Com relação à questão da suspensão de eficácia, alega a Recorrente, sumariamente, o seguinte:

“No âmbito da presente providência cautelar, a recorrente requereu a suspensão da instância, até à decisão da acção que intentou contra a interessada particular H…, por entender que a acção cível que intentou no Tribunal de Fafe, contra aquela interessada particular é determinante para se saber em definitivo se a situação relativa à utilização que a recorrente vem fazendo, desde o ano de 1982, da cobertura do prédio sito na Travessa da Irlanda, é ou não legalizável.
Trata-se de uma questão prejudicial, pelo que a suspensão da instância administrativa é consequência directa deste facto.
No presente processo temos que ponderar a relação entre os particulares, que, in casu, são a recorrente e a interessada particular, uma vez que ambas são proprietárias de fracções autónomas do prédio sito na Travessa da Irlanda, e pelo facto de a utilização de toda a cobertura do prédio que a recorrente vem fazendo desde 1982, não ser aceite pela interessada particular.
(...)
O facto de a situação, apesar de ilegal, se manter inalterada ao longo de mais de 20 anos, pese embora a deliberação da Câmara Municipal de Fafe, de 22 de Novembro de 1989 e o encerramento a que esta procedeu em 31 de Maio de 1994, demonstra bem que não resulta qualquer prejuízo para a comunidade em que está inserida a recorrente nem diminui em nada a autoridade administrativa, uma vez que esta, apesar de uma ou outra decisão, condescendeu até ao momento com o problema.
Se a recorrente obtiver decisão judicial favorável, no âmbito da acção cível que interpôs, nada nos é dito pela entidade administrativa em causa, no sentido de que a recorrente não possa vir a ver legalizada a utilização da cobertura do prédio sito na Travessa da Irlanda.
É pois relevante a suspensão da presente instância, até à decisão final da acção cível que corre termos pelo Tribunal de Fafe, pelo que deve proceder o pedido de suspensão da instância apresentado pela recorrente, com as legais consequências.
(...)”.
Vejamos se assiste razão à Recorrente.
Constituem causas de suspensão da instância, as elencadas no artº 276º do CPC, a saber:
“1. A instância suspende-se nos casos seguintes:
a) Quando falecer ou se extinguir alguma das partes, sem prejuízo do disposto no artigo 162.º do Código das Sociedades Comerciais;
b) Nos processos em que é obrigatória a constituição de advogado, quando este falecer ou ficar absolutamente impossibilitado de exercer o mandato. Nos outros processos, quando falecer ou se impossibilitar o representante legal do incapaz, salvo se houver mandatário judicial constituído;
c) Quando o tribunal ordenar a suspensão;
d) Nos outros casos em que a lei o determinar especialmente.
2. No caso de transformação ou fusão de pessoa colectiva ou sociedade, parte na causa, a instância não se suspende, apenas se efectuando, se for necessário, a substituição dos representantes.
3. A morte ou extinção de alguma das partes não dá lugar à suspensão, mas à extinção da instância, quando torne impossível ou inútil a continuação da lide.”
De entre elas consta a suspensão por determinação do juiz.
Ora, sob esta epígrafe dispõe o artº 279º do mesmo Código que:

“l. O tribunal pode ordenar a suspensão quando a decisão da causa estiver dependente do julgamento de outra já proposta ou quando ocorrer outro motivo justificado.
2. Não obstante a pendência de causa prejudicial, não deve ser ordenada a suspensão se houver fundadas razões para crer que aquela foi intentada unicamente para se obter a suspensão ou se a causa dependente estiver tão adiantada que os prejuízos da suspensão superem as vantagens.
3. Quando a suspensão não tenha por fundamento a pendência de causa prejudicial, fixar-se-á no despacho o prazo durante o qual estará suspensa a instância.
4. As partes podem acordar na suspensão da instância por prazo não superior a seis meses.”.
Por outro lado, sob a epígrafe “Extensão da competência à decisão de questões prejudiciais”, estabelece o artº 15º do CPTA que:
“1 – Quando o conhecimento do objecto da acção dependa, no todo ou em parte, da decisão de uma ou mais questões da competência de tribunal pertencente a outra jurisdição, pode o juiz sobrestar na decisão até que o tribunal competente se pronuncie.
2 – A suspensão fica sem efeito se a acção da competência do tribunal pertencente a outra jurisdição não for proposta no prazo de dois meses ou se ao respectivo processo não for dado andamento, por negligência das partes, durante o mesmo prazo.
3 – No caso previsto no número anterior, deve prosseguir o processo do contencioso administrativo, sendo a questão prejudicial decidida com efeitos a ele restritos.”.
Ora, no caso dos autos, a fundamentação do acto administrativo cuja suspensão de eficácia se requer bem como dos actos administrativos que o precedem e de que aquele é consequência, em referência na matéria de facto indiciariamente provada, radica na falta de licenciamento municipal.
Assim, fundamentando-se a prolação dos actos administrativos, em referência nos autos, em questões de direito administrativo, a acção cível instaurada mencionada pela Recorrente, pela qual se peticiona o reconhecimento de determinada servidão predial, não se configura como prejudicial relativamente aos presentes autos.
Improcedem, deste modo, as conclusões de recurso, respeitantes ao recurso interposto da decisão que indeferiu o pedido de suspensão da instância.

III-2.2. Do recurso interposto da decisão que julgou improcedente o procedimento cautelar de suspensão de eficácia
Por seu lado, a segunda decisão impugnada julgou improcedente a Providência cautelar requerida, por ser do entendimento de que o acto cuja suspensão de eficácia se requer, não configura o qualificativo de acto administrativo, por não consubstanciar a definição duma situação jurídica individual e concreta, antes configurando meros actos de execução de anteriores actos administrativos.

É a seguinte a fundamentação da sentença proferida pelo Tribunal a quo:

“(...)
A requerente vem a tribunal, não arguir algum vício intrínseco do despacho que ordenou a tomada de posse dos prédios em questão, para efeito de neles se proceder à execução dos vários despachos que já foram exarados sobre as questões ajuizadas, mas (vem) sim suscitar de novo estas questões, ou seja, saber se pode ou não manter as grades que instalou, ou, pelo menos, repor aquelas que removeu, e se pode ou não manter o acesso acima referido.
Da prova ou reconhecimento destes direitos depende, como é bom de ver, a procedência do pedido de suspensão da eficácia do acto em questão.
A requerente não está em tempo para discutir tais questões.
Foi há muito (demasiado para que a imagem do correcto relacionamento entre Administração e administrados não saia, como aqui sai, maltratada) tempo decidido, pela Câmara, que a requerente não tem os ditos direitos, não tendo esta (que nunca aceitou a bondade de tal pronúncia, manda a verdade que se diga) reagido de modo consequente, por recurso contencioso, como então se dizia, ou, após 01.01.04, através do pedido de anulação das decisões que indeferiram as suas pretensões. Assim, firmaram-se na ordem jurídica aquelas decisões da Câmara, havendo, naturalmente, que executá-las, não devendo tal execução, como tem sucedido, ao longo de mais de 16 anos, relativamente à questão do acesso, ser suspensa na sequência de qualquer requerimento da aqui requerente, o que não significa que, em caso algum, essa execução pode ser interrompida – artigos 120º, 121º e 158º a 177º do CPA, 28º da LPTA e 58º do CPTA, de cuja conjugação resulta a dita firmeza na ordem jurídica.
O requerimento está, pois, votado ao insucesso.
(...)”.
Contra tal entendimento insurge-se a Recorrente.

Com referência à qualificação jurídica do acto, em referência, alega a Recorrente, sumariamente, o seguinte:

(...)
A recorrente requereu a suspensão da eficácia do acto administrativo que designou dia e hora para a demolição até à decisão da questão da invocada servidão predial pelo Tribunal de Fafe.
Entende o Mto Juiz “a quo” que a recorrente não está em tempo para discutir as questões que no seu entender discute no presente procedimento cautelar.
Através do despacho que designou dia e hora para a demolição e desocupação da cobertura do prédio sito na Travessa da Irlanda, está a ser dado cumprimento à decisão da Câmara Municipal de 22/11/1989, e quanto à parte relativa à remoção das grades ela resulta do indeferimento ocorrido em 12 de Maio de 2004.
Quanto à questão relativa à remoção das grades, a recorrente procurou, sem qualquer sucesso, obter decisão do recorrido Presidente, no sentido de ser recolocada a grade que existia inicialmente e que foi licenciada com a construção do prédio sito na Travessa da Irlanda, porém, nunca obteve qualquer decisão clarificadora quanto a esta matéria, tendo mesmo ficado subjacente em algumas das respostas que o recorrido Presidente lhe endereçou, que não aceitaria a recolocação da primitiva grade, o que é ilegal.
Quanto à demolição e desocupação da cobertura, decorrente de uma decisão proferida em 22/11//1989, isto é, há mais de 16 anos, sem ter sido executada em pleno até ao momento, tem que se considerar tacitamente revogada.
Da análise de todo o procedimento administrativo em causa, facilmente se conclui que todo o problema foi novamente despoletado, pelo facto de a recorrente a dado momento se ter “lembrado” de substituir a grade que encima o prédio sito na Travessa da Irlanda.
Se a recorrente não tivesse tido a “infeliz” ideia de substituir a grade, a qual substituiu por razões de segurança, uma vez que por aquela ocasião ocorreram vários assaltos na cidade de Fafe, a deliberação da Câmara Municipal de Fafe de 22/11/1989, continuava como estava, isto é, sem ser concretizada.
Tem pois que se considerar que o acto que designou dia e hora para a execução das obras coercivas e para a desocupação da cobertura do prédio sito na Travessa da Irlanda, é um verdadeiro acto lesivo, porquanto não se pode considerar o mesmo como de execução da deliberação da Câmara Municipal de Fafe de 22/11/1989, uma vez que este acto administrativo, há muito que deixou de vigorar na ordem jurídico-administrativa, uma vez que foi a própria entidade administrativa que o proferiu, que simultaneamente não lhe deu cumprimento, durante mais de uma década.
A decisão recorrida deve ser revogada e substituída por outra que, ouvida a prova testemunhal arrolada, decida pela suspensão da eficácia do acto administrativo que ordenou dia e hora para a remoção das grades, demolição e desocupação do terraço do prédio sito na Travessa da Irlanda.
(...)”.
Vejamos se assiste razão à Recorrente.
Com as alterações legislativas constantes do CPA e da CRP, os conceitos quer de acto administrativo quer da sua recorribilidade ou impugnabilidade contenciosa mudaram passando aquele a ter a definição do artº 120º do CPA e assentando esta na noção de lesividade, de acordo com a estatuição do artº 268º-4 da CRP.
Com efeito, sob a epígrafe de “Conceito de acto administrativo” dispõe o artº 120º do CPA que:

“Para os efeitos da presente lei, consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”
Por outro lado, estabelece o artº 268º da CRP, sob a epígrafe “Direitos e garantias dos administrados” que:
“1. Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas.
2. Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.
3. Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos.
4. É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas.
5. Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
6. Para efeitos dos n.os 1 e 2, a lei fixará um prazo máximo de resposta por parte da Administração.
Ainda sobre esta matéria, estabelece o artº 51º do CPTA que:
“Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.” .
Finalmente, em matéria de Providências Cautelares, dispõe o artº 112º do CPTA que:
“1 – Quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo.
2 – Além das providências especificadas no Código de Processo Civil, com as adaptações que se justifiquem, nos casos em que se revelem adequadas, as providências cautelares a adoptar podem consistir designadamente na:
a) Suspensão da eficácia de um acto administrativo ou de uma norma;
(...)”.
Assim, por um lado, consideram-se actos administrativos todas as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta e, por outro lado, a noção de recorribilidade ou impugnabilidade do acto administrativo passou a plasmar-se sobre o conceito de lesividade.

Deste modo, são contenciosamente recorríveis, todos os actos administrativos, sejam preparatórios ou constituam resoluções finais do procedimento sejam internos ou externos, constituam decisões provisórias ou definitivas, desde que consubstanciem lesão de direitos ou interesses legítimos dos particulares, tudo isto em ordem a um cabal cumprimento do princípio da plenitude e efectividade da protecção dos particulares perante a Administração – Cfr. neste sentido o artº 268º-4 da CRP e Vasco Pereira da Silva, in “Em Busca do Acto Administrativo Perdido”.
Com efeito a revisão constitucional de 1989 determinou um importante alargamento da recorribilidade, ao introduzir o direito de recurso contencioso contra quaisquer actos administrativos lesivos de direitos dos particulares.
Doravante, todos os actos administrativos, isto é quaisquer medidas emanadas de órgãos da Administração Pública, no domínio do direito público, visando a produção de efeitos jurídicos individuais e concretos são susceptíveis de impugnação contenciosa, na medida em que sejam lesivos de direitos dos particulares – Cfr. artºs 120º do CPA, 268º-4 da CRP e 51º do CPTA.

Do mesmo modo, no âmbito do Contencioso administrativo, as Providências cautelares a adoptar podem consistir, entre outras, na suspensão de eficácia de um acto administrativo, acto este dotado das características, acabadas de mencionar.

No caso dos autos, pretende-se a Suspensão de Eficácia do acto que designou dia e hora para a tomada de posse administrativa da fracção autónoma da Recorrente do prédio nº … da Rua Monsenhor Vieira de Castro, em Fafe, em ordem à reposição dessa fracção na situação anterior à execução de obras sem licença, consistentes na abertura de um acesso na varanda dessa fracção que deita directamente sobre a cobertura do prédio sito na Travessa da Irlanda, no qual a Recorrida particular possui uma fracção autónoma; bem como da posse administrativa da cobertura do prédio sito na Travessa da Irlanda, para remoção coerciva das grades ilegalmente colocadas.
Conforme se colhe da matéria de facto indiciariamente dada como provada, previamente a este acto, foram prolatados os seguintes actos administrativos:
- Por despacho de 12.05.04, foi indeferida a pretensão da Recorrente de legalização da substituição das grades a que tinha procedido no terraço do prédio sito na Travessa da Irlanda; e
- Em 22.11.1989, a Câmara Municipal de Fafe deliberou que não é lícito à M.. abrir uma porta na sua fracção, sita no prédio nº … da Rua Monsenhor Vieira de Castro, em Fafe, para acesso à cobertura da fracção …, pertencente à H…, sita no prédio da Travessa da Irlanda.
Ora, compulsados tais actos e confrontando-os com o acto cuja suspensão de eficácia se requer, somos de considerar que este mais não é que um acto de execução daqueles.
Efectivamente, perante actos que indeferem os pedidos de legalização da substituição das grades no terraço do prédio sito na Travessa da Irlanda e da abertura de uma porta na fracção, sita no prédio nº … da Rua Monsenhor Vieira de Castro, para acesso à cobertura daquele outro prédio, o acto que determina a tomada de posse administrativa daquela fracção autónoma e desta cobertura de prédio, em ordem à reposição da situação anterior à execução das obras efectuadas sem a respectiva autorização ou licenciamento municipal, bem como a remoção coerciva das grades ilegalmente colocadas, mais não é do que um acto de execução daqueles outros actos administrativos.
Com relação à questão da qualificação jurídica do acto cuja suspensão de eficácia é requerida, decidiu-se na decisão recorrida, que o mesmo assumia natureza meramente executiva.
Como supra se deixou dito, por acto administrativo deve entender-se qualquer medida emanada de órgãos da Administração Pública, no domínio do direito público, visando a produção de efeitos jurídicos individuais e concretos, sendo susceptível de impugnação contenciosa, na medida em que sejam lesivos de direitos dos particulares, e constituindo, em princípio, uma resolução final de um procedimento administrativo – Cfr. artºs 120º do CPA, 268º-4 da CRP e 51º do CPTA.
Acontece que, no plano da definitividade horizontal, podem ser praticados actos quer anteriormente quer posteriormente à pratica do acto final.
Ora, de entre os actos que podem ser praticados posteriormente ao acto final do procedimento figuram os chamados actos de execução, considerando-se como tais os actos administrativos através dos quais se põe em prática um acto administrativo, nada acrescentando, em princípio a este acto.
Tais actos não se configuram como administrativos, na justa medida em que administrativo é o acto que se trata de executar.
E como somente os actos administrativos são susceptíveis de impugnação contenciosa, os meros actos de execução, não sendo verdadeiros actos administrativos definitivos, são insusceptíveis de impugnação contenciosa.
A 2ª decisão impugnada concluiu, pois, no sentido da improcedência da Providência cautelar de suspensão de eficácia, mercê da qualificação de acto não administrativo do acto, em referência.

Analisada a argumentação/fundamentação desenvolvida na sentença recorrida, atrás em parte reproduzida, temos, para nós, que a mesma fez uma correcta qualificação jurídica do acto, em apreço.
Efectivamente, o acto, em questão, que designou dia e hora para a tomada de posse administrativa quer da fracção autónoma da Recorrente do prédio nº … da Rua Monsenhor Vieira de Castro, em Fafe, em ordem à reposição dessa fracção na situação anterior à execução de obras sem licença, consistentes na abertura de um acesso na varanda dessa fracção que deita directamente sobre a cobertura do prédio sito na Travessa da Irlanda, no qual a Recorrida particular possui uma fracção autónoma; quer da cobertura do prédio sito na Travessa da Irlanda, para efeitos de remoção coerciva das grades ilegalmente aí colocadas, configura-se como um mero acto de execução de actos administrativos, anteriormente prolatados, no caso o despacho de 12.05.04, pelo qual foi indeferida a pretensão da Recorrente de legalização da substituição das grades a que tinha procedido no terraço do prédio sito na Travessa da Irlanda; e a deliberação de 22.11.1989 da Câmara Municipal de Fafe que havia determinado pela ilegalidade da abertura de uma porta na fracção da Recorrente, sita no prédio nº… da Rua Monsenhor Vieira de Castro, em Fafe, para acesso à cobertura da fracção … pertencente à H..., sita no prédio da Travessa da Irlanda.
Tal acto, limitando-se a dar execução a actos administrativos anteriormente proferidos, nada inovando na ordem jurídica, não se configura como sendo um acto administrativo com eficácia externa, susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.
Nessa perspectiva não consubstanciando uma lesão de direitos ou interesses legítimos dos particulares, ou seja não se configura como actos administrativos não podem ser objecto da adopção de providências cautelares, sendo manifesta a ilegalidade da pretensão que as formule, o que constitui fundamento de rejeição.
É a estatuição que se contém nos artºs 112º -2-a), a contrario sensu e 116º-2-d) do CPTA.
Não tendo sido objecto de rejeição a providência requerida, nos termos em que foi formulada, deve ser julgada improcedente.
Efectivamente, em matéria de pressupostos ou critérios de decisão das Providências cautelares, e tratando-se de Providências cautelares conservatórias como é classificada a Suspensão de eficácia de actos administrativos, dispõe o artº 120º do CPTA, no seu nº1, alínea b) que a sua adopção pressupõe a existência de “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal” (periculum in mora) e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito” (fumus non malus juris).
Para além disso e independentemente da verificação desses requisitos, “a adopção da providência (...) será recusada quando devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa (...) (ponderação de interesses segundo critérios de proporcionalidade). É o que estatui o nº 2 daquele normativo legal.
Constituem, pois, condições de condições de procedência das Providências cautelares conservatórias, nos termos do disposto no artº 120º-1-b) e 2, o “periculum in mora” - receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente; o “fumus non malus iuris” – que não seja manifesta a falta de aparência do bom direito”); e a “ponderação de interesses segundo critérios de proporcionalidade” - ponderação de todos os interesses em presença (públicos e/ou privados).
Ou seja, entre outras, constitui condição de procedência das Providências cautelares conservatórias, o “fumus non malus iuris” – que não seja manifesta a falta de aparência do bom direito”, na qual se inclui a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito.
Ora, de entre as circunstâncias que obstam ao conhecimento de mérito, figura a inimpugnabilidade do acto administrativo.
Acontece que o acto cuja suspensão de eficácia se requer, tratando-se de um acto de execução de anteriores actos administrativos, não parece configurar um acto administrativo lesivo dos interesses da Recorrente.

Com efeito, para além de surgir a jusante do procedimento administrativo no qual foram prolatados os actos finais, o mesmo limita-se, a dar execução a esses actos administrativos definidores de uma situação jurídica individual e concreta.

E tratando-se de um acto de mera execução de actos administrativos, o mesmo carece de lesividade actual, o que afasta a sua impugnabilidade.

Ora, tratando-se de acto meramente procedimental e não lesivo de direito ou interesses da Recorrente, o mesmo é inimpugnável.

E sendo inimpugnável o acto, em referência, tal circunstância consubstancia uma situação que obstará ao conhecimento do mérito da questão, no processo principal.

Deste modo, configura-se como manifesta a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito, o que de acordo com os critérios de decisão constantes da alínea b) do nº 1 do artº 120º do CPTA, faz afastar o critério do “fumus non malus juris” e, em consequência, a verificação conjunta dos critérios de decisão ou pressupostos de adopção das providência cautelares requeridas.
E julgados não verificados os pressupostos das providências cautelares de que a lei faz depender a sua adopção, improcede a providência cautelar da suspensão de eficácia requerida.

Assim sendo, improcedem as conclusões de recurso apresentadas, não merecendo, em consequência, censura a sentença recorrida.

IV- DECISÃO
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TACN em negar provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, confirmar as decisões recorridas.
Custas pela Recorrente.
Porto, 10-08-2006