| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - RELATÓRIO
CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, IP [devidamente identificada nos autos], Co-Ré na acção que contra si foi intentada pela Autora «AA» [também devidamente identificada nos autos], inconformada com a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, pela qual julgou procedente o pedido por esta formulado a final da Petição inicial [no sentido, em suma, da condenação dos RR. à adoção dos actos e operações necessárias para reconstituir a situação que existiria se a omissão/recusa não tivesse ocorrido, explicitando, se for o caso, as vinculações a observar pelos RR.; b) condenação dos RR. a prática do acto legalmente devido, ou seja, na prática de um acto que respeite os normativos legais, conducente à reposição da situação legalmente devida, nomeadamente, à manutenção da Autora como subscritora da CGA, desde a data em que indevidamente deixou de descontar para esta caixa de previdência, integrando-a no regime de proteção social convergente, bem como ao pagamento das contribuições para o regime de proteção social convergente com efeitos desde então, até à presente data e com efeitos para o futuro, por parte do Réu], veio interpor recurso de Apelação.
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No âmbito das Alegações apresentadas pela Recorrente Caixa Geral de Aposentações, foram elencadas a final as conclusões que ora se reproduzem:
“[…]
CONCLUSÕES:
1.ª A decisão proferida pelo Tribunal a quo não teve em consideração a previsão legal contida no n.º 3 art.º 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, não obstante tal disposição ter sido expressamente referenciada por este Instituto Público, por versar diretamente sobre a concreta questão da consideração dos períodos contributivos cumpridos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pela possibilidade de reinscrição no regime da CGA.
2.ª No requerimento que remeteu aos autos em cumprimento do despacho do Tribunal a quo de 2025-01-06, a CGA explicitou que, ainda que a A. fosse reinscrita no seu regime ao abrigo da Lei n.º 45/2024 (o que, entretanto, já ocorreu) o pedido de reinscrição com efeitos retroagidos a outubro de 2009 não reunia condições para ser julgado procedente, uma vez que tal não é compatível com o disposto no n.º 3 art.º 2.º da Lei n.º 45/2024.
3.ª De notar que a Lei n.º 45/2024 entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação (art.º 5.º) e somente não se aplica “…aos antigos subscritores cuja manutenção da inscrição no regime de proteção social convergente tenha sido determinada em execução de decisão judicial transitada em julgado em data anterior à entrada em vigor da presente lei.” (n.º 2 do art.º 4.º).
4.ª Haverá, portanto, neste caso, que ter presente o n.º 3 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, o qual estabelece que os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do regime jurídico da pensão unificada, previsto no DecretoLei n.º 361/98, de 18 de novembro.
5.ª Resulta do citado normativo que, nos casos abrangidos pela ressalva prevista no n.º 2 do art.º 2.º da Lei 45/2024, a inscrição dos funcionários e agentes no regime geral da segurança social é considerada como plenamente válida e eficaz, considerando a lei que as contribuições para este regime foram corretamente efetuadas.
6.ª Assim, nas situações abrangidas por aquela ressalva, não há lugar a qualquer devolução ou transferência das contribuições que entraram no regime geral da segurança social, de modo a que, no momento da reforma/aposentação, aqueles funcionários e agentes venham a beneficiar de toda a carreira contributiva para o regime geral da segurança social por via da atribuição de uma pensão unificada, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.
Por outro lado,
7.ª A decisão recorrida determina, ainda, a “…transferência das contribuições entregues à Segurança Social para a CGA.”, o que denota uma errada ideia sobre as implicações que uma reconstituição da situação contributiva acarreta. Implicações que importa sejam bem conhecidas dos Tribunais, sob pena de, nestes casos, serem proferidas decisões desfasadas da realidade, por não terem importado o conhecimento necessário a uma decisão informada.
8.ª Uma reconstituição natural da reinscrição implica uma complexa e fatalmente demorada teia de operações cruzadas e fluxos financeiros entre várias entidades, com diversas etapas, as quais a CGA procurou expor supra, em Alegações, o mais detalhadamente possível, e que envolvem as instituições de segurança social, o empregador e o próprio trabalhador.
9.ª Não é possível «queimar» etapas, por exemplo, determinando a articulação direta entre SS e CGA (ex: entrega pela SS à CGA das contribuições por si recebidas ou transferência direta do tempo de serviço), porquanto:
• as regras de contagem de tempo de serviço são muito diferentes no regime geral e na CGA (a CGA conta o tempo dia a dia, na proporção do tempo completo/tempo parcial, ao passo que a SS extrai o tempo automaticamente dos registos contributivos, contando um mês completo sempre que nesse período existe contribuição, independentemente do valor desta e do número/ horas de trabalho nesse mês)
• e as taxas contributivas no regime geral e na CGA foram diferentes em ambos os regimes até 2013, como o ilustra o quadro igualmente apresentado supra em Alegações, relativo à evolução da base de incidência da taxa contributiva no regime geral e na CGA e no regime geral da segurança social, assim como as remunerações incluídas para um e para outro regime.
10.ª Não devendo cair-se na tentação de considerar que uma reconstituição de uma situação contributiva traduzir-se-ia numa mera transferência de contribuições e quotas de uma entidade previdencial para outra, sem qualquer complexidade que lhe possa estar subjacente, como parece sugerir a decisão proferida pelo Tribunal a quo.
Nestes termos, perante o pedido que foi formulado nesta ação, a CGA considera que a decisão recorrida deverá ser revogada e substituída por outra que julgue a presente ação improcedente.
[…]”
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Notificado das Alegações de recurso que foram apresentadas pela Recorrente Caixa Geral de Aposentações, a Autora não apresentou Contra alegações.
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O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso interposto, fixando os seus efeitos.
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O Ministério Público junto deste Tribunal Superior emitiu parecer sobre o mérito do presente recurso jurisdicional, no sentido da sua improcedência, e da confirmação da Sentença recorrida.
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Com dispensa dos vistos legais [mas com envio prévio do projecto de Acórdão], cumpre apreciar e decidir.
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II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DOS RECURSOS - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, cujo objecto do recursos está delimitado pelas conclusões das respectivas Alegações - Cfr. artigos 144.º, n.º 1 do CPTA, e artigos 639.º e 635.º n.ºs 4 e 5, ambos do Código de Processo Civil (CPC), ex vi artigos 1.º e 140.º, n.º 3 do CPTA [sem prejuízo das questões que o Tribunal ad quem deva conhecer oficiosamente], e que passam por saber se o Tribunal a quo errou no julgamento por si prosseguido em matéria de interpretação e aplicação do direito.
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III - FUNDAMENTOS IIIi - DE FACTO
Para efeitos da prolação da Sentença recorrida, apreciou e decidiu o Tribunal a quo, nos termos que, por facilidade, para aqui se extraem como segue:
“[…]
Tendo em consideração os documentos juntos aos autos, considero provada a seguinte matéria de facto, com relevância para a decisão do mérito da causa:
1. A Autora iniciou funções públicas de docência no dia 1 de setembro de 2001 (cf. documento n.º 1 junto com a petição inicial);
2. No dia 1 de setembro de 2001 a Autora foi inscrita na Caixa Geral de Aposentações, tendo-lhe sido atribuído o número de beneficiário ...62 (cf. documentos n.º 1 e n.º 2 juntos com a petição inicial);
3. Desde 1 de setembro de 2001 até à data de entrada da presente ação a Autora sempre exerceu funções em diversos estabelecimentos de ensino do primeiro Réu, tendo auferido nos períodos de 6 de setembro de 2002 a 20 de fevereiro de 2003, 1 de setembro de 2003 a 15 de março de 2004, 4 de setembro de 2006 a 12 de setembro de 2006, 17 de setembro de 2012 a 19 de setembro de 2012, 3 de janeiro de 2013 a 17 de janeiro de 2013, 11 de setembro de 2013 a 13 de novembro de 2013, 18 de janeiro de 2013 a 16 de junho de 2013, 7 de julho de 2014 a 20 de outubro de 2014, 28 de setembro de 2015 a 4 de outubro de 2015, 24 de setembro de 2018 a 3 de outubro de 2018 de subsídio de desemprego, subsídio por risco clínico durante a gravidez, de subsídio parental inicial e de subsídio de desemprego para docentes em estabelecimentos de ensino público (cf. documento n.º 1 junto com a petição inicial e a fls. 48 e 49 do processo administrativo junto a fls. 86 e seguintes dos presentes autos);
4. Após 1 de janeiro de 2006, em data não concretamente apurada, foi cessada a inscrição da Autora na CGA e a Autora foi integrada no sistema previdencial de segurança social no regime contributivo dos trabalhadores em funções públicas (A Autora indica que a inscrição no regime da segurança social foi efetuado após esta data, referindo o Réu ISS, I. P. que tal inscrição ocorreu a 1 de janeiro de 2009, pelo que o Tribunal apenas poderá dar como provado que a inscrição ocorreu após a primeira data indicada);
5. No dia 28 de julho de 2023 a CGA emitiu o Ofício Circular n.º 1/2023, referente ao direito de reinscrição, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, referindo abreviadamente o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. documento n.º 7 junto com a petição inicial);
6. No dia 4 de setembro de 2023 a Autora requereu a inscrição da CGA nos seguintes termos:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. documento n.º 3 junto com a petição inicial);
7. No mês de setembro de 2023 o recibo de vencimento da Autora fez referência aos descontos para a CGA (cf. documento n.º 4 junto com a petição inicial);
8. No dia 4 de outubro de 2023 a Autora solicitou junto da CGA informação sobre o estado do processo de reinscrição, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (cf. documento n.º 5 junto com a petição inicial);
9. No dia 17 de outubro de 2023 a Autora foi informada pela CGA de que o pedido de reinscrição estava em tratamento e que, assim que possível, lhe seria enviada uma comunicação sobre a tomada de decisão (cf. documento n.º 5 junto com a petição inicial);
10. No mês de dezembro de 2023 o recibo de vencimento da Autora não fez referência os descontos para a CGA (cf. documento n.º 5 junto com a petição inicial).
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Não resultaram provados outros factos com interesse para a decisão do mérito da causa.
[…].”
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IIIii - DO DIREITO APLICAVEL
Está em causa a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra que com referência ao pedido formulado a final da Petição inicial, deduzido contra o Ministério da Educação, a Caixa Geral de Aposentações, e o Instituto da Segurança Social, IP, veio a julgar a acção totalmente procedente, e em consequência, entre o mais, reconheceu o direito da Autora à manutenção da qualidade de subscritora da CGA desde a data em que foi indevidamente excluída, a partir de 01 de janeiro de 2006, tendo ainda condenado os Réus à prática dos actos materiais conducentes à reposição da situação legalmente devida, nomeadamente à manutenção/reinscrição da Autora na CGA, integrando-a no regime de proteção social convergente, bem como à transferência das contribuições entregues à Segurança Social para a CGA.
Com o assim julgado não se conforma a Recorrente CGA, que no âmbito das conclusões das suas Alegações de recurso sustenta a ocorrência de erro de julgamento em matéria de direito, e a final e em suma, pugna pela revogação da Sentença.
Como assim decorre do que está patenteado nas conclusões das Alegações de recurso apresentadas pela Caixa Geral de Aposentações, o fundamento nuclear da sua pretensão recursiva assenta em suma, no entendimento de que o Tribunal a quo errou no julgamento em matéria de direito, por não ter considerado o que vem disposto pelo n.º 3 artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, no sentido de que os períodos contributivos dos trabalhadores abrangidos por esse normativo [artigo 2.º] relevam para o regime geral de segurança social para efeitos da aplicação do regime jurídico da pensão unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro, e que no seu entender [da Recorrente] resulta do citado normativo que a inscrição dos funcionários e agentes no regime geral da segurança social é considerada como plenamente válida e eficaz, e que a lei considera que as contribuições para este regime foram correctamente efetuadas, e que nas situações abrangidas por aquela ressalva, não há lugar a qualquer devolução ou transferência das contribuições que entraram no regime geral da segurança social.
A final referiu que não deve cair-se na tentação, como assim refere assacar ao Tribunal a quo, de considerar que uma reconstituição de uma situação contributiva se traduz numa mera transferência de contribuições e quotas de uma entidade previdencial para outra, sem qualquer complexidade que lhe possa estar subjacente.
Atentos os fundamentos do recurso, por julgarmos com interesse para a decisão a proferir, para aqui extraímos a essencialidade da fundamentação de direito aportada pelo Tribunal a quo na Sentença recorrida, como segue:
Início da transcrição
“[…]
A propósito da questão de saber se a sucessiva celebração de contratos de trabalho em funções públicas, entre a Autora e o Ministério da Educação, tendo em vista o exercício de funções docentes no âmbito do ensino público, significa a extinção ou a interrupção da relação jurídica de emprego e da prestação de trabalho e a constituição de um novo vínculo laboral para efeitos de aplicação do disposto no artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, do que resulta a sua retirada do regime de proteção social da função pública (CGA) e subsequente inscrição no regime geral da segurança social, já foi apreciada pela jurisprudência tal questão, a cujo entendimento se adere na totalidade (cf. entre outros, os acórdãos do STA de 6 de março de 2014, processo n.º 0889/13 e de 9 de junho de 2022, processo n.º 097/20.7BECBR, e do TCA Norte de 14 de fevereiro de 2020, processo n.º 01771/17.0BEPRT, de 28 de janeiro de 2022, processo n.º 01100/20.6BEBGR, de 8 de abril de 2022, processo n.º 00307/19.3VBEBGR e do TCA Norte de 14 de fevereiro de 2020, processo n.º 01771/17.0BEPRT).
[…]
Logo, aderindo ao entendimento exposto, dúvidas não subsistem que a Autora tendo sido inscrita na CGA no dia 1 de setembro de 2001 e mantendo ininterruptamente o vínculo em funções públicas não poderia ter visto cessada essa inscrição, uma vez que o artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apenas impede a CGA de inscrever como subscritor os funcionários ou agentes que, pela primeira vez, a partir de 1 de janeiro de 2006, viessem a ser titulares de uma relação jurídica de emprego público, interpretação que não resulta alterada, de resto, pela Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro. Por isso, tem a Autora direito a ser reinscrita tal como peticionado, tendo em consideração que as ausências ao serviço relatadas no probatório não resultaram numa interrupção do vínculo.
No que concerne à exceção perentória de impossibilidade legal de migração para a CGA das contribuições sociais referentes ao período de 2009 a 2024 adere-se ao entendimento vertido no Acórdão do TCA Norte de 28 de janeiro de 2022, processo n.º 01100/20.6BERG de onde resulta: “(…) Quanto ao caminho a seguir para a reposição integral dos descontos que deviam ter sido efetuados para a CGA e foram antes efetuados para a Segurança Social, caberá as estas entidades promover o procedimento legal destinado à transferência dos descontos que foram realizados para a Segurança Social para a CGA, e bem assim promover o que mais necessário se mostrar devido em ordem a esse desiderato”. Logo, não se verifica a exceção perentória, uma vez que a solução alvitrada é a única que se afigura consentânea com os termos gerais de direito, donde decorre que a anulação do negócio têm efeito retroativo, devendo ser restituído tudo o que tiver sido prestado (cf. n.º 1 do artigo 289.º do Código Civil).
Relativamente à exceção perentória da prescrição do resgate de contribuições sociais adere-se igualmente ao entendimento confirmado pelo Acórdão do TCA Sul de 27 de março de 2025, processo n.º 108/24.7BELRA: “Por fim quanto à alegada exceção perentória de prescrição do resgate de contribuições sociais, importa esclarecer que, tal como defende a A. em sede de réplica, na presente ação, não está em causa a restituição à A. ou à sua Entidade empregadora de quantias indevidamente pagas (cfr. art. 267.º do Código dos Regimes Contributivos) mas tão só que seja «efetuada a transferência das contribuições entregues (pela A. e pela sua Entidade Empregadora) à SS, para a CGA ou efetuado o acerto de contas que as entidades administrativas em causa entendam como adequado e necessário para o cumprimento da legalidade violada». Trata-se, tão só da migração/transferência, do sistema do ISS para o sistema da CGA das contribuições realizadas pela A. e não do pedido de restituição dessas contribuições.
Com efeito, não se afigura aqui aplicável o regime da prescrição pois o pedido da A. consiste tão-só no reconhecimento da reinscrição/manutenção da qualidade de subscritora da CGA e na condenação à prática de todos os atos e operações necessários a esse efeito. Concretamente quanto ao ponto em análise das contribuições sociais realizadas pela A., face à alegação da petição inicial, pretende a A. que os descontos realizados após 2011 (isto é, quando passou a estar inscrita na SS), sejam considerados pela CGA.
Pretende assim a A. que as contribuições sociais realizadas nesse período perante a SS migrem para o regime de proteção social convergente da CGA. Ora, tal será possível recorrendo à articulação entre o ME, a CGA e o ISS, reconstituindo-se a situação existente ex ante, considerando que a A. mantém o direito à (re)inscrição na CGA.
Consequentemente, não estando em causa qualquer pedido de restituição ou resgate das contribuições realizadas pela A., mas tão só a sua transferência/migração entre organismos públicos, conclui-se que, contrariamente ao alegado, não há lugar à aplicação do regime de prescrição, improcedendo a exceção perentória invocada pelo Contrainteressado ISS, I.P…”.
[…]”
Fim da transcrição
Aqui chegados.
No âmbito da Sentença recorrida, o Tribunal a quo efectuou o saneamento dos autos [onde entre o mais, julgou improcedente a matéria integrativa de excepção atinente à intempestividade da prática de acto processual], tendo vindo a fixar a questão a decidir [como contendendo com saber se estão reunidos os pressupostos para reconhecer o direito da Autora a manter a sua inscrição e vínculo na CGA, a partir da data em que a foi inscrita pelo primeiro Réu no regime geral da segurança social, assim como para condenar os Réus a praticar todos os actos que se mostrem necessários ao restabelecimento da inscrição/reinscrição/manutenção da Autora na CGA, integrando-a no regime de proteção social convergente e procedendo ao pagamento das contribuições para o regime de proteção social convergente, e, ainda, verificar se estão reunidos os pressupostos serem julgadas procedentes as exceções perentórias de impossibilidade legal de migração para a CGA das contribuições sociais referentes ao período de 2009 a 2024 e de prescrição do resgate de contribuições sociais para o mérito da causa.] Logo após, o Tribunal a quo fixou a factualidade que entendeu por relevante [por provada, e que o foi, essencialmente, a partir do acervo documental constante dos autos e do processo Administrativo], tendo depois prosseguido pela sua submissão ao direito que julgou por convocável, e que passou por saber, essencialmente, se a Autora tinha ou não o invocado direito, com as legais consequências.
Como assim deflui da Sentença recorrida, o Tribunal a quo julgou pela improcedência da matéria integrativa de excepção que havia relegado para ulterior conhecimento, e em sede da questão de fundo, julgou pela procedência da pretensão formulada pela Autora ora Recorrida com fundamento, em suma, na violação do disposto no artigo 2.º, n.º 2 da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, por ter a Autora sido indevidamente inscrita no regime previdencial da Segurança Social, quando deveria ter-se mantido a sua inscrição na Caixa Geral de Aposentações, tendo por base o facto de a mesma ser já subscritora da CGA.
Ora, em face do que consiste a questão fulcral em que está assente a pretensão recursiva da CGA, julgamos que não lhe assiste razão, e que julgou com acerto o Tribunal a quo.
Efectivamente, como assim resulta do probatório, a inscrição da Autora na Segurança Social ocorreu em período subsequente aquele em que já tinha sido determinada a sua inscrição na CGA, o que tudo ocorreu em data anterior à entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro [Cfr. pontos 2 e 4 do probatório], pelo que, seja a previsão legislativa daquele diploma legal, seja daquele que lhe veio introduzir alteração - a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro -, não eram aplicáveis à sua situação, e tanto, pelo facto de já ser subscritora da CGA, julgamento esse que está ancorado em vasta em jurisprudência dos Tribunais desta jurisdição administrativa, assim como do Tribunal Constitucional.
Em conformidade com a jurisprudência que nesse domínio se tem consolidado, o Tribunal a quo teve presente que a Autora já esteve inscrita na CGA, e que por essa razão não se tratava de inscrição neste regime de previdência de um novo subscritor, e também, porque antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, já a mesma tinha sido subscritora, o que julgamos tratar-se de um julgamento em conformidade com os normativos que a Recorrente CGA, ao invés, fundada em erro de erro de interpretação, vem a apresentar na sua pretensão recursiva como tendo sido violados.
O Tribunal a quo firmou o seu julgamento alinhando-o em conformidade com jurisprudência de Tribunais desta jurisdição administrativa, onde foi tomado em linha, designadamente, o Acórdão do STA datado de 06 de março de 2014, proferido no Processo n.º 0889/13, e o Acórdão deste TCA Norte, datado de 28 de janeiro de 2022, proferido no Processo n.º 01100/20.6BEBRG.
Por julgarmos com relevância para a decisão a proferir, para aqui extractamos o sumário do Acórdão do STA, datado de 06 de março de 2014, proferido no Processo n.º 0889/13, como segue:
Início da transcrição
“I – Considerando a letra do art. 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro, que se refere apenas ao pessoal que “inicie funções” e a sua razão de ser (proibir a entrada de novos subscritores), afigura-se claro poder retirar-se que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a Caixa Geral de Aposentações estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública.
II – Assim sendo, tendo em conta a letra do preceito e visando o mesmo cancelar novas entradas no sistema e não eliminar os subscritores que permanecem no mesmo, temos de concluir não haver quebra do estatuto de subscritor quando o funcionário ou agente se limita a transitar de uma entidade administrativa para outra sem qualquer descontinuidade temporal, nos termos do estatuído no art. 22º, nº1, do Estatuto da Aposentação, devendo apenas o inciso “direito de inscrição” ser objecto de interpretação correctiva de modo a harmonizar-se com a letra e a teologia intrínseca do art. 2º da Lei nº 60/2005.
III – Se o Associado do Recorrente (professor do ensino superior politécnico) rescinde o contrato administrativo de provimento que o liga a uma instituição de ensino e celebra com outra instituição novo contrato, com efeitos a partir do dia seguinte, embora em termos formais haja descontinuidade do vinculo jurídico, não havendo descontinuidade temporal, a situação não cai no âmbito do art. 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro, em conjugação com o disposto no art. 22º, nº 1, do Estatuto de
Aposentação.”
Fim da transcrição
De igual modo, por também julgarmos com relevância para a decisão a proferir, para aqui extractamos o sumário do Acórdão deste TCA Norte, datado de 14 de fevereiro de 2020, proferido no Processo n.º 01771/17.0BEPRT, como segue:
Início da transcrição
“I - Os nº. 1 e 2 do artigo 2º da Lei nº. 60/2005, de 29 de dezembro, preconizam a inadmissibilidade de novas inscrições na Caixa Geral de Aposentações, e, bem assim, a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social de todo o pessoal que “inicie funções” a partir 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito.
II - Na determinação do que se deve entender relativamente à previsão “iniciem funções” contida nos nº. 2 do artigo 2º da Lei nº. 60/2005, dever-se-á atender ao teor da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, espraiada seu aresto de 06.03.2014, no processo nº. 0889/13, que, quanto a este conspecto, considerou que o disposto no nºs.1 e 2 do artigo da Lei nº. 60/2005 visa apenas abranger o pessoal que inicie absolutamente funções.
III - Por razões atinentes a uma interpretação harmoniosa com a letra e a teleologia intrínseca do art. 2º da Lei nº 60/2005, a eliminação da subscrição do trabalhador em funções públicas decorrente da cessação do exercício do seu cargo prevista no nº.1 do artigo 22º do EA só ocorrerá se este não for investido noutro cargo a que antes de 01.01.2006 correspondesse direito de inscrição.”
Fim da transcrição
Ora, desde já referimos que nos revemos nesta jurisprudência, sendo que, para além de outra prolatada por este TCA Norte, que acolhemos nos termos e para efeitos de ser prosseguida e obtida, em consonância com o disposto no artigo 8.º, n.º 3 do Código Civil, uma interpretação e aplicação uniformes do direito, para aqui extraímos o recente Acórdão proferido por este TCA Norte no Processo n.º 1864/24.BEBRG no dia 20 de junho de 2025 [em que aí foi Relator, o Relator nos presentes autos], em que estava colocada em causa questão de direito de natureza similar à que veio sustentada nestes autos pela Recorrente CGA, e que este Tribunal Superior julgou pela sua improcedência, quanto ao que foi interposto recurso de Revista para o STA, que tendo sido objecto de apreciação em formação preliminar no dia 17 de dezembro de 2025, julgou pela sua inadmissibilidade, com a fundamentação que, por julgarmos com interesse para a decisão a proferir, para aqui extarímos como segue:
Início da transcrição
“[...]
3. Quanto à questão de fundo, o acórdão recorrido confirmou o entendimento da sentença, concluindo que da leitura conjugada dos artºs. 2.º, da Lei n.º 60/2005, de 29/12 e 22.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação, resultava que o cancelamento da inscrição de um subscritor só ocorria quando ele deixasse de exercer funções a título definitivo e não quando, como é o caso da A., vem a ser investido noutro cargo a que também correspondia o direito de inscrição.
A CGA justifica a admissão da revista com a complexidade da interpretação do art.º 2.º, da Lei n.º 60/2005 e da questão de saber se, apesar da existência de hiatos temporais entre os vários contratos, assistia à A. o direito a ser ainda reinscrita no regime previdencial da CGA com efeitos à data em que passara a descontar quotas para o regime geral da segurança Social, equacionando-se para tanto a aplicação da Lei n.º 45/2024, de 27/12, que procedeu à interpretação autêntica do n.º 2 daquele art.º 2.º com efeitos desde a entrada em vigor dessa Lei n.º 60/2005.
Devido à publicação da Lei n.º 45/2024, esta formação de apreciação preliminar passou a admitir as revistas onde se discutia questão idêntica à que está em causa nos presentes autos.
Porém, o Tribunal Constitucional tem entendido uniformemente que a norma interpretativa constante da Lei n.º 45/2024 é inconstitucional (cf. Acs. nºs. 689/25, 928/25, 929/25, 930/25, 931/25 e 932/25), julgamento que tem sido acompanhado por este STA que, em consequência, tem decidido no mesmo sentido que o acórdão recorrido (cf., Acs. de 11/9/2025 – Proc. n.º 1183/23.7BEPRT, de 2/10/2025 – Proc.
n.º 849/23.6BEPRT, de 9/10/2025 – Procs. nºs. 205/24.9BELRA e 610/24.0BEBRG de 16/10/2025 – Procs. nºs. 567/24.8BEBRG, 619/23.1BEBRG, 238/24.5BEBRG, 1668/23.5BEPRT, 344/24.6BELRA, 700/24.0BEBRG, 345/24.4BEBRG, 653/24.4BEBRG, 245/23.5BEBRG, 300/24.4BELRA, 243/24.1BEBRG, 123/24.0BECBR e de 5/11/2025 – Procs. nºs. 70/23.2BEBJA, 939/24.8BEBRG, 2917/22.2BELSB, 267/24.9BEBRG, 270/24.9BEPNF, 795/24.6BESNT e 319/24.5BELRA).
Por isso, esta formação passou a não admitir as revistas quando a decisão do acórdão recorrido está em conformidade com esta numerosa jurisprudência já consolidada (cf. Acs. de 27/11/2025 – Procs. nºs. 91/24.9BEPNF, 167/24.2BELLE, 237/24.7BEPNF, 1241/24.0BEBRG, 2358/23.4BEBRG, 1266/24.6BEBRG, 120/24.6BEVIS e 1266/24.6BEBRG).
[...]“
Fim da transcrição
Efectivamente, em conformidade com a jurisprudência, firme e reiterada, tirada pelos Tribunais Superiores desta jurisdição administrativa, julgamos que a interpretação do direito prosseguida pelo Tribunal a quo em torno do referido artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, assim como do artigo 22.º do EA, e a final, aquela que conduziu à solução jurídica por si alcançada, no sentido de que só haverá cancelamento da inscrição do subscritor na CGA que, tendo cessado o exercício de anterior cargo, não venha a ingressar no exercício futuro de outras funções públicas, é aquela se mostra mais consentânea com a Lei e o Direito, sendo assim de salientar que a argumentação de que se vale a Recorrente CGA está desprovida de qualquer indício de conformidade legal, pois que a Autora não pode ser qualificada como novo subscritor, pois que já o era desde o ano 2001 [Cfr. ponto 2 do probatório], não podendo assim dar-se o cancelamento da sua inscrição enquanto subscritora, pois que veio a ser investida no exercício de funções públicas a que se reportava o artigo
1.º do EA.
Ou seja, o cancelamento da inscrição de um subscritor só ocorre, e com a sua consequente eliminação do sistema previdencial da CGA, em conformidade com o disposto no artigo 22.º, n.º 1 – primeira parte - do EA, quando o trabalhador/beneficiário deixe de exercer funções, a título definitivo, sendo que, já não será eliminado o subscritor – o que é o caso da Autora -, que torna a ser investido noutro cargo, a que também correspondia o direito de inscrição [cfr. artigo
22.º, n.º 1 – 2.ª parte – do mesmo EA].
Aqui chegados, e tendo presente a sustentada invocação do n.º 3 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, desde já julgamos que também não assiste razão alguma à Recorrente, nos termos e com os fundamentos que deixaremos expendidos infra.
Vejamos pois, por que termos e pressupostos.
Correu termos no Tribunal Constitucional o Processo n.º 366/25 da 2.ª secção, onde foi prolatado o Acórdão n.º 689/2025, de 15 de julho de 2025, em que se apreciou o recurso interposto pelo Ministério Público ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82 de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional), visando a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, datada de 31 de janeiro de 2025, por via do qual [recurso do MP] era pedida a fiscalização do disposto no artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, com fundamento no juízo de inconstitucionalidade por violação do princípio da confiança, a que se reporta o artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, e que foi determinante da desaplicação daquela norma constante da Sentença recorrida proferida nesse TAF de Penafiel, em que a ora Recorrente também aí foi interveniente na qualidade de entidade demandada.
Estava em causa nesse Processo um pedido de extensão de efeitos da Sentença proferida no Processo n.º 485/19.2BEPNF, e como consequência necessária daí decorrente, a condenação das demandadas [a Caixa Geral de Aposentações e o Ministério da Educação], a reinscreverem a Autora aí demandante na CGA com efeitos reportados a 1 de setembro de 2013, bem como a concretizar os actos materiais necessários a repor essa inscrição, sendo que, pela referida Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel a ação foi julgada totalmente procedente, tendo para esse efeito desaplicado a norma do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, e condenando as entidades demandadas a proceder à inscrição da demandante na CGA nos termos peticionados.
Ora, é do que que também se trata de apreciar nos presentes autos, em face do que é teor da Sentença recorrida proferida pelo TAF de Coimbra, em torno do reconhecimento do direito da Autora a ser reinscrita na Caixa Geral de Aposentações e de serem praticados todos os actos necessários a tal desiderato, mormente a proceder à sua reinscrição como subscritora da CGA, com efeitos reportados à data em que foi inscrita no regime previdencial da Segurança Social.
Neste conspecto, para aqui extractamos parte do referido Acórdão do Tribunal Constitucional, cuja fundamentação aqui damos por enunciada [com as adaptações que se mostrem devidas, designadamente em torno da matéria de facto], a fim ser prosseguida e obtida, em consonância com o disposto no artigo 8.º, n.º 3 do Código Civil, uma interpretação e aplicação uniformes do direito, como segue:
Início da transcrição
“[…]
II. Fundamentação
6. A norma da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, sob sindicância possui o teor que seguidamente se assinala a bold e insere-se no seguinte dispositivo legal:
«Artigo 2.º
Interpretação autêntica
1 - Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações.
2 - Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro:
a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou
b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que:
i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público.
3 - Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.»
Tendo em vista deixar mais transparente o objeto do processo, importa ainda deixar transcritos os preceitos que se seguem, porque especialmente relacionados com a norma fiscalizada.
Com relação à Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro:
«Artigo 1.º
Objecto
A presente lei estabelece mecanismos de convergência do regime de protecção social da função pública com o regime geral da segurança social no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões.
Artigo 2.º
Inscrição
1 - A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores.
2 - O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social.»
Com relação ao Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro (Estatuto da Aposentação):
«Artigo 22.º
Eliminação do subscritor
1. Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição.
2. O antigo subscritor será de novo inscrito se for readmitido em quaisquer funções públicas previstas nos artigos 1.º e 2.º e satisfazer ao disposto no artigo 4.º»
Entrada em vigor em 1 de janeiro de 2006 (artigo 10.º), a Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, pretendeu aprovar um regime progressivo de assimilação dos trabalhadores da função pública ao regime da segurança social, designadamente em matéria de condições de reforma e cálculo de pensões (artigo 1.º). Com esse escopo, foi proibida a inscrição de novos subscritores na Caixa Geral de Aposentações após o início da vigência do diploma (artigo 2.º, n.º 1), impondo-se, em sua substituição, a inscrição na segurança social (artigo 2.º, n.º 2). Se o estatuto dos novos trabalhadores do Estado (que é dizer, daqueles que ingressaram em funções públicas depois de 1 de janeiro de 2006) nunca mereceu dúvidas, colocou-se a questão de saber qual seria a situação dos trabalhadores que já exerciam funções públicas antes de 1 de janeiro de 2006 que abandonassem a sua posição depois dessa data e que, mais tarde, readquirissem o estatuto de agente público: poderiam estes ser entendidos novos subscritores, aplicando-se a proibição de inscrição na CGA e sujeição ao regime da segurança social (artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro)?
A Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, com início de vigência em 27 de outubro de 2024 – ou seja, mais de 18 anos depois da entrada em vigor do regime de convergência estabelecido pela Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro – propôs-se patentear a interpretação autêntica deste programa normativo (artigo 1.º), dirimindo qualquer controvérsia respeitante a funcionários nesta situação. Segundo o disposto no artigo 2.º, n.º 1, do novo diploma, o trabalhador que, depois de 1 de janeiro de 2006, haja abandonado as funções públicas e reingressado mais tarde em carreira pública, considera-se abrangido pela proibição de inscrição na CGA constante do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. Será, por necessária deriva, inscrito no regime comum da segurança social de acordo com a regra de convergência prevista no artigo 2.º, n.º 2, deste mesmo diploma. Em exceção a esta regra, porém, podem ser reinscritos na CGA os trabalhadores que, depois da cessação de funções, hajam constituído novo vínculo de emprego público desde que (i) não haja existido descontinuidade na transição (artigo 2.º, n.º 2, alínea a) – ou seja, apenas quando se trate da transferência entre diferentes posições na função pública, sem nenhuma interrupção da qualidade de servidor público) ou, caso se interponha um intervalo até à reaquisição do estatuto de agente público, desde que essa descontinuidade seja coeva à categoria profissional em referência, quando o interregno seja alheio à vontade do trabalhador e, ainda, desde que este não tenha exercido atividade remunerada durante esse intervalo (artigo 2.º, n.º 2, alínea b)).
Tratando-se de norma interpretativa, como expressamente se indica no texto do diploma, esta seria a revelação autêntica da disciplina contida no artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, razão por que os seus efeitos acompanhariam o início de vigência da norma nos termos do artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil (CC) (com as exceções aí constantes, que aqui não importam).
Por outras palavras, ainda que aprovada pelo Parlamento muito mais tarde, a aquisição de eficácia da descrita disciplina remontaria a 1 de janeiro de 2006, aplicando-se a todos os trabalhadores públicos que hajam cessado funções e reingressado na função pública depois dessa data, já que não se trataria de introduzir um novo regime, mas de enunciar o que se achava em vigor. [sublinhado da autoria deste TCA Norte]
Para o Tribunal ‘a quo’, porém, o artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, não possui natureza interpretativa, trata-se antes de um corpo de normas inovatório e que veio mesmo alterar substancialmente a disciplina normativa que vertia do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. A eficácia retroativa conferida à norma mediante a atribuição artificial (meramente legal-formal) de caráter interpretativo teria permitido, em 2024, impor a proibição de inscrição na CGA de trabalhadores readmitidos ao serviço público com efeitos a partir de 2006: para a decisão recorrida, este efeito não é consentido pelo princípio da segurança jurídica que deriva do arquétipo de Estado de Direito acolhido na Lei Fundamental (artigo 2.º), aí radicando o juízo de inconstitucionalidade material e inerente desaplicação da norma, impondo-se a inerente procedência da ação proposta e a condenação da demandada a reinscrever a demandante na CGA.
Assim sendo, a questão de inconstitucionalidade sinalizada pelo Tribunal ‘a quo’ reside no facto de a norma fiscalizada ter atingido um direito constituído e titulado pela demandante antes do seu início de vigência: porque a demandante tinha cessado e readquirido o vínculo de emprego público antes da entrada em vigor da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, assistir-lhe-ia o direito a reinscrição na CGA ao abrigo da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro – a norma fiscalizada, aplicando-se retroativamente, teria alterado este quadro legal, produzindo a ablação do direito da demandante a reinscrição na CGA e sujeitando-a ao regime geral da Segurança Social. [sublinhado da autoria deste TCA Norte]
Posto isto, estamos em posição de concluir que o objeto normativo fiscalizado, desaplicado e objeto de recurso consiste no disposto no artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, interpretado no sentido de a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para essa reinscrição constantes daqueles preceitos se considerarem aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido antes de 26 de outubro de 2024.
Delimitado o objeto do processo e colocada a controvérsia, passemos à apreciação.
[…]
De outra parte, a questão das normas interpretativas foi debatida recentemente neste Tribunal e não se mostra controverso o entendimento, alinhado com a doutrina sobre a matéria, de que uma norma apenas se entenderá interpretativa quando a solução que apresenta esteja contida na orientação da norma interpretada, que é dizer, quando constitua uma das leituras possíveis do texto legal; no caso, de acordo com a jurisprudência dos tribunais da ordem jurisdicional em que a questão se insere. Dito de outra forma, a norma será interpretativa quando por sua ação se depure a norma interpretada da ubiquidade que esta possuía, elegendo um sentido e alcance prático que, antes da norma nova, a antiga apresentava como possível, em face dos elementos interpretativos atendíveis: [sublinhado da autoria deste TCA Norte]
«A função das leis interpretativas é determinar o sentido de uma lei anterior cuja aplicação não seja uniforme. Por isso mesmo, o sentido interpretativo que ela revela já está virtualmente contido no espírito da lei interpretada, não implicando a sua determinação qualquer apreciação e valoração ex novo dos factos e situações regidas pela lei interpretada, mas apenas a clarificação do sentido que o legislador atribui às suas próprias palavras, precisando o respetivo conteúdo. Assim, uma norma será interpretativa quanto ao fundo, não porque o legislador assim a denomine, mas, sim, porque teve intenção de interpretar o direito anterior, removendo o conflito de jurisprudência que sobre ele se havia estabelecido.» [sublinhado da autoria deste TCA Norte]
(Acórdão do TC n.º 121/2023, em plenário; também, n.º 503/2024)
Assim sendo, a norma interpretativa não é um conceito legal-formal: trata-se de uma qualificação que depende da forma particular como a norma se relaciona com outra norma, a cuja interpretação se dedica, cingindo o seu desempenho a um efeito específico relativo a esta última: a norma interpretativa opera apenas como fórmula de identificação de um dos sentidos possíveis contidos no texto legal de acordo com as regras gerais de interpretação, assim exibindo desempenho como determinante definitivo do seu sentido normativo e alcance disciplinador.
8. Pois bem, regressando ao caso dos autos, a primeira observação que se impõe é que a jurisprudência, algum tempo depois da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apreciou o problema dos ex-agentes públicos readmitidos a funções para efeitos de inscrição na CGA ou na segurança social. Uma vez que, por força do Estatuto da Aposentação (Decreto-Lei n.º 498/72 de 9 de dezembro), a eliminação do funcionário como subscritor da CGA dependia que o abandono de funções fosse definitivo (artigo 22.º, n.º 1: «Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo (…)») e porque o artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, só impunha a inscrição na Segurança social a funcionários que nunca antes tivessem exercido funções públicas («O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 (…) é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social»), os Tribunais perfilharam o entendimento de que a proibição de (re)inscrição na CGA (com a obrigatoriedade de inscrição no regime geral da segurança social) não abrangia servidores readmitidos ao serviço depois da entrada em vigor do novo diploma. Quanto a estes, permitia-se, como tal, a reinscrição na CGA, entendido como um direito antes adquirido.
O problema foi assim decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo em acórdão de 6 de março de 2014 no Proc. 0889/13:
[…]
Esta orientação jurisprudencial sedimentou-se e estabilizou nos nossos Tribunais, do que serão exemplos os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 14 de fevereiro de 2020 no Proc. 01771/17.0BEPRT, de 28 de janeiro de 2022 no Proc. 01100/20.6BEBRG, de 11 de fevereiro de 2022 no Proc. 00099/21.1BRBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 1974/20.0BEBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 877/21.6BEBRG, de 30 de setembro de 2022 no Proc. 00708/20.4BEPRT, de 7 de dezembro de 2022 no Proc. 00714/20.9BEPNF e de 08 de abril de 2022 no Proc. 00307/19.3BEBRG. Mais recentemente, o mesmo entendimento foi reiterado no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA e nos acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 24 de janeiro de 2025 no Proc. 01183/23.7BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 01668/23.5BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 00567/24.8BEBRG, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 00123/24.0BECBR, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 01091/24.4BEBRG, de 7 de março de 2025 no Proc. 00240/24.7BECBR, de 7 de março de 2025 no Proc. 00187/24.7BEPNF, de 21 de março de 2025 no Proc. 00619/23.1BEBRG, de 21 de março de 2025 no Proc. 00953/24.3BEBRG, de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00197/24.4BEPNF, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00270/24.9BEPNF, de 10 de abril de 2025 no Proc. 795/24.6BESNT e de 24 de abril de 2025 no Proc. 00401/24.9BEPNF.
O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, veio opor-se com estrondo a esta disciplina normativa – extraída da Lei aplicável como unívoca e com dezoito anos de vigência – já que introduziu como regra a proibição de reinscrição na CGA de servidores públicos que regressassem a funções, abrindo exceção apenas para duas situações programadas no n.º 2 do sobredito articulado legal, que antes referimos e agora relembramos: quando se verifique mero trânsito do profissional entre posições na função pública, sem interrupção na qualidade de servidor público; ou, em alternativa, quando o interregno seja indissociável do estatuto de agente público em causa e, cumulativamente, quando a alteração seja alheia à vontade do funcionário e este não tenha desenvolvido atividade remunerada no ínterim.
Muito embora resulte do já exposto, importa fazer ver que este novo programa normativo jamais poderia ser obtido com base num exercício interpretativo do Direito ordinário em vigor até à chegada ao ordenamento da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro: de uma parte, a regra de exclusão da CGA dos agentes públicos que regressem à função opunha-se ao teor literal do artigo 22.º, n.º 1, do Estatuto de Aposentação, que expressis verbis exigia que o abandono fosse definitivo para que se perdesse a qualidade de beneficiário da CGA; de outra parte, a obrigação de inscrição na segurança social de funcionários públicos nos termos do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cingia-se a trabalhadores que iniciassem funções depois de 1 de janeiro de 2006, excluindo da assimilação ao regime previdencial comum os agentes que se apresentassem de regresso ao exercício de funções públicas; em terceiro lugar, e por fim, pelo menos a segunda cláusula de exceção sobre o princípio geral de proibição de reinscrição de funcionários na CGA (artigo 2.º, n.º 2, alínea b), Lei n.º 45/2024 de 27 de dezembro), com condicionantes específicas que caracterizam situações francamente circunscritas e peculiares, seria impassível de ser extraída do texto do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cujo texto nada de remotamente associável poderia sugerir ao intérprete. [sublinhado da autoria deste TCA Norte] Serve por dizer, a vinculação dos funcionários públicos ao programa normativo que se observa no artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, estava dependente de uma iniciativa legislativa, não sendo equacionável disciplina semelhante antes deste diploma.
Em reforço e emprestando adicional solidez à conclusão que já alcançámos, recordamos que a jurisprudência ganhou contornos de unanimidade sobre esta matéria, cimentando a posição material dos funcionários públicos que regressassem a funções após 1 de janeiro de 2006 perante a CGA que a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, maxime o seu artigo 2.º, veio alterar. [sublinhado da autoria deste TCA Norte]
Face a todo o exposto, a norma fiscalizada não se pode entender uma norma interpretativa, é antes um quadro normativo inovador e que alterou o estatuto legal e a relação substantiva entre servidores públicos e a Caixa Geral de Aposentações, agravando fortemente os requisitos para a reinscrição de trabalhadores regressados ao serviço e reforçando de forma intensa os casos de sujeição ao regime comum da segurança social. Diríamos mesmo que se tratou de uma alteração importante ao sistema de equilíbrios do processo de convergência com privados programado pelo Legislador e com evidente prejuízo para os sujeitos que hajam reingressado depois de 1 de janeiro de 2006 na função pública, cuja qualidade de subscritores da CGA foi abolida arbitrariamente. [sublinhado da autoria deste TCA Norte]
Dito de outra forma, enfim, desde 1 de janeiro de 2006 e até à entrada em vigor do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, todos os funcionários inscritos na CGA que interrompessem o exercício de funções públicas, mas a elas regressassem, beneficiavam do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações. [sublinhado da autoria deste TCA Norte] O artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, adotando outro paradigma, acelerou o processo de convergência por via de um efeito ablativo sobre a esfera destes funcionários, eliminando o direito a reinscrição na CGA no caso de readmissão a funções públicas (ressalvando apenas, como se disse, os casos em que a interrupção haja sido involuntária, coeva à função e desde que o trabalhador não tenha exercido atividade remunerada durante o interregno) e fazendo retroagir a nova solução ao início do processo de convergência, em 1 de janeiro de 2006.
A norma sindicada mostra-se, por tudo, violadora do princípio de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa) e sua derivação sobre segurança jurídica, já que o seu desempenho operativo se projeta numa lesão em direitos incorporados na esfera jurídica de particulares sobre uma pessoa coletiva de Direito público, a CGA. [sublinhado da autoria deste TCA Norte] Nada proibia o Estado de proceder à reorganização do sistema previdencial dos seus servidores optando por um novo modelo, este assente numa premissa de solidariedade universal entre trabalhadores, seja qual for o setor onde prestem funções, público ou privado. Isso não significa, porém, que fosse permitido ao Legislador amputar direitos de terceiros consolidados na ordem jurídica através da reforma conduzida por via da retroação do novo quadro legal, tal como se pretende pela norma fiscalizada:
«(…) a luta pela Constituição e pelo Estado de Direito foi também, desde os primórdios das revoluções liberais, uma luta pela segurança jurídica, no sentido de um projeto de organização racional do Estado e da sua atuação que mantivesse a esfera dos particulares, nomeadamente no domínio da propriedade e da atividade económica, ao abrigo das arbitrariedades típicas de um exercício dos poderes de autoridade discricionária que caracterizavam o anterior Estado absoluto (…) uma lei retroativa restritiva de direitos é, à partida, constitucionalmente ilegítima, de tal forma ela afeta desvantajosamente posições dos particulares já estabilizadas ou resolvidas no passado, de uma forma com que estes não podiam razoavelmente contar nem a ordem jurídica de Estado de Direito poderia admitir. Uma lei retroativa restritiva de direitos é, por definição, uma lei que, apesar de aprovada num dado momento, ficciona a sua entrada em vigor em momento anterior e pretende produzir integralmente os seus efeitos, no caso efeitos restritivos, desvantajosos para os particulares, a partir desse momento ficcionado, portanto, produzindo efeitos sobre situações já estabilizadas no passado e constituídas legalmente ao abrigo do quadro jurídico então vigente.»
(Jorge Reis Novais, Princípios Estruturantes do Estado de Direito, 2.ª Ed., Almedina, 2022, p. 216 e 221; v., também, Acórdão do TC n.º 188/2009)
A ablação, unilateral e injustificada, do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações por funcionários que hajam sido reinstituídos em funções públicas depois de 1 de janeiro de 2006 e antes de 27 de outubro de 2024 representa, em face do exposto, uma lesão arbitrária em direitos legais e legítimos titulados por particulares, lesiva do princípio da confiança e por isso proibida pelo princípio constitucional de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa). [sublinhado da autoria deste TCA Norte]
Assim sendo e convergindo com as conclusões do recorrente, a norma sob sindicância será julgada inconstitucional com o descrito fundamento, improcedendo o recurso interposto.
[…]”
Fim da transcrição
Revemo-nos na jurisprudência assim fixada [acessível em www.tc.pt], fundamentação que aqui damos por enunciada, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 663.º, n.º 5 do CPC, o que pela desnecessidade de apresentação de fundamentação adicional, julgamos ser bastante para efeitos de virmos a julgar como totalmente improcedente a pretensão recursiva deduzida pela Recorrente CGA sob as demais conclusões das suas Alegações de recurso.
Com efeito, com invocação de jurisprudência unânime, firme e reiterada tirada pelos Tribunais Superiores desta jurisdição administrativa [TAC Norte, TCA Sul e STA], o Tribunal Constitucional veio a conferir solidez adicional à conclusão essencial em que tem assentando o julgamento da matéria em causa, no sentido de que os funcionários públicos que foram inscritos na CGA antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, e que viram findar os seus contratos, mas que entretanto, após 01 de janeiro de 2006 vieram a regressar a funções que em face do Estatuto da Aposentação eram determinantes da sua inscrição na CGA, não podiam ser limitados nesse seu direito de inscrição em face do disposto no artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porquanto, desde o dia 01 de janeiro de 2006 e até à entrada em vigor do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, todos os funcionários que tivessem sido inscritos na CGA, que entretanto tivessem interrompido o exercício de funções públicas, mas que nelas tivessem sido novamente investidos, beneficiavam do direito a serem reinscritos na Caixa Geral de Aposentações.
E após a prolação desse Acórdão por parte do Tribunal Constitucional, outros foram proferidos nesse mesmo sentido decisório, assim como foram proferidos pelo STA plúrimos outros Acórdãos que foram sendo tirados em conformidade com aquela jurisprudência, que julgarmos estar firmemente consolidada na ordem jurídica.
Em face do vertido na fundamentação que deixamos enunciada supra, o Tribunal Constitucional firmou o seu julgamento em termos que deixa sedimentado o julgado pela Sentença proferida pelo Tribunal a quo, o qual não é assim merecedor da censura jurídica que lhe aponta a Recorrente, julgamento esse com o qual este TCA Norte está alinhado, e que, concludentemente, é marcadamente determinante da confirmação da Sentença recorrida, como assim faremos consignar no dispositivo.
Em torno do que vem sustentado pela Recorrente, no sentido de que o disposto no n.º
3 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, foi desatendido pelo Tribunal a quo, por no seu entender não lhe ter dado a devida relevância, essa sua pretensão não pode assim merecer o nosso acolhimento, pois que este normativo se reporta especificamente à relevância dos períodos contributivos para efeitos da sua contabilização sob a égide do Regime Jurídico da Pensão Unificada, a que se refere o Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro, o que assim foi disposto pelo legislador para efeitos de quando os trabalhadores que pretendam a reinscrição a ela não devam/possam aceder, o que visa dois objetivos distintos, embora complementares entre si.
O referido n.º 3 do artigo 2.º, estabelece que para os trabalhadores a quem a lei impede a reinscrição na CGA [que são aqueles cujos períodos de interrupção são interpretados como sendo causa da exclusão a que se reportam os seus n.ºs 1 e 2], as contribuições que tenham efectuado para a Segurança Social durante esses períodos contam obrigatoriamente para a Pensão Unificada, sendo que, para alcance desse desiderato, o objectivo é que o tempo de serviço não se perde entre os sistemas previdenciais, sendo assegurada uma forma de proteção social através da unificação de pensões, em vez da reinscrição directa na CGA.
Ora, em conformidade com a jurisprudência que vem sendo tirada pelos Tribunais Superiores desta jurisdição administrativa assim como pelo Tribunal Constitucional, em torno da legalidade da alteração legislativa introduzida ao Decreto-Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro pela lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, onde tem sido emitido julgamento no sentido da inconstitucionalidade dos n.ºs 1 e 2 do artigo 2.º desta última Lei, por violarem o princípio da confiança, designadamente por impedir a reinscrição retroactiva do trabalhador que já era subscritor da CGA, o julgamento que nesse patamar tem se ser extraído quanto aquele n.º 3, é que ele fica esvaziado de toda a sua potencial utilidade normativa.
Efectivamente, a previsão normativa fixada pelo legislador em torno daquele n.º 3 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, enquanto solução jus-normativa, não tem o pendor de vir a compensar a perda do direito à reinscrição na CGA, que muitos trabalhadores já tinham garantido por jurisprudência consolidada antes desta Lei, pois que a regra deve ser a reinscrição total na CGA e não apenas a unificação de pensões, quando como assim retratam os autos, o trabalhador tiver entretanto reingressado.
Ou seja, a procedência da pretensão da Recorrente neste domínio teria de ter subjacente a interpretação da Lei no sentido de que aquele diploma legal podia ser aplicado retroactivamente, em violação do princípio da protecção da confiança, quanto a quem já tinha o direito a ser subscritor da CGA reconhecido por disposições normativas anteriores, exercício interpretativo esse que assim não pode ser por nós prosseguido.
Como assim julgamos, só a reinscrição total reveste aptidão normativa para assegurar de forma efectiva que o trabalhador é visto pelo sistema previdencial como detendo uma carreira pública contínua para efeitos dos direitos que lhe devam ser conferidos, sendo que, a unificação de pensões a que se reporta o n.º 3 do artigo 2.º, como assim sustentado pela Recorrente, apenas visa concorrer para um acerto final entre dois sistemas previdenciais distintos, que pode resultar em eventuais perdas financeiras aquando da atribuição do valor mensal da reforma ao trabalhador beneficiário.
Enfatizamos que na recente Decisão Sumária n.º 727/2025 do Tribunal Constitucional, proferida no dia 05 de novembro de 2025, no Processo n.º 1272/2025 (2.ª Secção) – acessível em www.tc.pt -, aí foi apreciado e decidido, em conformidade com a orientação jurisprudencial já sedimentada “... Julgar inconstitucional a norma constante do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretados no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações, bem como os requisitos condicionantes dessa mesma reinscrição, seriam aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público tivesse cessado após 1 de janeiro de 2006 e que, entretanto, o hajam restabelecido em data anterior a 26 de outubro de 2024 …”, julgamento este que, a final, vem a encerrar também no mesmo juízo de inconstitucionalidade, por arrastamento, o n.º 3 do referido artigo 2.º, por ser umbilicalmente referente a requisitos que são condicionadores da reinscrição do trabalhador na CGA com reconhecimento da totalidade dos inerentes direitos.
De maneira que, tem assim, forçosamente, de improceder na sua totalidade a pretensão recursiva da Recorrente Caixa Geral de Aposentações, IP, e de ser confirmada a Sentença recorrida, com a fundamentação expendida supra.
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E assim, formulamos as seguintes CONCLUSÕES/SUMÁRIO:
Descritores: Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro; Direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações; Artigo 2.º, n.ºs 2 e 3 da Lei n.º 45/2004, de 27 de dezembro.
1 – Como resulta da letra da lei [Cfr. artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conjugado com o Estatuto da Aposentação], o legislador dispôs que o cancelamento da inscrição de subscritor só ocorre quando venha a cessar, de forma definitiva, o exercício do cargo que vinha exercendo e que por si era determinante da inscrição do trabalhador na CGA, sendo que, assiste-lhe o direito de tornar a ser inscrito, quando venha a ser investido em cargo ou em função a que correspondia, à data da entrada daquele normativo, o direito de inscrição.
2 - O cancelamento da inscrição de um subscritor só ocorre, e com a sua consequente eliminação do sistema previdencial da CGA, em conformidade com o disposto no artigo 22.º, n.º 1 – primeira parte - do EA, quando o trabalhador/beneficiário deixe de exercer funções, a título definitivo, sendo que, já não será eliminado o subscritor – o que é o caso da Autora -, que vem a ser investida noutro cargo, a que também correspondia o direito de inscrição [cfr. artigo 22.º, n.º 1 – 2.ª parte – do mesmo EA].
3 - O n.º 3 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, estabelece que para os trabalhadores a quem a lei impede a reinscrição na CGA [que são aqueles cujos períodos de interrupção são interpretados como sendo causa da exclusão a que se reportam os seus n.ºs 1 e 2], as contribuições que tenham efectuado para a Segurança Social durante esses períodos contam obrigatoriamente para a Pensão Unificada, sendo que, para alcance desse desiderato, o objectivo é que o tempo de serviço não se perde entre os sistemas previdenciais, sendo assegurada uma forma de proteção social através da unificação de pensões, em vez da reinscrição directa na CGA.
4 - A previsão normativa fixada pelo legislador em torno daquele n.º 3 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, enquanto solução jus-normativa, não tem o pendor de vir a compensar a perda do direito à reinscrição na CGA, que muitos trabalhadores já tinham garantido por jurisprudência consolidada antes desta Lei, pois que a regra deve ser a reinscrição total na CGA e não apenas a unificação de pensões, o que leva a que aquele normativo fique esvaziado de toda a sua potencial utilidade normativa.
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IV – DECISÃO
Nestes termos, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, os juízes da Subsecção Administrativa Social da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, Acordam em conferência em NEGAR PROVIMENTO ao recurso interposto pela Recorrente Caixa Geral de Aposentações, IP, confirmando assim a Sentença recorrida, com a fundamentação expendida supra.
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Custas a cargo da Recorrente CGA – Cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC.
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Notifique.
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Porto, 23 de janeiro de 2026.
[Paulo Ferreira de Magalhães, relator]
[Isabel Costa]
[Fernanda Brandão] |
