordinária, em tais circunstâncias, tal como permite o Código Civil, extinga esse direito habitacional.
Deste modo, também nesta matéria não se perscruta qualquer vício contaminante do despacho suspendendo que leve à sua anulação em sede do processo principal.
(…)».
Apreciemos agora o possa ser erro de julgamento.
O tribunal “a quo” fundamentou:
«(…)
Como vimos, a Impetrante alude que a resolução do arrendamento apoiado com base no argumento da utilização do prédio contrária à lei, aos bons costumes ou à ordem pública não pode ser realizada por uma mera comunicação do Requerido, mas antes depende de uma decisão judicial que seja decretada em acção autónoma.
Tal argumento não colhe, pois não resulta da legalidade aplicável que a resolução do arrendamento apoiado pela competente autarquia local dependa da instauração de um processo judicial prévio.
Neste conspecto, chama-se à colação o entendimento já doutamente expendido no acórdão do TCAN de 15/06/2018, proferido no processo que, em 1.ª instância, correu termos neste mesmo TAF em situação idêntica à ora presente, sob o n.º 01887/17.3BEPRT, consultável “in” www.dgsi.pt, destacando-se o seguinte excerto: “…Em suma:´
-o ora Recorrente põe em causa na sentença recorrida dois aspectos que pretende ver revistos por este Tribunal:
a) por um lado, a circunstância de a resolução do contrato não poder operar por mera comunicação ao arrendatário, mas ter de ser obtida nos termos da lei do processo;
b) por outro, considerar a decisão judicial errada por não ter julgado procedente o erro sobre os pressupostos por este invocado, arguindo a inconstitucionalidade da resolução do contrato de arrendamento alicerçado no comportamento do Recorrente (tráfico de droga).
-conforme advogado nas contra-alegações, o arrendamento apoiado pode ter como senhorios (proprietários dos fogos objecto desse arrendamento) pessoas colectivas de direito público dotadas de ius imperii e, portanto, dotadas do poder de auto-execução das suas decisões, ou, pelo contrário, ter como senhorios entidades que carecem deste poder;
-estão também sujeitas a este regime de arrendamento aquelas habitações que foram financiadas pelo Estado, ainda que o proprietário das mesmas não seja qualquer uma das entidades previstas no nº 1 do artigo 2º do regime legal aplicável;
-é apenas a estas que se pode aplicar o regime vertido no artigo 18º em causa, sendo que para o exercício do direito de resolução com base em algumas causas de resolução, designadamente a falta de pagamento de rendas - basta a mera comunicação ao arrendatário e, noutros casos ali não anunciados, é necessário recurso ao tribunal mediante a instauração de uma acção destinada a obter do tribunal a decisão de resolução desse contrato;
-o Recorrido é uma pessoa colectiva de direito público dotada de poder auto-executivo ou, se se preferir, em pleno exercício do seu direito de execução prévia;
-tal significa que a mesma pode decidir - sem com isso usurpar outra função do Estado, mormente a judicial - a cessação do contrato de arrendamento que celebrou e, ainda, executar o despejo correspondente sem recurso a qualquer tribunal;
-e foi, precisamente isso, que o Recorrido levou a cabo, e por isso, decidiu, após audiência prévia, a cessação do contrato em apreço;
-aliás, o disposto no artigo 28º do regime legal invocado pelo Requerente aponta precisamente no mesmo sentido, pois confere a execução do despejo quando a entrega do locado não seja efectuada voluntariamente por aquele;
-dispõe aquele preceito:
1-Caso não seja cumprida voluntariamente a obrigação de desocupação e entrega da habitação à entidade detentora da mesma referida no nº 1 do artigo 2º, cabe a essa entidade ordenar e mandar executar o despejo, podendo, para o efeito, requisitar as autoridades policiais competentes.
2-São da competência dos dirigentes máximos, dos conselhos de administração ou dos órgãos executivos das entidades referidas no nº 1 do artigo 2º, consoante for o caso, as decisões relativas ao despejo, sem prejuízo da possibilidade de delegação.
3-Quando o despejo tenha por fundamento a falta de pagamento de rendas, encargos ou despesas, a decisão de promoção da correspondente execução deve ser tomada em simultâneo com a decisão do despejo.
4-Quando o senhorio for uma entidade diversa das referidas no nº 1 do artigo 2º, o despejo é efetuado através da ação ou do procedimento especial de despejo previstos no NRAU, e na respetiva regulamentação.
-tal equivale a dizer que se o Recorrido tem autoridade para executar também tem atribuições para decidir a cessação, ou dito de outro modo, se a cessação/resolução do arrendamento em causa pode ser executada coercivamente pelo aqui Recorrido é porque o mesmo executa uma decisão que este próprio tomou e podia tomar;
-é certo que, uma interpretação literal do disposto no nº 2 do artigo 25º da Lei 81/2014 poderá apontar para o entendimento sufragado pelo aqui Recorrente;
-todavia a letra da lei, embora constitua o ponto de partida do intérprete e o limite da interpretação1 , não é o único elemento a ter em conta quando se procura a correcta aplicação da lei a um caso concreto;
-a questão que aqui se coloca impõe chamar à colação o princípio da autotutela declarativa, um dos corolários do princípio da separação e interdependência de poderes, consagrado no artigo 2º da Constituição;
-de facto, e tal como ensinava Marcello Caetano, a propósito da independência da Administração e da Justiça, a Administração não carece, portanto, para definir os seus direitos e impor deveres e restrições aos particulares, de recorrer aos tribunais:
fá-lo por autoridade própria, obrigando os particulares, quando não estejam de acordo, a tomar sempre o papel de autores se quiserem discutir contenciosamente - Autor aqui trazido pelo Recorrido;
-é certo que, e tal como vinha defendido há algum tempo parte da doutrina administrativista, o novo Código de Procedimento Administrativo, veio a alterar o paradigma no que concerne ao princípio da autotutela executiva ou o privilégio da execução prévia;
-em causa nos autos está a questão de saber se a Administração Pública pode ou não decidir unilateralmente, ainda que ouvidos os interessados em sede de audiência para o efeito, a resolução de um contrato através de um acto administrativo - que será sindicável judicialmente, como foi o dos presentes autos, a posteriori - ou se a Administração tem de se socorrer da via judicial para o efeito;
-entendemos estar perante a definição de um direito, da Administração e de um particular, e não perante a executoriedade do mesmo, pelo que estamos perante um caso de autotutela declarativa, não tendo o Município de (...) usurpado de qualquer outra função do Estado, designadamente a judicial, quando decidiu resolver o contrato de arrendamento através de acto administrativo;
-aliás, a interpretação do artigo 25º/2 da Lei 81/2014, no sentido de que a resolução de contratos de arrendamento apoiado, por parte de pessoa colectiva inserida na Administração Pública e com poder de autoridade, com o fundamento na utilização do prédio contrária à lei, aos bons costumes ou à ordem pública, encontra-se sujeita à via judicial é inconstitucional, por violar o artigo 2º da CRP, conforme invocado na peça processual do Recorrido;
-um acto de autoridade pública como o acto administrativo - no qual se consubstancia a cessação de resolução - não é uma mera comunicação como considera o Recorrente;
-essa resolução é um acto administrativo e não uma declaração negocial extintiva, e encerra em si, não o exercício da autonomia privada, mas, antes, a prossecução do interesse público que a lei atribui ao ora Recorrido;
-portanto, tal como a sentença proferida em sede de um processo judicial, o acto administrativo é um acto de autoridade emanado pelo poder administrativo no exercício dessa função e, logo, também, sempre em cumprimento da lei e da prossecução do interesse público acima aludido;
-ao contrário do que alega, dentro do guarda-fatos situado no quarto do Requerente no fogo em causa não estava apenas uma balança de precisão, mas também foram apreendidas 3 embalagens de cocaína de 52,284 grs. (fls. 213 do acórdão que consta do CD junto ao PA);
-na habitação não havia apenas balanças que indiciavam actividade de pesagem de droga, mas sacos com droga, os quais se destinavam a ser vendidos a terceiros, como ficou demonstrado no mesmo processo;
-o que significa que no fogo em análise, destinado a sua habitação, o Recorrente armazenava/escondia o produto estupefaciente que vendia e que necessitava de pesar naquela mesma balança de precisão; tal denota que usava a habitação para assessorar a sua actividade ilícita que era a sua única fonte de rendimento;
-e, assim sendo, o fundamento usado pelo Recorrente para fazer cessar a sua ocupação é válido e assente em provas produzidas num processo em que este gozou de todas as garantias e faculdades legais e que está transitado em julgado;
-pelo que a sentença não merece qualquer reparo quanto ao erro sobre os pressupostos, neste ponto em particular, como invocado pelo Recorrente;
-por outro lado, corrobora-se que o direito à habitação não é absoluto e que deve ceder quando ficou comprovado, repete-se, por decisão judicial transitada em julgado, a condenação do Recorrente por tráfico de droga, assente que ficou naquele processo que este usava a habitação em causa e o exterior dela (bairro) para exercer esta actividade ilícita, nomeadamente usando a mesma como local de armazenamento isto é, reservando para esta uma função logística essencial à prática do crime porque foi condenado…”.

Por conseguinte, a resolução do arrendamento apoiado não foi decidida por mera comunicação, mas sim por um acto administrativo que consubstancia o exercício da autoridade da competente autarquia local, ao abrigo de poderes e prerrogativas de interesse público, não se vislumbrando, com efeito, que o invocado vício venha a ser julgado procedente em sede da respectiva acção principal.
E ainda que a autoria material do crime de tráfico de estupefacientes seja imputada ao D., filho da ora Requerente, importa enfatizar que foi no interior da habitação atribuída à Requerente, mais concretamente, no quarto do seu identificado filho, que, “…no dia 23/04/2015, foi encontrada a quantia de €56,90, um rolo de folha de alumínio, um papel manuscrito, com referências a nomes/alcunhas e valores relativos à actividade de venda de estupefaciente, dois cartões “SIM”, três telemóveis, folha de alumínio com resíduos de canábis, um pedaço de canábis (resina), com o peso líquido de 3,028g e, noutro quarto da mesma habitação, foram ainda encontrados vários pedaços de canábis (resina), com o peso líquido de 305,843g…” (cf. fls. 55 do acórdão proferido no processo crime sob o n.º 2/14.0SFPRT).
O artigo 1083.º, n.º 2, alínea b), do Código Civil, aplicável “ex vi” do artigo 25.º, n.º 1, da Lei n.º 81/2014, de 19/12, preceitua que “É fundamento de resolução o incumprimento que, pela sua gravidade ou consequências, torne inexigível à outra parte a manutenção do arrendamento, designadamente quanto à resolução pelo senhorio:
(…)
b) A utilização do prédio contrária à lei, aos bons costumes ou à ordem pública” (negrito e sublinhado meus).
Pois bem, independentemente da autoria material do crime de tráfico de estupefacientes ter sido imputada ao filho da Requerente, o que releva como fundamento da resolução contratual é a verificação objectiva da prática daquele crime no interior do prédio, que, de forma abusiva e com gravidade, foi utilizado por um dos seus ocupantes, a quem o Requerido havia consentido a morada, para actividade contrária à lei e à ordem pública.
Na verdade, trata-se de factualidade grave que traduz o incumprimento dos deveres aos quais se encontram adstritos os ocupantes de habitações sujeitas ao arrendamento apoiado por entidades públicas, ante a qual o quadro legal permite ao Requerido reagir por intermédio do acto administrativo de resolução do arrendamento.
Assim tendo entendido o despacho suspendendo, nenhum erro sobre os pressupostos de facto e de direito se lhe pode assacar nesta parte, concluindo-se que, no processo principal, é provável que o correspondente vício de violação de lei venha a ser julgado improcedente.
(…)».
Vejamos.
Ao caso aplica-se a Lei n.º 81/2014, de 19/12 [Estabelece o novo regime do arrendamento apoiado para habitação e revoga a Lei n.º 21/2009, de 20 de maio, e os Decretos-Leis n.os 608/73, de 14 de novembro, e 166/93, de 7 de maio], já na redacção da Lei 32/2016, de 24/08, a qual dispõe:
Artigo 25.º
Resolução pelo senhorio
1 — Além das causas de resolução previstas na presente lei e nas disposições legais aplicáveis, nomeadamente nos artigos 1083.º e 1084.º do Código Civil, na sua redação atual, constituem causas de resolução do contrato pelo senhorio:
a) O incumprimento de qualquer das obrigações previstas no artigo 24.º;
b) O conhecimento pelo senhorio da existência de uma das situações de impedimento previstas no artigo 6.º;
c) A prestação de falsas declarações, de forma expressa ou por omissão, sobre os rendimentos ou sobre factos e requisitos determinantes para o acesso ou manutenção do arrendamento;
d) A permanência na habitação, por período superior a um mês, de pessoa que não pertença ao agregado familiar, sem autorização prévia do senhorio.
2 — Nos casos das alíneas do número anterior e do n.º 2 do artigo 1084.º do Código Civil, a resolução do contrato de arrendamento pelo senhorio opera por comunicação deste ao arrendatário, onde fundamentadamente invoque a respetiva causa, após audição do interessado, cabendo sempre direito de recurso desta decisão pelo arrendatário.
Não há dúvida que um dos fundamentos da resolução foi “A utilização do prédio contrária à lei, aos bons costumes ou à ordem pública” - tráfico de estupefacientes - prevista no art.º 1083º, nº 2, b), do CC, por força do art.º 1084, nº 1, do CC, “é decretada nos termos da lei de processo”.
Ainda no âmbito da disciplina privada, já a resolução fundada em causa prevista nos nºs 3 e 4 do art.º 1083, bem como a resolução pelo arrendatário, “operam por comunicação à contraparte onde fundamentadamente se invoque a obrigação incumprida”.
Inegavelmente que perante o disposto no citado art.º 25º, nº 2, e conduzidos ao comparativo, logo por impulso remissivo (“O contrato de arrendamento apoiado rege -se pelo disposto na presente lei, pelos regulamentos nela previstos e pelo Código Civil” - art.º 17º, n.º 1, da Lei n.º 81/2014, de 19/12), se compreende a defesa da recorrente no sustento de que, na hipótese, a resolução “não opera por mera comunicação, antes nos termos da lei do processo (acção judicial)”.
Há, efectivamente, margem para discussão, não sendo evidente uma sem razão na tese da autora.
Mas, mais que isso, o requisito do “fumus boni iuris” exige uma probabilidade de procedência da pretensão formulada ou a formular na ação administrativa principal.
Como vem entendendo o Supremo Tribunal Administrativo “na e para a integração do requisito ora sob análise entende-se como «”provável” … o que tem uma possibilidade forte de acontecer, sendo surpreendente ou inesperado que não aconteça», sendo que no domínio jurídico «isso exige que algum dos vícios atribuídos (…) ao ato suspendendo se apresente já - na análise perfunctória típica deste género de processos - com a solidez bastante para que conjeturemos a existência de uma ilegalidade e a consequente supressão judicial do ato» (cfr. Ac. do STA, Pleno, de 04-07-2019, proc. n.º 02012/18.9BALSB).
Ora, é essa solidez que se não adquire numa análise meramente sumária, como aqui cabe.
Há que também reconhecer pertinência de argumento na posição em contrário de jurisprudência já tirada neste TCAN (citado Ac. de 15/06/2018, proc. n.º 01887/17.3BEPRT); assim como também pode pensar-se em como conjugar o contributo de outras disposições normativas da Lei n.º 81/2014, de 19/12, vendo se lhes cabe ou admitem, ou não, uma interpretação restritiva de âmbito de aplicação, que na sua literalidade e primeiro olhar não têm [cfr. art.º 34º: “4 — As comunicações entre as partes relativas a cessação do contrato de arrendamento apoiado e atualização ou revisão da renda são realizadas nos termos dos regulamentos previstos na presente lei e das notificações previstas no Código do Procedimento Administrativo, com as seguintes especificidades: (…)”; 6 — A comunicação do senhorio ou do proprietário, relativa à resolução ou à cessação da ocupação, é realizada nos termos da presente lei e dos regulamentos nela previstos, com menção à obrigação de desocupação e entrega da habitação no prazo nunca inferior a 90 dias e à consequência do seu não cumprimento.”]; não menos pertinente, o contexto de evolução histórica de disciplina normativa que se foi sucedendo.
E “o juízo sumário e perfunctório que é reclamado para a análise do preenchimento deste requisito não pode reconduzir-se, nem confundir-se com aquilo que é o juízo a realizar na ação administrativa principal, com uma análise definitiva, aturada e aprofundada dos fundamentos de ilegalidade e questões suscitadas, «tentação» e «exagero» com que amiúde nos vamos deparando e confrontando na prática forense” (in cit. Ac. do STA).
Assim é, e nesta prudente medida - mesmo que na discussão jurídica ao redor possamos avistar contributo em favor da tese da autora, mas sem consolidada afirmação – se deverá reservar à acção principal toda mais elaborada análise.
Fica em aberto qual a melhor leitura do direito ordinário.
Sendo que a formulação de juízo sobre a invocada inconstitucionalidade naturalmente que daí fica dependente, nada mais que provisoriamente podendo agora ser assumido. E a tal nível sem conduzir a um juízo de procedência, desgarrada ela de substanciação. Como se escreve em Ac. deste TCAN, de 29-05-2020, proc. n.º 00766/13.8BEBRG, «Na realidade e sem prejuízo de tudo quanto supra ficou expendido, não basta invocar a verificação em abstrato de qualquer violação de princípio ínsito em lei ordinária ou constitucional, importando que a sua verificação seja densificada e demonstrada, o que não ocorreu. Como tem vindo a ser reconhecido pela generalidade da Jurisprudência (Vg. o Acórdão do TCA - Sul nº 02758/99 19/02/2004) “não é de conhecer por omissão de substanciação no corpo de alegação, a violação dos princípios Constitucionais, designadamente por interpretação desconforme mormente à Lei Fundamental, se o Recorrente se limita a afirmar a referida desconformidade de interpretação e de aplicação, sem apresentar, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a modalidade a que reverte o vício afirmado.” No mesmo sentido aponta, igualmente, o Acórdão do STA nº 00211/03 de 29/04/2003, onde se refere que “por omissão de substanciação no articulado inicial e nas alegações de recurso, não é de conhecer da questão da inconstitucionalidade e/ou interpretação desconforme à CRP de normas de direito substantivo …, na medida em que a Recorrente se limita a afirmar, conclusivamente, a referida desconformidade sem que apresente, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a que modalidade reverte o vício afirmado”.».
Um outro ponto de censura do recurso, ainda a propósito da mesma causa de resolução [ “A utilização do prédio contrária à lei, aos bons costumes ou à ordem pública” - tráfico de estupefacientes], incide sobre a sua gravidade e ao “alheamento” da autora com relação a ela.
Também em breves termos se entende aqui não assistir razão à recorrente.
Em termos fácticos não há qualquer abalo quanto à prática criminosa referida.
De inegável gravidade, justificativa de resolução; não estamos a falar de uma situação de consumo; antes de tráfico.
Não ofuscando “ter sido condenado pelo crime de tráfico de estupefaciente o filho da Recorrente”, e não esta.
Cfr. Ac. deste TCAN, de 28-06-2019, proc. n.º 02180/17.7BEPRT:
I - A resolução do contrato de arrendamento apoiado com fundamento, entre outros, do uso do locado para o tráfico de droga por elemento do agregado familiar do titular do arrendamento social não significa o “estender-se” do comportamento de outros ao titular do arrendamento social ou o imputar àquele titular a prática de qualquer ilícito penal, inexistindo, por isso, qualquer afetação do princípio da intransmissibilidade das penas.
II- Não constitui violação do princípio da presunção da inocência a prova em processo administrativo do uso de locado de arrendamento apoiado para o tráfico de droga, matéria de facto que veio a ser conformada por decisão em processo penal transitada em julgado.
Cfr. Ac. deste TCAN, de 17-01-2020, proc. n.º 02557/17.8BEPRT:
I - A resolução do contrato de arrendamento apoiado com fundamento, entre outros, do uso do locado para o tráfico de droga por elemento do agregado familiar do titular do arrendamento social, não significa o “estender-se” do comportamento de outros ao titular do arrendamento social ou o imputar àquele titular a prática de qualquer ilícito penal, inexistindo, por isso, qualquer afetação do princípio da intransmissibilidade das penas.
II- Inexiste qualquer violação do princípio da presunção da inocência quando em momento algum se imputou à Autora a autoria de qualquer ilícito criminal do qual a mesma tivesse sido penalmente responsabilizada.
III- O direito à habitação previsto no artigo 65º da CRP, não sendo absoluto, cede perante o direito do Réu a resolver o contrato de arrendamento quando forem apuradas causas violadoras das obrigações por partes dos respetivos inquilinos.
Escreve-se neste último aresto:
«Como ressalta cristalinamente da sentença, o uso do locado para o tráfico de droga, como ficou provado na decisão criminal certificada nos autos - confirmando os pressupostos de facto do ato de resolução do contrato de arrendamento - constitui um dos fundamentos possíveis de resolução do contrato de arrendamento apoiado, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 25.º, n.º 2, e 39º, n.º2, da Lei n.º 81/2014, de 19.12 e artigo 1083.º, n.ºs 2, alínea b), e 3, do Código Civil.
Não se trata aqui de “estender-se” o comportamento de outros ao titular do arrendamento social ou imputar à Recorrente à prática de qualquer ilícito penal alheio, mas antes de corroborar-se o entendimento - apoiado nos preceitos legais supra citados - de que os titulares do arrendamento não podem, por si ou interposta pessoa, permitir uma utilização do fogo social contrária aos bons costumes ou à ordem pública, aqui incluindo-se a situação de uso indevido da habitação social por parte dos demais elementos do agregado familiar do titular do arrendamento social.».
Também em Ac. deste TCAN, de 01-02-2019, proc. n.º 01197/18.9BEPRT, se perspectivou que, “reconhecendo-se que não é a Requerente a autora material da prática de tais crimes, o certo é que o foi um dos co-habitantes e, nessa medida, importa atentar que não se vislumbra da lei que esta exija que o agente da utilização do prédio contrária à lei, aos bons costumes ou à ordem pública seja, apenas e só, o arrendatário, antes abrangendo quem com ele nele habite, pois o que releva é a situação objetiva de “utilização do locado de forma contrária à lei, aos bons costumes ou à ordem pública”.”.
E, como supra se anunciou complementar, no contexto não há qualquer deficiente fundamentação da decisão quanto à matéria de facto.
O tribunal “a quo” decidiu sem semelhante erro.
Ao fundamento de resolução interessa a prática da conduta criminosa apurada; a consequência penal da concreta pena aplicada, de prisão suspensa na execução, tenha sido, ou não, extinta, não alimenta a "facti species" normativa.
Numa última razão do recurso, a recorrente esgrime que “O tribunal recorrido não podia fundamentar a decisão na falta de informação prestada pela Recorrente ao Recorrido, quanto à composição do agregado familiar, se não deu esse facto como provado.”.
Respeita a um outro fundamento da resolução.
Que se afigura com linear evidência subtraído à anteriormente abordada polémica quanto à autotutela declarativa para a resolução, tratando-se de incumprimento de uma das obrigações previstas no artigo 24.º da Lei n.º 81/2014, de 19/12, quanto à falta de comunicação (tempestiva) de alteração do agregado familiar.
O tribunal “a quo” não especificou no elenco dos factos discriminados essa falta de comunicação.
Mas o desvio à ortodoxia formal não compromete percepção, e no domínio perfunctório em que nos situamos a certeza não tem de ser férrea.
Infere-se em aparência de termos lógicos uma posição perfeitamente inteligível sobre essa falta de comunicação, supondo-a verificada, já que, perante a falha probatória da autora à inversa proposição, e a par, o tribunal “a quo” concluiu pela improcedência do vício assacado; comportando, pois, que essa comunicação não foi feita.
Ao que interessa na fundamentação é que seja elucidativa das razões, e esta é factualidade que assim se apreende e alcança, mesmo que não tenha sido levada à anterior discriminada narrativa do elenco específico do julgamento de facto.
E é só esse é o ponto de censura, de ausência nessa anterior falta de consignação, sem impugnação do juízo valorativo alcançado.
Noutra perspectiva de entendimento do ónus de alegação e prova, não demonstrada a comunicação, o facto pela negativa não haveria sequer de ser consignado.
Assim, tanto relativamente a uma causa de resolução como quanto a outra, o recurso não revela erro em não se ter suspendido a eficácia do acto.

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.

Custas: pela recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário.

Porto, 28 de Julho de 2020.

Luís Migueis Garcia
Helena Ribeiro
Conceição Silvestre