| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
HCA – Unipessoal, Ld.ª, com sede na Avenida…, recorre de decisão proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra no âmbito da acção administrativa especial proposta contra o Instituto de Emprego e Formação Profissional, IP, de procedência da excepção de inimpugnabilidade do acto impugnado, absolvendo o demandado da instância.* O Recorrente apresentou as respectivas alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:
“1 - O acto impugnado não é meramente confirmativo, pois difere nos seus fundamentos.
2 - Não vinga, assim, a tese de que o acto não pode ser impugnado por ser meramente confirmativo, violando, deste modo, o tribunal o artigo 53.º do CPTA.
3 - A Recorrida violou os princípios da boa-fé e da colaboração com os particulares, previstos nos artigos 6.º-A e 7.º do CPA.
4 - A Recorrida gerou falsas expectativas na Recorrente e uma falsa sensação de confiança, o que a fez aguardar resposta, não impugnando o acto inicial.
5 - A sentença Recorrida não se pronunciou sobre a violação dos princípios referidos em 3, pelo que a mesma deve ser nula, nos termos do artigo 615.º do Código do Processo Civil, pois o juiz deixou de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar.
Nestes termos e nos demais de Direito, deve o presente recurso proceder e, em consequência, ser anulada a sentença recorrida e ser o acto considerado impugnável, com as demais consequências.”. * O Recorrido apresentou contra-alegações requerendo a improcedência do presente recurso.* O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos previstos no artigo 146.º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), emitiu parecer no sentido de improcedência do presente recurso (cfr. fls. 218 a 219).* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projecto de Acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.II – DO OBJECTO DO RECURSO – Questões decidendas
As questões suscitadas e a decidir, delimitadas pelas conclusões das alegações apresentadas pela Recorrente extraídas a partir da respectiva motivação conforme o disposto nos artigos 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 3, 4 e 5 e 639.º do CPC, aplicáveis ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA, respeitam a:
(i) alegado erro de julgamento da decisão a quo por violação do artigo 53.º do CPTA.
(ii) alegada nulidade da decisão a quo por omissão de pronúncia sobre a violação dos princípios da boa-fé e da colaboração com os particulares, previstos nos artigos 6.º-A e 7.º do CPA – artigo 615.º n.º 1 alínea d) do Código do Processo Civil.
III – FUNDAMENTAÇÃO:
DE FACTO
Com interesse para o julgamento do presente recurso o tribunal a quo considerou provados os seguintes factos:
1. Com data de 12 de Março de 2008, a Autora outorgou com o Réu um Contrato de Incentivos Financeiros (fls. 13 e sgs);
2. No âmbito do referido contrato, o primeiro contrato de trabalho foi celebrado com HMIL, em 7 de Março de 2008 (artigo 8.º da P.I.);
3. Com data de 31 de Maio de 2009, HIML dirigiu à Autora uma carta comunicando a cessação das suas funções a partir de 30 de Junho seguinte (fls. 24 e artigo 4º da contestação);
4. Com data de 4 de Novembro de 2009, a Directora do Centro de Emprego de L..., da Delegação Regional do Centro do Instituto de Emprego e Formação Profissional, IP, dirigiu à Autora um ofício do qual consta, sob a epígrafe “Assunto: Portaria n.º 196-A/2001, de 10 de Março, Iniciativas Locais de Emprego”:
“No âmbito do programa citado em epígrafe e de acordo com o já referido na visita efectuada no passado dia 30 de Outubro vimos por este meio informar que CGF não reúne as condições previstas na legislação para poder substituir o posto de trabalho de HIML, dado que não se encontra em situação de desemprego involuntário. (…)”( fls. 262 do PA);
5. A Autora dirigiu à subscritora do ofício referido no ponto anterior uma comunicação, com data de 16 de Novembro de 2009, da qual fez constar:
“(…)
Em Outubro fui entregar (…) o contrato da nova funcionária e o documento de inscrição da C… no Centro de Emprego estando correcta de cumprir as exigências necessárias do projecto aprovado. Qual não é a minha frustração, quando dias mais tarde (…) me informa que a C… não reunia as condições necessárias para ser objecto de apoio nem era elegível no âmbito da Portaria subjacente ao projecto aprovado.
(…) (fls. 270 e sgs. do PA);
6. Com data de 5 de Maio de 2011, a Directora do Centro de Emprego de L..., da Delegação Regional do Centro do Instituto de Emprego e Formação Profissional, IP, dirigiu à Autora um ofício do qual consta, sob a epígrafe “Assunto: Portaria n.º 196-A/2001, de 10 de Março, Iniciativas Locais de Emprego, Proc. 004/ILE/08”:
“No âmbito do programa citado em epígrafe, e na sequência da visita efectuada às instalações no passado dia 3 de Maio, vimos por este meio informar novamente que CGF não reúne as condições previstas na legislação para poder substituir o posto de trabalho de HIML, dado que não se encontra em situação de desemprego involuntário. (…)”(fls.290 do PA);
7. Com data de 12 de Maio de 2011, a interpôs dirigiu ao Delegado regional do Centro uma comunicação, que encerrou pedindo “a manutenção da presente trabalhadora, não prejudicando tal o programa de apoio concedido” (fls. 34-37);
8. A Directora do Centro de Emprego de L..., da Delegação Regional do Centro do Instituto de Emprego e Formação Profissional, IP, dirigiu à Autora um ofício com data de 4 de Julho de 2011, do qual consta, sob a epígrafe “Assunto: Portaria n.º 196-A/2001, de 10 de Março, Iniciativas Locais de Emprego, Proc. 004/ILE/08”:
“Na sequência do ofício remetido ao Sr. Delegado regional relativamente à admissão de CGF para efeitos de substituição de HIML, vimos por este meio notificar V. Ex.ª de que não foi aceite o vosso requerimento dado a trabalhadora violar o disposto no artigo 6.º da Portaria n.º 196-A//2001, de 10 de Março, com a redacção que lhe foi dada pela Portaria n.º 255/2002, de 12 de Março.
(…)”( fls. 308 do PA);
9. Em 27 de Julho de 2011 a Autora dirigiu ao Presidente do Instituto Réu, petição de recurso hierárquico, impetrando que fosse dada “continuidade ao contrato de trabalho em vigor celebrado com a trabalhadora CGF” (fls. 348 e 346 e sgs do PA);
10. Com data de 14 de Junho de 2013 foi remetido à Autora ofício n.º 6504 onde se refere”…Notifica-se V.a Exa que por despacho de 30-05 – do sr. Delegado Regional do centro, exarado na informação n.º160/C-EF/2013, de 15 de Março, proferido ao abrigo da delegação de competências do Conselho Directivo do IEFP, I, de 2013-05-22, nos Delegados Regionais foi negado provimento ao recurso hierárquico interposto por V. Exa…pelo que confirma a decisão da Sra. Directora do Centro de Emprego de L...… Para esclarecimento das razões que sustentaram a decisão e cumprimento do Código de Procedimento Administrativo…junto se envia cópia do referido despacho e informação que a fundamenta (fls . 39-43);
11. Na informação referida anteriormente consta: “ …13. A celebração da candidatura em preço pautou-se por um conjunto de normas em que a involuntariedade da condição de desemprego era condição necessária para o preenchimento do posto de trabalho e respectivo apoio. Proposta. 14. Face ao exposto propõe-se não dar provimento ao recurso apresentado, mantendo-se assim as conclusões da informação n.º 523 DC-SEF datada de 8-09-2011 tendo em conta que o despacho da Sra. Directora do centro de Emprego de L..., exarado na informação n.º 209 datado de 1-02-2012, conclui não ser possível face à legislação em vigor, equiparar a trabalhadora CGF a situação de desemprego involuntário (fls. 43);
12. Foi remetido à Autora ofício n.º 544 de 11-10-2013, onde se refere “ No âmbito do programa citado em epígrafe e na sequência do indeferimento do recurso hierárquico interposto por V. exa no âmbito da candidatura ao PEOE…existem duas alternativas:- proposta de devolução proporcional dos apoios financeiros, ou – a entidade procede à contratação….” (fls. 106). * B/DE DIREITO
DO ERRO DE JULGAMENTO SOBRE A MATÉRIA DE DIREITO
Contesta a Autora a qualificação do acto de que recorreu como “confirmativo” por, em suma, apesar de ter o mesmo segmento decisório do acto anterior “confirmado”, não apresentar os mesmos fundamentos (além do fundamento inicial assenta em fundamentos que não constam do acto inicial).
Vejamos.
Em sede de direito substantivo, são actos administrativos as decisões dos órgãos da administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta – 120.º do Código do Procedimento Administrativo.
Dispõe o artigo 51.º do CPTA que “Ainda que inseridos num procedimento administrativo são judicialmente impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa e, em especial, aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos de terceiros”.
Do exposto, resulta, em síntese, que o conceito de actos administrativos impugnáveis se reporta aos actos com efeitos externos designadamente lesivos de direitos ou interesses legítimos dos interessados, nele cabendo de imediato a decisão final de um procedimento administrativo, por regular uma situação individual e concreta, declarando o direito aplicável em termos imperativos.
Não cabem no conceito referido, os chamados actos instrumentais: – actos meramente preparatórios (propostas, informações, pareceres, relatórios etc.); – actos complementares (notificações, publicações, avisos) – operações materiais ou jurídicas de execução de actos administrativos – cfr., entre outros, M. Esteves de Oliveira, R. Esteves de Oliveira ob. cit., p. 342 e ss. Para além dos actos meramente confirmativos – art. 53.º do CPTA – actos ineficazes – art. 54.º do CPTA – e actos sujeitos a recurso hierárquico necessário ou outra impugnação administrativa (sobre a regra actual da natureza facultativa das impugnações administrativas, vide, entre outros, Mário Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, Almedina, p. 263 e ss, p. 303 e ss).
Neste contexto, consideram-se “actos confirmativos” os actos administrativos que mantêm, por concordância, um acto administrativo anterior, tendo em vista a mesma situação nele regulada, recusando, por isso a sua alteração ou revogação.
No âmbito dos actos confirmativos, destacam-se os actos meramente confirmativos que se limitam a confirmar actos anteriores que “já eram contenciosamente impugnáveis – ou, sob outra perspectiva”, trata-se de actos que provêm do mesmo autor ou do seu superior hierárquico, limitados a, perante insistência do interessado, reafirmar o que já havia sido decidido antes – cfr. mário esteves de oliveira e rodrigo esteves de oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos anotado, VI, Almedina, p. 357 – ou a descrever uma situação anteriormente criada por outro acto, sem produzir qualquer efeito, nada inovando ou acrescentando na esfera jurídica do interessado ou adicionando, quando muito, uma nova autoria nos casos de recurso hierárquico facultativo. Verificando-se identidade nas partes, na pretensão e na causa de pedir – entre outros, JOSÉ M. BOTELHO/ AMÉRICO P. ESTEVES / J. CÂNDIDO PINHO, 5.ª edição, p. 560, CPA anotado.
Termos em que o legislador processual concretizou o princípio da inimpugnabilidade dos actos meramente confirmativos no artigo 53.º do CPTA condicionado aos pressupostos ali referidos. Sobre esta problemática, veja-se os Acórdãos do STA de 21.11.96, do Pleno de 07.01.02 rec. n.º 45.909, de. 11.03.2008, rec 01084/08 e Acórdão de 28.09.2006, rec. 00014/04 do Tribunal Central Administrativo Norte cujo sumário se transcreve:
“Com as alterações legislativas constantes do CPA e da CRP, os conceitos quer de acto administrativo quer da sua recorribilidade contenciosa mudaram passando aquele a ter a definição do artigo 120º do CPA e assentando esta na noção de lesividade, de acordo com a estatuição do artigo 268º-4 da CRP.
II. Assim, por um lado, consideram-se actos administrativos todas as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta e, por outro lado, a noção de recorribilidade do acto administrativo passou a plasmar-se sobre o conceito de lesividade.
III. Na dogmática jurídico-administrativa portuguesa, no âmbito da conceptualização do acto administrativo, consideram-se "actos confirmativos" os actos que mantêm um acto administrativo anterior, exprimindo concordância com ele e recusando a sua revogação ou modificação.
IV. No âmbito dos actos confirmativos distinguem-se ainda os chamados "actos meramente confirmativos" como sendo aqueles que, de entre os actos confirmativos, tem por objecto actos definitivos anteriormente praticados.
V. Ainda no domínio da sistematização do acto administrativo, constituem requisitos dos chamados actos meramente confirmativos:
a) Que o acto confirmado se configure como lesivo;
b) Que o acto confirmado fosse do conhecimento do interessado, em ordem à sua recorribilidade; e
c) Que entre o acto confirmado e o acto confirmativo haja identidade de sujeitos, de objecto e de decisão, havendo identidade entre as partes quando o autor e o destinatário dos actos, em questão, são os mesmos, sendo que, no que concerne à autoria do acto, não é requisito essencial a idêntica personalidade dos autores dos actos em causa dado que o que releva para este efeito é a origem da titularidade dos poderes exercidos ao praticar-se o acto administrativo; aferindo-se a identidade de pretensão perante as mesmas circunstâncias de facto e de direito, e a identidade de causa de pedir pela identidade nos fins a atingir com a prática dos actos confirmados e confirmativos; e entendendo-se como identidade de decisão a existência de identidade da resolução dada ao caso concreto, mas também identidade de fundamentação da decisão e identidade das circunstâncias ou pressupostos da decisão.
VI. Os actos meramente confirmativos nada acrescentando ou retirando aos actos administrativos que constituem o seu objecto, antes se limitando a confirmar um acto anterior, o qual contém a resolução da situação individual no caso concreto, não se configuram como um acto lesivo e, nessa medida, são contenciosamente inimpugnáveis.”.
Ora, resulta claramente da factualidade assente que o primitivo acto de indeferimento da pretensão da Autora praticado pela Directora do Centro de Emprego de L..., da Delegação Regional do Centro do Instituto de Emprego Formação Profissional, IP e notificado com data de 4 de Julho de 2011 – de admissão de trabalhadora para substituir o posto de trabalho de outra em sede de Contrato de Incentivos Financeiros (promoção de iniciativas locais de emprego) outorgado com a ora Recorrida – assentou no incumprimento das condições previstas na inerente legislação para poder substituir o posto de trabalho (artigo 6.º da Portaria n.º 196-A/2001, de 10 de Março, Iniciativas Locais de Emprego com a redacção que lhe foi dada pela Portaria 255/2002, de 12 de Março”, a saber o facto de tal trabalhadora se não encontrar em situação de desemprego involuntário.
Sendo que o recurso hierárquico entretanto interposto pela ora Recorrente de tal despacho foi indeferido por Despacho praticado pelo Delegado Regional do Centro do ora Recorrido em 30.05.2013 ao abrigo de delegação de competências – objecto mediato da acção inerente ao presente recurso – e notificado à Recorrente por ofício com data de 14.06.2013 confirmou a recorrida decisão de indeferimento referindo entre o demais que “A celebração da candidatura em preço pautou-se por um conjunto de normas em que a in voluntariedade da condição de desemprego era condição necessária para o preenchimento do posto de trabalho e respectivo apoio. Proposta. 14. Face ao exposto propõe-se não dar provimento ao recurso apresentado, mantendo-se assim as conclusões da informação n.º 523 DC-SEF datada de 8-09-2011 tendo em conta que o despacho da Sra. Directora do centro de Emprego de L..., exarado na informação n.º 209 datado de 1 -02- 2012, conclui não ser possível face à legislação em vigor, equiparar a trabalhadora CGF a situação de desemprego involuntário” (…)”
Do que se retira que o acto impugnado consubstancia a decisão de um recurso hierárquico (facultativo) de anterior acto administrativo proferido por órgão legalmente competente ao abrigo de normas de direito público definidor da situação individual e concreta em causa, produzindo efeitos jurídicos na esfera jurídica da Autora já consolidados (por falta de atempada impugnação jurisdicional) em prol da segurança da ordem jurídica.
Constituindo assim um acto meramente confirmativo de acto administrativo anterior, contenciosamente impugnável, verificando-se entre os referidos actos a tríplice identidade definida pelos juspublicistas:
– Identidade das partes, uma vez que o destinatário do acto confirmado e do “confirmativo” é o mesmo, assim como a origem da titularidade dos poderes exercidos não se exigindo idêntica personalidade dos autores dos actos.
– Identidade de objecto (já que os actos em causa foram proferidos em idênticas circunstâncias de facto e de direito visando idênticos fins, mais propriamente foram proferidos com base em idêntica pretensão do interessado, qual seja, o pedido de aceitação de contrato celebrado com trabalhadora em substituição de outra no âmbito do Contrato de Incentivos Financeiros já identificado.
– Identidade de decisão (identidade da resolução dada à pretensão em causa –indeferimento – e dos fundamentos e pressupostos da decisão: do confronto dos actos sobressai a identidade da fundamentação basilar entre acto primitivo e o acto impugnado: o facto de a trabalhadora que se pretendeu contratar não se encontrar em situação de desemprego involuntário. Sublinhando-se que a referência no acto impugnado ao não cumprimento pela Autora do contrato de concessão de serviços que a obrigava a não reduzir o nível de emprego por via do apoio concedido, não tem a virtualidade de alterar os fundamentos do primitivo acto uma vez que tal afirmação traduz, naturalmente, a consequência de contratar alguém que não se encontrava em situação de desemprego voluntário, o que alegadamente a ora Recorrente fez. Ou seja, o acto impugnado não apresentou razões ou fundamentos novos mas apenas e tão só explicitou as consequências dos fundamentos já ínsitos no acto original e repetidos no acto impugnado.
Termos em que o acto recorrido, administrativamente impugnado por meio de recurso hierárquico, consubstancia um acto meramente confirmativo de acto anterior contenciosamente recorrível, preenchendo os pressupostos de inimpugnabilidade contenciosa constantes do artigo 53.º n.º 1 alínea a) do CPTA, não padecendo a sentença a quo do erro de julgamento que lhe foi imputado.
DA NULIDADE POR OMISSÃO DE PRONÚNCIA
Sustenta a recorrente a nulidade da decisão a quo por omissão de pronúncia sobre a violação dos princípios da boa-fé e da colaboração com os particulares, previstos nos artigos 6.º-A e 7.º do CPA – artigo 615.º n.º 1 alínea d) do CPC.
Não lhe assiste razão.
A decisão a quo ao julgar procedente a suscitada excepção da inimpugnabilidade do acto impugnado no âmbito da acção instaurada pelo Recorrente deu como verificada circunstância legalmente obstativa do conhecimento do mérito de tal acção absolvendo o Demandado da instância.
Não sendo exigível ao tribunal a quo que entrasse na apreciação do mérito ou fundo da acção, antes ficando prejudicada a pronúncia sobre os alegados vícios imputados ao questionado acto. Aliás, fazê-lo significaria a prática de actos incompatíveis com a natureza e consequências das excepções dilatórias, bem como inúteis (artigos 288.º e ss e 130.º do CPC).
Improcedem assim todas as conclusões do presente recurso jurisdicional negando-se provimento ao mesmo, confirmando-se a decisão recorrida. **** IV – DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.
Notifique.
DN.
Porto, 22 de Maio de 2015
Ass.: Alexandra Alendouro
Ass.: João Beato de Sousa
Ass.: Helena Ribeiro |
