| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
V…, devidamente identificado nos autos a fls. 02, inconformado veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto, datada de 07/03/2006, que julgou totalmente improcedente a acção administrativa comum, sob forma sumária, que o mesmo havia instaurado contra o “MUNICÍPIO DA PÓVOA DE VARZIM”, absolvendo este dos pedidos e que o condenou como litigante de má-fé na multa de 04 UC’s.
Formula, nas respectivas alegações (cfr. fls. 142 e segs. - paginação do processo físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões:
“(...)
a) Não é legítimo ao Réu ordenar o encerramento do armazém, quando este esteja previsto no título constitutivo do imóvel que a fracção “D”, adquirida pelo A., se destina a actividades económicas, onde se inclui a de armazém.
b) A ordem de encerramento do armazém viola o direito de propriedade do A. e como tal está sujeita a indemnização.
c) O contrato de fornecimento de água estabelecido entre a C. Municipal da Povoa de Varzim e o A. constitui um contrato de cuja violação emerge o direito de indemnizar.
d) Tendo o Réu cessado o fornecimento durante cerca de dois meses, sem que o A. tivesse deixado de proceder ao seu pagamento mensal, o réu violou o contrato de fornecimento, cuja violação deste obrigação contratual assumida pelo réu, o faz incorrer na obrigação legal de indemnizar o A..
e)Não se trata de um mero aborrecimento que pela sua falta de gravidade não se estende sob a tutela do direito.
f) Os pagamentos indevidamente recebidos pelo R. por parte do A. relativos ás taxas de água e saneamento, por falta dos bens e serviços prestados, sob pena de locupletamento à custa alheia.
g) Toda a matéria alegada pelas partes deve ser objecto de sentença, e não o sendo, esta deixa de conhecer de factos que devia conhecer, tendo como consequência a nulidade.
h) O Réu não pode impedir o acesso ao “armazém”, colocando bolas metálicas que dificultam o trânsito do armazém para a via pública e vice–versa.
I) O Réu não pode tomar posse administrativo da fracção “D”, para efeitos de elevação do vão de iluminação, uma vez que tal não constitui alteração da fachada do imóvel ou obra que nos termos do RGEU obriga à anterior situação.
J) A falta de apreciação pela sentença recorrida destas matérias alegadas na petição, faz incorrer no vício que determinam a sua nulidade.
L) A douta sentença recorrida, viola expressamente, os arts. 101.º do CA., 483.º do CC, o normativo de Fornecimento de Águas Públicas, art. 668.º do CPC. (...).”
Conclui no sentido de que deve dar-se provimento ao presente recurso jurisdicional.
O R., ora recorrido, não apresentou contra-alegações (cfr. fls. 159 e segs.).
A Mm.ª Juiz “a quo” emitiu despacho sustentando a improcedência da arguida nulidade (cfr. fls. 165).
O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA não emitiu qualquer pronúncia (cfr. fls. 172 e segs.).
Colhidos os vistos legais foram os autos remetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal “ad quem” em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recurso de ‘revisão’” [cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8ª edição, págs. 459 e segs.; Prof. M. Aroso de Almeida e Juiz Cons. C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 850 e 851, nota 1; Dr.ª Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” – in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71].
As questões suscitadas reconduzem-se, em suma, em determinar, por um lado, se a sentença recorrida enferma de nulidade que a invalide [art. 668.º, n.º 1, al. d) do CPC] e, por outro, se a mesma incorreu ou não em violação dos arts. 101.º do CA, 483.º do C. Civil, e do Normativo de Fornecimento de Águas Públicas quando julgou totalmente improcedente a acção administrativa comum, sob forma sumária ora em presença e absolveu o R. dos pedidos, condenando o A. como litigante de má-fé [cfr. conclusões de recurso supra reproduzidas]. 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Da decisão recorrida resultaram provados os seguintes factos:
I) À data da compra do armazém sito na Rua Naval, Póvoa de Varzim, o mesmo encontrava-se no estado em que actualmente se encontra;
II) Não tendo o autor efectuado quaisquer obras que alterassem o exterior ou o interior do mesmo;
III) Os Serviços Municipalizados cortaram o abastecimento de água ao armazém;
IV) O que causou aborrecimentos;
V) O réu colocou bolas no passeio de acesso à porta de entrada do armazém;
VI) O armazém destina-se à guarda das redes e artes de pesca;
VII) O autor é proprietário de uma embarcação de grande porte de pesca;
VIII) No período de defeso a tripulação fica em terra, procedendo ao conserto das redes de pesca;
IX) Cada uma das redes ascende a € 125.000,00;
X) As redes são transportadas pelos trabalhadores às costas do local de estacionamento;
XI) As redes grandes têm de ficar no cais, ao sol ou mau tempo;
XII) O que as danifica;
XIII) À data em que o autor comprou o armazém o mesmo possuía o seu acesso directo e livre para a via pública pelo passeio.
XIV) O réu ordenou a subida da soleira da porta do armazém do autor;
XV) Bem como a subida do murete do vão de iluminação;
XVI) O réu notificou o autor de que ia proceder à demolição do vão da janela.«» 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade apurada que não se mostra devida e eficazmente posta em causa cumpre, agora, entrar na análise das questões suscitadas para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pelo recorrente no recurso jurisdicional “sub judice”.
Com a acção em presença o A. peticionou a condenação do R. a:
a) “Abster-se de praticar quaisquer danos que violem os seus direitos …, designadamente, os direitos de propriedade sobre o imóvel e os direitos concedidos por força das normas de construção”;
b) “Respeitar o direito concedido pelas licenças administrativas de uso e fruição da fracção”;
c) Respeitar o seu “direito ao fornecimento de água”;
d) Respeitar o seu “direito de passagem directa e sem estorvos”;
e) “Retirar as ‘bolas’ colocadas” no passeio;
f) “Abster-se de altear a soleira da porta”;
g) Abster-se de “alterar o vão de iluminação da fracção”; e
h) “Pagar … a indemnização de € 2.000,00 a título de danos causados pelo não uso da fracção”.
A decisão judicial recorrida absolveu o R., ora recorrido, de todos estes pedidos por entender que não estavam na situação vertente apurados actos ou omissões ilícitos por parte da edilidade demandada a sancionar e cuja legalidade tivesse de ser reposta, bem como não estavam reunidos os pressupostos de responsabilidade civil extracontratual em sede indemnizatória.
O recorrente põe em causa a decisão judicial em crise assacando-lhe nulidade por omissão de pronúncia bem como entende que, no caso, estavam reunidos todos os factos e pressupostos exigidos para a condenação do R. nos pedidos formulados.
Analisemos, pois, da procedência desta argumentação.* 3.2.1. Da nulidade por omissão de pronúncia
Estipula-se no art. 668.º do CPC, sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, que:
“1 - É nula a sentença:
(…)
d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento; (...).”
As situações de nulidade da decisão encontram-se legalmente tipificadas no art. 668.º, n.º 1 do CPC, cuja enumeração é taxativa (cfr., entre outros, Ac. do STJ de 25/11/2004 - Proc. n.º 04B3540 in: “www.dgsi.pt/jstj”), comportando causas de nulidade de dois tipos: uma causa de carácter formal [art. 668.º, n.º 1, al. a) CPC] e várias causas respeitantes ao conteúdo da decisão [art. 668.º, n.º 1, als. b) a e) CPC].
Note-se, todavia, que a qualificação como nulidade de sentença de ilegalidades integradoras de erro de julgamento não impede o Tribunal de proceder à qualificação jurídica correcta e apreciar, nessa base, os fundamentos do recurso (cfr. Acs. do STA de 17/03/1992 - Proc. n.º 26.955 in: Ap. DR de 30/9/94, págs. 215 e segs.; de 13/02/2002 - Proc. n.º 47.203, de 20/10/2004 - Proc. n.º 748/03, de 10/03/2005 - Proc. n.º 46.862 in: «www.dgsi.pt/jsta»).
O tribunal deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (cfr. art. 660.º, n.º 2 CPC), sendo que é relativamente e por relação com tais comandos legais que se terá de aferir a nulidade prevista na al. d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC (cfr. Ac. STJ de 25/09/2003 - Proc. n.º 03B659 in: “www.dgsi.pt/jstj”).
Questões para este efeito são “(...) todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as partes” (cfr. Prof. A. Varela in: RLJ, Ano 122.º, pág. 112) e não podem confundir-se “(...) as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os pressupostos em que a parte funda a sua posição na questão” (cfr. Prof. Alberto dos Reis in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. V, pág. 143).
Daí que as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do Tribunal terão de ser determinadas pelo binómio causa de pedir-pedido.
Como sustenta igualmente o Prof. M. Teixeira de Sousa (in: “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs 220 e 221) “(...) O tribunal não tem de se pronunciar sobre todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes, desde que não deixe de apreciar os problemas fundamentais e necessários à decisão da causa. (...) Verifica-se, pelo contrário, uma omissão de pronúncia e a consequente nulidade [art. 668.º, n.º 1, al. d) 1ª parte] se na sentença, contrariando o disposto no art. 659.º, n.º 2, o tribunal não discriminar os factos que considera provados (...) ou se abstiver de apreciar a procedência da acção com fundamento numa das causas de pedir invocadas pelo autor. (...).
Se o autor alegar vários objectos concorrentes ou o réu invocar vários fundamentos de improcedência da acção, o tribunal não tem de apreciar todos esses objectos ou fundamentos se qualquer deles puder basear uma decisão favorável à parte que os invocou. (...)
Em contrapartida, o tribunal não pode proferir uma decisão desfavorável à parte sem apreciar todos os objectos e fundamentos por ela alegados, dado que a acção ou a excepção só pode ser julgada improcedente se nenhum dos objectos ou dos fundamentos puder proceder”.
A sentença é uma decisão jurisdicional proferida pelos tribunais no exercício da sua função que, no caso posto à sua apreciação, dirimem um conflito de interesses (públicos e/ou privados) no âmbito das relações jurídicas administrativas (cfr. arts. 01.º e 04.º ambos do ETAF).
A mesma conhece do pedido e da causa de pedir, ditando o direito para aquele caso concreto, pelo que a sentença pode estar viciada de duas causas que poderão obstar à eficácia ou validade da dicção do direito:
- Por um lado, pode ter errado no julgamento dos factos e do direito e então a consequência é a sua revogação;
- Por outro, como acto jurisdicional, pode ter atentado contra as regras próprias da sua elaboração e estruturação ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra da qual é decretada e então torna-se passível de nulidade, nos termos do art. 668.º do CPC.
Ora presentes estes considerandos de enquadramento e analisada a decisão recorrida não resulta que a Mm.ª Juiz “a quo” tenha incorrido em qualquer omissão de pronúncia que conduza à nulidade daquela decisão porquanto, dentro da lógica que presidiu à sua elaboração, a mesma, mercê do enquadramento e julgamento feito acabou por se pronunciar sobre todos os pedidos formulados considerando-os todos improcedentes.
Com efeito, quanto à discussão em torno dos pedidos aludidos supra sob as alíneas a) a g) afirmou nomeadamente que “… Sustenta o autor que o réu tem vindo a adoptar uma série de comportamentos que impedem, ou, pelo menos, dificultam, a utilização de um armazém destinado à guarda das redes e artes de pesca, designadamente, cortou o abastecimento de água, colocou “bolas” no passeio de acesso à porta de entrada, bem como ordenou a subida da soleira da porta e do murete do vão de iluminação.
Sucede que, todos os actos referidos integram-se no âmbito das competências atribuídas ao réu, não tendo o autor … demonstrado que os mesmos as extravasaram ou foram praticados em desrespeito pela lei. Limita-se o mesmo a aduzir razões de mera opinião pessoal, sem que com isso ponha em causa a actuação do réu …”. Esta pronúncia sem prejuízo da discussão em torno da sua legalidade substantiva, questão que não se integra no âmbito do conceito de nulidade de sentença, tem-se como suficiente e idónea para abalar a invocada omissão de pronúncia.
Por outro lado, e quanto ao pedido referido sob a alínea h) idêntica conclusão importa extrair. De facto, e nesta sede deriva da decisão judicial em crise o seguinte “… Sustenta ainda o autor que em consequência de tais actos lhe advieram prejuízos, peticionando a condenação do réu a pagar a quantia de € 2.000,00 a título de indemnização pelos danos causados pelo não uso da fracção. Estão concretamente em causa os prejuízos sofridos em consequência do corte do fornecimento de água, alegando o autor a este propósito que ficou “impedido de utilizar o armazém, além de que teve aborrecimentos e despesas …”.
Ora, apenas logrou o mesmo provar que o corte do fornecimento de água lhe causou aborrecimentos, mas já não que tenha ficado impedido de utilizar o armazém.
Assim é que, para além de não resultar demonstrado o primeiro dos requisitos de que a lei fez depender a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público no domínio dos actos de gestão pública – a ilicitude – o certo é que não estamos perante um dano susceptível de ser indemnizado.
(…) Ora, resultou demonstrado que o corte do fornecimento de água por parte do réu causou aborrecimentos ao autor, pelos que os danos em causa (se é que o aborrecimento se pode considerar um dano) não assumem uma gravidade tal que mereçam a tutela do direito e, consequentemente, justifiquem a atribuição de uma indemnização …”.
Se tal pronúncia é a correcta tal não releva, como aludimos, em sede de nulidade mas ao invés em sede de erro de julgamento de facto e/ou de direito com a consequente revogação.
Não se vislumbra, pois, que a Mm.ª Juiz “a quo”, na lógica da decisão, tenha deixado de conhecer das questões que no caso deveria ter conhecido, omitindo qualquer pronúncia, pelo que improcede a arguida nulidade.* 3.2.2. Do erro de julgamento
Note-se, desde logo, que o A. em momento algum introduziu ou juntou aos autos quaisquer elementos probatórios que permitissem ou mesmo impusessem a este Tribunal fazer uso dos poderes decorrentes do art. 712.º do CPC como acaba por sustentar no corpo das alegações.
É certo que decorre do regime legal vertido nos arts. 140.º e 149.º do CPTA que este Tribunal conhece de facto e de direito sendo que na apreciação do objecto de recurso jurisdicional que se prende com a impugnação da decisão de facto proferida pelo tribunal “a quo” se aplica ou deve reger-se, na ausência de regime legal especial, pelo regime que se mostra fixado em sede da legislação processual civil nesta sede.
De facto, com a revisão do CPC operada pelo DL n.º 329-A/95, de 12/12, e pelo DL n.º 180/96, de 25/09, foi instituído, de forma mais efectiva, a garantia do duplo grau de jurisdição da matéria de facto, sendo certo, todavia, que importa, porém, ter presente que o poder de cognição deste Tribunal sobre a matéria de facto ou controlo sobre a decisão de facto prolatada pelo tribunal “a quo” não assume uma amplitude tal que implique um novo julgamento de facto.
É que ao TCA assiste o poder de alterar a decisão de facto fixada pelo tribunal “a quo” desde que ocorram os pressupostos vertidos no art. 712.º, n.º 1 do CPC, incumbindo-lhe, nessa medida, reapreciar as provas em que assentou a decisão impugnada objecto de controvérsia, bem como apreciar oficiosamente outros elementos probatórios que hajam servido de fundamento à decisão sobre aqueles pontos da factualidade controvertidos.
O art. 690.º-A do CPC (aditado pelo DL n.º 39/95, de 15/02 e alterado com a revisão operada pelos DL n.º 329-A/95, de 12/12 e DL n.º 183/00, de 10/08) na sequência da admissibilidade do registo das provas produzidas em audiência de julgamento veio fazer incidir sobre o recorrente que pretenda impugnar a decisão de facto um especial ónus de alegação no que diz respeito à delimitação do objecto do recurso e à sua fundamentação (cfr. preâmbulo do aludido DL).
Dispõe esse preceito no seu n.º 1 que "… Quando se impugne a decisão proferida sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição:
a) Quais os concretos pontos de facto que considera incorrectamente julgados;
b) Quais os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida ...".
O aludido dispositivo legal impõe um ónus especial de alegação quando se pretenda impugnar a matéria de facto, que envolve, como decorre do seu n.º 2, a indicação dos concretos pontos de facto que se consideram incorrectamente julgados e os concretos meios probatórios em que se baseia a impugnação, e que se destina a assegurar que a parte fundamente minimamente a sua discordância em relação ao decidido, identificando os erros de julgamento que ocorreram na apreciação da matéria de facto.
Através da imposição deste ónus visou-se evitar que o impugnante se limite a atacar, de forma genérica e global, o julgamento de facto, pedindo simplesmente a reapreciação de toda a prova produzida em primeira instância, obstando-se desta feita à utilização deste expediente pelas partes com intuitos meramente dilatórios (cfr. Dr. C. Lopes do Rego in: “Comentários ao Código de Processo Civil”, vol. I, 2.ª edição, págs. 584 e 585).
Revertendo ao caso em presença temos que no âmbito do presente recurso jurisdicional o A. em momento algum colocou em questão o que se mostrou e foi decidido em sede da matéria de facto objecto da base instrutória pela decisão inserta a fls. 125/127 dos autos, não tendo instruído, após aquela decisão, os autos com quaisquer elementos probatórios que permitissem nesta sede operar e realizar qualquer reapreciação do julgamento de facto efectuado no tribunal “a quo”.
Ainda que se entendesse que o A., aqui recorrente, visou com o presente recurso jurisdicional impugnar a decisão de facto temos que o mesmo não observou o que resulta do art. 690.º-A do CPC, pois, não indicou os concretos pontos de facto que pretendia ver alterados, como também não indicou ou juntou os concretos meios probatórios que justificariam a alteração do julgamento de facto realizado no Tribunal “a quo”.
Refira-se, por outro lado e entrando no âmago da substância do recurso, que na situação em apreço e perante a matéria de facto dada como provada não assiste qualquer razão ao recorrente.
Com efeito, desde logo não se vislumbra qualquer procedência quanto a uma pretensa ilegalidade (violação do “art. 101.º do CA”) de que padeceria a sentença recorrida.
A não ser que aquela invocação de ilegalidade se deva a algum mero lapso de escrita, lapso esse que não se infere e não resulta claro dos autos, temos que se o art. 101.º é o relativo ao Código da Contribuição Autárquica trata-se dum artigo que inexiste (tal código apenas dispunha de 34 artigos), sendo certo que o referido código se mostra revogado desde 01/12/2003 pelo DL n.º 287/03, de 12/11 (art. 31.º deste diploma). Se é o art. 101.º do Código Administrativo o mesmo mostra-se igualmente revogado desde 1977 (cfr. art. 114.º da lei n.º 79/77, de 25/10), sendo que dizia respeito a matéria que nada tem que ver com o que é discutido nos autos (reportava-se a regras sobre reuniões de câmara, funcionamento e votação, bem como perda de mandato de vereadores). Se seria um lapso e se pretenderia dizer art. 101.º do “CPA” ou do “CPTA” temos também que tais normativos em nada conflituam ou respeitam ao que nos autos se discute, não se mostrando como tal minimamente infringidos.
Improcede, pois, sem mais considerandos aquela pretensa violação.
De igual modo, não se vislumbra o que se mostra ou possa considerar-se infringido no invocado “Normativo de Fornecimento de Águas Públicas” pela decisão judicial em crise. É que, por um lado, o A. não indica como lhe era e é legalmente imposto quais os normativos violados e, por outro lado, não identificou claramente a que diploma legal se reportava, quer porque não o referiu quer porque não o documentou nos autos.
Vai, por conseguinte, desatendida também a impugnação assente naquele fundamento.
Atente-se, ainda, que dos factos apurados nos autos [cfr. n.ºs I) a XVI)] e considerando as respostas totalmente negativas aos itens 03.º), 05.º), 07.º), 09.º), 14.º) e 21.º) ou parcialmente negativas aos itens 04.º), 06.º) e 15.º) todos da base instrutória, não se vislumbra ocorrer ou poder ser imputada qualquer ilegalidade a actos ou comportamentos do R. já que, por um lado, o A. nos autos nunca invocou ou concretizou em termos temporais (respectiva data) qualquer acto ou comportamento tido por ilícito, nunca invocou ou concretizou quanto a qualquer acto ou comportamento a respectiva ou respectivas ilegalidades ou normativos violados, sendo certo que da documentação inserta nos autos a fls. 109 a 120, relativa a notificações recebidas do R. (sobre “restabelecimento de água” datada de 18/02/2002, “legalização de alterações” datada de 04/04/2002, “obras ilegais – alteração de fachada” datada de 27/11/2002, “demolição de fachada” de 01/08/2003, “ordem de reposição” datada de 30/09/2003, “processo de contra-ordenação n.º 322/2001” datada de 02/02/2004, “obras ilegais – alteração de fachada” datada de 14/04/2004) e da CCDR Norte (“incomodidade pelo ruído” datada de 19/05/2004) revela a existência de procedimentos administrativos no âmbito dos quais foram proferidos vários actos, actos esses que não foram, face ao que se pode inferir dos elementos disponíveis nos autos, objecto de qualquer impugnação contenciosa em sede, meio e momento próprios, não sendo agora nesta sede possível obter tal desiderato (cfr. n.º 2 do art. 38.º do CPTA).
Frise-se que, ainda que assim se não entendesse, face aos elementos apurados nos autos não é possível descortinar nenhuma ilegalidade assacável a actos ou comportamentos do R. que permitam fundar um juízo de procedência quanto aos pedidos aludidos supra sob as alíneas a) a g).
Também quanto à pretensa violação do art. 483.º do CC não descortina a sua infracção por parte da sentença recorrida.
É certo que por força do disposto no art. 22.º da CRP “O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem” e que a disciplina em sede de lei ordinária do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de “gestão pública” se rege pelo DL n.º 48.051, de 21/11/1967, sendo que a apreciação e efectivação da mesma responsabilidade decorrente de actos de “gestão privada” está prevista nos arts. 500.º e 501.º do C. Civil.
Tal DL prevê e regula três tipos de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por actos de gestão pública. A saber:
a) A responsabilidade por actos ilícitos culposos (cfr. arts. 02.º e segs. - onde existe o requisito culpa dos órgãos ou agentes do Estado e demais pessoas colectivas públicas para além dos demais requisitos da responsabilidade civil);
b) A responsabilidade por factos causais ou pelo risco (cfr. art. 08.º - onde se prescinde do requisito ou pressuposto da culpa dos órgãos ou agentes do Estado e de demais pessoas colectivas públicas, mas se exige que os prejuízos sejam "especiais e anormais" e resultem de serviços excepcionalmente perigosos); e
c) A responsabilidade por actos lícitos (cfr. art. 09.º - na qual se prescinde não só do elemento culpa mas ainda da ilicitude e se exige, em contrapartida, que os prejuízos causados sejam "especiais e anormais").
Constitui jurisprudência pacífica que os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas públicas por actos ilícitos de gestão pública se reconduzem, no essencial, aos da responsabilidade civil por facto ilícito: o facto, ilicitude, culpa, dano e nexo de causalidade entre o facto e o dano.
Tal como tem vindo a ser defendido o DL n.º 48.051 não contém uma regulamentação fechada e acabada daquela matéria pelo que a mesma deve ser analisada nos moldes traçados no Código Civil, para o qual aquele diploma remete (cfr. art. 04.º - quanto à culpa).
Escalpelizando, ainda que brevemente, os pressupostos condicionadores da responsabilidade civil extracontratual que possam eventualmente relevar para a análise da pretensa violação do art. 483.º do CC por parte da decisão judicial recorrida temos que quanto ao facto o mesmo consiste num acto jurídico (nomeadamente um acto administrativo) ou num facto material (enquanto simples conduta despida do carácter do acto jurídico), traduzido num certo comportamento humano que pode revestir a forma de acção ou de omissão.
É necessário, por conseguinte, que haja um agente (não um mero facto natural causador de danos), pois, só o homem, como destinatário dos comandos emanados da lei, é capaz de violar direitos alheios ou de agir contra disposições legais.
Por via de regra o acto jurídico provém de um órgão que exprime a vontade imputável à pessoa colectiva de que é elemento essencial, ao passo que o facto material é normalmente obra dos agentes que executam ordens ou fazem trabalhos ao serviço da Administração.
Relativamente ao requisito ou pressuposto da "ilicitude" o mesmo traduz-se, tal como decorre do art. 06.º do citado DL nos "... actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis …" e nos "... actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devem ser tidas em consideração ...".
Temos, portanto, que um facto é ilícito quando o acto jurídico ou acto material se traduz numa negação dos valores tutelados pela ordem jurídica e que adveio da violação de direitos de outrem e ou de disposições legais emitidas com vista à protecção de interesses alheios.
Os termos amplos com que se mostra redigido tal preceito parecem inculcar que há ilicitude sempre que se esteja perante um acto ilegal ou anti-jurídico.
Todavia, como é advertido pelo Prof. J. Gomes Canotilho (in: "O Problema da Responsabilidade Civil do Estado por Actos Lícitos", Coimbra 1974, págs. 74 e segs. e in: R.L.J. Ano 125.º, págs. 83 e segs.) e pelo Dr. Rui Medeiros (in: “Ensaio Sobre Responsabilidade Civil do Estado por Actos Legislativos", págs. 165 e segs., especialmente, pág. 167), não basta a verificação de uma qualquer ilegalidade para haver ilicitude.
Como refere o Prof. J. Gomes Canotilho (in: ob. cit., pp. 74 e 75) "... A violação dos preceitos jurídicos não é, por si só, fundamento bastante da responsabilidade. Quer se exija a violação de direitos subjectivos, quer a violação de um dever jurídico ou funcional para com o lesado, quer ainda uma falta da administração faz-se intervir sempre um elemento qualificador e definidor de uma relação mais íntima do indivíduo prejudicado para com a administração do que a simples legalidade e regularidade do funcionamento dos órgãos administrativos".
Mais recentemente afirma este Professor (in: R.L.J Ano 125.º, págs. 83/84) que "... um acto ilegal, só pelo facto de ser ilegal, transforma-se automaticamente num acto ilícito gerador de responsabilidade? Como se sabe, a doutrina nem sempre associou as categorias de ilegalidade e de responsabilidade, pois considerava-se que um acto ilegal susceptível de anulação poderia não gerar qualquer mecanismo indemnizatório. Tinha-se sobretudo em vista os casos de ilegalidade por vícios de forma e os casos em que a medida administrativa ilegal poderia ter sido adoptada mediante um procedimento isento de vícios ...".
E mais à frente escreve: "... Tal como no direito civil, a categoria da ilicitude pressuposta pela lei reguladora da responsabilidade extracontratual do Estado por factos ilícitos terá basicamente duas funções: uma, a de qualificar e caracterizar os comportamentos contra os quais são admissíveis medidas de defesa; a segunda, a de determinar quais as circunstâncias e requisitos que justificarão a indemnização de danos provocados por esses mesmos comportamentos ...".
Resulta, portanto, que para a verificação do requisito da "ilicitude" exige-se, pelo menos, que o fim das normas violadas seja também o da defesa do lesado, que haja violação de direitos subjectivos e outras posições jurídicas subjectivas que justifiquem o pagamento duma indemnização.
Ora não se estando perante situações em que o fim das normas violadas seja também o da defesa do lesado ou em que haja violação de direitos subjectivos e outras posições jurídicas subjectivas que justifiquem o pagamento duma indemnização, então, é de afastar a ilicitude.
Quanto ao pressuposto "culpa" e tendo presente o estipulado no art. 04.º do DL n.º 48.051 temos que o mesmo conceito se traduz na imputação ético-jurídica do facto ao agente, imputação essa que se pode efectivar a título de dolo ou a título de negligência, sendo que neste último caso consiste na censura dirigida ao autor do facto por não ter usado da diligência que teria um bom funcionário ou agente típico (zeloso e respeitador da lei e dos regulamentos) perante as circunstâncias do caso concreto.
Tecidos estes considerandos temos que em face da matéria de facto provada e considerando a argumentação expendida na sentença impugnada não se vislumbra efectivamente qualquer violação do art. 483.º do CC.
Na verdade, tal como supra fomos aludindo não se descortina e/ou resulta demonstrada dos autos qualquer actuação ilícita e culposa por parte do R., realidade essa que, desde logo, afasta a susceptibilidade de poder ser assacada ou imputada responsabilidade civil extracontratual àquele porquanto não estão reunidos os requisitos ou pressupostos cumulativos para o operar e fundar daquele instituto gerador da obrigação de indemnizar.
Por outro lado, a impugnação e argumentação tecida em sede de alegações pelo A. acaba por não atacar devida e eficazmente a argumentação expendida na sentença posta em crise quanto à falta ainda da verificação do requisito dos danos, sendo certo que ainda que estes existissem em termos de relevância jurídica, o que não se concede, sempre os mesmos seriam insuficientes para permitir imputar responsabilidade civil ao R. dada a falta dos demais requisitos.* Por fim e pese embora o A. não haja levado às respectivas conclusões das suas alegações a impugnação que faz quanto ao julgamento que foi feito em sede de litigância de má-fé e sua condenação, o que desde logo conduziria à improcedência da mesma impugnação, temos que ainda assim a mesma não procede.
Estabelece o art. 456.º do CPC que:
"1- Tendo litigado de má fé, a parte será condenada em multa e numa indemnização à parte contrária, se esta a pedir.
2 - Diz-se litigante de má fé quem, com dolo ou negligência grave:
a) Tiver deduzido pretensão ou oposição cuja falta de fundamento não devia ignorar;
b) Tiver alterado a verdade dos factos ou omitido factos relevantes para a decisão da causa;
c) Tiver praticado omissão grave do dever de cooperação;
d) Tiver feito do processo ou dos meios processuais um uso manifestamente reprovável com o fim de conseguir objectivo ilegal, impedir a descoberta da verdade, entorpecer a acção da justiça ou protelar, sem fundamento sério, o trânsito em julgado da decisão.
3 - Independentemente do valor da causa e da sucumbência, é sempre admitido recurso, é admitido recurso em grau, da decisão que condene por litigância de má fé.”
Para não caírem no âmbito de aplicação do normativo ora acabado de transcrever e nas correlativas sanções previstas para o efeito, as partes deverão litigar com a devida correcção, ou seja, no respeito dos princípios da boa fé e da verdade material e, ainda, na observância dos deveres de probidade e cooperação expressamente previstos nos arts. 08.º do CPTA, 266.º e 266.º-A do CPC, para assim ser obtida, com eficácia e brevidade, a realização do Direito e da Justiça no caso concreto que constitui objecto do litígio.
Daí que no caso de alguma das partes num litígio actuar com malícia e quiser levar o Tribunal a formar uma convicção distorcida da realidade por si conhecida no tocante a facto ou pretensão cuja ilegitimidade ou vício conhece, não observando o dever de cooperação a que por lei está vinculada ou se voluntariamente usar o processo de modo reprovável, deduzindo oposição cuja falta de fundamento não devia ignorar e entorpecer a acção da justiça protelando, sem fundamento sério, o trânsito da decisão, estará a agir de má fé e impor-se-á, então, a sua condenação como litigante de má fé.
Para que possa falar-se de litigância de má fé e se justifique a aplicação de alguma das sanções previstas para tal situação deverá ter-se como assente que essa aplicação só se coloca quando se conclui que a actuação de alguma das partes desrespeita o Tribunal ou a parte que lhe é contrária no processo.
Decorre do exposto que a conduta da parte, para que possa integrar-se no conceito de litigância de má fé, deve ser viciada por dolo ou negligência grave e não abrange, assim, situações de erro grosseiro ou lide ousada ou temerária em que alguém possa ter caído por mera inadvertência.
A propósito escreveu Prof. J. Alberto dos Reis (in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. II, pág. 263) que "... não basta, pois, o erro grosseiro ou culpa grave; é necessário que as circunstâncias induzam o tribunal a concluir que o litigante deduziu pretensão ou oposição conscientemente infundada ..." e, ainda, que a "… simples proposição da acção ou contestação, embora sem fundamento, não constitui dolo, porque a iniciativa da lei, a dificuldade de apurar os factos e de os interpretar, podem levar as consciências mais honestas a afirmarem um direito que não possuem ou a impugnar uma obrigação que devessem cumprir; é preciso que o autor faça um pedido a que conscientemente sabe não ter direito; e que o réu contradiga uma obrigação que conscientemente sabe que deve cumprir.”
Neste sentido tem decidido o STJ, sendo que entre a jurisprudência daquele Venerando Tribunal, temos o acórdão de 11/04/2000 - Revista n.º 212/00, 1ª, onde se escreveu que "... a condenação por litigância de má fé pressupõe a existência de dolo, não bastando uma lide temerária ou ousada ou uma conduta meramente culposa.”
Também o STA no seu acórdão de 18/10/2000 (Proc. n.º 46.505 - in: «www.dgsi.pt/jsta») sustentou que a “… multa por litigância de má fé destina-se a sancionar aqueles casos em que as partes, tendo agido com dolo ou negligência grosseira, tenham incorrido nalguma das interacções tipificadas na alínea a) a d) do n.º 2 do art. 456.º do CPC …”, sendo que no seu sumário se pode ler ainda que a “… liberdade que orienta as partes ao nível da defesa dos seus direitos tem como pressuposto o necessário conhecimento da justiça das suas pretensões; … A sustentação de teses controvertidas na doutrina ou a defesa de interpretações, sem grande solidez ou consistência, das normas jurídicas, não se subscreve no conceito de lide dolosa.”
Assim, se formos colocados ante situação pouco definida na lide (entre dolosa ou temerária), por os elementos disponíveis para o efeito não serem suficientemente elucidativos para que possa concluir-se com segurança, pela existência de dolo, a condenação por litigância de má fé não deve decretar-se.
É que o manifesto gravame jurídico-social que se lhe associa impõe que não haja dúvidas ao qualificar-se a conduta da parte como dolosa ou gravemente negligente.
No caso "sub judice" o A., aqui ora recorrente, na petição inicial (cfr. art. 25.º) veio alegar que o mesmo havia requerido ao TAF do Porto “… a suspensão do acto administrativo executório, o que foi concedido …”.
Argumenta o mesmo agora nesta sede que com tal alegação não quis referir que a providência cautelar de suspensão da eficácia havia sido deferida mas tão-só que tinha “… sito aceite liminarmente o pedido, isto é, não rejeitada …”, que “… havia sido recebida …”.
Entendemos nós que esta argumentação não procede minimamente não sendo legítimo inferir da alegação vertida no articulado inicial tal entendimento ou leitura, pretendendo-se, agora, “brincar” com as palavras, tentando encontrar uma justificação para aquilo que não a tem.
Estamos, portanto, perante uma alteração da verdade dos factos que se impõe ser sancionada nos termos em que o foi pela decisão judicial recorrida, que, assim, não merece reparo.
Improcedem, pois, na totalidade as conclusões da alegação do A. e, consequentemente, o recurso jurisdicional “sub judice”.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e, consequentemente, confirmar a decisão judicial recorrida.
Custas nesta instância a cargo do A., recorrente, com redução a metade da taxa de justiça [cfr. arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-E, n.º 1, al. a), 18.º, n.º 2 todos do CCJ e 189.º do CPTA].
Notifique-se. DN.Restitua-se à ilustre mandatária do A. o suporte informático gentilmente disponibilizado. Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA). Porto, 24 de Maio de 2007
Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho
Ass.) José Augusto Araújo Veloso
Ass.) Jorge Miguel Barroso Aragão Seia |
