| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
M. F. S. M., devidamente identificada nos autos, no âmbito de Ação Administrativa que intentou contra o Instituto da Segurança Social IP, tendente, designadamente, “à declaração de nulidade do ato administrativo que originou o desconto das prestações da pensão do autor, designadamente os 3 débitos do valor de 75,44€ e um débito de 61,28€, realizados a 16 de Abril; 18 de Maio; 19 de Junho e 19 de Julho; todos de 2018, perfazendo um total de 287,60€ em virtude de atentar contra o princípio da dignidade humana consagrado no artigo 1.º da Constituição da República Portuguesa por ser aquele inferior ao Salário Mínimo Nacional e violar o estabelecido no n.º 3 do artigo 738.º do Código de Processo Civil, aqui aplicável em referência ao artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, inconformado com a sentença proferida em 9 de Maio de 2019, no TAF de Braga, que julgou “verificada a exceção de intempestividade da prática de ato processual e improcedente os pedidos indemnizatórios e, consequentemente”, absolveu “totalmente a Entidade Demandada da instância e dos pedidos indemnizatórios”, veio recorrer jurisdicionalmente da mesma em 4 de junho de 2019, tendo apresentado as seguintes conclusões:
“I. Ocorreu nulidade por violação do princípio da dignidade humana.
II. O ato sindicado cabe na previsão da alínea d) do n.º2 deste artigo 161.º e é, por isso, nulo.
III. Podendo a nulidade ser invocada a todo o tempo tal como resulta do n.º1 do artigo 58.º do CPTA e do n.º2 do artigo 162.º do CPA.
IV. Ainda que não possa ver-se garantido no artigo 63.º da Lei Fundamental um direito a um mínimo de sobrevivência, é seguro que este direito há-de extrair-se do princípio da dignidade da pessoa humana, condensado no artigo 1.º da Constituição.
V. É com base neste direito fundamental, que o recorrente alega a ocorrência de nulidade com base na alínea d) do n.º 2 do artigo 161.º do Código de Procedimento Administrativo.
VI. A construção jurídica do autor sempre foi a de que ocorreu violação do princípio da dignidade humana pela entidade demandada e que essa consome a violação do direito à segurança social que poderá também discutir-se se ocorreu ou não.
VII. O valor recebido a título de pensão de velhice do recorrente foi injustamente reduzido para um valor inferior ao rendimento mínimo garantido.
VIII. Aí ocorrendo a nulidade que foi alegada.
IX. O exercício do direito da entidade demandada em ver realizado o seu direito - o qual, como se viu, encontra guarida no n.º 1 do artigo 62.º da Lei Fundamental - pode colidir com o direito fundamental do pensionista em perceber uma pensão que lhe garanta uma sobrevivência condigna, condensado, como já se referiu, ou no artigo 63.º ou no artigo 1.º da Constituição.
X. Em casos de colisão ou conflito entre aqueles dois direitos, deve o intérprete e aplicador do direito, para tutela do valor supremo da dignidade da pessoa humana, sacrificar o direito do credor, na medida do necessário e, se tanto for preciso, mesmo totalmente, não permitindo que a realização deste direito ponha em causa a sobrevivência ou subsistência do devedor.
XI. Insistindo: o sacrifício do direito do credor só será, assim, constitucionalmente legítimo se for necessário e adequado à salvaguarda do direito fundamental do devedor a uma sobrevivência com um mínimo de qualidade. Donde o ter de concluir-se que, para além desse patamar necessário para garantir aquele mínimo de sobrevivência - o qual não pode ser definido em termos válidos para todos os tempos, uma vez que é algo historicamente situado -, já será constitucionalmente ilegítimo o sacrifício total do direito do credor.
XII. Esta orientação jurisprudencial foi continuada como se pode ver, além do mais, dos Acórdãos do mesmo Tribunal n.ºs 96/2004, 306/2005, 657/2006 e 28/2007 – todos consultáveis em www.dgsi.pt – e considera-se hoje sedimentada em todos os tribunais.
XIII. Aliás, corresponde ao que determina o artigo 25.º, n.º1 do Declaração Universal dos Direitos do Homem com o relevo que lhe confere o artigo 16.º, n.º2 da Constituição da República.
XIV. Estamos, pois, no conteúdo essencial dum direito fundamental, tal como refere a mencionada alínea d).
XV. Não se levantando dúvidas de que o invocado mecanismo da compensação cede por ter como base um crédito que deve ceder ante tal quadro de insuficiência económica determinante de vivência com o mínimo de dignidade, sendo que em todo caso se encontra o autor enquadrado no regime geral de pensões da ré para o qual o artigo 220.º do Código Contributivo não é aplicável conforme a epígrafe do mesmo.
XVI. Já o Tribunal Constitucional julgou inconstitucional, por violação do princípio da dignidade humana, decorrente do princípio do Estado de direito, constante das disposições conjugadas dos artigos 1º, 59º, n.º 2, alínea a), e 63º, n.ºs 1 e 3, da Constituição da República Portuguesa, a norma que resulta da conjugação do disposto na alínea a) do n.º 1 e no n.º 2 do artigo 824º do Código de Processo Civil (na redação emergente da reforma de 1995/96), na parte em que permite a penhora de uma parcela do salário do executado, que não é titular de outros bens penhoráveis suficientes para satisfazer a dívida exequenda, e na medida em que priva o executado da disponibilidade de rendimento mensal correspondente ao salário mínimo nacional. (ob. cit.)
XVII. Acresce que a decisão recorrida não teve em conta o princípio constante do artigo 7.º do CPTA, de que as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncia sobre o mérito das pretensões formuladas.
XVIII. O legislador assume atualmente, no artigo 2.º, n.º 2 , que a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos. Com efeito isto implica que, ao contrário do que sucedia no passado, são as situações jurídicas subjetivas carecidas de tutela que passam a estar colocadas dentro do sistema e não as formas de processo, que não passam de um instrumento ao serviço das pessoas, o meio que é colocado à disposição dos interessados em obter a proteção dos tribunais.
XIX. Todo este entendimento conduz a uma inegável tempestividade da ação, porquanto estabelece o n.º 2 do art.º 69.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Foram violados os artigos 1.º, 63.º e 204.º da Constituição da República Portuguesa; o artigo 161.º, n.º 2 alínea d) do Código de Procedimento Administrativo e os artigos 2.º n.º 2, 58.º n.º 1 e 69.º n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, bem como o artigo 220.º do Código Contributivo.
Termos em que se deve dar provimento ao presente recurso, revogando-se a decisão recorrida e ordenando-se a sua substituição por outra que julgue procedente a ocorrência da nulidade alegada por violação - antes do mais - do princípio da dignidade humana, consagrado no artigo 1.º da Constituição da República Portuguesa, assim atribuindo ao recorrente uma justa indemnização.
Fazendo-se assim a costumada Justiça!”
O Recurso apresentado veio a ser admitido por Despacho de 4 de outubro de 2019.
O Recorrido/ISS IP não veio a apresentar contra-alegações de Recurso.
O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado em 17 de outubro de 2019, veio a emitir Parecer no mesmo dia, concluindo:
“(...) Pelo exposto, fazendo ainda referência ao disposto no artigo 7º do CPTA – princípio da promoção do acesso à Justiça - concluímos no sentido da revogação da decisão recorrida, por se indiciar que a situação configurada pelo Autor é suscetível pela sua gravidade de gerar a nulidade do ato impugnado, e consequentemente somos de parecer que o mérito da causa deverá ser apreciado, e não apenas a matéria de exceção.
Termos em que, somos de parecer que o presente recurso merece provimento.”
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa verificar predominantemente se se mostrarão presentes os pressupostos tendentes à declaração de nulidade do ato objeto de impugnação, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
Consta da decisão proferida a seguinte factualidade:
“1) Pelo ofício nº2.2.4, de 27 de Julho de 2017, a Entidade Demandada informou o Autor que “(…) o requerimento de pensão por velhice oportunamente apresentado foi DEFERIDO ao abrigo da legislação acima indicada.
A pensão de VELHICE tem início em 2017-06-24, sendo o seu valor atual de 452,65€ (…);
2) Em 19 de Dezembro de 2017, foi enviado ao Autor o ofício nº 500.178, com o seguinte teor: “(…) Informo V. Exa. que, tendo-lhe sido processado subsídio de DESEMPREGO por valor superior ao devido ou em sobreposição com o pagamento de pensão, para a regularização do montante indevido foram apurados os seguintes valores em euros:
Subsídio Doença/Desemprego (…) Dedução a regularizar
287,60.” (…) 297,60
(…)
Até à regularização do total indicado ser-lhe-á deduzido mensalmente o montante de 75,44€, sujeito a atualização anual, a partir de 2008-05. (…)”;
3) O Autor instaurou a presente ação administrativa em 30 de Outubro de 2018.
IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.
No que ao “direito” concerne, e no que aqui releva, discorreu-se em 1ª instância:
“(...) Quanto a esta questão, e dada a dificuldade de interpretação no que se deve entender por direito fundamental, tem-se debruçado, quer a doutrina quer a jurisprudência, muitas vezes em sentido não unânime.
No que se refere à doutrina, e porque se debruça sobre a questão em causa nos autos, optámos por trazer à liça a posição de Freitas do Amaral, in, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2011, 2ª edição, pág. 450, que vem sustentar que não se encontram neste âmbito os direitos praticados no âmbito da segurança social.
Refere, na obra citada, que: “Cabe à jurisprudência e à doutrina delimitar o sentido e alcance da norma legal: por nós, contudo, entendemos que a expressão direito fundamental só abrange, neste artigo, os direitos, liberdades e garantias, e os direitos de natureza análoga, excluindo os direitos económicos, sociais e culturais que não tenham tal natureza. Seria, com efeito, levar longe de mais o elenco das nulidades do ato administrativo considerar como atos nulos todos os que de alguma forma pudessem ofender algum direito económico, social ou cultural sem natureza análoga à dos direitos. liberdades e garantias: por exemplo, não nos pareceria razoável fulminar com a sanção mais grave de nulidade todos os atos administrativos praticados no domínio da segurança social em que, por erro de facto ou por erro de cálculo, se violasse o direito subjetivo a uma certa prestação social…”.
No que se refere à jurisprudência foi tirado recentemente neste Tribunal no Proc. 00071/12.7BEBRG, Acórdão de 13-06-2014, que tomou posição sobre o assunto, e onde se refere:
I – A violação do direito fundamental à segurança social consagrado no art. 63.º da CRP só tem como consequência a nulidade do ato administrativo quando afete, de forma socialmente inaceitável, o direito a uma existência condigna.
II – Em regra, a violação de um conteúdo essencial do direito à segurança social não gera a nulidade da respetiva decisão administrativa, nos termos previstos na al. d) do n.º 2 do art.º 133º do CPA, mas a sua mera anulabilidade.
Ou seja, de todo o exposto concluímos que a violação do direito à segurança social consagrado no artigo 63º da CRP, não gera, em regra, a nulidade do ato, mas sim a sua anulabilidade.
Apenas gera a sua nulidade quando afete de forma inaceitável o direito a uma existência condigna.
Por esta razão estamos perante um vício que leva à anulação do ato e não à sua nulidade e, assim, o ato impugnado não afeta o conteúdo essencial do direito do Autor e é apenas suscetível de anulação, se para tal tivesse observado o prazo previsto no CPTA, o que não nos parece.
O vício invocado pelo Autor apena implica a anulabilidade do ato.
De acordo com o disposto na al. b) do nº 1 e nº2 do art. 58º do CPTA, o prazo de impugnação de atos administrativos anuláveis, como é o caso em apreço, tem natureza perentória, pelo que, obrigatoriamente, a impugnação tem que ocorrer no prazo de três meses, contando-se este prazo nos termos do disposto no Código de Processo Civil, ou seja, contando-se o prazo de três meses como prazo substantivo, de forma continua e sem suspensão durante as férias judiciais, de acordo com o disposto no art. 279º do CC.
Tal prazo de três meses começa a correr a partir do momento em que se efetua a notificação dos interessados, isto é, a partir do momento em que estes têm conhecimento oportuno dos atos que são suscetíveis de afetarem a sua esfera jurídica (art.59º nº 2 do CPTA).
A intempestividade da prática do ato processual corresponde ao decurso do prazo de impugnação dos atos administrativos fixados nos art.s 58º a 60º do CPTA.
A intempestividade da prática do ato processual é uma exceção dilatória insuprível, de conhecimento oficioso, que impede o prosseguimento da ação, logo, não é possível, no caso de verificação desta, proferir despacho de aperfeiçoamento, ao abrigo do disposto no 87º do CPTA.
As exceções dilatórias que podem obstar ao conhecimento do objeto do processo são, entre outras, aquelas que se encontram elencadas no art. 89º, nelas constando, mais concretamente na al. K) destes preceito legal, a intempestividade da prática do ato processual.
Atenta a factualidade dada como provada, resulta que o Autor, pelo menos, em 22 de Dezembro de 2017, teve conhecimento do ato impugnado, sendo este o momento juridicamente relevante para efeitos de fixar o início da contagem do prazo para a propositura da ação.
O Autor tinha três meses para a propositura da ação, pelo que o término deste ocorreu no dia 22 de Março de 2018.
Ora, tendo a ação sido proposta em 30 de Dezembro de 2018, é elementar concluir que o ato processual de instauração da presente ação foi praticado intempestivamente.
Desta forma, constata-se que a pretensão do Autor aqui formulada, mesmo que, eventualmente, se verificasse fundamento de procedência da mesma, não poderá ser conhecida, uma vez que, quando o Autor intentou a presente ação, já se encontrava ultrapassado o prazo que lhe permitia exercer tal direito. (...)”.
Vejamos:
Refira-se desde já que se não vislumbram razões para divergir do entendimento adotado em 1ª instância.
Atento que questão análoga foi já apreciada e decidida neste tribunal, infra se seguirá de perto, mutatis mutandis, o discorrido no Acórdão do TCAN nº 958/13.0BEBRG, de 19.02.2016.
O regime regra da invalidade dos atos administrativos é o da sua anulabilidade e não a nulidade. A nulidade tem carácter excecional e a anulabilidade tem carácter geral.
É o que decorre do artigo 163º do CPA quando refere que: “são anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção”.
Por seu lado, de acordo com o artigo 161º, são nulos os atos para os quais a lei comine expressamente essa foram de invalidade.
Assim sendo, serão nulos apenas os atos que a lei expressamente fulminar com tal sanção.
Refere o artigo 161º, n.º 2, alínea d), do CPA, que são nulos os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental.
Uma questão que se coloca, desde logo, e que está em causa nos presentes autos, é a de saber quais os direitos fundamentais abrangidos no âmbito da presente norma, e cuja violação do seu conteúdo essencial levaria a que o ato fosse considerado nulo.
Como referem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in, Código de Procedimento Administrativo, comentado, pág. 646, ao anterior artigo 133º, não há dúvidas que a previsão legal “é extensível à violação dos direitos liberdades e garantias, havendo, no entanto dúvidas quanto à inclusão da previsão em causa quanto aos direitos económicos, sociais e culturais”. Quanto a estes, referem estes Autores que a entender-se que se subsumem nesta alínea, “deve o juiz mostrar-se especialmente rigoroso e exigente na verificação de uma violação que afete o “conteúdo essencial” do direito em causa”.
Quanto a esta questão, e dada a dificuldade de interpretação no que se deve entender por direito fundamental, tem-se debruçado, quer a doutrina quer a jurisprudência, muitas vezes em sentido divergente.
No que se refere à doutrina, refere, relativamente a questão próxima, Freitas do Amaral, in, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2011, 2ª edição, pág. 450, que não se encontram neste âmbito os direitos praticados no âmbito da segurança social.
Refere-se, na obra citada, que: “Cabe à jurisprudência e à doutrina delimitar o sentido e alcance da norma legal: por nós, contudo, entendemos que a expressão direita fundamental só abrange, neste artigo, os direitos, liberdades e garantias, e os direitos de natureza análoga, excluindo os direitos económicos, sociais e culturas que não tenham tal natureza. Seria, com efeito, levar longe de mais o elenco das nulidades do ato administrativo considerar como atos nulos todos os que de alguma forma pudessem ofender algum direito económico, social ou cultural sem natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias: por exemplo, não nos pareceria razoável fulminar com a sanção mais grave da nulidade todos os atos administrativos praticados no domínio da segurança social em que, por erro de facto ou por erro de cálculo, se violasse o direito subjetivo a uma certa prestação social…”.
No que se refere à jurisprudência foi tirado neste Tribunal no Proc. 71/12.7BEBRG, Acórdão de 13-06-2014, que tomou posição sobre o assunto, e onde se refere:
I -A violação do direito fundamental à segurança social consagrado no art.º 63.º da CRP só tem como consequência a nulidade do ato administrativo quando afete, de forma socialmente inaceitável, o direito a uma existência condigna.
II- Em regra, a violação do conteúdo essencial do direito à segurança social não gera a nulidade da respetiva decisão administrativa, nos termos previstos na al. d) do n.º2 do art.º 133.º do CPA, mas a sua mera anulabilidade.
Ou seja, de todo o exposto concluímos que a violação do direito à segurança social consagrado no artigo 63º da CRP, não gera, em regra, a nulidade do ato, mas sim a sua anulabilidade.
Apenas gerará a sua nulidade quando afete de forma inaceitável o direito a uma existência condigna.
Aliás, esta questão já tinha também sido resolvida neste Tribunal no Acórdão proc. n.º 931/07.7BEBRG02-03-2012, quando se refere:
I. O despacho que suspende o pagamento de subsídio de desemprego não ofende o conteúdo essencial do direito fundamental à segurança social;
Regressando agora ao nosso caso concreto, refere o recorrente que “a construção jurídica do autor sempre foi a de que ocorreu violação do princípio da dignidade humana pela entidade demandada e que essa consome a violação do direito à segurança social que poderá também discutir-se se ocorreu ou não”.
Com efeito, o próprio Recorrente não contesta a factualidade determinante do ato objeto de impugnação, e que se consubstancia no facto de lhe ter sido “processado subsídio de desemprego por valor superior ao devido ou em sobreposição com o pagamento de pensão” o que determinou que “para a regularização do montante indevido” tenha sido determinada a dedução, por três meses de 75,44€, e um mês de 61,28€, à pensão
Independentemente do transtorno que se admite no orçamento familiar do pensionista, aqui Recorrente, por 4 meses, decorrente dos referidos cortes na sua pensão, mal se compreende, no entanto, que o referido corte transitório pudesse equivaler à “violação do princípio da dignidade humana pela entidade demandada e que essa consome a violação do direito à segurança social”, a ponto de se considerar que o controvertido ato seria nulo e não meramente anulável.
Com efeito, reafirma-se que o que está em causa é um corte de 287,60€ efetuado em 3 prestações mensais de 75,44€ e uma prestação de 61,28€, numa pensão de 452,65€, o que se entende ser insuficiente para que tal possa equivaler, como se referiu já, a uma violação do princípio da dignidade humana e à violação do direito à segurança social, suscetível de equivaler à violação constitucional de quaisquer direitos, liberdades e garantias, ou mesmo qualquer direito de natureza análoga.
Não se afirma aqui que o corte na pensão seria devido ou não, até por não ser esse o objeto de Recurso, mas singelamente que o ato em questão não terá dignidade suficiente para se consubstanciar numa violação socialmente inaceitável, do direito a uma existência condigna, sendo assim meramente anulável, em face do que a Ação foi apresentada intempestivamente.
Em qualquer caso, acresce que o conteúdo essencial do direito à segurança social não se mostraria só por si violador necessariamente de um direito análogo a um direito liberdade e garantia, sendo que ao legislador ordinário sempre caberia definir os seus pressupostos e assegurar as condições da sua realização.
Nem todos os pensionistas auferem pensões superiores ao salário mínimo nacional
A concretização do correspondente valor depende do preenchimento de um conjunto de regras e pressupostos, como seja, entre outros, o tempo de descontos e as remunerações auferidas, através dos quais se encontra o valor final da pensão atribuída, sendo que o valor encontrado face ao pensionista aqui em questão é até e desde logo inferior ao salário mínimo nacional.
A eventual invalidade do ato aqui objeto de impugnação, é simplesmente causa da anulação do ato. Ou seja, o que está em causa será saber se ao recorrente poderiam ser descontados na sua pensão, os valores anteriormente pagos em excesso, pelo que o eventual erro quanto à verificação dessa possibilidade, não afeta o conteúdo essencial desse direito.
Por esta razão estamos perante um eventual vício que levaria à anulação do ato e não à sua nulidade.
Assim e em conclusão, atenta a factualidade dada como provada, resulta que o Autor, aqui Recorrente, pelo menos em 22 de Dezembro de 2017 teve conhecimento do ato controvertido, em face do que, quando em 30 de Outubro de 2018 foi apresentada a presente Ação, já há muito se havia esgotado o correspondente prazo, em face do que se verificou a caducidade do direito de ação, não merecendo assim censura a decisão proferida pelo tribunal a quo ao ter julgado “verificada a exceção de intempestividade da prática de ato processual...”.
* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso interposto, confirmando-se a Sentença proferida em 1ª instância.
Custas pela Recorrente, sem prejuízo do benefício do apoio judiciário de que goza.
Porto, 29 de novembro de 2019
Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
