| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
A… e esposa - residentes em Vilar de Ferreiros, Mondim de Basto – interpõem recurso da decisão judicial proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF de Mirandela – em 12.06.2008 – que, com fundamento em ilegitimidade activa, absolveu da instância o Presidente da Câmara Municipal de Mondim de Basto [CMMB] e a interessada particular D… [D…].
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- Ao contrário do que foi decidido na decisão judicial recorrida, os autores são parte legítima, por terem interesse directo em demandar, nomeadamente por se tratar do direito a exigir cumprimento de contrato feito por eles com a ré D…;
2- Também têm interesse em demandar porque foram eles que efectuaram a reclamação não atendida pelo Presidente da CMMB;
3- Finalmente, têm interesse directo em demandar porque, como cidadãos no uso dos seus direitos civis e políticos, estão a exercer o direito de protecção do ambiente e da qualidade de vida ao pretenderem a demolição de uma construção ilegal;
4- Foram violados os artigos 26º nº3 e 26º-A do CPC, 48º e 52º da CRP, pelo que a decisão recorrida deve ser revogada e substituída por outra que, considerando-os parte legítima, ordene o prosseguimento da acção.
A entidade demandada contra-alegou, concluindo assim:
1- Os autores não têm legitimidade para propor a acção;
2- A legitimidade afere-se pelo artigo 26º nº1 e nº2 do CPC;
3- Os autores nem são possuidores nem proprietários do prédio em causa;
4- Como tal, não têm interesse em demandar a CMMB, nem podem retirar qualquer utilidade com a procedência da acção, por não serem sujeitos na relação material controvertida em análise;
5- A decisão judicial recorrida não violou o artigo 26º do CPC nem qualquer outra norma legal.
O Ministério Público [artigo 146º nº1 do CPTA] pronunciou-se pelo não provimento do recurso jurisdicional.
De Facto
É o seguinte o teor da decisão judicial recorrida:
“A…, e mulher L… […] vieram mover acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido contra o PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE MONDIM DE BASTO […] e D… […] pedindo que fosse anulado o acto do Presidente da Câmara que ordenou o arquivamento dos autos, comunicado aos recorrentes através do oficio 06.04.2004, com fundamento em violação dos artigos 74° e 106° do DL n°555/99, e em consequência, seja ordenada a demolição do prédio identificado, e condenada a CMMB numa sanção pecuniária compulsória, por cada dia de atraso, destinada a prevenir o incumprimento, nos termos do artigo 66° n°3 e 169° do CPTA.
Notificados para o efeito, os réus contestam, invocando, além do mais, a ilegitimidade dos autores e a caducidade da acção - a ré D… - e ineptidão da petição inicial, ilegitimidade passiva e activa e caducidade - a ré Câmara Municipal.
Os autores vieram responder às excepções invocadas.
No que tange à ilegitimidade activa alegaram que, por lapso do signatário, não figuraram como primeiros autores os proprietários actuais do referido prédio, sua filha M… e marido, para a qual os autores compraram o dito prédio.
Trata-se de um simples lapso, concluem, que agora corrigem de modo a figurar em vez dos autores a filha dos autores e marido.
Da rectificação de um mero lapso/ilegitimidade activa
O simples erro de cálculo ou de escrita, revelado no próprio contexto da declaração ou através das circunstâncias em que a declaração é feita, apenas dá lugar à rectificação desta - artigo 249° do Código Civil.
O regime estabelecido nesta norma é aplicável a actos jurídicos, designadamente aos produzidos no decurso de um processo judicial – artigo 298° do Código Civil.
Neste caso, considerando também o que os autores alegam [contexto da declaração], não estamos perante mero lapso que possa ser corrigido. Tanto assim é que, apesar de aflorarem a sua substituição no artigo 8º da resposta às excepções do réu Presidente da Câmara, nem sequer juntam procuração daquela que é a proprietária do prédio em questão, nem esta vem a ratificar o processado.
Ilegitimidade activa
O autor é parte legitima quando tem interesse directo em demandar, exprimido pela utilidade derivada da procedência da acção – artigo 26° n°1 e nº2 do CPC.
Ou seja, “[...] supõe-se a existência da relação jurídica; e admitida ela, averigua-se se o autor e réu são os seus respectivos sujeitos” - ver Barbosa de Magalhães, Gazeta da Relação de Lisboa, volume 323°, página 274. No mesmo sentido, em posição que se sufraga, ver Teixeira de Sousa, in A Legitimidade Singular em Processo Declarativo, BMJ, 292, página 102.
Neste caso, os autores invocam que são legítimos possuidores de um prédio rústico denominado o Tapado, com área de 600m2, sito no lugar e freguesia de Vilar de Ferreiros de Mondim de Basto e que cederam verbalmente 40m2 do terreno identificado a D…, aqui co-ré, para que esta o ocupasse, não podendo aí abrir poços ou furos de água, e em caso de construção, não poderia abrir janelas viradas para as suas propriedades ou portas; que a dita D… construiu uma casa composta de rés-do-chão e primeiro andar para fins habitacionais; que a casa foi construída sem as respectivas licenças; que desde Maio de 2002, os autores têm vindo a apresentar sucessivas queixas ao Presidente da CMMB, alertando-o para a ausência de licença de habitação; que tal casa não é susceptível de legalização, pelo que se impunha a ordem de demolição pelo Presidente da CMMB.
Ora, como se retira de folha 90 e da confissão dos autores, a proprietária do prédio em questão é M….
Portanto, é esta, e só esta, e não os aqui autores, que tem interesse directo em demandar.
Pelo exposto, e nos termos do artigo 288° n°1 alínea d) do CPC, abstenho-me de conhecer do pedido e absolvo os réus da instância.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelos recorrentes, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.
II. Constata-se, de facto, que os ora recorrentes intentaram a acção administrativa especial visando a condenação do Presidente da CMMB à prática de acto legalmente devido, ou seja, e em essência, a ordenar a demolição da construção feita pela ré D… [artigos 46º nº2 alínea b), 66º a 71º do CPTA, e 109º do Regulamento Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE) aprovado pelo DL nº555/99 de 16.12, com redacção dada pelo DL nº177/01 de 04.06].
Para o efeito, invocaram ser legítimos possuidores do terreno denominado Tapado [com 600m2], de cuja área eles cederam à D…, de forma verbal e modo gratuito, ainda como promitentes compradores do mesmo [sendo promitentes vendedores A… e mulher T…], 40m2 para ela ocupar como lhe aprouvesse, com a condição de ali não abrir poços ou furos de água, e de, em caso de construção, não abrir janelas viradas às suas propriedades ou portas.
Sucede que - dizem - ao abrigo de uma licença camarária que apenas lhe permitiria construir um barraco de rés-do-chão e um andar, destinado para arrumos, a D… acabou construindo uma casa de rés-do-chão e andar, para fins habitacionais, ao arrepio da licença que lhe foi concedida e das pertinentes normas do PDM, e na sequência de loteamento que reputam de ilegal.
Esclarecem que desde Maio de 2002 que têm vindo a queixar-se da situação junto da CMMB, alertando para a falta de uma licença de construção capaz, sendo que por ofício camarário de 09.02.04 foram notificados de que, após fiscalização, se verificou que a construção levada a cabo pela D…, na área cedida, se destinava à arrecadação de bens diversos, não tinha uso habitacional e estava conforme ao licenciamento concedido, pelo que não havia qualquer motivo justificativo da sua demolição. Como tal, ir-se-ia proceder ao arquivamento dos autos.
Perante a insistência dos requerentes, no sentido da demolição, o Presidente da CMMB, por despacho de 06.04.2004, voltou a recusar a demolição da construção por não destoar da licença concedida.
Foi nesta sequência, e porque entendem que a obra efectuada pela D… é ilegal, e é insusceptível de legalização, que os agora autores da acção especial pediram ao tribunal que anulasse o despacho de 06.04.2004, e condenasse o Presidente da CMMB na prática do acto legalmente devido, ou seja, o condenasse a mandar demolir a obra em referência e a mandar repor o terreno no estado em que estava antes da mesma ser efectuada.
Entendeu o tribunal de primeira instância, porém, e nos termos supra citados, que os autores carecem de legitimidade para deduzir tal pretensão.
Os autores, agora como recorrentes, discordam do decidido, e imputam erro de julgamento à sentença recorrida, porque entendem que lhes assiste interesse directo na demolição da construção, quer por estar também em causa o cumprimento do contrato feito com a ré D…, quer, além disso, por estarem a exercer o seu direito a proteger o ambiente e a qualidade de vida.
Ao conhecimento deste erro de julgamento se resume, pois, o objecto deste recurso jurisdicional.
III. Estipula o artigo 9º do CPTA que sem prejuízo do disposto no número seguinte e do que no artigo 40º e no âmbito da acção administrativa especial se estabelece neste código, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida [nº1], e acrescenta que independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais [nº2].
No âmbito da acção administrativa especial impugnatória, diz o nº1 do artigo 55º do CPTA que tem legitimidade para impugnar um acto administrativo: a) Quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos; b) O Ministério Público; c) Pessoas colectivas públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender; d) Órgãos administrativos, relativamente a actos praticados por outros órgãos da mesma pessoa colectiva; e) Presidentes de órgãos colegiais, em relação a actos praticados pelo respectivo órgão, bem como outras autoridades, em defesa da legalidade administrativa, nos casos previstos na lei; f) Pessoas e entidades mencionadas no nº2 do artigo 9º.
No âmbito da acção administrativa especial para condenação à prática de acto devido, estipula o nº1 do artigo 68º do CPTA que tem legitimidade para pedir a condenação à prática de acto administrativo legalmente devido: a) Quem alegue ser titular de direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão desse acto; b) Pessoas colectivas, públicas ou privadas, em relação aos direitos e interesses que lhes cumpra defender; c) O Ministério Público, quando o dever de praticar o acto resulte directamente da lei e esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais, de um interesse público especialmente relevante ou de qualquer dos valores e bens referidos no nº2 do artigo 9º; d) As demais pessoas e entidades mencionadas no nº2 do artigo 9º. E esclarece o nº2 do mesmo artigo que para além da entidade responsável pela situação de omissão ilegal, são obrigatoriamente demandados no processo os contra-interessados a quem a prática do acto omitido possa directamente prejudicar ou que tenham legítimo interesses em que ele não seja praticado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo.
O que se pretende saber, através do requisito da legitimidade, é a posição que devem ter as partes perante a pretensão deduzida em juízo, para que o julgador possa e deva pronunciar-se sobre o mérito da causa, julgando a acção procedente ou improcedente.
O pressuposto processual da legitimidade é, pois, condição para obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da pretensão formulada, e assim se diferencia das chamadas condições de procedência da acção que integram os requisitos indispensáveis para que a pretensão do autor proceda.
Verificada a ilegitimidade do autor [ilegitimidade activa], o julgador abstém-se, pois, de apreciar o mérito da sua pretensão, e absolve o réu da instância, como aconteceu no presente caso – artigos 89º nº1 alínea d) do CPTA, 493º nº2, 494º alínea e) e 288º nº1 alínea d), do CPC ex vi artigo 1º do CPTA.
No âmbito da lei processual administrativa, o artigo 9º nº1 do CPTA estabelece o princípio geral em matéria de legitimidade activa, elegendo a titularidade da respectiva relação material controvertida como critério definidor desse pressuposto processual. Mas, note-se, esta titularidade deverá ser aferida de acordo com a alegação feita pelo autor - neste nº1 do artigo 9º do CPTA, e tal como já resultava do artigo 26º nº3 do CPC [depois da reforma de 1995/1996], o legislador tomou posição expressa e inequívoca sobre a velha querela relativa ao critério de determinação da legitimidade, encarnada pelos grandes Alberto dos Reis e Barbosa de Magalhães [sobre a mesma pode ver-se Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, volume I, página 73, e Barbosa de Magalhães, Revista da Ordem dos Advogados, Ano 2º, nº1 e nº2, paginas 164 e seguintes].
O artigo 9º nº1 do CPTA [e seu nº2] retoma, pois, no essencial, o que já resultava dos artigos 26º e 26º-A do CPC, se bem que a dita regra geral se mostre menos ampla que a sua correspondente do nº1 desse artigo 26º, no qual o legislador elege como primeiro critério de legitimação o interesse processual [interesse em demandar contraposto ao interesse em contradizer] e a titularidade da relação jurídica controvertida como critério supletivo [artigo 26º nº3 do CPC].
Todavia, como sublinha a doutrina, esta aparente discrepância na formulação normativa não representa uma alteração substancial ao nível da proposição jurídica. A legitimidade activa, na lei processual administrativa, é determinada pela regulamentação particular que se encontra definida para cada um dos meios processuais considerados, e o princípio geral consignado no nº1 do artigo 9º, paralelamente ao previsto na correspondente norma do CPC, surge como um denominador comum que opera em todos os casos em que a disposição especial é omissa ou inconsequente […] – ver Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 65.
É assim que o princípio geral consagrado no artigo 9º nº1 do CPTA é objecto de expressa ressalva quanto ao regime específico em matéria de acção administrativa especial, quer no que respeita à impugnação de actos administrativos [artigo 55º do CPTA], quer em relação à condenação à prática de acto legalmente devido [artigo 68º do CPTA].
Deste modo, para um juízo positivo sobre a legitimidade activa, é suficiente que o autor da acção especial impugnatória alegue, de modo fundamentado, ser titular de um interesse directo e pessoal na impugnação de determinado acto administrativo, sobretudo por ter sido lesado, por tal acto, nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos [artigo 55º nº1 alínea a) do CPTA], e que o autor da acção especial de condenação à prática de acto legalmente devido alegue, de modo fundamentado, ser titular de direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão desse acto.
Cremos ser claro que, no presente caso, nos encontramos no âmbito de uma acção especial para condenação à prática de acto legalmente devido, dado que, nos termos da lei, ainda que a prática do acto devido tenha sido expressamente recusada, o objecto do processo é a pretensão do interessado e não o acto de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronúncia condenatória [artigo 66º nº2 do CPTA]. É de facto assim, também, que a acção aparece configurada, desde início, pelos próprios autores [a acção é por eles interposta, segundo o cabeçalho da petição inicial, ao abrigo dos artigos 46º nº2 alínea b), 66º a 71º do CPTA, e 109º do RJUE]. Deve, pois, a sua legitimidade começar por ser aferida à luz do critério fixado no artigo 68º nº1 alínea a) do CPTA [integrado na ressalva legal feita pelo artigo 9º nº1 deste mesmo código].
O artigo 68º nº1 alínea a) do CPTA, lido e interpretado à luz do seu artigo 9º nº1, atribui legitimidade activa para pedir condenação à prática de acto administrativo legalmente devido, como acabamos de ver, a quem alegue ser titular de direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão desse acto, e isto independentemente de ser ou não titular da respectiva relação jurídica controvertida.
A respeito desta indispensável titularidade, entendeu o tribunal a quo que os autores, por não serem os proprietários do prédio em questão [proprietária actual é a sua filha M....], careciam de legitimidade para pedir que o Presidente da CMMB fosse condenado a ordenar a demolição da construção feita por D… no terreno que por eles lhe foi cedido [40m2 retirados dos 600m2 do prédio rústico denominado Tapado].
Ressuma de quanto ficou dito, cremos, que não é bem assim.
Efectivamente, a circunstância de não serem os aqui autores os actuais titulares do direito de propriedade do prédio rústico Tapado, sobre o qual, aliás, e segundo tudo indica, nunca tiveram qualquer direito real [apenas figuraram como promitentes compradores do mesmo, em contrato promessa sem eficácia real – ver artigo 413º do Código Civil], não significa, sem mais, que não possam ser titulares de outro tipo de direito ou interesse legalmente protegido que lhes confira legitimidade para a presente acção.
Questão é que isso aconteça, e esteja articulado pelos autores, já que, como dissemos, a titularidade do direito ou interesse legítimo relevante deverá ser aferida segundo a alegação feita pelo autor.
Decorre dessa alegação, que os autores invocam ser legítimos possuidores do prédio rústico Tapado, e terem cedido a D… 40m2 desse terreno para ela ocupar, com a condição de nele não abrir poços ou furos de água, e de, em caso de construção, não abrir janelas viradas para as suas propriedades ou portas. Todavia, também alegam, por um lado, que os actuais proprietários do prédio Tapado são a sua filha [M...] e marido, e não alegam, por outro lado, que a construção levada a cabo pela cessionária D… tenha violado a condição por eles imposta como cedentes.
Ora, sendo certo que a posse do terreno pelos autores, aliada ao desrespeito da condição por eles imposta à cessionária, poderia alicerçar um seu interesse legalmente protegido a ver demolida, pelo menos parcialmente, a obra infractora dessa condição, o certo é que nem uma coisa nem outra foi por eles alegada de forma consistente.
Por um lado, intitulam-se possuidores do prédio rústico Tapado, mas confessam que a respectiva propriedade pertence a outrem [sua filha], sendo certo que, em princípio, o direito de propriedade absorve a posse, já que o proprietário goza de modo pleno e exclusivo dos direitos de uso e fruição das coisas que lhe pertencem [artigos 1251º e 1305º do Código Civil]. Por outro lado, apesar de concretizarem as duas condições impostas por eles à cessionária D… [não abrir poços ou furos de água, nem, em caso de construção, abrir janelas viradas para as suas propriedades ou portas], não alegam que qualquer delas tenha sido infringida.
Assim, não apenas por não serem os donos do prédio rústico Tapado, mas sobretudo por não alegarem que a obra efectuada pela cessionária D… abriu janelas viradas para propriedade que lhes pertence, carecem os autores, na verdade, de legitimidade individual para a presente acção especial, ou seja, para pedirem a condenação da entidade demandada a ordenar a demolição da construção que consideram ilegal e insusceptível de legalização.
Os autores não invocam, efectivamente, qualquer lastro factual em que possa enraizar a titularidade de um direito ou de interesse legalmente protegido, dirigido à emissão da ordem de demolição da obra [artigo 68º nº1 alínea a) do CPTA].
Por último.
Será que lhes assiste legitimidade ao abrigo do artigo 9º nº2 do CPTA, como vieram defender nas alegações de recurso jurisdicional?
Constata-se, de facto, que a alínea d) do nº1 do artigo 68º do CPTA [a que corresponde, nas acções especiais impugnatórias, a alínea f) do nº1 do artigo 55º] atribui legitimidade activa para a acção especial de condenação à prática de acto administrativo legalmente devido às demais pessoas e entidades mencionadas no artigo 9º nº2 [reza este nº2 que independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais].
Nesta alínea d) é atribuída legitimidade para a chamada acção popular ou social, vindo a mesma cumprir, em termos de contencioso administrativo, o estipulado no nº3 do artigo 52º da CRP [tutela judicial dos interesses difusos], sendo que alarga o campo de incidência da acção popular tal como estava previsto no artigo 2º da Lei nº83/95 de 31.08 [Regime da Acção Popular].
Como se diz expressamente no nº2 do artigo 9º do CPTA, para que remete a alínea d) em referência, a legitimidade aí concedida para propor e intervir em processos principais e cautelares deve ser exercida nos termos previstos na lei. Ou seja, deverá o autor popular exercer o seu direito de acção de acordo com o regime para o efeito definido na lei, sendo que, segundo este, deverá alegar e provar que está no gozo dos seus direitos civis e políticos e que a sua pretensão visa a defesa de algum ou alguns dos interesses previstos na lei [ver artigos 2º nº1 e 12º nº1 da Lei nº83/95 de 31.08, e Rectificação nº4/95 de 26.09, publicada no nº236 I série/A do Diário da República de 12-10.1995]. É que, não poderemos esquecer, o autor popular individual representa, por iniciativa do próprio, e com dispensa de mandato ou autorização expressa, todos os demais titulares dos direitos ou interesses em causa que, uma vez citados nos termos da lei, não tenham exercido, também nos termos legais, o direito de auto-exclusão [ver artigos 14º e 15º da Lei nº83/95 de 31.08].
Isto significa que é indispensável que o autor popular individual se identifique como tal na petição inicial, e manifeste desde logo o seu propósito representativo, de modo a desencadear a tramitação tendente a permitir a intervenção nos autos, a título principal, de todos os demais titulares dos interesses em causa na acção de que se trate, e que não se auto-excluam.
Não faz sentido, pois, fazer o que fizeram os ora recorrentes, ou seja, intentar, como autores, uma acção especial de condenação à prática de acto administrativo legalmente devido, invocando para o efeito credenciais e interesses individuais [posse do terreno e incumprimento do contrato], e, uma vez confrontados com decisão que os considera parte ilegítima, apenas em sede de recurso jurisdicional venham alegar que é seu intuito assumir a defesa de interesses colectivos, como o da protecção do ambiente e da qualidade de vida.
Assim, e sem mais delongas, de todo desnecessárias, temos de concluir que aos autores não assiste legitimidade popular ao abrigo do artigo 9º nº2 do CPTA [para o qual remete a alínea d) do nº1 do artigo 68º], pura e simplesmente porque eles não intentaram uma acção popular ou social. E, logicamente, não podem ser considerados parte legítima duma acção popular que não existe.
Ressuma do exposto, cremos, que deve ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional, e mantida a sentença recorrida com os actuais fundamentos.
Decisão
Nos termos do exposto, decidem, em conferência, os Juízes deste Tribunal, negar provimento ao recurso, e, em conformidade, manter a decisão judicial recorrida, com os actuais fundamentos.
Custas pelos recorrentes, fixando-se em quatro UC a taxa de justiça, já reduzida a metade – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A, 73º-D nº3 e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
D.N.
Porto, 22 de Janeiro de 2009
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro |
