O Recorrido contra-alegou chamando à colação uma questão prévia susceptível, no seu entender, de obstar ao conhecimento de mérito do recurso e, quanto a este, pugnando pela respectiva improcedência.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

A Recorrente pronunciou-se sobre este parecer mantendo no essencial a sua posição inicial.

Questão prévia:

Defende o Recorrido que o recurso sub judice deve ser rejeitado, face ao disposto no n.º 2 do artigo 144º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e nos artigos 639º, n.ºs 1, 2 e 3, 640º, n.º1, 652º, n.º1, alíneas b) e f), e 655º, n.º1, estes do Código de Processo Civil, dado que, tendo em conta o teor das conclusões, a Recorrente se limita a reiterar os argumentos articulados na petição inicial sem imputar qualquer erro jurídico à decisão recorrida.

Mas não tem razão.

A Recorrente, depois de invocar várias normas que no seu entender foram mal interpretadas pelo Tribunal a quo (naturalmente reiterando os argumentos apresentados na petição inicial), refere de forma clara e expressa, na parte final das suas conclusões:

“(…)

34- “É jurisprudência unânime do STA que a não revogação pelo órgão competente, ao abrigo do art. 141º do CPA e do art. 28º do CPTA, converte os actos, alegadamente ilegais, em actos válidos desde a sua origem. A validade dos actos ilegais advém da sua não revogação tempestiva, nem deles ter sido interposto recurso contencioso de anulação”.

35- Durante três anos, a administração aceitou a recorrente no índice 299 e ao fim de 3 anos decide que está errado. O acto não foi revogado atempadamente nem impugnado contenciosamente pelo que o eventual vício de ilegalidade foi sanado pelo decurso do tempo.

36- A orientação jurisprudencial que pode considerar-se consolidada no STA, é aquele que “aceita os actos de processamento de vencimento e outros abonos como verdadeiros actos administrativos e não meras operações materiais, susceptíveis de se consolidarem na ordem jurídica como casos decididos se não forem objectos de atempadamente impugnação, na medida em que contenham uma definição voluntária e inovatória, por parte da administração, da situação jurídica do funcionário abonado, relativamente ao processamento em determinado sentido e com determinado conteúdo.

37- Pelo exposto a Recorrente deverá manter-se no índice 299 ao qual progrediu em 1.Setembro.2006 e consequentemente não repor qualquer quantia, uma vez que a atribuição do índice é um acto válido e eficaz no ordenamento jurídico.

Termos em que deve o presente recurso ser achado procedente, com base nas invocadas razões dando consequentemente provimento à pretensão da recorrente revogando-se a decisão recorrida.”

Mostra-se claro que se pretendeu atacar a decisão na medida em que manteve o acto impugnado na ordem jurídica. Neste caso um e outro aspecto são indissociáveis e por isso o ataque ao acto recorrido traduz-se no ataque à decisão judicial recorrida que o manteve na ordem jurídica.

Tendo sido apontadas as normas que se entendem ter sido violadas – quer no acto impugnado quer na decisão recorrida que o manteve: as normas constantes do artigo 141º do Código de Procedimento Administrativo e do artigo 28º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Ficaram assim cumpridos os referidos preceitos legais, relativos ao ónus de alegar e de concluir bem como de imputar vícios à decisão recorrida, não se vislumbrando qualquer motivo para rejeitar o presente recurso.

Pelo que improcede a questão prévia suscitada.

A) A Autora é professora desde 1971 nos termos constantes do respectivo registo biográfico in PA.

B) No ano lectivo 2006/2007, a Autora iniciou funções de professora na Escola Secundária com 3.º ciclo do Ensino Básico JMF, tendo sido posicionada no 9.º escalão, índice 299 no qual se manteve até Maio de 2009 – cfr. PA.

C) A Autora progrediu ao índice 299 a 1 de Setembro de 2006, tendo tal progressão sido efectuada pela Escola Secundária JD de O..., desde essa data recebendo por esse índice – cfr. doc. n.º 3 anexo à PI e PA.

D) Em Abril de 2009, a Escola Secundária JD informa a Escola Secundária com 3.º ciclo do Ensino Básico JMF, que a Autora à data do congelamento (29/08/05) tinha como tempo de progressão na carreira 19 anos, 6 meses e 8 dias, tendo sido posicionada no 7.º escalão /nível II a 1/12/04 – cfr. fls. 30 do PA.

E) Em 21 Maio de 2009 o Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária com 3° Ciclo do Ensino Básico JMF proferiu Despacho do qual a Autora teve conhecimento a 1/Junho/2009, conforme ofício n.º 536 com o seguinte teor:

“De acordo coma informação fornecida pela Escola Secundária JD através de ofício nº235 de 17.4.09, verificamos que a professora estava incorrectamente colocada no índice 299 desde 1 de Setembro de 2006 quando deveria estar no índice 223 pelo que deverá efectuar a reposição dos acertos dos vencimentos, subsídio de férias e subsídio de natal incorrectamente abonados.

Anexamos os acertos a efectuar discriminados por ano civil.”

– cfr. Doc. 1. anexo à PI, e a fls. 28 e ss do PA.

F) A 21 de Julho de 2009, a Escola Secundária com 3.º ciclo do Ensino Básico JMF envia a Autora cópia do ofício n.º 536 considerado recebido por esta a 01/06/2009 e informa que a Autora não podia estar posicionada no índice 299 porque a sua habilitação académica não é uma licenciatura – cfr. fls. 30 do PA.

G) No recibo do mês de Junho de 2009 consta o índice 223 e o vencimento correspondente a este índice – cfr. Doc. n.º 2 anexo à PI.

H) Em Agosto de 2009, deu entrada no Gabinete da Ministra da Educação um Recurso Hierárquico mediante o qual a Autora impugna o acto referido supra em D) – fls. 35 do PA.

I) A Autora recebeu as guias das Finanças para liquidar a quantia de 26.103,15€ nas quais se refere que a reposição respeita à diferença de vencimento indevidamente abonado no período de Setembro de 2006 a Maio de 2009 – fls. 38 e ss do PA.

J) A presente acção foi intentada neste Tribunal em 01/10/2010 via site conforme carimbo da Petição Inicial e registo do SITAF.

III - Enquadramento jurídico.

A questão essencial que aqui se coloca é a seguinte: sendo os actos de processamento de vencimentos, neste caso, meramente anuláveis, poderia ter sido a Recorrente recolocada em escalão inferior, e exigida a restituição das diferenças de vencimento nos cinco anos que antecederam essa reposição, face ao disposto no art.º 40º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28.6, ou não poderia ter sido recolocada em escalão inferior e, consequentemente, não poderiam ser exigidas as importâncias que teriam sido indevidamente recebidas, face ao disposto do art.º 141º, n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo, e do art.º 28º, n.1 al. c), da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos?

A resposta a esta questão desde já se adianta, é a seguinte:

O prazo prescricional de cinco anos, estabelecido do art.º 40º do Decreto-Lei n.º155/92, de 28.7, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, reporta-se exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito preexistente a favor do Estado e não à prévia definição jurídica da obrigação de repor, em nada interferindo, pois, com a regra geral da revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos.

Como se defendeu nos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 10.11.1998 (Pleno), recurso n.º 41.173, de 11.3.1999, recurso n.º 37.914, de 5.7.2005, recurso n.º 159/04, e de 23.5.2006, recurso n.º 01024/04: e acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul, de 31.3.2005, recurso n.º 00541/05, e de 11.5.2006, no recurso n.º 11946/03).

E não se diga que com este entendimento se esvazia de sentido útil do disposto no nº 3 do artigo 40º do DL nº 155/92, de 28 de Julho:

“ (…)

1- A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.

2- O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por acção das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição.

3- O disposto no n° 1 não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141° do diploma aprovado pelo Decreto-Lei n°442/91, de 15 de Novembro ".

Está aqui em jogo, por um lado, o legítimo interesse do Estado em reaver as importâncias indevidamente pagas a terceiros (a exigir um prazo alargado) e, por outro, o interesse genérico na segurança e na certeza jurídicas (a impor para a revogabilidade dos actos constitutivos de direitos um limite temporal relativamente curto).

Ora o equilíbrio entre esses interesses consegue-se plenamente com a interpretação sufragada pelos Tribunais Superiores Administrativos e com a qual se concorda inteiramente.

Existindo um crédito já definido é compreensível o prazo extenso de 5 anos para a restituição, uma vez que, nesse caso, a certeza é precisamente a que resulta da definição do crédito, ou seja, vai no sentido da restituição ao Estado.

Assim, como se compreende a restituição, a todo o tempo, ou no decurso de 5 anos após a declaração de nulidade, pois esta sanção só surge nos actos administrativos cuja validade é afectada de forma mais grave.

Já se o acto administrativo que reconheceu o direito de um particular a receber do Estado uma determinada importância está afectado de um vício que determina apenas a sua anulabilidade, é razoável que a restituição deva ser exigida no prazo de um ano, prazo este que é coincidente com o prazo que o Ministério Público, em defesa da legalidade, tem para impugnar actos ao abrigo do disposto no art.º 28º, n.o1, al. c), da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.

Como se decidiu no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 11.10.2006, no processo n.º 04933/00.

Posição que se desenvolveu no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 19.12.2013, processo n.º 09849/13):

“De facto, a decisão do R (anulada pela sentença por vícios formais) de exigir a reposição de verbas remuneratórias por parte dos AA resultou expressamente de o R ter mudado o seu entendimento jurídico sobre o concreto direito dos AA àquelas verbas/subsídios/compensações. Como vimos, não se tratou de corrigir um lapso ou erro meramente contabilístico ou material no ou do processamento dos pagamentos; nesse caso, não há acto constitutivo de direitos (vd. art. 140º/2 CPA(7); Ac.STA de 12.7.09, P. nº 139/07; Ac.STA de 5.7.05, P. nº 159/04).

Como é há muito pacífico para o STA, constitui acto administrativo revogatório de actos (constitutivos de direitos ou de interesses legítimos) de concessão e processamento de abonos o envio ao interessado de ordem de reposição de quantias recebidas anteriormente (vd. art. 140º CPA; Ac.STA de 17.3.2010, P. nº 413/09).

Lembremo-nos que esta natureza de acto administrativo atribuída pela quase totalidade da jurisprudência e da doutrina portuguesas ao acto de processamento de vencimentos também pode prejudicar o servidor público, atento o prazo de caducidade do direito de impugnar actos anuláveis.

É verdade que o despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do art. 40º, nº 1 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, não viola o art. 141º do Código do Procedimento Administrativo (8), atento o disposto no nº 3 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro. Esta doutrina, como se sabe, surgiu por causa das subvenções ou apoios financeiros europeus, sujeitos a controlo posterior (cf. RAVI PEREIRA, O D. Comunitário posto ao serviço…, in BFDUC, 2005, esp. a pp. 702 ss; CARLA A. GOMES/R.LANCEIRO, A revogação…, in RMP 132, 2012, p. 46). Não surgiu por causa do processamento de vencimentos.

Tem-se, aliás, ampliado incorrectamente nalguma jurisprudência o alcance do cit. nº 3 do art. 40º cit. e do Ac. de U.J. do STA de 22-1-2009, P. nº 1212/06 (v. ainda o Ac.STA de 20-6-2008, no mesmo processo), às vezes até contrapondo o impossível, como por exemplo o princípio da justiça ao da tutela da confiança.

O que, efectivamente, resulta do art. 40º do DL 155/92 é que o art. 141º do CPA (“anulação administrativa”) não se aplica no caso de haver obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas, a qual prescreve decorridos cinco anos após o recebimento das quantias. No mais, aplica-se, i.a., o art. 140º do CPA; afinal, o processamento de vencimentos e abonos aos servidores públicos é, para o STA e o TCAS, um acto administrativo que não depende de um controlo posterior.

E, por isto mesmo (vd. art. 140º/2/a) do CPA), o regime dos arts. 36º ss do DL 155/92, maxime o art. 40º, refere-se a casos de meros erros materiais ou contabilísticos, sendo inaplicável nos casos de alteração do entendimento do Estado sobre se o abono pago era ou não devido, tendo o mesmo sido pago pelo Estado na convicção então havida da sua correcção legal.

Caso contrário, estaria a violar-se o art. 140º do CPA, a segurança jurídica e a tutela da confiança dos particulares (cf. MARIO AROSO, Teoria Geral do D.A. …, pp. 282 ss; FILIPA CALVÃO, Revogação..., in CJA 54, pp. 36-37, e Os actos de concessão de pensões como actos administrativos verificativos ou declarativos com efeitos constitutivos …, in Revista de Ciências Empresariais e Jurídicas, nº 3, 2005, pp. 229-230), num caso em que não faz sentido falar em o Estado indemnizar os interessados que reporiam as quantias (vd. ainda FREITAS DO AMARAL, Curso…, II, 2ª ed., pp. 479 ss e 486). Só não será assim, logicamente, nos casos em que a lei preveja o controlo posterior do direito ao pagamento das quantias.

Neste sentido vai, aliás, o projecto de 2013 de revisão do CPA (cf. ROBIN DE ANDRADE, O regime da revogação…, in CJA 100, pp. 75-77; ANDRE SALGADO DE MATOS, A invalidade do acto administrativo…, in CJA 100, pp. 68-69; VIEIRA DE ANDRADE, Lições…, 2ª ed., pp. 187 ss, e A “revisão” dos actos administrativos…, in Legislação-Cad.C.Leg., nº 9/10, 1994, nº 1.3, 3, 3.1 e 4.1).

Note-se que, mesmo quando o pagamento dos abonos tenha sido um erro de direito do Estado a que o destinatário é alheio (que não conferirá um direito subjectivo), fora das situações em que a lei preveja o controlo posterior da legitimidade jurídica do direito ao pagamento, há aí um acto constitutivo de um interesse legalmente protegido (do servidor público, aqui), interesse tutelado pelos arts. 6º-A e 140º/2/a) do CPA (cf. FREITAS DO AMARAL, Curso…, II, 2ª ed., pp. 482-483; FILIPA CALVÃO, Os actos de concessão de pensões como actos administrativos verificativos ou declarativos com efeitos constitutivos …, in Revista de Ciências Empresariais e Jurídicas, nº 3, 2005, pp. 229-230; CARLA A. GOMES/R.L., A revogação…, in RMP 132, 2012, pp. 26-29); também num caso em que não faz sentido falar em o Estado indemnizar os interessados que reporiam as quantias.

Pensemos, aliás, na redacção expressa do art. 48º/2 do C.P.A. alemão (VwVfG), que não temos entre nós (naturalmente, pois, ao contrário da Alemanha, o nosso regime regra é a anulabilidade e não a nulidade): «Em regra, a confiança é digna de protecção se o beneficiá­rio consumiu as prestações concedidas ou se delas celebrou um negócio dispositivo, negócio que já não pode anular ou apenas o pode fazer em condições demasiado gravosas». Normalmente, como nos diz o senso comum e as regras da experiência, é isto que ocorre nos casos de vida decorrentes do processamento de vencimentos, como o presente. Sobretudo em países como o nosso, em que as remunerações no sector público não são elevadas.

Pelo que, com motivo em erro de direito do Estado pagador ora réu (caso em que prevalece o art. 140º do CPA sobre os arts. 36º ss do DL 155/92), o réu não pode revogar os actos (administrativos) anteriores de processamento de vencimentos, ordenando a reposição das quantias antes pagas aos AA, que as receberam de boa-fé. A não ser, claro, que fossem actos nulos (cf. art. 133º do CPA) e sem prejuízo, note-se, do nº 3 do art. 134º do CPA.”

E se manteve no recente acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 25.09.2014, no processo 874/08.7 BEVIS:

“O DL nº 155/92, de 28/07, estabelece o «Regime de administração financeira do Estado», no desenvolvimento da «Lei de Bases da contabilidade pública» constante da Lei nº 8/90, de 20/02.

Estabeleceu-se então como novo paradigma a regra de competência dos dirigentes dos serviços e organismos, no âmbito da gestão corrente, para, com carácter definitivo e executório, praticarem os actos necessários à autorização de despesas (controlada a conformidade legal, regularidade financeira, e economia, eficiência e eficácia) seu pagamento (art.º 2º, nº 1, e art.º 3º das referidas Leis e DL).

Ficando a autorização de despesas sujeita à verificação dos seguintes requisitos: a) Conformidade legal; b) Regularidade financeira; c) Economia, eficiência e eficácia (art.º 22º, nº 1, do cit. DL).

Por conformidade legal entende-se a prévia existência de lei que autorize a despesa, dependendo a regularidade financeira da inscrição orçamental, correspondente cabimento e adequada classificação da despesa (art.º 22º, nº2, do cit. DL) [nº 3 - Na autorização de despesas ter-se-á em vista a obtenção do máximo rendimento com o mínimo de dispêndio, tendo em conta a utilidade e prioridade da despesa e o acréscimo de produtividade daí decorrente.]

Ao ter tais actos como definitivos e executórios, a lei dotou-os de aptidão ao alcance e protecção de caso resolvido.

(Posto que se revistam de características próprias, tenham natureza capaz.)

É orientação jurisprudencial consolidada que os actos de processamento de vencimentos e outros abonos constituem verdadeiros actos administrativos, e não meras operações materiais, susceptíveis de se consolidarem na ordem jurídica como «casos decididos» se não forem objecto de atempada impugnação, na medida em que contenham uma definição voluntária e inovatória, por parte da Administração, da situação jurídica do funcionário abonado, relativamente ao processamento em determinado sentido e com determinado conteúdo (cfr., por todos, os Acórdãos do STA, de 10 de Abril de 2008, Pleno, recurso n.º 544/2006; de 19 de Dezembro de 2007, recurso n.º 899/07; de 28 de Novembro de 2007, recurso n.º 414/0; de 6 de Dezembro de 2005, Pleno recurso n.º 672/05; de 4 de Novembro de 2003, recurso n.º 48 050; de 3 de Dezembro de 2002, recurso n.º 42/02; de 19 de Março de 2002, recurso n.º 48065; de 7 de Março de 2002, recurso n.º 48 338; de 26 de Fevereiro de 2002, recurso n.º 48 281).

Assim, e na medida em que contenham uma definição voluntária e inovatória, é que tais actos podem ser vistos como verdadeiros actos administrativos.

Necessário é que “o acto em causa se traduza numa decisão voluntária e unilateral da Administração, e não numa pura omissão definidora de uma situação concreta” – Ac. do TCAN, de 18/06/2009, proc. nº 01260/07.1BEPRT].

Logo, mesmo que ilegais, sob limite imposto pelo art.º 141º do CPTA para uma revogação anulatória.

O nº 3 inovatoriamente introduzido no art.º 40º sobre o qual discorremos foi expressamente consagrado como tendo natureza interpretativa (art.º 77º do OE 2005).

O próprio legislador veio, por esta forma, fixar vinculativamente o alcance que, ab initio, deve ser atribuído ao preceito interpretado.

Recordando uma vez mais Karl Larenz, “(…) o sentido de cada proposição jurídica só se infere, as mais das vezes, quando se a considera como parte da regulação a que pertence (…) o contexto significativo da lei desempenha, ainda, um amplo papel em ordem à sua interpretação, ao poder admitir-se uma concordância objectiva entre as disposições legais singulares (…) que possibilita a garantia de concordância material com outra disposição” (in ob. cit. pág. 391).

Da conjugação normativa que resulta do art.º 40º, nº 3, para o nº 1 do mesmo artigo que tem em consideração, resulta que a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento, não sendo esta previsão prejudicada pelo art.º 141º do CPA.

Assim subtraindo a estabilidade de tais actos ao geral prazo de revogação anulatória (estabelecido no art.º 141º do CPA).

Não diz a lei quando haja tal obrigatoriedade.

Mas infere-se da inserção em que decorre e da economia do diploma que ela é suposta em função da violação das regras que regem o regime de administração financeira que aí presidem. Dito de outra forma, e à luz das considerações doutrinais supra, o alcance que daqui emana é confinado à violação de tais regras, mormente em consideração do que seja de entender por conformidade legal e por regularidade financeira, em que a obrigação de reposição por sua violação não fica dependente do prazo para revogação anulatória consignado no art.º 141º do CPA.

No mais não atinge a condição estatutária.

Essa, e no que não seja o campo operativo de aplicação da norma de reposição prevista no art.º 40º, nºs 1 e 3, do DL nº 155/92, de 28/07, escapa aos pressupostos da sua tutela e, assim, permanece incólume à sua aplicação.

Assim, o autor, pese a ilegalidade que em hipótese se pudesse apontar à sua progressão – no caso, a que o recorrente imputa -, tem beneplácito de protecção do art.º 141º do CPA, e do princípio de segurança jurídica que o enforma. Ultrapassado o momento em que a Administração podia ainda usar do seu poder revogatório e deixou de o fazer - como é o caso -, a relação administrativa estabilizou-se e assumiu o seu desenho tendencialmente definitivo, devendo por isso ficar resguardado da interferência modificativa de alguma das partes. Ou seja, independentemente da legalidade/ilegalidade da progressão do recorrido para o 6º escalão, sendo certo que eventual desvalor mais se não reduziria que à consequência da anulabilidade, estabilizada essa progressão na ordem jurídica, não mais cabendo revogação por força do limite temporal estabelecido no art.º 141º do CPA, haveria ele de ver processado vencimento ancorado em tal posição estatutária, não estando em conformidade legal a actuação administrativa que revogou e condenou à reposição de quantias.”

Posição com a qual se concorda e que se mantém.

“O disposto no n° 1 (do art.º 40º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28.6) não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141° do diploma aprovado pelo Decreto-Lei n°442/91, de 15 de Novembro”, nesta interpretação que reputamos correcta, dado que o campo de aplicação de cada um dos preceitos é distinto.

Face ao exposto, forçoso é concluir que o acto impugnado viola efectivamente a lei, ao recolocar a ora Recorrente em escalão remuneratório inferior ao fixado em 1 de Setembro de 2006, o índice 299, e ao exigir a restituição das diferenças de vencimento nos cinco anos que antecederam essa reposição, face ao disposto no art.º 141º, n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo, e do art.º 28º, n.1 al. c), da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.

Isto quando é certo que os respectivos actos de processamento não se encontram afectados de vício susceptível de determinar a sua nulidade.

Assim deve ser anulado o acto impugnado.

A adopção dos actos e operações necessárias para reconstituir a situação que existiria se o acto impugnado não tivesse sido praticado, incluindo o pagamento do vencimento pelo índice 299, pedido genericamente feito pela ora Recorrente, resulta da própria anulação do acto e deverá ser feita pela Entidade Demandada em execução do presente julgado anulatório.

Custas pelo Recorrido em ambas as instâncias, fixando-se a taxa de Justiça nos mínimos legais.