Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00524/08.1BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	03/02/2018

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	RECURSO. URBANISMO.

Sumário:	I) – O recurso não obtém provimento se não resulta erro de julgamento. * *Sumário elaborado pelo relator


Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer de não provimento do recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

JSO (R. ….., nº 244, Porto) interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF do Porto, que julgou improcedente acção popular intentada contra Município do Porto (Praça General Humberto Delgado, 4049-001 Porto), e na qual é indicada como contra-interessada PZ, Ld.ª (R. ….., nº 280, 1º, sala 128, 4100-225 Porto).

Conclui :
1.ª O objecto da presente acção é o da declaração da invalidade do acto administrativo de licenciamento da obra a que os autos se reportam minuciosamente.
2.ª Acontece, porém, que caducou o dito acto de licenciamento, ou seja, precisamente o acto objecto da acção, como se comprova com os documentos que se juntam e aqui dão por reproduzidos.
3.ª Seguiu-se a ordem e efectivo embargo da obra que fora licenciada, de tudo sendo a 2.ª R. notificada, como resulta dos documentos anexos.
4.ª É, assim, evidente que ocorreu a inutilidade superveniente da lide, tendo como consequência a extinção da Instância [CPCiv., art. 277.º-e)] – questão prévia que deve ser analisada e decidida desde já, sem necessidade de ser objecto de estudo e decisão a matéria do próprio objecto do recurso.
5.ª Aliás, apenas o facto de, por coincidência, ter ocorrido entretanto a prolação da douta sentença é que não permitiu alertar o douto Tribunal para esta ocorrência, o que, por mera cautela, leva o requerente, ora IMP.TE e interpor recurso e apresentar alegações, actos aparentemente inúteis, mas só necessários por o Ilustre Tribunal a quo apenas possuir jurisdição para o recebimento desse mesmo recurso.
6.ª Nestes termos, requer respeitosamente que o Venerando Tribunal ad quem declare, como questão prévia, a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, abstendo-se o Venerando Tribunal de apreciar o recurso.
SEM PRESCINDIR E QUANTO À MATÉRIA DE FACTO:
7.ª Com os fundamentos em supra 9.2. a 9.2.4., o facto exacto a consagrar em B) da sentença deve ser, antes, o seguinte: «a CMP tomou a iniciativa de fazer uma declaração da existência de uma capacidade construtiva a um terreno destinado a ser expropriado para via pública, contra o que constava do PDM de 1993, aproveitando, para tal, uma planta camarária elaborada pelos serviços para instruir uma proposta da mesma CMP de duplicação da Rua D…, aprovada em reunião camarária de 13/07/1999, aí apresentada pelo Vereador do Urbanismo e Planeamento, Eng.º NC, proposta que contemplava desvio e forte inflexão à esquerda da Rua H… e a eliminação da via de inversão de marcha na confluência da Rua H…com a Rua de B… e, para esse efeito, a Câmara estabelecera, segundo afirma, contactos «com a proprietária das parcelas necessárias à concretização da duplicação da Rua de D…» (cf. INF/379/01/DMEU, de 21/05/2001) e, então, em 17/11/2000 «veio a Sr.ª D. MIPGACVB manifestar o seu acordo com as condições de permuta de uma parcela de terreno municipal (...) por duas parcelas de terreno de sua propriedade (...) em conformidade com a proposta 422/99 aprovada em reunião camarária de 13 de Julho de 1999».
8.ª Com os fundamentos em supra 9.3. a 9.3/4.3., o facto exacto a consagrar em C) da sentença deve ser, antes, o seguinte: «Sem pedido de informação prévia, a capacidade construtiva dum prédio, muito diferente do da RTE., com cerca de 7600 m2, foi apresentada pelo Presidente da Câmara Eng.º NC, em proposta instruída com um simples estudo prévio aprovado em reunião de 13/07/99, e aprovada em reunião privada em 22 de Maio de 2001, onde foi agendada como adenda (INF/379/01/DMEU, de 21/05/2001), e os cálculos das capacidades construtivas (bem como as condicionantes urbanísticas) que instruíram o processo foram apenas assinados por PS, assessor do Presidente a Câmara, Eng.º NC, e é certo, pois, que «não foram elaborados pela então divisão de Estudos Urbanísticos», que, pelo contrário, acrescenta, quanto à paternidade dos cálculos: «não temos mais informações do que estas» (INF/181453/03/DMU de 29/09/2003).».
9.ª Com os fundamentos em supra 9.5. a 9.5.1., o facto exacto a consagrar em E) da sentença deve ser, antes, a exclusão dessa alínea E) a expressão «com a condição de».
10.ª Com os fundamentos em supra 9.6. a 9.6.3., o facto exacto a consagrar em F) da sentença deve ser, antes, o seguinte: «As Normas Provisórias não permitiam uma área de construção de 7600 m2, pois que os cálculos estão viciados e errados, como se demonstrou, razão por que a área máxima seria, portanto, de 2895,74 m2 e nunca 7600 m2, a saber: Terreno Inicial - 5 349,63m2; terreno cedido á CMP - 2 652,02m2, terreno recebido da CMP + 60,25 m2; terreno final de I… - 2757,86m2 x 1,05 = 2895,74m2 de área de construção permitida pelas “Normas Provisórias”», pelo que o conteúdo do facto F) deve ter aquele teor e/ou só pode ser o seguinte: «As Normas Provisórias para a área a abranger pela revisão do Plano Director Municipal do Porto, ratificadas pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 117/2000 (publicada no DR I série B de 06/09/2000), permitiam com base no disposto no n.º 3 do artigo 9.º, ao Município atribuir ao terreno de I… uma área bruta de construção máxima de 2.895,74m2».
11.ª Com os fundamentos em supra 9.10. a 9.10.1., o facto exacto a consagrar em K) da sentença deve ser, antes, o seguinte, sob pena de enganar: «O Vereador do Pelouro de Urbanismo e Mobilidade proferiu, no seguimento da informação INF/20/04/PU, em 07/06/2004,» «o seguinte despacho: «Homologo. Deferido. Consagre-se no Plano.; mas o PLANO do PDM não consagrou a área proposta de 7600m2, mas apenas permitiu a área total máxima de 2206,58m2.».
12.ª Com os fundamentos em supra 9.12. a 9.12.1., o facto exacto a consagrar em M) da sentença deve ser, antes, o seguinte: «No processo de revisão do PDM do Porto, a planta de ordenamento do território, na sua primeira versão, qualificava a área transferida para o particular na sequência da escritura de permuta outorgada em 17/10/2001, como "área de habitação unifamiliar" e só em Dezembro de 2011 foi qualificada como “área de edificação isolada com prevalência de habitação colectiva [of. de 20.01.2005, ref.ª INF/1237/05/DMGU/GAAU]»
13.ª Com os fundamentos em supra 9.13. a 9.13.1., o facto exacto a consagrar em N) da sentença deve ser, antes, o seguinte: «segundo parecer da CCDR: «Visitado o local não se detecta a existência de linha de água, pelo que se presume encontrar-se a mesma entubada. Nestas condições, desde que o projecto salvaguarde um afastamento mínimo de 5 metros "non aedificandi" à referida linha de água, não se levantam objecções» [doc. 6 do requerimento inicial no apenso, pág. 13 da certidão e também processos instrutor fls. 1285].
14.ª Com os fundamentos em supra 9.27. o facto de AA) da sentença deve ser mais preciso, e ter antes a seguinte e exacta redacção: «A qualificação do solo na zona em que se situa o terreno da «PZ» como “área de edificação isolada com prevalência se habitação colectiva” foi ajustada apenas por proposta de Dezembro de 2011, formulada pelos serviços camarários, como consta dos documentos instrutórios do PDM, e a área bruta de construção admissível pelo Plano Director Municipal (PDM) em vigor à data do despacho de 23/04/2007, «corresponde a 2206,58 m2».
POSTO ISTO, E QUANTO AO DIREITO:
15.ª Porque tivemos o cuidado de arrumar criteriosa e minuciosamente as tese, contra-tese e síntese em cada um dos vícios apontados ao acto impugnado, limitamo-nos nestas conclusões a definir em sumário cada um desses vícios.
16.ª Conforme se desenvolveu desde 11. a 47.2. destas alegações, o acto impugnado está viciado de violação do PDM, em especial por erro de facto e jurídico nas medições, que nunca lhe podia aproveitar, gerando a sua nulidade.
17.ª LOGO é totalmente impensável que a área de capacidade construtiva declarada de 7.600m2 pudesse ser vinculativa, pois que, como se demonstrou na matéria de facto, os pretensos “cálculos” que geraram aquela medida não só estavam, como estão gritantemente viciados e errados na aplicação de um índice de 2,1/m2, como erróneos: os “calculadores” tomaram o todo pela parte … e só esta é que pertencia à interessada!
18.ª PELO QUE não é possível “adquirir direitos” sobre erros materiais ou de cálculo, como se estes não existissem, e antes tais erros, por natureza, podem e devem ser corrigidos em qualquer altura (CCIV., art. 249.º);
19.ª de modo que, se até os cálculos estivessem certos (e não estavam), à data de entrada na CMP do pedido de licenciamento em causa e seu aditamento tinham já caducado as Normas Provisórias (referidas na escritura de permuta), pelo que estas jamais podiam ser aplicadas ou eram aplicáveis – como todos assentiram,
20.ª então vigorando as designadas Medidas Preventivas, aprovadas, sob proposta da CMP, por deliberação da AMP de 22.07.02 (ratificadas pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 125/02, D.º Rep.ª I.ª-B de 15.10.02), sendo certo que não tinha cabimento a aplicação do art. 5.º-1 dessas Medidas Preventivas, segundo o qual não ficavam abrangidos por elas «Os actos administrativos válidos e eficazes constitutivos de direitos já subjectivados em terceiros resultantes de decisões ou deliberações legalmente tomadas antes da entrada em vigor» daquelas mesma Medidas, dado que nenhuma dessas situações ocorria no caso concreto, nem à data da entrada do pedido de licenciamento tinha sido praticado qualquer acto administrativo que conduzisse à subjectivação de direitos especiais do peticionante, o 2º R., que este tivesse adquirido com efeitos constitutivos (e que afinal “recebera” com cálculos errados!).
21.ª Como veio a confirmar-se, pois que o pedido de licenciamento não sofreu qualquer alteração, a construção peticionada e agora licenciada representa uma ocupação de 7.735m2 acima do solo – ou sempre muito superior aos ditos2206,58 m2.
22.ª Conforme se desenvolveu desde 48. a 85. destas alegações, o acto impugnado está viciado de nova nulidade por violação do art. 3.º-1 do Regulamento do PDM.
23.ª Mais uma vez nele ocorre, com consequência de anulabilidade, falta de fundamentação, dada a manifesta incoerência daquela que é almejada pelo ACTO, com as já referidas violações normativas de erros de cálculo ou materiais, que não podem servir de arrimo ao raciocínio erros materiais ou de cálculos.
24.ª Conforme se desenvolveu desde 86. a 99. destas alegações, o acto impugnado volta a ser viciado por erro nos pressupostos de facto e de Direito e correlativa falta de fundamentação, o que gera a sua anulabilidade.
25.ª Assim aconteceu nomeadamente pela remissão para parecer jurídico que, ao contrário do pretendido, não o coadjuva.
26.ª o acto usou como fundamento para a declaração de nulidade do indeferimento anterior o de que este «violou o artigo 3º do RPDM, então em processo de revisão, disposição esta que tutela direitos adquiridos, nomeadamente com sustentação contratual», e, em complemento de pretendida fundamentação, estribou-se em que a dita violação «decorre do entendimento expresso no parecer emitido em 4 de Abril de 2007, pela Mestre Dra. FPO », isto é, remeteu para o que este parecer conteria, como fundamentação por remissão (CPAdm., art. 125.º-1) – esquecendo, por momentos, o facto concreto do erro de cálculo.
27.ª Mas este parecer possui carácter genérico, isto é, não se reporta ao caso concreto; além de que, antes disso, e sobre o caso concreto, já a mesma autora em antes o apreciara, em termos de negar claramente à 2.ª R. quaisquer direitos que tivesse adquirido urbanisticamente em consequência da por demais falada escritura pública de permuta (cit. doc. 10, suas págs. 130/170) – e nem lhe passara pela cabeça a existência de cálculos errados, o que tudo provoca a anulabilidade do ACTO.
28.ª Por isso e também, desde logo a almejada violação do art. 3.º do Regulamento do PDM invocada pelo ACTO como sustentada suficientemente no dito parecer jurídico, ao aplicá-lo ao caso concreto, está viciada na dita fundamentação por verdadeiro erro nos pressupostos de facto e de Direito, que se traduz em verdadeira violação de lei (anulabilidade, art. 135.º CPAdm.), por se tratar de fundamentação incoerente, contraditória e insuficiente, que equivale a falta de fundamentação, como resulta da lei (CRP., art. 268.º-3 e CPAdm., art. 125.º-2) e como são doutrina e jurisprudência uniformes – não carecida de citação por excesso.
29.ª Conforme se desenvolveu desde 100. a 120. destas alegações, o acto impugnado volta a ser viciado de anulabilidade por fundamentação incoerente, por declaração de nulidade inexistente e por pretensa revogação ilegal.

O recorrido Município contra-alegou, concluindo:
A. O Acórdão recorrido não merece qualquer censura, tendo feito uma inatacável subsunção dos factos ao direito aplicável.
B. Inexiste, salvo entendimento diverso desse tribunal, inutilidade superveniente da lide decorrente da circunstância de ter sido declarada caducidade do ato de licenciamento impugnado, porquanto a existência de um ato de licenciamento válido e eficaz constituía, precisamente, um pressuposto à decisão de declarar a sua caducidade, pelo mero decurso do tempo.
C. A declaração de caducidade do licenciamento, por si só, não põe em causa, a existência e legalidade, aquando da sua prática, do prévio ato de licenciamento, nem obsta, consequentemente, à análise da sua legalidade.
D. Na impugnação da matéria de facto, o Recorrente não cumpriu o ónus de impugnação que sobre si impendia, nos termos do disposto no artigo 640.º do NCPC, aplicável ex vi do artigo 140.º, n.º 3 do CPTA, na medida em que não indicou os concretos meios probatórios constantes do processo “que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida.”, pelo que não poderá ser atendida a impugnação deduzida.
E. Assim não se entendendo, sempre haverá que concluir que as alterações à matéria de facto pretendidas pelo Recorrente não poderão merecer acolhimento, pois que as redações propostas contêm verdadeiras considerações e conclusões, não consubstanciando meras verificações de facto decorrentes do processo administrativo junto aos autos.
F. Por outro lado, na eventualidade de as alterações de redação propugnadas serem admitidas, haverá que concluir, igualmente, que essas alterações não implicam qualquer modificação do sentido da decisão recorrida porque irrelevantes para o julgamento da causa.
G. A questão que se coloca na presente lide é tão-só a de saber se a Recorrida PZ tinha ou não direitos adquiridos, no que respeita à capacidade construtiva do terreno a que o ato licenciamento posto em crise respeita, e o juízo que a sentença recorrida formulou, quanto a essa questão, não é minimamente beliscado pelas alterações pontuais de redação da matéria assente que o Recorrente pretende ver aceites e pelas conclusões e pelos comentários valorativos que enxerta em cada uma dessas alterações.
H. O Recorrido alicerça a argumentação jurídica do seu recurso precisamente nos mesmos fundamentos invocados perante o tribunal recorrido, que, apreciando-os, considerou e bem, não assistir qualquer razão àquele.
I. Não assiste, in totum razão ao Recorrente, como espelha a decisão recorrida e como, de resto, já se aventara em contestação à presente ação e, mais tarde, em sede de alegações apresentadas ao abrigo do disposto no artigo 91.º, n.º 4 do CPTA, cujos teores se dão aqui por integralmente reproduzidos.
J. O ato impugnado não viola o PDM do Porto, por permitir uma área de construção acima do solo muito superior à prevista nesse instrumento, porquanto do artigo 3.º do RPDM resultam necessariamente excecionadas da aplicação do plano um conjunto de situações constituídas antes da sua vigência, no qual se incluem, como concluído no parecer da Mestre FPO de 4.4.2007, os atos de natureza contratual através dos quais o Recorrido assumiu compromissos urbanísticos com privados, como sucedeu in casu através da escritura de permuta outorgada a 17.10.01.
K. Destarte, o ato impugnado não viola, igualmente, o artigo 3.º do Regulamento do PDM, posto que esta norma abrange claramente “atos negociais (contratuais)” como a escritura de permuta outorgada a 17.10.2001, dada a similitude de situações entre vendas em hasta pública e outras formas contratuais, no âmbito das quais o Recorrido assuma compromissos urbanísticos.
L. É o princípio constitucional da igualdade, conformador de toda a atuação da Administração, que impõe que seja feita uma interpretação do artigo 3.º do RPDM que salvaguarde do regime estatuído no PDM as posições jurídicas resultantes dos compromissos urbanísticos assumidos pelo Município, seja através de hastas públicas ou atos contratuais.
M. Nessa leitura, o disposto no artigo 3.º do Regulamento do PDM obriga, forçosamente, a que a volumetria fixada no contrato de permuta seja considerada viável, na medida em que a operação urbanística promovida pela PZ tem, na sua génese, um Protocolo assinado com o Recorrido.
N. Tal contrato, reconhecendo uma concreta aptidão edificativa aos terrenos em causa, é gerador de expectativas na sua efetiva concretização através de atos administrativos de licenciamento ou de autorização das suas pretensões.
O. Por outro lado, o ato impugnado não padece de vício por falta de fundamentação porquanto a declaração de nulidade do despacho de 2005.05.05 se fundamenta no parecer da Mestre FPO de 4.4.2007 e, bem assim, no parecer favorável da CCDRN, sendo, por conseguinte, manifesta a suficiência da fundamentação do ato, no estrito cumprimento dos artigos 124.º e 125.º do Código de Procedimento Administrativo, fundamentação essa perfeitamente inteligível pelos seus destinatários e pelo Recorrente, tanto que tal não constituiu um óbice à sua impugnação.
P. Não era legítimo ao Recorrido indeferir a pretensão de aprovação do projeto de arquitetura apresentado pela “ PZ”, com base nas Medidas Preventivas, já que estas, visando uma antecipação das soluções do PDM, não poderiam deixar de admitir uma solução que constava e continua a constar do Plano.
Q. A “ PZ” era, efetivamente, titular de uma situação jurídica constitutiva de direitos decorrente do contrato outorgado com o Recorrido e, bem assim, do parecer favorável emitido pela CCDRN, anterior à entrada em vigor do PDM e ao qual este não se poderá aplicar, o que obrigava a que o Recorrido emitisse, como emitiu, o despacho objeto da presente ação, que não enferma, por tudo o que ficou exposto, de qualquer dos vícios imputados pelo Recorrente.
R. O recurso interposto mostra-se, assim, absolutamente desprovido de fundamento, devendo, por conseguinte, ser-lhe negado provimento.

Contra-alegou a contra-interessada PZ, concluindo:
A – DA DESISTÊNCIA DO PRESENTE RECURSO
1ª. Por despacho do Senhor Vereador do Pelouro do Urbanismo, de 2015.09.10, emitido “nos termos e a coberto do disposto nas alíneas a), b), c) e d) dos nºs. 3 e 5 do artigo 71º do RJUE” (v. Doc. 9, junto com as alegações do recorrente), foi declarada a caducidade da licença de construção titulada pelo Alvará de Obras de Construção n.º ALV/1063/80/DMU, emitido pela CMP para o prédio da ora recorrida – cfr. texto nºs. 1 a 3;
2ª. Face à posição assumida pelo recorrente nas conclusões 1ª a 6ª das suas alegações, qualificando aquela peça processual como “acto aparentemente inútil”, é evidente o “desinteresse manifestado pelo recorrente na continuação da lide (que) deve ser interpretado como desistência do recurso” (v. Ac. STJ de 2005.06.02, Proc. 05P639, in www.dgsi.pt), nos termos do art. 632º/3, segunda parte, do NCPC (v. art. 1º do CPTA) – cfr. texto nºs. 2 a 4;
B – DA IMPUGNAÇÃO DA MATÉRIA DE FACTO
3ª. O ora recorrente incumpriu os ónus previstos nos arts. 640º e 662º do NCPC (v. arts. 685º-B e 712º/1 do anterior CPC), relativos à impugnação da matéria de facto – especificação dos concretos pontos de facto que se considere incorrectamente julgados e dos concretos meios probatórios que impunham decisão diversa da efectivamente constante da douta sentença recorrida -, não se eximindo sequer de invocar que estaria provada matéria de direito (v., nomeadamente conclusões 8ª, 10ª, 11ª e 14ª das alegações; cfr. arts. 1º e 140º do CPTA) - cfr. texto nºs. 5 e 6;
4ª. A matéria de facto considerada assente na douta sentença recorrida deve manter-se, não assumindo qualquer alcance, utilidade ou relevância as inexactidões agora inovatoriamente alegadas pelo recorrente, que nem sequer demonstrou estarem provadas, como lhe competia (v. arts. 640º e 662º do NCPC; cfr. arts. 685º-B e 712º/1 do anterior CPC e art. 342º do Cód. Civil), e sempre resultariam do incumprimento, pelo próprio recorrente, de ónus processuais de invocação e prova (v. arts. 5º, 552º, 571º e 572º do NCPC e arts. 264º, 467º/1/d), 487º e 488º do anterior CPC; cfr. art. 342º do C. Civil) – cfr. texto nºs. 6 e 7;
C – DOS DIREITOS E INTERESSES LEGALMENTE PROTEGIDOS DA CONTRA-INTERESSADA
5ª. Contrariamente ao invocado pelo recorrente, a escritura de permuta outorgada com o Município do Porto, em 2001.10.17, e os actos administrativos consubstanciados, além do mais, no despacho do Senhor Presidente da CMP, de 2001.02.16, na deliberação da CMP, de 2001.05.22, que antecederam aquela escritura, bem como no despacho do Senhor Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade da CMP, de 2004.06.07, assumem claramente natureza constitutiva de direitos e interesses legalmente protegidos – cfr. texto nºs. 8 e 9;
6ª. Os referidos actos administrativos e negócio jurídico definiram as capacidades edificativas dos terrenos e licenciaram a construção do edifício em causa (v. art. 266º da CRP; cfr. art. 3º do NCPA e art. 3º do anterior CPA), não tendo sido impugnados em devido tempo, pelo que se precludiu o respectivo direito (v. art. 58º do NCPTA), constituindo actualmente “caso resolvido ou caso decidido, com efeitos semelhantes aos do caso julgado” (v. Acs. STA de 2011.06.09, Proc. 13398; de 2011.04.07, Proc. 0947/10, ambos in www.dgsi.pt), sendo a contra-interessada titular de direitos adquiridos relativamente ao aproveitamento urbanístico do seu imóvel – cfr. texto nºs. 8 a 10;
7ª. A fixação das capacidades edificativas dos terrenos em causa, constantes da escritura de permuta outorgada com a CMP, em 2001.10.17, integra ainda auto-vinculação para o Município do Porto (v. Ac. STA de 2002.09.26, Proc. 039165, in www.dgsi.pt), pois estão em causa, além do mais, obrigações contratualmente assumidas pelo Município do Porto e diversos actos constitutivos de direitos – cfr. texto nº. 10;
D – DA INAPLICABILIDADE E ILEGALIDADE DAS MEDIDAS PREVENTIVAS DO PDM PORTO
8ª. As pretensões formuladas pela contra-interessada e ora recorrente, em 2003.03.10 e 2003.07.24, constituem simples concretização ou exercício dos direitos adquiridos em consequência de anteriores actos administrativos praticados pelos órgãos e serviços do Município do Porto e da escritura de permuta, de 2001.10.21, que definiram as capacidades edificativas do prédio em causa, integrando verdadeira operação urbanística unitária (v., nomeadamente, alíneas B) a E) dos FP na douta sentença recorrida), pois, como se reconhece expressamente no nº. 25 da alegações do A. e ora recorrente, de 2011.05.11, “o pedido de licenciamento não sofreu qualquer alteração” – cfr. texto nºs. 11 e 12;
9ª. Os referidos actos administrativos e negócio jurídico são anteriores à entrada em vigor das medidas preventivas e revisão do PDM do Porto, que são claramente inaplicáveis in casu e nunca poderiam fundamentar o indeferimento das pretensões da contra-interessada e ora recorrida (v. arts. 119º e 266º da CRP; cfr. arts. 7º/3, 12º e 13º do Cód. Civil) – cfr. texto nºs. 11 e 12;
E – DA VALIDADE DO DESPACHO SUB JUDICE
10ª. O despacho sub judice nunca poderia ser nulo por alegada, mas inexistente, violação do art. 3º/1 do regulamento do PDM do Porto, pois o referido normativo “salvaguarda todas aquelas situações em que, através de acto jurídicos válidos, os órgãos municipais assumiram, com privados, compromissos de carácter urbanístico”, como sucedeu no caso sub judice, “não existindo motivos para o Plano diferenciar a posição jurídica dos privados com quem o município assumiu compromissos com base numa distinção meramente formal (…) passando a abranger todas as situações em que a Administração municipal, através de actos jurídicos válidos, assumiu compromissos urbanísticos com privados” (v. parecer da Senhora Prof. FPO, de 2007.04.04, junto aos autos), impedindo a derrogação dos direitos adquiridos e interesses legítimos da ora recorrida, como se reconheceu expressamente nas informações dos Serviços Jurídicos e do Urbanismo da CMP, de 2007.04.11 e de 2007.04.20 e nas diversas decisões dos órgãos do MP (v. alíneas I) e S) a Z) dos FP) – cfr. texto nºs. 13 e 14;
11ª. Como se decidiu na douta sentença recorrida, é manifesta a suficiência da fundamentação do acto sub judice (v. art. 268º/3 da CRP, arts. 152º e segs. do NCPA e arts. 124º e 125º do anterior CPA), que se baseia e remete expressamente para o parecer da Senhora Profª. FPO e para as referidas posições concordantes dos órgãos e serviços da CMP, bem como no art. 103º do DL 380/99, e no parecer favorável emitido pela CCDRN (v. alíneas N) e T) a Y) dos FP na douta sentença recorrida) – cfr. texto nºs. 13 e 14;
12ª. O ora recorrente nunca poderia pretender agora impugnar a área de construção do edifício em causa, que foi aprovada pelo Município do Porto mediante actos administrativos e o contrato de permuta muito anteriores ao despacho impugnado, de 2007.04.23, que nunca foram impugnados, precludindo-se o respectivo direito (v. art. 58º do NCPTA), nomeadamente o despacho do Senhor Presidente da CMP, de 2001.02.16, e a deliberação da CMP, de 2001.05.22 (v. fls. 14 e 15 da sentença) – cfr. texto nºs. 13 e 14;
F – DA INOPONIBILIDADE DA PRETENSA NULIDADE
13ª. No caso sub judice sempre se imporia a restrição dos efeitos de eventual declaração de nulidade do acto em causa, maxime face à consideração dos princípios gerais de direito da boa-fé, confiança e segurança (v. arts. 2º, 9º/b), 18º e 266º da CRP; cfr. art. 10º do NCPA e art. 6º-A do anterior CPA), sendo indispensável a concreta ponderação da aplicabilidade in casu do disposto no art. 162º do NCPA, correspondente ao artigo 134º/3 do anterior CPA – cfr. texto nº. 15.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto junto deste tribunal foi notificado nos termos e para os efeitos previstos no art.º 146º, nº 1, do CPTA, emitindo parecer de não provimento do recurso.

Após vistos, cumpre decidir.
Inutilidade da lide / desistência do recurso :
A acção visou «ser declarado nulo o acto impugnado, ou, na pior das hipóteses, ser anulado o mesmo acto, com todas as consequências legais» (cfr. p. i.).
Qual acto?
Aquele pelo qual, em 23/04/2007, o réu decidiu “Declarar a nulidade do despacho de 5 de Maio de 2005 emitido pelo Sr. Vereador Dr. PM que indeferir [indeferiu] o processo nº 16088/03/CMP”, antes, então, aprovando projecto de arquitectura – despacho do Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade, id. no art.º 14º) da p. i. (cfr. art.º 14º e 22º da p. i.).
Avança o recorrente que poderá concluir-se pela inutilidade superveniente da lide.
Perante despacho que declarou caducidade de licenciamento.
Despacho com o seguinte teor :

[imagem omissa]

Despacho lavrado “Face à informação: I/142432/15/CMP”, na qual foi feita a seguinte “Proposta de decisão”:
«(…)
Verificando-se tudo o exposto, e no termos do parecer jurídico n.° 1…4/15/CMP, deverá ser declarada a caducidade da licença titulada pelo referido alvará com fundamento nos motivos de facto e de direito, elencados nos pontos 3 e 4 da presente informação, propõe-se:
- que o Senhor Vereador com o Pelouro do Urbanismo declare definitivamente a caducidade do ato de licenciamento praticado pelo Vereador do Pelouro de Urbanismo e Mobilidade, de 26/7/2010 e que esteve na base da emissão do aditamento n.° 1 do ALV/1063/08/CMP, nos termos conjugados das alíneas a), b). c) e d) do n.° 3 e 5 do artigo 71º do RJUE:
- que seja declarada definitivamente a anulação do ato de deferimento do pedido de prorrogação, praticado no dia 27/1/2015, pela Diretora do Departamento Municipal de Gestão Urbanistica e que esteve na base da emissão do aditamento n.º 1 ao ALV/1063/08/CMP, nos termos conjugados do n.° 1 do artigo 163º, n.° 2 do artigo 165º, n.° 1 do artigo 169° e n.°s 3 e 4 do artigo 171° do NCPA, por vicio de erro nos pressupostos de facto e de direito
- que o requerente tome conhecimento do parecer jurídico n.° l/141684/15/CMP da DMEAJ e de que a declaração de caducidade do ato de licenciamento praticado pelo Vereador do Pelouro de Urbanismo e Mobilidade, de 26/7/2010 e a declaração de anulação do ato de prorrogação do prazo deferido em 27/1/2015 pela Diretora do Departamento Municipal de Gestão Urbariistica não impedem o requerente de requerer um novo pedido de licenciamento, nos termos do artigo 72º do RJUE.
- que a DMFOP tome conhecimento da presente informação para os efeitos tidos por convenientes.
(…)»
Nega o recorrido Município que haja uma tal inutilidade, quer porque a existência do licenciamento na ordem jurídica é pressuposto da declaração de caducidade, quer porque até esta última terá sido colocada em crise pela recorrida particular no proc. nº 2943/15.8BEPRT.
A recorrida particular entende que se o recorrente arvora a inutilidade superveniente da lide, então não terá interesse no prosseguimento do recurso, antes se deverá considerar que dele desiste.
Esta última ideia é desde já de rejeitar, quando é inequívoco que o recorrente, coloca apenas em “questão prévia” essa inutilidade, não se abstendo, ainda assim - como refere, “sem prescindir” - da crítica impugnatória que a decisão recorrida lhe merece.
E inutilidade também não ocorre.
Num primeiro momento haverá que observar que a declaração de caducidade versou ato de licenciamento de 26/7/2010.
E o que aqui está em causa é o licenciamento que adveio por acto de 23/04/2007.
De todo o modo.
A declaração de caducidade do licenciamento acarreta a extinção ou cessação dos direitos a que se reporta.
Para futuro.
Já no âmbito da LPTA (art.º 48º) se previa que «O acto que apenas faça cessar para o futuro os efeitos do acto anterior não obsta à interposição ou prosseguimento de recurso para sentença anulatória, em relação aos efeitos produzidos» permitindo sempre a continuação do recurso.
Assim, conforme Ac. do STA, de 16-10-1986, rec. nº 020522 : “A caducidade do acto impugnado contenciosamente não implica, em princípio, a extinção do recurso, quer por impossibilidade quer por inutilidade superveniente da lide, uma vez que o recorrente continua a ter interesse em que seja proferida uma decisão que se pronuncie sobre a legalidade do acto e se venha a reflectir sobre os efeitos por ele entretanto produzidos.”.
Já à luz do CPTA, a situação é integrável no regime delineado no seu art.º 65, que expressamente aí assimila outras hipóteses de cessação de efeitos do acto por forma diferente ao de uma revogação sem efeitos retroactivos, equiparando-as (art.º 65º, nº 2, do CPTA), “visando assim salvaguardar a utilidade da lide por referência aos efeitos que tenham resultado do acto impugnado e que o acto revogatório não eliminou (…) tornando claro que nenhum obstáculo existe para que não seja emitida uma pronúncia de mérito, independentemente da viabilidade prática da reconstituição do status quo ante” (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário (…)”, 2ª ed.ª rev., Almedina, 2007, págs. 389 e 390).
E sobre efeitos produzidos a caducidade não os apaga.
Nem sequer é adquirido que esteja firme na ordem jurídica que o acto de licenciamento esteja atingido de caducidade (segundo dá notícia o recorrido Município, a recorrida particular até terá impugnado a declaração de caducidade).
Não é seguro que nenhuma utilidade, merecedora da tutela do direito, possa o impugnante retirar da eventual procedência da impugnação do acto impugnado.
Assim, justifica-se o conhecimento de fundo.

Os factos, tidos como provados na decisão recorrida:
A) - MIPGACVB foi proprietária do prédio sito no Gaveto da Rua H… e Rua D…, com a área total de 5.350 m², descrito na Conservatória do Registo Predial do Porto, sob o n.º 12230, a fls. 86 v. do Livro B-49.
B) - A referida proprietária requereu na Câmara Municipal do Porto, em 17/11/2000, um pedido de informação prévia sobre a viabilidade do aproveitamento urbanístico do seu prédio, com indicação da capacidade construtiva e condicionamentos aplicáveis.
C) - Em resposta ao pedido de informação prévia, os serviços do Município do Porto definiram a capacidade construtiva do prédio em «cerca de 7.600 m² (…) com os alinhamentos propostos em planta», bem como o perfil e implantação da nova construção, passeios e muros reconstruídos, cérceas e cortes.
D) - Por despacho Presidente da Câmara de 16/02/2001, foi homologada a referida proposta dos serviços, fixando-se as capacidades edificativas do prédio supra identificado em cerca de 7.600 m².
E) - Por deliberação da Câmara Municipal do Porto tomada em 22/05/2001, foi aprovado o processo de permuta n.º 8/01, que permitiu a outorga da escritura pública realizada no dia 17/10/2001, outorgada entre o Município do Porto (primeiro outorgante) e MIPGACVB (segunda outorgante), de permuta de uma parcela de terreno municipal sita à Rua H…, por duas parcelas de terreno sitas na mesma Rua, tendo em vista a duplicação da Rua D… e a ligação à Rua de H…, com a condição de:
a) A totalidade do prédio da segunda outorgante, por aplicação dos índices das Normas Provisórias, permite uma área bruta de construção máxima de sete mil e seiscentos metros quadrados, a qual será realizada nos terrenos que, em resultado da permuta ficarão em sua posse.
b) A parcela de terreno municipal foi considerada terreno sem capacidade construtiva, a incorporar no prédio da segunda outorgante, com vista a cumprir alinhamento (60,25 m²).
c) Para as parcelas da segunda outorgante foi considerado a integrar o domínio público 2652,02 m².
d) As parcelas a permutar foram consideradas livres, alodiais e isentas de quaisquer ónus ou encargos.
F) - As Normas Provisórias para a área a abranger pela revisão do Plano Director Municipal do Porto, ratificadas pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 117/2000 (publicada no DR I série B de 06/09/2000), permitiam com base no disposto no n.º 3 do artigo 9.º, ao Município atribuir uma área bruta de construção máxima de 7.600 m², excluída a parcela não cedida.
G) - A Contrainteressada «PZ, Lda.», apresentou nos serviços da Câmara Municipal do Porto, em 10/03/2003, um pedido de licenciamento que originou o processo administrativo n.º 4803/2003, referente à construção de um prédio de habitação numa área de terreno situada entre a Rua de H… e a Rua B…, pedido esse efectuado com base na operação de permuta n.º 8/2001, e no qual se apresentava uma área bruta de construção proposta de 7.595,87 m², com seis pisos e um andar recuado.
H) - Em 04/04/2003, foi requerido um averbamento e em 24/07/2003, foi realizado um aditamento ao projeto de arquitetura, reduzindo a cércea dos edifícios em dois metros e a área de construção para 7.418,56 m², corrigindo-se, ainda, os alinhamentos.
I) - Em 12/05/2004 foi emitido pela Dr.ª FPO, o seguinte parecer:
«I. Do poder de modificação dos planos e da regra tempus regit actum
1. O poder administrativo de planeamento estende-se igualmente ao poder de modificação das suas opções, o que permite dar resposta à necessidade de adequar o seu conteúdo às novas circunstâncias urbanas.
2. A Câmara Municipal do Porto, ao estabelecer no PDM em revisão, uma capacidade construtiva que contraria (restringe) uma capacidade reconhecida por contrato à luz das normas anteriormente em vigor, mais não faz do que activar o seu ius variandi.
3. A validade de um acto administrativo é determinada pela conformidade do mesmo com as normas em vigor no momento da sua prática (tempus regit actum).
4. O ordenamento jurídico admite excepções a esta regra com base no princípio da protecção do existente, que tem o seu fundamento nos princípios da protecção da confiança e da salvaguarda dos direitos adquiridos.
5. No que especificamente diz respeito às medidas preventivas - que estão em causa no caso em apreço - de realçar que a excepção ao princípio tempus regit actum se encontra expressamente consagrado no âmbito do seu regime jurídico, que determina ficarem excluídas do âmbito de aplicação das medidas preventivas “as acções validamente autorizadas antes da sua entrada em vigor, bem como aquelas em relação às quais exista informação prévia válida”.
6. Isto significa que as medidas preventivas não podem aplicar-se a situações que se encontrem, do ponto de vista jurídico, consolidadas na esfera jurídica dos particulares por elas afectados.
II. Da relação entre medidas preventivas e suspensão dos procedimentos
1. Enquanto medidas cautelares dos instrumentos de planeamento em elaboração ou revisão as medidas preventivas e a suspensão da concessão de licenças estão particularmente subordinadas ao princípio da necessidade.
2. Partindo dos diferentes pressupostos de aplicação e das diversas características das duas medidas cautelares, deve concluir-se pela impossibilidade da sua coexistência num mesmo momento temporal (embora não esteja excluída a sua associação na regulamentação de uma mesma situação de base).
3. É que a adopção de medidas preventivas antes da fase de discussão pública do plano torna a suspensão de procedimentos desnecessária, pois através da adopção daquelas fica já salvaguardado o efeito útil do futuro plano.
4. Deve, por isso, afastar-se a suspensão de procedimentos quando tenham sido adoptadas medidas preventivas, por aquela configurar uma medida, na grande maioria das hipóteses, mais gravosa do que a adopção de medidas preventivas.
5. No caso do Porto, porque foram adoptadas medidas preventivas, são estas que se encontram em vigor para acautelar o futuro plano, não funcionando, assim, o disposto no artigo 117º do RJIGT.
6. Por este motivo o procedimento de licenciamento apresentado pelo interessado na sequência do contrato de permuta não se encontra suspenso, devendo incidir sobre o mesmo uma decisão final.
III. Dos contratos no domínio do direito do urbanismo em geral
1. A admissibilidade do recurso a formas contratuais no domínio do direito do urbanismo é, actualmente, uma realidade irrecusável, correspondendo a um dos modos de intervenção – de intensidade mais elevada - de participação dos particulares nos procedimentos urbanísticos.
2. São dois os domínios nos quais, no âmbito urbanístico, a contratualização assume particular relevo: o do planeamento propriamente dito, com a celebração de contratos que podemos designar de contratos para planeamento e o da respectiva execução, com a celebração de contratos para execução.
3. Também no domínio da pura gestão urbanística e das expropriações por utilidade pública se admitem amplamente figuras contratuais.
4. A legislação portuguesa admite, até, a possibilidade de obter, através de um contrato, os mesmos efeitos que a lei faz corresponder a actos administrativos. Daí a consagração legal expressa dos contratos com objecto passível de acto administrativo, confirmativo de que os contratos podem ser utilizados em alternativa a esta forma unilateral de actuação da administração.
5. Não admira, pois a aceitação ampla de contratos sobre o exercício de poderes públicos, podendo tais contratos ser obrigacionais (pelos quais a Administração se compromete a praticar ou a não praticar um acto administrativo com um certo conteúdo) como decisórios/substitutivos de actos administrativos (contratos que produzem o efeito jurídico típico de um acto administrativo).
6. Estamos, em todos estes casos, perante figuras reconduzíveis à dogmática dos contratos administrativos - o que permite que passem a beneficiar dos efeitos materiais, formais e processuais que lhes andam, tipicamente, associados.
7. Estes contratos têm contudo um conjunto de limites importantes a reter:
7.1. Os órgãos administrativos que celebram este tipo de contratos estão vinculados ao exercício das atribuições da pessoa colectiva na qual se integram.
7.2. Os poderes públicos urbanísticos e, designadamente, o de planeamento não podem ser objecto de disposição (renúncia) por via contratual (princípio da indisponibilidade dos poderes urbanísticos).
Quando se trata de contratos pelos quais a administração se compromete a alterar um plano ou introduzir nele uma determinada opção, terá de se considerar que o mesmo tem a sua eficácia sujeita a uma condição suspensiva: a de que o plano ou o instrumento correspondente que lhe sucede e o incorpora, uma vez entrado em vigor, torne o seu cumprimento possível;
7.3. Em caso algum um contrato urbanístico pode conter determinações contrárias ao ordenamento urbanístico em vigor (princípio da legalidade), apenas podendo operar em espaços em que existam poderes discricionários da Administração;
7.4. É impossível, por via contratual, introduzir-se, de uma forma directa, alterações ao planeamento, que apenas podem ocorrer pelas formas legalmente previstas, não podendo, para além do mais, tais contratos pôr em causa os princípios do desenvolvimento urbanístico de acordo com os planos e da tipicidade destes, o que significa que Administração municipal não está autorizada a fixar regras respeitantes à ocupação dos solos por outras vias que não as dos planos (principio da tipicidade dos planos);
7.5. A tudo isto acresce ainda a necessidade de considerar a posição assumida pelo co-contratante privado, que funciona, igualmente, como limite à actuação da Administração neste domínio.
IV. Da natureza e efeitos jurídicos do acordo celebrado entre o município do Porto e a então proprietária do terreno em causa.
1. A existência, no contrato em referência, de uma cláusula pela qual a entidade administrativa competente reconhece uma determinada capacidade construtiva ao prédio do contratante privado, por incidir directamente sobre um poder público, atribui ao mesmo, pelo menos no que a ela diz respeito, natureza administrativa.
2. Nesse âmbito estamos perante uma relação jurídica administrativa, isto é, uma relação que é, em si mesma, regulada pelo direito do urbanismo - domínio jurídico no âmbito do qual são reconhecidas ou atribuídas capacidades edificativas aos solos.
3. Com aquela cláusula pretendeu a Administração reconhecer e atribuir aquela edificabilidade ao co-contratante, facto confirmado por a mesma ter entrado para o cálculo do valor da contraprestação da Administração.
4. Analisado atentamente o conteúdo do contrato, é de afastar a hipótese de estarmos perante um contrato decisório, por a entidade administrativa não ter efectuado, no âmbito do mesmo, a apreciação de qualquer projecto concreto, pressuposto necessário para o licenciamento de uma operação urbanística.
5. É mais consentâneo com as circunstâncias que envolveram a celebração do contrato, concluir pela sua configuração como um contrato obrigacional, pelo qual a Administração se comprometeu a emanar um acto administrativo (aprovação do projecto de arquitectura/licença de construção) que respeite aquela edificabilidade.
6. Do mesmo modo, as circunstâncias envolventes do contrato apontam no sentido de que a capacidade edificativa assumida pela Administração não era admitida pelas normas provisórias em vigor para aquela parte do terreno resultante da permuta (a edificabilidade referida era a admitida para a totalidade do terreno).
7. Isto significa que, com o contrato em causa, a Administração não se comprometeu apenas a emanar um acto com um determinado conteúdo, como também a promover todos os passos necessários para a respectiva concretização, designadamente a consagração daquela capacidade edificativa no plano em revisão.
8. Estamos, pois, perante um contrato obrigacional e para planeamento.
9. Com estes contratos não pode a administração renunciar ao exercício do poder discricionário que envolve o planeamento urbanístico, pelo que deve entender-se que o mesmo se encontra sempre sujeito a uma condição suspensiva: a de que o plano ou o instrumento de planeamento e m elaboração torne o seu cumprimento possível.
10. Não obstante, deve realçar-se que sendo certo que a opção a plasmar no plano deva ser o resultado alcançado na sequência da ponderação de todos os interesses públicos e privados coenvolvidos (não podendo, por isso, ser justificada exclusivamente com o cumprimento do contrato), a entidade responsável pela revisão do plano está obrigada a ponderar com particular acuidade a situação do particular com o qual se comprometeu mediante contrato.
11. Tal particular é titular de uma posição jurídica especialmente qualificada, cuja não concretização no plano terá sempre de ser objecto uma fundamentação reforçada, comprovativa de que tal posição foi devidamente ponderada, sem o que o conteúdo das normas em apreço poderá ficar viciado.
12. Ao contrário da maioria dos interesses privados, que necessitam de ser levados ao conhecimento da Administração, em regra através do mecanismo da participação, para que esta os inclua, se relevantes, no conjunto dos interesses a ponderar, as posições jurídicas tuteladas por acto ou contrato em que intervenha a Administração, por relevarem da sua esfera de competência e disponibilidade, têm obrigatoriamente de ser trazidas para a ponderação pela entidade administrativa, mesmo na ausência de participação do interessado.
13. Tendo em consideração estar ainda em curso o processo de revisão do PDM do Porto, deve este interesse, caso não o tenha sido anteriormente, ser devidamente ponderado com todos os restantes, de forma a determinar-se se deve ou não, efectivamente, ser plasmado no novo instrumento de planeamento.
14. Refira-se ainda que a escritura de permuta em apreço ocorreu na sequência de contactos da Câmara no sentido do obter aqueles terrenos por negociação amigável para o alargamento de uma via pública, o que indicia que este contrato terá sido realizado no âmbito de um pré-procedimento expropriativo.
15. Tal significa, também por este motivo, que este contrato substituiu um acto administrativo, precisamente a declaração de utilidade pública para efeitos de expropriação que teria de ter sido praticado, não fosse a “aquisição privada” do bem.
16. Não pode admitir-se, do ponto de vista da compensação, que o particular que “cedeu” o bem à Administração de uma “forma amigável” seja tratado de modo menos favorável do que aqueles que, não tendo cedido o bem por tal via, vão ser expropriados, já que para estes a Constituição e a lei lhes garantem uma “justa indemnização”. Por este motivo devem estar reservados a estes particulares a s mesmas garantias previstas para os expropriados nos processos expropriativos.
V. A solução
1. O procedimento de revisão do PDM do Porto encontra-se ainda em curso, devendo começar por se indagar, tendo em consideração que a capacidade edificativa prevista no contrato não ficou plasmada no seu projecto, se a posição jurídica do particular que contratou com a Administração foi devidamente ponderada juntamente com os demais interesses.
2. Caso tal não tenha ocorrido, é fundamental que tal ponderação seja efectuada de modo a evitar a viciação das normas do PDM correspondentes por falta de ponderação.
3. Da referida ponderação podem surgir duas hipóteses possíveis: ou se opta por consagrar no plano a solução decorrente do contrato; ou se opta por manter a solução que neste momento o mesmo contém.
4. No primeiro caso, ficando aquela solução consagrada no projecto do plano, poderá o mesmo ser deferido, não obstante as medidas preventivas, tendo em consideração que estas, dada a sua função cautelar e a sua justificação no princípio da necessidade, apenas permitem indeferir um pedido de licenciamento quando o mesmo ponha em causa o futuro plano, o que não será o caso.
5. Na segunda hipótese, por a Administração não cumprir o convencionado, e estando, como estamos, perante um contrato para planeamento, o particular não terá, caso a Administração não acolha o convencionado no plano que se encontra a rever, direito a qualquer contra -prestação, uma vez que esse seu direito estava feito depender de uma condição suspensiva ¯ a entrada em vigor do plano que consagrasse tais compromissos.
6. Porém, como no caso o particular já haja transferido a sua contraprestação para a Administração, cedendo o terreno, ao que acresce ter o mesmo sido efectuado no âmbito de um procedimento pré-expropriativo, o co-contratante privado tem direito à repetição do prestado ou, não sendo, como não é, possível, a uma integral indemnização.
7. Não pode ainda deixar de relevar a confiança que o particular depositou na actuação da administração, o que lhe conferirá o direito a uma compensação por dano da confiança, resultante da violação, pela Administração, do dever de boa-fé e de protecção da confiança legítima dos administrados.»
J) - Em 26/05/2004, na sequência do parecer jurídico, foi elaborada por uma Técnica Superior Jurista do Município o parecer INF/20/04/PU, com o seguinte teor:
«Pelo Exmo. Vereador do Pelouro do Urbanismo foi-nos solicitada análise que permita a tomada de posição perante a questão subjacente.
O parecer emitido pela Dra. FPO, no ponto V, onde se incluem as conclusões, propõe solução para o projecto de arquitectura da requerente, sanando todas as outras questões, desde que a Câmara assuma definitivamente se a volumetria constante do contrato de permuta deve, ou não, ser consagrada no projecto de revisão do PDM que se encontra em curso, sugerindo neste caso, dever ser ponderado, com todos os restantes, e determinar-se, se deve ou não, ser “plasmado no novo instrumento de planeamento”.
Este é o único obstáculo identificado no parecer que pode impedir a apreciação do projecto de arquitectura.
Caso venha a ficar consagrada tal solução no projecto de plano, a proposta identificada sob o n.º 4 do Ponto V, afirma a Professora que poderá ser deferido.
Considerando que em reunião camarária de 25 de Maio foi deliberado promover novo período de discussão pública, conforme aviso n.º 4085-A/2004, publicado no DR n.º 124 (2ª Série), Apêndice n.º 70, de 27 de Maio, há que determinar superiormente qual a solução a consagrar no plano.
À consideração do Exmo. Senhor Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade.».
K) - O Vereador do Pelouro de Urbanismo e Mobilidade proferiu, no seguimento da informação INF/20/04/PU, em 07/06/2004, proferiu o seguinte despacho:
“Homologo. Deferido. Consagre-se no Plano.”
L) - No processo de revisão do PDM do Porto, a planta de ordenamento do território, na sua primeira versão, qualificava a área transferida para o particular na sequência da escritura de permuta outorgada em 17/10/2001, como “área de habitação unifamiliar”.
M) - A interessada «PZ» apresentou reclamação durante o período de discussão pública e do despacho do Vereador responsável pelo pelouro do urbanismo houve uma alteração do disposto na referida planta de ordenamento do território, que passou a qualificar aquela área como “área de edificação isolada com prevalência de habitação colectiva”.
N) - A Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte emitiu, ao abrigo do disposto no artigo 3.º das Medidas Preventivas, em 22/07/2004, parecer favorável à pretensão da Requerente “desde que o projecto salvaguarde um afastamento mínimo de 5 metros non aedificandi” à linha de água existente, mesmo que entubada.
O) - Em 06/12/2004, a Contrainteressada apresentou os projetos das especialidades e demais elementos referidos na Informação 12283/04/DMGU.
P) - O pedido realizado pela «PZ, Lda.» em 10/03/2003, no processo de licenciamento n.º 4803/2003, foi indeferido em 05/05/2005, com o fundamento de que o projecto em causa violava as Medidas Preventivas e na medida em que contrariava os parâmetros previstos no PDM em revisão, entendendo que o ali requerente não possuía “direitos adquiridos” decorrentes da escritura pública de permuta outorgada a 17/10/2001.
Q) - A Contrainteressada solicitou esclarecimentos sobre tal Despacho em 25/05/2005, e deduziu recurso hierárquico em 13/06/2005; ambos sem qualquer resposta.
R) - A «PZ» impugnou judicialmente aquele Despacho de indeferimento de 05/05/2005, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, no processo n.º 1875/05.2BEPRT, o qual terminou por inutilidade superveniente da lide, por revogação do ato impugnado, conforme Sentença proferida em 02/12/2009.
S) - Foi solicitado parecer à mestre Dr.ª FPO, em virtude de dificuldades interpretativas do disposto no artigo 3.º do Regulamento PDM, a qual em 04/04/2007, emitiu o seguinte parecer:
«Em face do afirmado terá de se concluir que a letra do artigo 3º não é a mais adequada para abranger o completo sentido e alcance desta norma, devendo lançar-se mão da sua teleologia para determinar o âmbito das acções nele previstas.
Ora, de acordo com esta, o que o presente normativo do Plano Director Municipal do Porto pretendeu - embora, admitimos, não o tenha expressado de forma mais clara –, foi salvaguardar todas aquelas situações em que, através de actos jurídicos válidos, os órgãos municipais assumiram, com privados, compromissos de carácter urbanístico.
Tais actos podem ter a natureza de actos administrativos ou de actos negociais (contratuais), ainda que celebrados no âmbito de acções judiciais, não existindo motivos para o Plano diferenciar a posição jurídica dos privados com quem o município assumiu compromissos com base numa distinção meramente formal – do tipo de acto através do qual aquele compromisso foi assumido.
Deve, pois, a norma ser completada com a única interpretação admissível à luz dos princípios constitucionais que enfermam a actuação da Administração, maxime do princípio da igualdade (artigo 266º da Constituição da República Portuguesa), passando a abranger todas as situações em que a Administração municipal, através de actos jurídicos válidos, assumiu compromissos urbanísticos com privados.».
T) - Em 11/4/2007 foi elaborado pela Chefe da Divisão de Estudos e Assessoria Jurídica uma informação referente ao processo «PZ», com o seguinte teor:
«Considerando o Parecer Jurídico emitido pela Mestre FPO, em 4 de Abril de 2007, relativamente ao âmbito material de aplicação do artigo 3º do Regulamento do PDM do Porto, em que se defende, por recurso a uma interpretação teleológica, uma leitura mais abrangente desta disposição regulamentar, de modo a que este passe a abarcar o completo sentido e alcance que esteve presente na sua feitura.
Considerando que, em consonância com esta interpretação, o referido artigo 3º passa a tutelar como actos válidos todos os actos jurídicos assumidos pelos órgãos municipais perante privados, quer estes assumam a natureza de actos administrativos, quer a de actos negociais.
Considerando, ainda, que, conforme já tinha sido anteriormente defendido pela mesma Mestre, nas situações em que tenha sido emanado, no âmbito das Medidas Preventivas, um parecer favorável a CCDRN, este se assume como parecer vinculativo conforme, precludindo, como tal, a possibilidade de verificação da conformidade da operação urbanística com o Projecto de Plano em revisão pelo Município do Porto, em momento posterior.
Considerando, por último, que o presente processo se enquadra nas situações abrangidas pelo artigo 3º, nomeadamente porque tem na sua base um contrato para planeamento.
Proponho que se enquadre o presente pedido no âmbito material de aplicação do artigo 3º, ficando, por conseguinte, prejudicado qualquer outro entendimento jurídico anteriormente expresso.
Mais proponho, caso este entendimento mereça concordância, que dele seja dado conhecimento ao Senhor Vereador com o Pelouro do Urbanismo, para efeitos de decisão final.
À Consideração da Sra. Directora do DMJC».
U) - Em 13/04/2007 Directora do Departamento Jurídico e de Contencioso proferiu o seguinte despacho:
«Vi e concordo.
Efectivamente a interpretação efectuada no parecer referido é a que tem correspondência com a intenção dos órgãos com competência regulamentar.
Remeta-se, para os devidos efeitos, ao Gabinete do Sr. Vereador do Pelouro, Dr. LF ».
V) - Em 20/04/2007 o gestor do processo elaborou a INF/4661/07/DMGUII, na qual, procedeu à apreciação final do projecto de arquitectura, e onde concluiu:
«8.1. Deverá ser declarada a nulidade do despacho de 05/05/2005, emitido pelo Senhor Vereador Dr. PM, face ao parecer jurídico de 4/4/2007 anteriormente referido.
8.2. Analisadas as características da operação urbanística, com fundamento ainda no mesmo parecer jurídico e tendo sido consultadas as entidades externas e serviços da CMP competentes, pode concluir-se que o presente projecto de arquitectura encontra-se em condições para, nos termos do n.º 3 do artigo 20º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 177/01, de 4 de Junho, ser aprovado, sendo as características e condicionantes da execução da mesma as acima apresentadas.».
W) - Em 23/04/2007, o Chefe da Divisão Municipal de Gestão Urbanística II da Câmara Municipal do Porto, emitiu a seguinte informação:
«Concordo.
Proponho que seja declarada a nulidade do despacho de 5 de Maio de 2005, emitido pelo Sr. Vereador Dr. PM que indeferiu o processo n.º 16088/03/CMP e consequentemente em face do parecer jurídico de 4 de Abril de 2007, seja aprovado o projecto de arquitectura».
X) - Em 23/04/2007, foi proposto pelo Diretor Municipal do Urbanismo o seguinte:
«Proponho simultaneamente a nulidade do despacho de 5 de Maio de 2005, emitido pelo Sr. Vereador Dr. PM que indeferiu o processo n.º 16088/03/CMP e a aprovação do projecto de arquitectura nos termos da informação que antecede».
Y) - Em 23/04/2007, pelo Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade, foi proferido o seguinte despacho:
«1. Considerando que, por despacho do Sr. Vereador Dr. PM, de 5 de Maio de 2005, o processo de licenciamento n.º 16088/03/CMP, requerido por PZ, Lda., foi indeferido, com o fundamento de que o projecto violava as Medidas Preventivas, na medida em que contrariava os parâmetros previstos no PDM em revisão;
2. Considerando que, tal despacho violou o artigo 3.º RPDM, então em processo de revisão, disposição esta que tutela os direitos adquiridos, nomeadamente com sustentação contratual, como decorre do entendimento expresso no parecer emitido em 4 de Abril de 2007, pela Mestre Dra. FPO;
Decido:
1. Declarar a nulidade do despacho de 5 de Maio de 2005 emitido pelo Sr. Vereador Dr. PM que indeferir o processo nº 16088/03/CMP, uma vez que o mesmo pedido de licenciamento tem por base um contrato para planeamento (escritura pública de permuta outorgada em 17 de Outubro de 2001 o que, nos termos do parecer de 4 de Abril de 2007, integra uma situação tutelada pelo artigo 3º do RPDM existente à data da prolação daquele acto.
2. Em consequência do decidido no ponto anterior e, com fundamento no parecer jurídico de 4 de Abril, aprovo o projecto de arquitectura nos termos da informação que antecede.».
Z) - A capacidade construtiva objecto de licenciamento pelo despacho referido em Y) ascendia a 7.386,36 m².
AA) - A área bruta de construção máxima admissível pelo Plano Director Municipal (PDM) em vigor à data do despacho de 23/04/2007, corresponde a 4.279,70 m².
BB) - Em 18/10/2007, o Requerente obteve informação através de correio electrónico do município, com o seguinte teor:
«Assunto: Notificação de aprovação do pedido de licenciamento de obras de edificação.
Serve o presente ofício para informá-lo que, por despacho de 26.07.2007, do Senhor Vereador com o Pelouro do Urbanismo e Mobilidade, Dr. LF com competência delegada do Senhor Presidente da Câmara Municipal do Porto através da Ordem de Serviço n.º 74/2005, o processo acima identificado foi deferido. As informações técnicas das entidades externas e serviços da CMP que suportam a decisão final, assim como a cópia do despacho final, são as que se juntam com esta notificação.
Mais se informa que, de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 76º do Decreto -Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 177/01, de 4 de Junho, deverá requerer, no prazo de um ano a contar da recepção da presente notificação, a emissão do respectivo alvará de licença. Este pedido deverá ser instruído em conformidade com a Ficha de Instrução, que junto se anexa. (…)».

- elenco probatório alterado conforme infra decorre -

O mérito da apelação
Da matéria de facto:
→ O que consta em B) do elenco factual supra fixado.
Ao contrário do que é contraposto, o recorrente não está em falta quanto aos ónus processuais para impugnação da matéria de facto.
O recorrente nega que possa consignar-se como provado que tenha sido requerido pedido de informação prévia como aquele que vem afirmado.
Porque não há meio probatório que suporte; lógico que não se impõe fazer indicação concreta contrária que se refuta existir.
Tem razão.
Nada se encontra no que foi documentalmente carreado que demonstre um pedido de informação prévia.
A contra-interessada, em apoio do consignado como provado, remete para docs. que acompanham p. i. do proc. nº 1875/05.2BEPRT (de que fez junção aos autos na sequência de despacho datado de 03/05/2015).
Mas infrutiferamente, e até ao invés, o faz.
Entre tal documentação encontra-se “PROPOSTA” (doc. assinalado como Doc. º 6), onde consta que “Pelo requerimento registado neste Município sob o nº 11965, em 17 de Novembro de 2000, veio a Srª D. MIPGACVB (…) manifestar o seu acordo com as condições de permuta (…)”.
Pelo que há que eliminar o que vem consignado em B) do elenco probatório.
Tão só.
Não há que proceder à “substituição” de redacção proposta.
Encontra-se o “thema decidendum” delimitado em termos do que foi alegado pelas partes.
E sequer assinala o recorrente insuficiência da matéria de facto; do que até antes decorreria anulação para ampliação.

→ O que consta em C) do elenco factual supra fixado.
Na decorrência lógica do que imediatamente supra se viu, desta resposta há que eliminar “Em resposta ao pedido de informação prévia”.
O mais mantém-se (não ficando atingido o que sequencialmente vem em D), como em corpo de alegações o recorrente, em linearidade de nexo causal, pretenderia), com mera adequação de redacção à leitura sequencial, ficando o item c) do probatório assim: «Relativamente ao referido prédio de MI… os serviços do Município do Porto definiram a capacidade construtiva do prédio em «cerca de 7.600 m² (…) com os alinhamentos propostos em planta», bem como o perfil e implantação da nova construção, passeios e muros reconstruídos, cérceas e cortes.».
É de todo notório que não é na valoração probatória do facto afirmado que ancora impugnação, antes é a outra realidade que se procura aduzir referência; de igual modo, como supra se julgou, não há aqui que “substituir”.

→ O que consta em E) do elenco factual supra fixado.
O ponto é de somenos.
Mas é verdade que o mais fiel retracto de declaração de vontade é a expressão que se encontra em letra da escritura, onde não consta «com a condição de» (e só nesta “imprecisão” recai protesto do recorrente), mas sim «nas seguintes condições».
Assim, o item E) fica com seguinte redacção:
«E) - Por deliberação da Câmara Municipal do Porto tomada em 22/05/2001, foi aprovado o processo de permuta n.º 8/01, que permitiu a outorga da escritura pública realizada no dia 17/10/2001, outorgada entre o Município do Porto (primeiro outorgante) e MIPGACVB (segunda outorgante), de permuta de uma parcela de terreno municipal sita à Rua H…, por duas parcelas de terreno sitas na mesma Rua, tendo em vista a duplicação da Rua D… e a ligação à Rua H…, nas seguintes condições:
a) A totalidade do prédio da segunda outorgante, por aplicação dos índices das Normas Provisórias, permite uma área bruta de construção máxima de sete mil e seiscentos metros quadrados, a qual será realizada nos terrenos que, em resultado da permuta ficarão em sua posse.
b) A parcela de terreno municipal foi considerada terreno sem capacidade construtiva, a incorporar no prédio da segunda outorgante, com vista a cumprir alinhamento (60,25 m²).
c) Para as parcelas da segunda outorgante foi considerado a integrar o domínio público 2652,02 m².
d) As parcelas a permutar foram consideradas livres, alodiais e isentas de quaisquer ónus ou encargos.».

→ O que consta em F) do elenco factual supra fixado.
Tem o recorrente antes acertado que, pelas Normas Provisórias, só se poderá afirmar uma área bruta de construção máxima de 2.895,74 m2.
A seu ver os cálculos em que assenta o valor de 7.600 m² de área bruta de construção máxima estão viciados e errados.
Mas, não constando adquirida demonstração fáctica de todas as premissas em que alicerça, a impugnação é feita sem segura base que imponha modificação da resposta dada (inclusive quanto à expressão “excluída a parcela não cedida”; o recorrente pode afirmar que “não se percebe”, mas isso respeita à sua percepção, não é invocatório de consubstanciado erro na fixação factual).

→ O que consta em K) do elenco factual supra fixado.
O recorrente não contraria o que se encontra fixado.
Antes pretende um “aditamento”, “sob pena de enganar”.
Mas não engana.

→ O que consta em M) do elenco factual supra fixado.
Também a este respeito o recorrente não contraria a realidade que se encontra fixada.
Pretende é que se “substitua” por narrativa documentalmente exarada.
Que, sem contrariar, não é narrativa da mesma realidade, por isso mesmo não se podendo reclamar como mais exacta, ainda que compartilhando situação temporal e similitude de ideia quanto ao devir do procedimento.
Nada se impõe modificar.

→ O que consta em N) do elenco factual supra fixado.
A realidade consignada como provada é suficientemente exacta para ser fiel à narrativa documentada, não carecendo da reprodução em discurso directo.
Não se impõe modificar.

→ O que consta em AA) do elenco factual supra fixado.
O que o recorrente tem por mais “preciso” não tem por referência, numa primeira parte, mesma realidade que vem consignada, pelo que se lhe não opõe, e numa segunda parte que contraria, à semelhança sobre o que se supra se disse sobre F), não se oferece base segura que imponha modificação.

Do direito:
A sentença recorrida conclui pela improcedência da acção.
Teve em fundamentação:
«(…)
As questões essenciais a serem decididas resumem-se em apreciar os vícios imputados ao ato impugnado e acima resumidos.
Assim, alega o Autor que o contrato de permuta é um contrato de direito privado, mas mesmo sendo contrato administrativo estava sujeito a uma condição suspensiva que era o plano em elaboração no qual não ficou consagrado, não sendo a alínea a) do contrato uma informação prévia, mas ainda que o fosse teria caducado o direito, porque não foi pedido o licenciamento no prazo de um ano.
No seguimento do que acima se deu por assente pode concluir-se que o contrato de permuta consistia num contrato administrativo, pois que o mesmo não visava a permuta pura e simples de direitos reais de propriedade, mas a concretização de uma medida de planeamento urbanístico como a duplicação de um arruamento municipal e a ligação a outra via pública municipal. Situação essa para a qual foi necessária a permuta de terrenos. Para além disso, antes da celebração de tal contrato o órgão colegial Câmara deliberou a admissão daquela permuta. Ora, a incorporação no domínio público municipal de uma parcela de terreno privada, não se faz por contrato de direito privado, porque então tal parcela ficaria no domínio privado da autarquia, não sendo isso o que se pretendia. Desta forma, o contrato em apreço configurou um contrato administrativo.
No que concerne à capacidade edificativa mencionada na alínea a) do contrato, compete referir que a mesma não surge do nada, ou seja, decorre de uma informação prévia anteriormente deferida, conforme se pode ver pelo que acima ficou assente sob as alíneas B), C) e D) da matéria de facto. Desta forma, pode-se dizer que a informação prévia foi “absorvida” pelo contrato de permuta.
Considerando que a capacidade edificativa consta do contrato, importa saber se deve ser ou não aplicável o regime constante da versão inicial do artigo 17.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), segundo o qual era necessário que fosse apresentado o pedido de licenciamento no prazo de um ano após a notificação do PIP.
Ora, um contrato não corresponde propriamente a um pedido de informação prévia.
Daí que não se possa aplicar exata e diretamente o regime do artigo 17.º do RJUE.
Deve antes aplicar-se o regime subjacente ao cumprimento de contratos. Conforme refere o parecer de 12/05/2004, está-se diante de um contrato obrigacional, pelo qual a Administração se comprometeu a emanar um acto administrativo (aprovação do projecto de arquitectura/licença de construção) que respeite aquela edificabilidade. 8. Estamos, pois, perante um contrato obrigacional e para planeamento.
Para além disso, o parecer em causa olvida um elemento importante que é a existência de um PIP anterior exatamente com a mesma capacidade construtiva que a plasmada no contrato. Desta forma, não se pode dizer de todo que tal capacidade construtiva resultasse do algo desconhecido. De tal forma que o contrato ao incorporar a capacidade edificativa admitida no PIP, está a conceder um direito edificatório pela capacidade reconhecida em 16/02/2001 – vide alínea D) da matéria de facto.
Face ao exposto, improcedem os alegados vícios ora analisados.

Invoca o Autor também que as Normas Provisórias já tinham caducado, vigorando antes as Medidas Preventivas, não se lhe aplicando o seu artigo 5.º, n.º 1, bem como não era aplicável a norma genérica do artigo 107.º, n.º 5 do DL 380/99, por não ser ação validamente autorizada, nem haver informação prévia favorável válida.
Refere, ainda, que não é aplicável o artigo 3.º do Regulamento PDM do Porto.
Sobre este assunto, compete efetuar um enquadramento cronológico sobre a situação inerente ao período de tempo em que o PDM do Porto esteve em preparação e discussão pública.
Num primeiro momento através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 117/2000, publicada no Diário da República, n.º 206, série I-B de 6 de Setembro de 2000, foram aprovadas Normas Provisórias a vigorar pelo prazo de dois anos, para a área a abranger pela revisão do Plano Director Municipal do Porto.
Transcreve-se o preceito invocado sobre o assunto para melhor compreensão.
Artigo 9.º (Capacidade edificatória)
1 - A qualquer prédio situado no território concelhio é atribuída uma capacidade edificatória de referência, que deve servir como parâmetro base para a adopção de mecanismos perequitativos que corrijam desigualdades decorrentes do zonamento, referidos no n.º 1 do artigo 18.º da Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto (Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo).
2 - A capacidade edificatória de referência de um prédio corresponde a uma área bruta de construção (Abc) calculada pela aplicação de um Icb = 0,84 m2/m2 à seguinte equação: Abc = Ae x Icb + (At -Ae) x Icb x 0,5 em que os diversos parâmetros possuem o significado que lhes é atribuído no artigo 5.º das presentes normas.
3 - Quando tiver em vista a aquisição de uma parcela destinada a vias públicas, equipamentos ou infra-estruturas de interesse público, ou a áreas de verde público, situada em prédio cuja superfície esteja também parcialmente situada em área mista ou área industrial e empresarial, o município poderá acordar com o proprietário do prédio em questão que o pagamento da referida aquisição se realize, total ou parcialmente, através da concentração na referida parte do prédio situada em área mista ou área industrial e empresarial, de toda ou de parte da capacidade edificatória da parcela a adquirir, calculada de acordo com o número seguinte, em acréscimo à sua capacidade edificatória própria, estabelecida na secção III para as diferentes categorias de espaço desse prédio.
4 - Quando a parcela a adquirir se situar em área de equipamentos ou em área verde e natural, a capacidade edificatória a considerar para efeitos de aplicação do disposto no número anterior é a capacidade edificatória de referência estabelecida nos termos dos n.os 1 e 2.
Conforme se deu por assente na alínea E) da matéria de facto, o contrato foi celebrado já tendo em consideração este regime das Normas Provisórias, sendo que em face de tal era permitida uma capacidade máxima de construção de 7.600m² - vide alínea F) da matéria de facto.
Diz o Autor que não é aplicável o artigo 9.º, porque não houve pagamento ou um preço. Ora, o preceito refere que a aquisição se faz através da atribuição de um acréscimo à capacidade edificativa, não refere nunca um preço. Aliás, só assim se compreende que o «pagamento» seja feito não por um determinado preço, mas de outra forma, como a da atribuição de maior capacidade edificativa.
Desta forma, ao caso era possível aplicar o regime do n.º 3 do artigo 9.º nas Normas Provisórias.
Invoca também o Autor que as Normas Provisórias caducaram e que não era possível aplicar o artigo 5.º das Medidas Preventivas.
Através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 125/2002, publicada no Diário da República, n.º 238, série I-B de 15 de Outubro de 2002, foram ratificadas as Medidas Preventivas para a área de intervenção da revisão do Plano Director Municipal do Porto, que tinha como objetivos:
Artigo 1.º (Objectivos)
1 - O estabelecimento das presentes medidas preventivas destina-se a garantir a liberdade de revisão do Plano Director Municipal do Porto (PDM) e a não comprometer a sua execução, implicando a suspensão dos instrumentos de gestão territorial que não se coadunem com os objectivos dessa mesma revisão, nomeadamente as normas provisórias ratificadas pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 117/2000, de 20 de Julho, publicada no Diário da República, 1.ª série, n.º 206, de 6 de Setembro de 2000, ou, caso estas tenham caducado, o PDM publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 27, de 2 de Fevereiro de 1993.
Assim, as Medidas Preventivas visavam suspender os instrumentos de gestão territorial que não se coadunassem, nomeadamente com as Normas Provisórias.
Desta forma, desejava o legislador que as situações admitidas pelas Normas Provisórias não fossem comprometidas pelo que, não era intenção da Autarquia deixar caducar as Normas Provisórias; e mesmo que tivessem caducado, seria aplicável o PDM anterior.
Por outro lado, estabelecia-se no art.º 5.º o regime de aplicação, da seguinte forma:
Artigo 5.º (Âmbito de aplicação)
1 - Os actos administrativos válidos e eficazes, constitutivos de direitos já subjectivados em terceiros, resultantes de decisões ou deliberações legalmente tomadas antes da entrada em vigor das presentes medidas preventivas, não ficam abrangidos por estas.
2 - As medidas preventivas não abrangem as operações urbanísticas a levar a efeito em conformidade com os planos de pormenor que estejam em vigor à data da sua publicação.
No seguimento do que se vem referindo, entende-se que existia na esfera jurídica do interessado situação válida e constitutiva de direitos. Muito embora o preceito não se refira expressamente a contratos administrativos, convém não esquecer que antes da assinatura do contrato aqui em causa houve uma deliberação da Câmara Municipal – vide alínea E) da matéria de facto – que aprovou o processo de permuta; logo um ato administrativo conferidor de direitos.
Alega também o Autor que também não pode ser aplicado o regime do artigo 3.º do novo Regulamento PDM, por não prever contratos e a interpretação analógica em normas excecionais não é admissível.
O Regulamento do Plano Diretor Municipal do Porto, foi ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2006, publicada no Diário da República, n.º 25, série I-B, 3 de Fevereiro de 2006, e no seu artigo 3.º dispõe-se o seguinte:
Artigo 3.º (Actos válidos)
1 - O presente PDMP não derroga os direitos conferidos por informações prévias favoráveis, autorizações e licenças, aprovações ou alterações válidas, incluindo projectos de arquitectura e hastas públicas alienadas, mesmo que ainda não tituladas por alvará, concedidas pelas entidades administrativas competentes antes da entrada em vigor do PDMP.
2 - O disposto no número anterior não prejudica o regime legal de extinção de direitos, designadamente por caducidade, nem a possibilidade de alteração, por iniciativa municipal, das condições de licença ou autorização de operação de loteamento necessária à execução do PDMP, decorrentes da legislação em vigor.
O invocado artigo 11.º do Código Civil estabelece que as normas excepcionais não comportam aplicação analógica, mas admitem interpretação extensiva.
O artigo 3.º do novo PDM refere que não estão derrogados os direitos conferidos por informações prévias favoráveis, autorizações e licenças, aprovações ou alterações válidas, incluindo projectos de arquitectura e hastas públicas alienadas.
Em primeiro lugar, somos do entendimento que o preceito admite interpretação extensiva, uma vez que não seria curial prever que o legislador elencasse todos os atos atributivos de direitos, tantas são as designações que os mesmos comportam no direito administrativo. Em segundo lugar, não é exato que a situação não possa ser abrangida pelo preceito, uma vez que, o mesmo refere aprovações, o que só por si pode permitir a aprovação de um contrato administrativo, como foi o que sucedeu.
Por sua vez, pela leitura deste preceito verifica-se que a ressalva de validade reporta-se sempre a atos unilaterais que tivessem sido emitidos pelo Município.
Cabe então perguntar em que medida os atos bilaterais, mormente os contratos administrativos, também se mantém ou não válidos. Ora, o PDM é um Regulamento, sendo como tal inaplicável retroactivamente a contratos administrativos que pudessem ter sido celebrados. Daí que não haja qualquer referência no preceito a contratos. Aliás, um Regulamento Administrativo não poderia derrogar um contrato administrativo, sob pena de estar antes efetuar uma resolução contratual, pela via de regulamento; o que não seria juridicamente válido.
Face ao exposto, consideram-se improcedentes as invalidades assacadas pelo Autor e ora analisadas.

Alega também o Autor que existe erro nos pressupostos de facto e de direito e falta de fundamentação, porque remete para parecer genérico, cuja autora em parecer concreto antes elaborado concluíra pela inexistência de direitos adquiridos, pelo que a fundamentação é incoerente, o que equivale a falta de fundamentação.
Conforme se pode ler pelo que acima ficou dado por assente nas alíneas I) e S) da matéria de facto, a autora dos pareceres jurídicos, referiu em ambos que se devia ter em atenção os direitos adquiridos, sendo que o primeiro parecer foi emitido em 12/05/2004 e o segundo proferido em 04/04/2007, já sob a vigência do novo PDM e referente à interpretação do artigo 3.º do Regulamento do PDM.
No primeiro parecer refere que o Contrato não pode conter determinações contrárias ao direito urbanístico e que o mesmo configura um Contrato obrigacional e para planeamento, que se encontra sob condição suspensiva, de que o plano ou instrumento de planeamento torne o seu cumprimento possível. De seguida coloca a possibilidade de ficar consagrado no Plano o acordado ou não; no primeiro caso podendo ser deferida a pretensão, na segunda hipótese, tendo o interessado direito à repetição do prestado, quando isso não seja possível a uma indemnização.
O segundo parecer interpreta o artigo 3.º do Regulamento PDM, no sentido de entre as previsões de salvaguarda de direitos adquiridos que constam no mesmo, se entender abrangidas todas as situações em que a administração através de atos jurídicos assumiu compromissos urbanísticos com privados.
Conforme resulta do hiato temporal existente entre os dois pareceres, não foram elaborados ao abrigo das mesma normas regulamentares a apreciar. Assim, o primeiro parecer versou sobre as Medidas Preventivas e o segundo já sobre o Regulamento PDM. Desta forma, não se pode considerar que os pareceres sejam contraditórios, uma vez que apreiam a situação em função de realidades jurídicas distintas. Para além disso, o primeiro parecer sempre ressalva a possibilidade de o Plano poder consagrar o consignado no acordo, caso em que é possível deferir a pretensão do interessado. Ora, muito embora no Plano não ficasse consagrada a capacidade construtiva referida no Contrato, sempre o artigo 3.º ressalva certas e determinadas situações; pelo que ressalvando-as, é admissível deferir a pretensão construtiva. Desta forma, o Parecer ao considerar que o Contrato deve considerar-se abrangido pelo regime dos atos válidos anteriormente praticados, não entra em contradição com anterior Parecer, porque naquele já se referia a possibilidade de poder ficar salvaguardada a validade de determinadas pretensões, para além de que não se trata de um Parecer genérico, mas responde à situação do contrato em causa.
Assim, não ocorre incoerência de fundamentação, seja porque os Pareceres foram elaborados em função de diferente situação jurídica, no caso, regulamentar; seja porque, a admitir que a capacidade construtiva prevista no contrato fica salvaguardada pelo artigo 3.º do Regulamento PDM, refere-se ao à situação concreta, não sendo um parecer genérico. Desta forma, percebe-se como é que a administração defere o pedido do interessado, ou seja, defere-o porque entende ter o mesmo direitos constituídos em função do Contrato administrativo, equivalente a ato administrativo válido, anteriormente praticado. Atendendo a estas circunstâncias, também não existe erro nos pressupostos de facto, porque, era anteriormente admissível até uma capacidade construtiva acima do que, a final, veio a ser aprovado.
Face ao exposto, improcede a alegação do Autor ora em análise.

Invoca, igualmente, o Autor que a revogação do ato é ilegal, porque não diz em que norma assenta a ilegalidade do ato revogado, e a lei só confere nulidade a licenciamento conferido em violação do PDM, o que não é o caso, nem ocorre violação de direitos adquiridos, nem do artigo 3.º, n.º 1 do PDM, para além de implicar renúncia de direitos e deveres da Administração irrenunciáveis, e viola direitos e deveres protegidos dos cidadãos por ser construção claramente superior à permitida pelo PDM, assim como houve conformação com o anterior ato de indeferimento.
Em primeiro lugar, não está em causa a revogação de um ato de licenciamento, mas um ato de indeferimento de um projeto de arquitetura. Ou seja, de um ato em que a administração não concedeu ao particular a capacidade construtiva que o mesmo pretendia. De tal forma, que o mesmo impugnou judicialmente esse ato, pelo que não existiu conformação com o indeferimento.
Em segundo lugar, e conforme acima já referenciado, entende-se que ocorreu a violação de direitos adquiridos, daí que a volumetria possa ser superior à prevista no atual PDM; e, como tal, percebe-se onde assenta a ilegalidade do ato revogado.
Daí que, também não se possa considerar que viole os direitos dos demais cidadãos.
No que concerne à norma invocada para a revogação, a mesma é mencionada no parecer jurídico que antecede o ato – vide alínea T) da matéria de facto - e no próprio ato impugnado – vide alínea Y) da matéria de facto supra -, segundo os quais o artigo 3.º do Regulamento do PDM aplica-se à relação material existente naquele caso concreto, que tutela como atos válidos, todos os atos jurídicos anteriormente assumidos pelo Município perante privados. Daí que também não se possa considerar haver renúncia de direitos e deveres da Administração irrenunciáveis, porque se o artigo 3.º do Regulamento PDM prevê e admite a salvaguarda de determinadas situações, então compete à Administração verificar esses pressupostos; os quais ocorrendo em favor do particular, devem ser salvaguardados, pelo que não se pode considerar estar em causa renúncia a algum direito ou dever da Administração.
Face ao exposto, improcedem os invocados vícios, ora em análise.
(…)»
O recurso, no que sob 15ª conclusão e ss. desenvolve, versa o direito assim enunciado.
É pelas conclusões que o recorrente extrai da motivação, onde sintetiza razões, que se delimita o objecto do recurso e se fixam os limites do horizonte cognitivo do tribunal superior.
Todavia, no presente recurso, mais do que esforço em apontar e consubstanciar qual o erro de julgamento da/na decisão recorrida, é a reafirmação de invalidade do acto impugnado que ocupa lugar.
Ainda assim, e seguindo a síntese delimitadora.
Apesar da razão que se reconhece no apontar do erro com que o tribunal “a quo” laborou ao ter como pressuposto um anterior pedido de informação prévia, ainda e mesmo assim, esse não é erro do próprio instrumento negocial (escritura de permuta), que não assume sequer a premissa de um tal pedido.
Perante o julgamento feito, o recorrente não logra melhor argumento que afaste assumpção de se estar perante “um contrato obrigacional e para planeamento”, nem mostra que o efeito jurídico tirado resulte comprometido.
O erro que nele o recorrente vê como incorporado, de cálculo (que não se resume e confina a mero erro rectificável) de uma área bruta de construção máxima de 7.600 m2, viu-se já, não se encontra demonstrado.
Nem o recorrente - para além do que é de negação pela afirmação contrária, e pudesse outra tese sustentar-se, mas não tendo o tribunal ad quem de, no que não é oficioso, iniciar qualquer manobra exploratória destinada a suprir as omissões do recurso, descobrindo hipotéticas razões de discordância não enunciadas -, rebate, evidenciando qual o erro de julgamento, o que o tribunal entendeu quanto à subjectivação dos ditos 7.600 m2 como direito adquirido, e à sua preservação à luz de uma interpretação extensiva (e não analógica) pela qual ficou merecedora de protecção a situação pretérita, tanto no passo de aplicação das Medidas preventivas que se seguiram, quer à luz de novo Regulamento do PDM; limita-se o recorrente a reafirmar posição já julgada, sem empreender verdadeira crítica impugnatória à decisão da qual interpôs recurso.
O que também sucede ao nível das apontadas pechas de fundamentação; também ora a confundindo/assimilando ao imputado erro de pressuposto de área de construção, ora no comparativo do que nela, fundamentação do acto impugnado, não lhe é contemporaneamente contextual, alimentando-se desses seus erros de perspectiva o que aponta de incongruência.
Donde, não resultando erro de julgamento, o recurso não obtém provimento.

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Sem custas [art.º 4.º, n.º 1, b), do RCP].
Deverá ser cumprido o disposto no artigo 19.º, n.º 2, da Lei n.º 83/95, de 31/08, conforme já determinado na decisão recorrida.
Porto, 02 de Março de 2018.
Ass. Luís Migueis Garcia
Ass. Alexandra Alendouro
Ass. João Beato Sousa