Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00352/23.4BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	04/24/2025

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	MARIA CLARA ALVES AMBROSIO

Descritores:	NOTIFICAÇÃO DE ACTO ADMINISTRATIVO NA FASE DE EXECUÇÃO DO CONTRATO; UTILIZAÇÃO DA PLATAFORMA ELECTRÓNICA USADA NA FASE DE FORMAÇÃO DO CONTRATO; AUSÊNCIA DE COMUNICAÇÃO DA FUNDAMENTAÇÃO DO ACTO E SEUS EFEITOS NO DECURSO DO PRAZO DE IMPUGNAÇÃO CONTENCIOSA;


Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Comum
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção Administrativa, Subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Norte,

I. RELATÓRIO
[SCom01...], S.A. intentou acção administrativa contra o MUNICÍPIO ..., na qual formulou o pedido de anulação da deliberação da Câmara Municipal ..., datada de 10-01-2022, relativa ao pedido de prorrogação de prazo da empreitada denominada “Requalificação da Escola Secundária ...”.
Para tanto alega, em síntese, que o pedido de prorrogação legal de prazo de execução da empreitada por mais 150 dias que dirigiu ao R., enquadrável nos termos do art.º 297º e 298º do CCP, foi deferido pelo R. em 10/01/2022, reconhecendo os fundamentos invocados pela A. para o atraso dos trabalhos da empreitada mas que padece dos seguintes vícios processuais e materiais: a) vício de violação da lei por falta do exercício do direito de audiência prévia; b) vício de violação da lei por falta de notificação do despacho; c) vício de violação de lei por desrespeito dos requisitos legais da prorrogação de prazo da empreitada.
Na contestação apresentada, o R. defendeu-se por excepção, tendo suscitado a intempestividade da instauração da ação, com fundamento em que a notificação do acto impugnado foi feita em 13-01-2022, através da plataforma Vortal, pelo que, desde essa data, dispunha a A. do prazo de 3 meses para proceder à respetiva impugnação, através da competente ação administrativa, o que não sucedeu, uma vez que a presente ação apenas deu entrada em juízo no dia 16-02-2023.
A A. pronunciou-se no sentido da improcedência da excepção, com fundamento em que o acto impugnado não continha a respectiva fundamentação e que apesar de solicitada, o R. não a notificou dessa fundamentação, o que só veio a acontecer através de e-mail, datado de 12 de Dezembro de 2022, razão pela qual, só a partir dessa data se tornou possível à A. reagir contra a deliberação.
Assim, conclui a A. que a acção deu entrada dentro do prazo de 3 meses.
O Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto proferiu despacho saneador- sentença que julgou procedente a excepção de intempestividade do direito à instauração da acção, e, em consequência, absolveu o Réu da instância.
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Inconformada com a decisão proferida, a Autora interpôs recurso de apelação, formulando as seguintes Conclusões:
“A) A Autora, agora Recorrente, intentou acção de impugnação de acto administrativo praticado pelo órgão executivo do Réu, agora Recorrido, datado de 10/01/2022, que deliberou “aprovar a prorrogação do prazo para conclusão da obra até 31 de Março de 2022, nos termos da informação técnica”.
B) Tal acto administrativo foi emanado na sequência de um pedido de prorrogação legal do prazo de execução da empreitada denominada “REQUALIFICAÇÃO DA Escola Secundária ...”, que o Recorrido adjudicou à Recorrente.
C) Em despacho saneador-sentença, o Tribunal a quo absolveu o R. da instância, com fundamento na intempestividade da interposição da acção, porquanto entendeu que a Autora foi notificada do acto administrativo em 13/01/2022, através da plataforma Vortal e a acção foi intentada após passar mais que três meses sobre essa data.
D) Considerando os factos que deu como provados, nomeadamente o facto G), donde resulta que o Recorrido colocou na plataforma electrónica da contratação pública Vortal informação sobre a deliberação,
E) o Tribunal a quo entendeu que tal consubstancia uma notificação da deliberação em causa, nos termos do art.º 467.º do CCP e art.º 112, n.º 1 al. c) e n.º 2 al. a) do CPA.
F) E tal notificação tornou-se oponível e cabalmente notificada à Recorrente, nos termos do art.º 60, n.º 1 do CPTA.
G) Contudo, a Recorrente entende não ter havido qualquer notificação do referido acto administrativo, através da colocação da informação relativa ao mesmo, na plataforma Vortal.
H) O despacho em causa, que decide sobre um pedido de prorrogação de prazo de execução da empreitada constitui, de facto, um acto administrativo (art.º 307.º do CCP.), que decide sobre uma pretensão apresentada pela Recorrente, devendo, por isso, ser notificado ao destinatário, conforme previsto na al. a) do n.º 1 do art.º 114.º. do CPA.
I) E, tratando-se de decisão que restringe o direito à revisão de preços da empreitada – pois deixa de considerar o período de prorrogação do prazo na contabilização do valor da revisão de preços -, a sua eficácia apenas ocorre com a notificação ao destinatário – art.º 160.º do CPA.
J) Entendeu o Tribunal a quo que a notificação deste acto administrativo, que incidiu sobre a prorrogação do prazo de execução da empreitada, ocorreu no dia 13/01/2022, através da aposição de informação sobre a deliberação tomada – conforme constante no ponto G) da matéria provada -, na plataforma electrónica Vortal, constitui uma notificação realizada nos termos da al. c) do n.º 1 do art.º 112.º do CPA ou do art.º 467.º do CCP.
K) A plataforma Vortal é um sistema informático usado pela Recorrente para efeitos de contratação pública, conforme regulado na Lei n.º 96/2015.
L) Ora, de acordo com tal legislação, essa plataforma ou qualquer outra operada por uma empresa gestora constitui uma “infraestrutura tecnológica constituída por um conjunto de aplicações, meios e serviços informáticos necessários ao funcionamento dos procedimentos eletrónicos de contratação pública nacional, sobre a qual se desenrolam os referidos procedimentos” – al e) do art.º 2 da referida Lei.
M) Ou seja, a função da plataforma cinge-se à sua utilização pelas entidades contratantes e interessados durante os procedimentos de formação do contrato, tal como resulta exposto ao longo da referida lei nos seus artigos 22 al. b), 24, n.º 1 e 3, 25.º, 27.º, 28.º, 30.º, n.º 1 al. c) ou 61.º, n.º 1.
N) Assim, a utilização da Plataforma Informática da contratação pública apenas constitui meio idóneo de envio de notificações durante o procedimento de formação dos contratos públicos, ou por outras palavras e por referência ao caso em concreto, até à celebração do contrato de empreitada.
O) E a mesma conclusão se pode retirar do exposto na al. c) do n.º 1 do art.º 112.º do CPA, sobre a forma das notificações: 1 - As notificações podem ser efetuadas:(…) c) Por telefax, telefone, correio eletrónico ou notificação eletrónica automaticamente gerada por sistema incorporado em sítio eletrónico pertencente ao serviço do órgão competente ou ao balcão único eletrónico;
P) Ora, a plataforma electrónica Vortal não constitui um sistema incorporado em sítio electrónico pertencente ao Réu, mas um sistema gerido por empresa terceira, em vista à sua utilização durante o período de formação do contrato- – vide art.º 2 al. b) e e) da Lei n.º 96/2015.
Q) Por outro lado, a utilização de tal plataforma também não constitui forma de notificação após a celebração do contrato de empreitada, nos termos e para os efeitos previstos no art.º 467 do CCP.
R) Pois, mais uma vez, reitera-se que a Plataforma Electrónica, enquadra-se nas plataformas relativas aos procedimentos electrónicos de contratação pública no âmbito do procedimento de formação do contrato, nos termos da Lei n.º 96/2015.
S) E não visa ser utilizada para efeitos de notificação fora do âmbito do procedimento de formação do contrato.
T) Então, tratando-se o acto a notificar pelo Recorrido à Recorrente, relativo a fase da própria execução do contrato de empreitada, a notificação do acto administrativo não pode ser realizado através de Plataforma Electrónica de Contratação Pública, devendo ter sido realizado por qualquer outro dos meios previstos no art.º 467.º CCP e al. c) do n.º 1 do art.º 112.º do CPA, o que só veio a ocorrer em 12/12/2022 por email - facto provado L).
U) Pelo que, deste modo, a acção de impugnação de acto deu entrada dentro do prazo de três meses, devendo improceder a declarada caducidade do direito à acção de impugnação de acto administrativo.
Sem prejuízo,
V) Mesmo que assim não se entenda, ainda assim não se concorda com a conclusão do Tribunal a quo quanto à questão da interrupção do prazo do exercício do direito de acção, conforme expresso no art.º 60.º do CPTA.
W)Nos termos do exposto no n.º 2 do art.º 114.º do CPTA, a notificação do acto administrativo deve ser acompanhada da respectiva fundamentação, que pode ser substituída pela indicação resumida do seu conteúdo e objecto, quando o acto tiver deferido integralmente a pretensão formulada pelo interessado – art.º 114.º, n.º 3 do CPA.
X) Conforme do facto provado G), do conteúdo informação colocada na plataforma Vortal não consta qualquer fundamentação para a decisão, nem a decisão deferiu a pretensão da Recorrente.
Y) Por esse motivo, a Recorrente, sem conhecimento da fundamentação da deliberação, não podia avançar com a presente impugnação e, assim, solicitou ao Recorrido, por várias vezes, que este a notificasse do teor da deliberação – vide factos provados H) e I).
Z) E o início da contagem do prazo de impugnação apenas se inicia com a apresentação dos fundamentos da decisão ao visado, que apenas ocorreu a 12/12/2022 por email - facto provado L). – art.º 60.º CPTA.
AA) O certo é que, apesar de interpelado para apresentar o teor da deliberação, o certo é que o Recorrido se furtou à sua apresentação, por razões só a si imputáveis, e assim, protelou o envio da deliberação até 12 de Dezembro de 2022.
BB) Assim, apenas a partir dessa data, se tornou perfeita a notificação do acto e se iniciou o prazo de três meses para a interposição da presente acção de impugnação de acto administrativo.
CC) Sendo que, a alegação do Recorrido em sentido contrário representa situação de venire contra factum proprium.
DD) Assim, ao decidir-se pela intempestividade da interposição da acção de anulação de acto administrativo, o Tribunal a quo fez uma errada interpretação dos art.ºs 467.º do CCP, 112.º, 114.º e 160.º do CPA, art.º 2 al. b) e e) da Lei n.º 96/2015 e art.º 60.º do CPTA.
Nestes termos, deve o presente recurso ser declarado procedente e a decisão de intempestividade da interposição da acção ser anulada, no sentido da remessa dos autos à primeira instância para prosseguimento dos termos da acção, fazendo assim, V. Exas., a costumada JUSTIÇA.”
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O R. apresentou contra-alegações, formulando as seguintes Conclusões:
“A. O douto acórdão recorrido faz uma correta apreciação dos factos e do direito, não lhe sendo assinável nenhum vício.
B. A notificação efetuada pelo Recorrido em 13/01/2022, através da plataforma eletrónica da contratação pública Vortal, com descrição “Requalificação da Escola Secundária ...”, sob o assunto: “prorrogação de prazo”, consubstancia uma notificação com a autoria, a data e o sentido da deliberação da Câmara Municipal ... de 10-01-2022 - cf. alínea G) do probatório.
C. Nada obstava a que a notificação do ato administrativo aqui controvertido, que incidiu sobre a prorrogação de prazo requerida, ocorresse por plataforma eletrónica utilizada pelo Recorrido, por aplicação do disposto no artigo 467.º do CPP ou do artigo 112.º, n.º 1, al. c) e n.º 2 al. a) do CPA.
D. Essa notificação obedece ao previsto nos n.ºs 2 e 3 do artigo 114º do CPA, pois dá a conhecer o sentido da decisão, a indicação do autor do ato e da data da deliberação da Câmara Municipal ....
E. E pese embora a imperfeição da notificação, por conter um resumo do sentido da decisão, que não correspondia ao seu texto integral, o mesmo não equivale à omissão da notificação e não tornou inoponível o ato notificado.
F. Decorre do artigo 60.º, n.º 1, do CPTA, que o ato administrativo só deixa de ser oponível ao particular quando a notificação ou a publicação não deem a conhecer o sentido da decisão - e tal não foi o que sucedeu no caso em apreço.
G. O Recorrente, não obstante ter requerido via plataforma eletrónica, conforme notificação no dia 20-01-2022 e, posteriormente, no dia 25-01-2022, a notificação do teor da deliberação da CM, e, em 27-01-2022, a passagem de certidão da ata da deliberação de Câmara, não tendo obtido resposta ao último pedido, deveria ter intentado uma intimação para prestação de informações e passagem de certidões, ao abrigo do artigo 104º do CPTA - o que não aconteceu.
H. O que significa que em 16/02/2023, quando o Recorrente instaurou a ação, há muito que se encontrava esgotado o prazo de que dispunha para reagir contenciosamente do ato administrativo aqui controvertido, que incidiu sobre a prorrogação de prazo requerida.
I. Em suma, tudo visto e bem visto, resulta claro e inequívoco que não merece qualquer censura a douta sentença recorrida, pelo que deve ser negado provimento ao recurso interposto pelo Recorrente.
Nestes termos, e nos que Vossas Excelências mui doutamente suprirão, julgando improcedente o recurso interposto, será feita uma verdadeira e sã JUSTIÇA.”.
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Proferido despacho que admitiu o recurso interposto, foram os autos remetidos a este Tribunal Central Administrativo Norte.
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O Ministério Público foi notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146º do CPTA.
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Cumpre entrar na análise dos fundamentos dos recursos apresentados circunscrevendo-se as questões a apreciar às que integram o objecto dos recursos, tal como foi delimitado pelos recorrentes nas suas alegações, à luz das disposições conjugadas dos artigos 144º nº 2, do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
Assim, as questões a apreciar e a decidir reconduzem-se a saber se o despacho saneador-sentença recorrido padece de erro de julgamento de direito, quando decidiu que (i) a comunicação da deliberação da Câmara Municipal ..., datada de 10-01-2022, relativa ao pedido de prorrogação de prazo da empreitada denominada “Requalificação da Escola Secundária ...” através da plataforma electrónica da contratação pública Vortal consubstancia uma notificação nos termos do art.º 467.º do CCP e art.º 112, n.º 1 al. c) e n.º 2 al. a) do CPA e (ii) a falta de comunicação da fundamentação da deliberação camarária de 10/1/2022 não teve a virtualidade de interromper o decurso do prazo para intentar a acção até 12-12-2022, data em que o R. remeteu à A. certidão da referida deliberação.
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II – FUNDAMENTAÇÃO
II.1- De facto
Na decisão recorrida, com interesse para a decisão da matéria de excepção, considerou-se provada a seguinte factualidade:
A) – Por deliberação da CAMARA MUNICIPAL ... de 23- 07-2019 foi aberto procedimento de concurso público tendo por objeto a execução da empreitada de “Requalificação da Escola Secundária ...” (doravante apenas Concurso) - cf. doc. n.º 9 junto com a contestação;
B) – Consta do CE relativo ao referido Concurso além do mais,
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cf. doc. n.º 1 junto com a contestação;
C) – Em 11-12-2019, foi celebrado entre a Autora e o Réu o Contrato n.º ...19, destinado à execução da empreitada de “Requalificação da Escola Secundária ...”, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, de que se extrai, além do mais:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cf. documento n.º 15 junto com a contestação e PA;
D) – Por carta datada de 11-08-2021, com data de entrada nos serviços do Réu de 14-09-2021, sob o assunto “Requalificação da Escola Secundária ...”, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, a Autora solicitou ao Réu MUNICÍPIO, a “prorrogação do prazo de empreitada em 150 dias a título legal”, com os fundamentos que dela constam, juntando, em anexo, “Plano de Trabalhos atualizado” - cf. documento n.º 19 junto com a contestação e documento que integra o PA;
E) – Com data de 06-01-2022, os serviços da Divisão de Obras Municipais da CÂMARA MUNICIPAL ... elaboraram a Informação que incidiu sobre o pedido de prorrogação de prazo identificado na alínea antecedente, na qual foi proposto o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cf. documento n.º 1 junto com a p.i., documento n.º 19 junto com a contestação e documento que integra o PA;
F) – A proposta de prorrogação de prazo identificada na alínea antecedente foi aprovada por deliberação da CÂMARA MUNICIPAL ... de 10-01-2022 - cf. doc. n.º 1 junto com a p.i. e doc. n.º 19 junto com a contestação e documento que integra o PA;
G) – Em 13-01-2022, através da plataforma eletrónica da contratação pública Vortal, o Réu remeteu à Autora uma comunicação, com descrição “Requalificação da Escola Secundária ...”, sob o assunto: “prorrogação de prazo”, contendo o seguinte corpo da mensagem:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cf. documento n.º 19 junto com a contestação e documento que integra o PA;
H) – Em 20-01-2022, através da plataforma eletrónica da contratação pública Vortal, a Autora remeteu ao Réu uma comunicação, com descrição “Requalificação da Escola Secundária ...”, sob o assunto: “Re: prorrogação de prazo”, contendo o seguinte corpo da mensagem:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cf. documento n.º 19 junto com a contestação e documento que integra o PA;
I) – Em 25-01-2022, através da plataforma eletrónica da contratação pública Vortal, a Autora remeteu ao Réu uma comunicação, com descrição “Requalificação da Escola Secundária ...”, sob o assunto: “Re: prorrogação de prazo”, contendo o seguinte corpo da mensagem:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cf. documento n.º 19 junto com a contestação e documento que integra o PA;
J) – Com data de 27-01-2022, através da plataforma eletrónica da contratação pública Vortal, a Autora remeteu ao Réu os “Planos solicitados” na comunicação de 13- 01-2022, com o seguinte corpo da mensagem,
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cf. documento n.º 20 junto com a contestação e documento que integra o PA;
K) – À comunicação identificada na alínea antecedente, a Autora juntou três ficheiros, referentes ao plano de mão-de-obra, plano de equipamentos, plano de pagamentos - cf. documento n.º 20 junto com a contestação e documento que integra o PA;
L) – Por correio eletrónico de «AA» ..........@....., dirigido a ..........@....., com data de 12-12-2022, sob o assunto “fatura revisão de preços”, o Réu remeteu à Autora “Conforme combinado junto anexo informação com o teor da deliberação da Câmara Municipal de 10 de janeiro de 2022”- cf. documento n.º 2 junto com a petição inicial;
M) – A Autora instaurou a presente ação administrativa em 16-02-2023 - cf. fls. 1 e s. do Sitaf.
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II. 2. DE DIREITO
O TAF do Porto, na presente acção administrativa na qual a A. formulou o pedido de anulação da deliberação da Câmara Municipal ..., datada de 10-01-2022, relativa ao pedido de prorrogação de prazo da empreitada denominada “Requalificação da Escola Secundária ...”, por despacho saneador-sentença de 24 de Outubro de 2024, julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção arguida pelo réu, ora recorrido, e em consequência, absolveu o mesmo da instância.
Entendeu o Tribunal recorrido que:
- A notificação do acto administrativo que incidiu sobre o pedido de prorrogação de prazo formulado pela A. junto do R., ocorreu em 13/1/2022, através de plataforma eletrónica utilizada pelo contraente público, que constitui um meio adequado a dar conhecimento do acto ao seu destinatário, pelo que, quando a acção foi intentada em 16-02-2023 já havia decorrido o prazo legal de impugnação judicial;
- A ausência da comunicação da fundamentação do acto impugnado não tornou inoponível o acto notificado nem os pedidos da A. dirigidos ao R. em 20-01-2022 e em 25-01-2022, para que lhe fosse dado conhecimento do teor da deliberação bem assim como o pedido da A. dirigido ao R. em 27-01-2022 para que fosse emitida certidão da deliberação, interromperam a contagem do prazo para intentar a acção.
A recorrente, nas suas alegações de recurso, entende não ter havido qualquer notificação do acto impugnado através da colocação da informação relativa ao mesmo, na plataforma Vortal, pois considera que a utilização dessa Plataforma apenas constitui meio idóneo de envio de notificações durante o procedimento de formação dos contratos públicos, isto é, até à celebração do contrato de empreitada. Assim, entende que, tratando-se de acto a notificar pelo Recorrido à Recorrente, relativo a fase da própria execução do contrato de empreitada, a notificação do acto administrativo não pode ser realizada através de Plataforma Electrónica de Contratação Pública, devendo ter sido usado qualquer outro dos meios previstos no art.º 467.º CCP e al. c) do n.º 1 do art.º 112.º do CPA e que isso só veio a ocorrer em 12/12/2022, com a notificação da emissão de certidão da deliberação do R.
Vejamos então.
Conforme resulta do probatório, a A., por carta datada de 11-08-2021, com data de entrada nos serviços do Réu de 14-09-2021, sob o assunto “Requalificação da Escola Secundária ...”, solicitou ao R. a “prorrogação do prazo de empreitada em 150 dias a título legal”, juntando, em anexo, “Plano de Trabalhos atualizado”; Em 13-01-2022, através da plataforma eletrónica da contratação pública Vortal, o R. remeteu à A. uma comunicação, com a descrição “Requalificação da Escola Secundária ...”, sob o assunto: “prorrogação de prazo”, da qual se extrai o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Em 20-01-2022, através da plataforma eletrónica da contratação pública Vortal, a A. remeteu ao R. uma comunicação, com a descrição “Requalificação da Escola Secundária ...”, sob o assunto: “Re: prorrogação de prazo” na qual solicitou a notificação do teor da deliberação de 10/1/2022; Em 25-01-2022, através da plataforma eletrónica da contratação pública Vortal, a A. remeteu ao R. uma comunicação, com a descrição “Requalificação da Escola Secundária ...”, sob o assunto: “Re: prorrogação de prazo”, na qual solicitou a notificação do teor da deliberação de 10/1/2022; Com data de 27-01-2022, através da plataforma eletrónica da contratação pública Vortal, a A. remeteu ao R. os “Planos solicitados” na comunicação de 13-01-2022; Por correio eletrónico de «AA» ..........@....., dirigido a ..........@....., com data de 12-12-2022, sob o assunto “fatura revisão de preços”, o R. remeteu à A. o teor da deliberação da Câmara Municipal de 10 de janeiro de 2022; A Autora instaurou a presente ação administrativa em 16-02-2023.
Temos, por conseguinte, que a pretensão da A. dirigida ao Município de prorrogação de prazo de execução da empreitada foi formulada por carta datada de 11-08-2021, tendo merecido deferimento a título de prorrogação graciosa que foi comunicado pelo R. em 13-01-2022, através da plataforma eletrónica da contratação pública Vortal e na qual o R. solicitou à A. a apresentação, em complemento do plano de trabalhos apresentado, do plano de equipamentos, plano de mão de obra e cronograma financeiro.
Seguiram-se as comunicações de 20/1/2022 e de 25/1/2022 da A. ao R., através de plataforma electrónica Vortal, solicitando a notificação da deliberação de 10/1/2022. Também através de plataforma electrónica em 27/1/2022 a A. remeteu ao R. os planos solicitados e, em 12/12/2022 o R. , através de email, remeteu à A. a deliberação de 10/1/2022.
Em face da decisão do Município, a A. vem, através da apresentação de acção administrativa, formular um pedido de anulação da deliberação de 10/1/2022.
Em sede dos contratos públicos, revestem a natureza de actos administrativos as declarações contratuais proferidas no âmbito dos poderes de autoridade do contraente público que lhe foram confiados para prossecução do interesse público subjacente ao contrato.
O CCP procede à qualificação das declarações emitidas pelo contraente público sobre interpretação e validade do contrato no seu artº307.º que com a epígrafe “Natureza das declarações do contraente público” estabelece o seguinte:
“1 - Com exceção dos casos previstos no número seguinte, as declarações do contraente público sobre interpretação e validade do contrato ou sobre a sua execução são meras declarações negociais, pelo que, na falta de acordo do cocontratante, o contraente público apenas pode obter os efeitos pretendidos através do recurso à ação administrativa.
2 - Revestem a natureza de ato administrativo as declarações do contraente público sobre a execução do contrato que se traduzam em:
a) Ordens, diretivas ou instruções no exercício dos poderes de direção e de fiscalização;
b) Modificação unilateral das cláusulas respeitantes ao conteúdo e ao modo de execução das prestações previstas no contrato por razões de interesse público;
c) Aplicação das sanções previstas para a inexecução do contrato;
d) Resolução unilateral do contrato;
e) Cessão da posição contratual do cocontratante para terceiro”.
Ora, atentando ao teor dos ofícios do Recorrido, relativos à posição assumida quanto ao pedido de prorrogação de prazo de execução da empreitada, dúvidas não há de que o acto em crise configura um acto administrativo e, por conseguinte, a sua impugnação judicial está sujeita ao prazo de 3 meses a contar da sua notificação nos termos do disposto na alínea b) do nº1 do artº 58º do CPTA. Só assim não acontece em caso de nulidade do acto administrativo em questão (nº1 do artº 58º do CPTA).
No caso em apreço os vícios invocados e que afectariam a validade do acto em crise - violação da lei por falta do exercício do direito de audiência prévia; por falta de notificação do despacho desrespeito dos requisitos legais da prorrogação de prazo da empreitada – constituem todos eles vícios que, em caso de procedência, gerariam a anulação do acto e não a sua nulidade.
Nessa medida, a impugnação da validade do acto em crise estava sujeita ao prazo de 3 meses após a sua notificação.
A questão que aqui divide as partes é, precisamente, o momento em que ocorreu a notificação do acto. Para a A. essa notificação ocorreu em 12-12-2022, quando, por correio eletrónico do Réu, este remeteu à Autora o teor da deliberação da Câmara Municipal de 10 de janeiro de 2022. Para o R. essa notificação ocorreu com a comunicação de 13/01/2022 efectuada na plataforma electrónica Vortal, posição que o Tribunal a quo sindicou.
Vejamos o que estabelece o CCP nesta matéria.
Artigo 467.º “Notificações”
“As notificações previstas no presente Código devem ser efetuadas através de correio eletrónico ou de outro meio de transmissão escrita e eletrónica de dados.”
Importa articular esta disposição legal com o que estabelece a Lei nº 96/2015, de 17 de Agosto que regula a disponibilização e a utilização das plataformas eletrónicas de contratação pública e que no seu artº 61º, sob a epígrafe “Notificações e comunicações” e especificamente para a fase de formação do contrato, consagra o seguinte:
“1 - Todas as notificações e comunicações entre a entidade adjudicante ou o júri do procedimento e os interessados, os concorrentes ou o adjudicatário, relativas à fase de formação do contrato e que, nos termos do CCP, devem ser praticadas num determinado prazo são feitas através das plataformas eletrónicas por via de envio automático de mensagens eletrónicas, devendo as mesmas ficar disponíveis para consulta na área exclusiva respetiva.
2 - A data e a hora precisas das notificações e comunicações são registadas, de acordo com o artigo 469.º do CCP, devendo os serviços da plataforma eletrónica ser detentores de mecanismos que permitam obter com exatidão a data e a hora fornecidas por uma entidade certificadora que preste serviços de validação cronológica.”
Estabelece, por sua vez, o artigo 468.º do CCP sob a epígrafe “Comunicações”, o seguinte:
“1 - Todas as comunicações entre a entidade adjudicante ou o júri do procedimento e os interessados, os candidatos, os concorrentes ou o adjudicatário relativas à fase de formação do contrato devem ser escritas e redigidas em português e efetuadas através de correio eletrónico ou de outro meio de transmissão escrita e eletrónica de dados.
2 - Na falta de estipulação contratual, as comunicações entre o contraente público e o cocontratante relativas à fase de execução do contrato devem ser escritas e redigidas em português, podendo ser efetuadas pelos meios a que se refere o número anterior, ou por via postal, por meio de carta registada ou de carta registada com aviso de receção.
3 - Para efeitos de comunicações relativas à fase de execução do contrato, as partes devem identificar no mesmo as informações de contacto dos respetivos representantes, designadamente o endereço eletrónico, o número de telecópia e o endereço postal.
4 - No contrato podem as partes estipular que a validade das comunicações efetuadas por correio eletrónico fique sujeita à condição da sua utilização obedecer a requisitos suplementares.
5 - As comunicações ao Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, I. P., previstas no presente Código devem ser efetuadas através de correio eletrónico ou de outro meio de transmissão escrita e eletrónica de dados”.
E o artigo 469.º do CCP sob a epígrafe “Data da notificação e da comunicação”, estabelece:
“1 - As notificações e as comunicações consideram-se feitas:
a) Na data da respetiva expedição, quando efetuadas através de correio eletrónico ou de outro meio de transmissão escrita e eletrónica de dados, salvo o disposto no número seguinte;
b) Na data constante do relatório de transmissão bem sucedido, quando efetuado através de telecópia, salvo o disposto no número seguinte;
c) Na data indicada pelos serviços postais, quando efetuadas por carta registada;
d) Na data da assinatura do aviso, quando efetuadas por carta registada com aviso de receção.
2 - As notificações e as comunicações que tenham como destinatário a entidade adjudicante ou o contraente público e que sejam efetuadas através de correio eletrónico, telecópia ou outro meio de transmissão escrita e eletrónica de dados, após as 17 horas do local de receção ou em dia não útil nesse mesmo local, presumem-se feitas às 10 horas do dia útil seguinte.”
Em termos de peças do procedimento concursal em causa nos autos e quanto às comunicações e notificações, o artº 84º do Caderno de Encargos reflecte o regime fixado no CCP, estabelecendo o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Da articulação entre as citadas disposições legais e regulamentar, o que podemos afirmar é que não temos com clareza estabelecido que as comunicações em sede de execução do contrato utilizariam a mesma paltaforma eléctronica que obrigatoriamente foi usada na fase de formação do contrato, isto é, a plataforma Vortal.
Todavia, importa atender ao que resulta da articulação entre os nºs 1 e 2 do artigo 468.º do CCP e do artº 61º nº1 da Lei nº 96/2015, isto é, na falta de estipulação contratual, as comunicações entre o contraente público e o cocontratante relativas à fase de execução do contrato podem ser efetuadas através de correio eletrónico bem assim como de qualquer meio de transmissão escrita e eletrónica de dados, nos quais se inclui a plataforma electrónica que foi usada na fase de formação do contrato, sem prejuízo da possibilidade de uso da via postal, por meio de carta registada ou de carta registada com aviso de receção.
Na falta de disposição no procedimento concursal que fixasse a utilização da plataforma electrónica usada na fase de formação do contrato como meio de comunicação em sede de execução do contrato e pese embora o que se disse a propósito da articulação entre as normas do CCP e a Lei nº 96/2015, temos para nós que, se o R. tivesse comunicado a deliberação da Câmara Municipal quanto ao pedido de prorrogação de prazo através da plataforma usada na fase de formação do contrato e, por seu turno, a A. sempre tivesse comunicado com o R. por uma outra via, então, talvez se pudesse argumentar que a A. teria sido surpreendida quanto ao meio usado para comunicar a decisão em crise.
Sucede, todavia, que os factos demonstram precisamente o contrário.
Na verdade, em face da comunicação da R. quanto ao deferimento do pedido de prorrogação de prazo de execução da empreita, a título meramente gracioso, através da plataforma eletrónica da contratação pública Vortal, usada na fase de formação do contrato, a A. passou a comunicar com o R. através dessa mesma plataforma, aderindo a ela como um meio de comunicação adequado a esse fim na fase de execução do contrato.
Nessa medida, temos que reconhecer que, como fez a sentença recorrida, nada obstava a que a notificação do acto administrativo que incidiu sobre a prorrogação de prazo requerida ocorresse por plataforma eletrónica utilizada pelo contraente público e, por conseguinte, que foi em 13-01-2022, que a Autora foi notificada da autoria, da data e do sentido da deliberação da R. de 10-01-2022.
Assim, julga-se improcedente este segmento do recurso interposto.
*
Vejamos agora a questão relativa à falta de comunicação da fundamentação do acto impugnado e da própria remessa do acto em crise e bem assim como os efeitos dessa omissão na contagem do prazo de impugnação contenciosa.
Como resulta do probatório, o R. em 13-01-2022, através da plataforma eletrónica da contratação pública Vortal comunicou à Autora que, por deliberação da Câmara Municipal de 10 de Janeiro de 2022 foi aprovada a título excepcional e graciosa a prorrogação de prazo solicitada pela A. para conclusão da empreitada (150 dias) ou seja até 31/3/2022 bem como o plano de trabalhos apresentado.
Com a referida comunicação não foi junta a deliberação da Câmara Municipal de 10 de Janeiro de 2022, o que motivou o pedido formulado pela A. em 20/1/2022 e em 25/1/2022 de notificação do teor dessa deliberação e, em 27/1/2022, do pedido de emissão de certidão dessa deliberação, que veio a ser remetida à A. em 12/12/2022.
O que temos, por conseguinte, não é uma questão de falta de fundamentação do acto em crise mas antes uma questão que se prende com a notificação do acto e bem assim como com a perfeição/imperfeição dessa notificação, questão que não afecta a validade do acto mas sim a sua eficácia.
Na verdade, uma eventual imperfeição na notificação do acto impugnado não é susceptível de afectar a validade do acto administrativo impugnado (artºs 161º e ss. do CPA), sendo certo que essa eventual imperfeição da notificação por dela não constar p.ex. o teor integral do acto administrativo, apenas pode contender com a sua eficácia.
Estabelece o Artigo 114.º do CPA, sob a epígrafe “Notificação dos atos administrativos” o seguinte:
“1 - Os atos administrativos devem ser notificados aos destinatários, designadamente os que:
a) Decidam sobre quaisquer pretensões por eles formuladas;
b) Imponham deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções, ou causem prejuízos;
c) Criem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício.
2 - Da notificação do ato administrativo devem constar:
a) O texto integral do ato administrativo, incluindo a respetiva fundamentação, quando deva existir;
b) A identificação do procedimento administrativo, incluindo a indicação do autor do ato e a data deste;
c) A indicação do órgão competente para apreciar a impugnação administrativa do ato e o respetivo prazo, no caso de o ato estar sujeito a impugnação administrativa necessária.
3 - O texto integral do ato pode ser substituído pela indicação resumida do seu conteúdo e objeto, quando o ato tiver deferido integralmente a pretensão formulada pelo interessado.
4 - Para efeitos do disposto na alínea c) do n.º 2, o reconhecimento jurisdicional da existência de erro ou omissão na indicação do meio de impugnação administrativa a utilizar contra o ato notificado não prejudica a utilização do referido meio no prazo de 30 dias, a contar do trânsito em julgado da decisão jurisdicional.
5 - Quando não exista prazo fixado na lei, os atos administrativos devem ser notificados no prazo de cinco dias.
Por seu turno, o artº 60.º do CPTA, sob a epígrafe “Notificação ou publicação deficientes”, estabelece o seguinte:
“1- O ato administrativo não é oponível ao interessado quando a notificação ou a publicação, quando exigível, não deem a conhecer o sentido da decisão.
2 - Quando a notificação ou a publicação do ato administrativo não contenham a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o ato a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104.º e seguintes deste Código.
3 - A apresentação, no prazo de 30 dias, de requerimento dirigido ao autor do ato, ao abrigo do disposto no número anterior, interrompe o prazo de impugnação, mantendo-se a interrupção se vier a ser pedida a intimação judicial a que se refere o mesmo número.
4 - Não são oponíveis ao interessado eventuais erros contidos na notificação ou na publicação, no que se refere à indicação do autor, da data, do sentido ou dos fundamentos da decisão, bem como eventual erro ou omissão quanto à existência de delegação ou subdelegação de poderes.”
Por conseguinte, de acordo com o nº1 do citado artº 60.º do CPTA, o acto administrativo só deixa de ser oponível ao seu destinatário quando a notificação ou a publicação não deem a conhecer o sentido da decisão.
Por sua vez, de acordo com os nºs 2 e 3 do citado artº 60.º do CPTA, quando não é dado a conhecer o autor, a data ou os fundamentos da decisão, o interessado pode requerer a notificação dos elementos em falta bem como, se necessário, requerer a intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104.º e ss do CPTA, interrompendo-se nesse caso o prazo de impugnação, mantendo-se essa interrupção se vier a ser apresentada a referida intimação judicial.
No caso em apreço, o alcance e o sentido decisório do acto impugnado foi integralmente comunicado à A. em 13/1/2022, apesar de não se ter dado conhecimento do texto integral de tal acto e, por conseguinte, a partir de tal data, começou a contar o prazo de 3 meses que vem previsto no art.º 58.º, n.º 1, al. b) do CPTA, para a caducidade do direito de acção.
É verdade que a A. solicitou ao R. em 20-01-2022 e em 25-01-2022, a notificação do teor da deliberação da Câmara Municipal e, em 27-01-2022, solicitou a emissão de certidão dessa deliberação, fazendo, deste modo, uso da faculdade conferida pelo artigo 60.º, n.º 2 do CPTA, interrompendo o prazo de exercício do direito de acção que se tinha iniciado em 13-01-2022, data da comunicação do acto impugnado mas, como bem refere a sentença recorrida, “essa interrupção não se mantém ad aeternum, como parece ser o entendimento da Autora na sua réplica. (…) mesmo considerando o recurso ao mecanismo previsto no artigo 60.º, n.º 2 do CPTA, não tendo o Réu respondido ao pedido de notificação do teor da deliberação ou de passagem de certidão (em 10 dias úteis), e tendo a Autora prescindido de fazer uso da intimação judicial (nos 20 dias subsequentes), a interrupção do prazo para o exercício do direito de ação cessou com o decurso do prazo para a intimação, reiniciando-se, nesse momento, o prazo para impugnação do ato - a deliberação da CM de 10-01-2022 - tomando por base a notificação originariamente efetuada (a tal de 13-01-2022), que, naturalmente, não renasceu com o email de 12-12-2022, pois o ato já estava consolidado na ordem jurídica. Ou seja, quando em 16-02-2023, a Autora instaurou a presente ação administrativa, há muito que se encontrava esgotado o prazo de que dispunha para reagir contenciosamente do ato de 10-01-2022.”
Nesta medida, improcede também este segmento do recurso interposto.
*
III. DECISÃO
Em conformidade com o exposto, acordam os Juízes Desembargadores da Secção Administrativa, Subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Norte, em julgar improcedente o recurso interposto, confirmando a sentença recorrida.
Custas pela Recorrente - cf. art.º 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC.
Notifique.

Porto, 24 de Abril de 2025.

Maria Clara Ambrósio
Tiago Afonso Lopes de Miranda
Ricardo de Oliveira e Sousa