| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
AICV, no âmbito da Providência Cautelar que apresentou contra o Instituto de Financiamento da Agricultura e das Pescas IP, tendente à suspensão da eficácia de duas “decisões finais” do Réu que lhe determinaram a devolução de quantias recebidas ao abrigo do programa PRODER - Ação 1.1.3 “Instalação de Jovens Agricultores (32.000,00€) e Ação 1.1.3 “Modernização de Capacitação de Empresas (40.349,33€), inconformada com a decisão proferida no TAF do Porto, em 2 de novembro de 2017, que declarou extinta a Providência, por não ter feito uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou, veio recorrer para este TCAN, concluindo:
“1º - A douta Sentença recorrido não fez um correto enquadramento jurídico dos atos factos carreados para os presentes autos, tendo, na realidade, feito, uma análise algo simplista das questões colocadas nos mesmos o que, salvo o devido respeito, terá levado a um menor acerto da decisão;
2º - O Tribunal a quo veio considerar a presente providência cautelar meramente instrumental da ação principal, nos termos do Artigo 123º, n.º 1, alínea a), do CPTA, uma vez que a ora Recorrente não fez uso no respetivo prazo, do meio contencioso, adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção da providência cautelar se destinou e, em consequência, declarou a mesma extinta;
3º - A ora Recorrente, não está, nem poderia estar, de acordo com tal decisão, a qual, na nossa modesta opinião, para além da falta de fundamento legal, não observou as mais elementares normas de Direito, mais concretamente, não observou, como ao deante se demonstrará, o disposto nas alíneas a) e d), do n.º 2, do Artigo 161º, do CPA e Artigos 58.°, n.º 1) primeira parte, o n.º 2, do Artigo 123º, do CPTA;
4º - A invalidade de um ato administrativo consiste na sua inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica;
5º - A nulidade constitui a forma mais grave de invalidade, tornando o ato totalmente ineficaz, é insuscetível de sanação, é impugnável a todo o tempo perante os tribunais, sendo que este conhecimento judicial concorre com o conhecimento administrativo;
6º - A nulidade corresponde à falta de qualquer dos elementos essenciais do ato, onde cabem os casos de inidentificabilidade orgânica mínima, e os casos de inidentificabilidade material mínima;
7º - Da factualidade vertida nos presentes autos, é manifesto que foi violado por parte Recorrida o direito fundamental da Recorrente caracterizado pelo princípio da igualdade, previsto no Artigo 13º da Constituição da República Portuguesa;
8º - A doutrina é uníssona ao referir o princípio da igualdade como um dos princípios estruturantes do regime de direitos fundamentais;
9º - A significação tradicional de que “todos são iguais perante a lei” tem por prioridade a exigência de igualdade na aplicação do direito, a qual continua ser uma das dimensões elementares daquele princípio;
10º - O Artigo 266º, n.º 2, da CRP, consagra os princípios fundamentais da Administração Pública, sublinhando a subordinação à lei e o dever de atuação com respeito pelos princípios da “igualdade, da proporcionalidade, da justiça da imparcialidade e da boa-fé”;
11º - A violação do princípio da igualdade gera, efetivamente, nulidade, pois é essa a sanção prevista no Artigo 161º, n.º 2, alínea d), do CPA para os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental e o direito à igualdade é expressa e formalmente qualificado como um direito fundamental no Artigo 13º da CRP;
12º - No caso em apreço, verifica-se que este princípio da igualdade é violado pelo Recorrido em relação à Recorrente quando, desde logo, o ato praticado é arbitrário e violador do Regulamento de Aplicação da Acão n.º 1.1.3, “Instalação de Jovens Agricultores”, anexo à Portaria n.º 357-A/2008, de 09 de Maio, e do Regulamento de Aplicação da Acão n.º 1.1.1, “Modernização e Capacitação das Empresas”, anexo à Portaria n.º 289-A/2008, de 11 de Abril;
13º - Violação do mesmo princípio perante os significativos atrasos por parte do PRODER, DRAPN e do Recorrido no cumprimento das suas obrigações, os quais condicionaram, em muito, a execução integral dos investimentos;
14º - Apesar das metas financeiras terem sido largamente cumpridas conforme se pode verificar pelos registos contabilísticos de todos os anos desde a aprovação do projeto e plano empresarial;
15º - Ao praticar os Atos Administrativos impugnados, o Recorrido, IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP, praticou um Ato ilegal ofensivo dos princípios e das normas jurídicas aplicáveis, nomeadamente, Regulamento de Aplicação da Acão n.º 1.1.3, “Instalação de Jovens Agricultores”, anexo à Portaria n.º 357-A/2008, de 09 de Maio, e do Regulamento de Aplicação da Acão n.º 1.1.1, “Modernização e Capacitação das Empresas”, anexo à Portaria n.º 289-A/2008, de 11 de Abril;
16º - Fundamentando o Recorrido a prática dos seus atos num suposto não cumprimento pela Recorrente do plano empresarial para a rescisão dos contratos celebrados;
17º - Configurando-se esta conduta por parte do Recorrido numa manifesta violação do princípio da igualdade, prevista no Artigo 13º, da CRP, pois verifica-se a lesão do conteúdo essencial do direito da Recorrente;
18º - Da factualidade articulada, verifica-se que tal princípio da igualdade constitucionalmente previsto foi violado;
19º - Motivo pelo qual, tendo a violação do direito fundamental atingido, como atingiu, o seu conteúdo essencial ou núcleo duro, a sanção adequada para os mencionados atos será a Nulidade e não, como erradamente, entendeu o Tribunal a quo a anulabilidade;
20º - Assim sendo, não há lugar à aplicação da alínea a), do n.º 1, do Artigo 123º, do CPTA;
21º - A instrumentalidade da tutela cautelar explica, entretanto, que, até nos casos em que a propositura da ação principal não esteja sujeita a prazo de caducidade, como é o caso em apreço, pois estamos perante um processo dirigidos à declaração de nulidade de atos administrativos, nos termos do Artigo 58.°, n.º 1) primeira parte, o n.º 2, do Artigo 123º, do CPTA, impõe a quem tenha obtido uma providência cautelar o dever de intentar o processo principal dentro de um prazo, que fixa em três meses, contados desde o trânsito em julgado da decisão que concedeu a providência cautelar;
22º - Pelo que, o processo principal só poderá ser intentado dentro deste prazo;
23º - A letra da lei é inequívoca e resulta claro que a fixação de um prazo se refere não à apresentação do requerimento cautelar mas antes à propositura do meio contencioso principal, na sequência do decretamento de uma providência cautelar, tanto que no n.º 2, do Artigo 123º, do CPTA se estabelece que o evento que marca a contagem do termo inicial do prazo de 3 meses é a data do trânsito em julgado da decisão que decretou a providência;
24º - Do ora exposto decorre que, à impugnação dos atos nulos, como é caso da presente lide, na medida em que não está sujeita a prazo (cfr. art. 58º n.º 1 primeira parte, do CPTA), não é aplicável a estatuição prevista na al. a) do n.º 1 do Artigo 123º, do CPTA, mas a estabelecida no respetivo n.º 2, ou seja, só se verifica a caducidade da providência decretada caso a ação principal não seja interposta nos três meses seguintes ao trânsito em julgado da decisão cautelar;
25º - Não existe nos presentes autos, qualquer ausência do pressuposto de instrumentalidade da providência cautelar quanto aos pedidos formulados, uma vez que, como acima se demonstra, estamos perante uma manifesta impugnação de atos nulos e não de atos anuláveis, não se aplicando ao caso em apreço o prazo de três meses a que se reporta a alínea b), do n.º 1, do Artigo 58º do CPTA;
26º - Nestes termos, não sendo a presente providência cautelar instrumental da ação principal, nos termos da al. a) do n.º 1 do Artigo 123º, do CPTA, nunca a mesma poderia ter sido declarada extinta pelo Tribunal a quo;
27º - Ao assim não entender, o Tribunal à quo violou as normas jurídicas dos alíneas a) e d), do n.º 2, do Artigo 161º, do CPA e Artigos 58.º, n.º 1) primeira parte, o n.º 2, do Artigo 123º, do CPTA e Artigo 13º da CRP.
Termos em que deverá ser concedido provimento ao recurso, e revogada a douta sentença recorrida, como é de direito e de justiça!”
O Recorrido/IFAP IP veio apresentar as suas Contra-alegações de recurso, concluindo:
“A. Vem o presente recurso jurisdicional interposto de sentença de 03/11/2017 do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que indeferiu a providência cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo de reposição de ajudas datadas de 07/06/2016.
B. Alega a recorrente, que o Tribunal:
■ fez “uma análise algo simplista” e não observou o 161.º, 2 a) e d) do CPTA e 58.º 1 e 123.º, 2 do CPA.
■ que foi violado o princípio da igualdade.
C. Ou seja, segundo a Recorrente, a douta sentença recorrida teria feito uma incorreta apreciação do requisito do “fumus boni iuris” da providência cautelar, pois o ato suspendendo alegadamente estaria eivado de um vício gerador de nulidade.
D. Entende a Recorrente que o ato suspendendo é nulo por alegadamente violar o Regulamento de Aplicação da Acão n.º 1.1.3, “Instalação de Jovens Agricultores”, anexo à Portaria n.º 357-A/2008, de 09 de Maio, e do Regulamento de Aplicação da Acão n.º 1.1.1, “Modernização e Capacitação das Empresas”, devido os “significativos atrasos por parte do PRODER; DRAPN”, atrasos que condicionaram a execução integral dos investimentos, configurando esta conduta uma violação do princípio da igualdade.
E. Salvo melhor opinião, Tribunal “a quo” fez uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito, não merecendo a sentença qualquer tipo de censura. Senão vejamos,
F. O Tribunal “a quo” decidiu corretamente no sentido de que:
(…)”apesar de a Requerente imputar aos atos em crise vários vícios determinantes da sua nulidade, como sejam os vícios de usurpação de poder e ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental (que em abstrato poderiam gerar a sua nulidade nos termos do art. 161°, n.°2 al.s a) e d) do Código de Procedimento Administrativo), considerando o disposto no art. 5.°, n.º 3 do CPC, perscrutada a causa de pedir, verificou-se que não estava alegada qualquer matéria que corresponda à usurpação de poder e à ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental ou qualquer outro vício determinante da nulidade dos atos.
Inclusive, perante esse despacho, a Autora veio insistir, de forma vaga e genérica, que estaria sempre violado o princípio da igualdade, sem densificar que outras situações em particular tiveram sorte diversa e em que medida, em concreto, as mesmas estavam em exata situação semelhante à sua. Ademais, é unânime a jurisprudência sobre o assunto: uma violação de um qualquer direito fundamental/essencial determinará apenas a anulabilidade a não ser que seja afetado o núcleo essencial/em absoluto do mesmo.
G. Ou seja, ao contrário do invocado pela Recorrente, não há qualquer tipo de nulidade pelo alegado atraso da administração pública e portanto, na medida em que a presente cautelar era instrumental da ação principal, a Recorrente deveria ter interposto esta última no prazo de 3 meses.
H. O Tribunal Central Administrativo Norte relativamente à ofensa a um conteúdo essencial de um direito fundamental no processo nº 01665/10.,em Acórdão proferido em 08/01/2016 afirma que:
“O “conteúdo essencial de um direito fundamental” previsto no artigo 133.º, nº 2, alínea d), do CPA reporta-se ao núcleo duro de um direito, liberdade e garantia ou análogo, à ofensa chocante e grave de um princípio estruturante do Estado de Direito ou de outro direito fundamental suficientemente densificado na lei ordinária.
A violação do “conteúdo essencial de um direito fundamental” só gera a nulidade do ato administrativo e, consequentemente, a possibilidade da sua impugnação a todo o tempo, quando, em consequência do ato administrativo em causa, seja afetado o mínimo sem o qual esse direito não pode subsistir enquanto tal.”
I. Pelo que mais uma vez, não se compreende a alegada violação do princípio da igualdade para tentar justificar a nulidade, na medida em que a violação deste princípio só gera nulidade quando é atingido o núcleo essencial deste direito.
J. E o conteúdo essencial do princípio da igualdade está definido no nº 2 do art 13º da Constituição da República Portuguesa.
K. O tribunal “ad quem”, já decidiu exatamente neste sentido, no processo 00606/08.0BEPRT, em 25/03/2011 em que esclareceu o seguinte:
(…) II. A violação do princípio da igualdade (art. 13.º da CRP) só gera nulidade nos casos em que ela fira o núcleo do conteúdo essencial do direito, o que se verifica somente nos casos em que é atingido o cerne das categorias vertidas no n.º 2 do art. 13.º, através de discriminações com as causas ali previstas, e das contempladas no art. 36.º, n.º 4 da Constituição.
L. Refere-se ainda que o Tribunal “a quo” menciona que, para que se manifestasse violação do conteúdo essencial do princípio da igualdade, a recorrente deveria ter demonstrado que foi prejudicada, discriminada, pela Recorrida e que esta última teria agido de forma diversa relativamente a outros em situação semelhante à sua.
M. Ora, a Recorrente não alega qualquer ato ou procedimento da Recorrida que possa indicar a mera probabilidade da procedência da ação principal que padeça do vício da nulidade.
N. Em verdade, os vícios invocados pela Recorrente poderiam eventualmente conduzir à mera anulabilidade do ato, pois não se verifica qualquer ilegalidade referida nas alíneas do nº 2 do art. 161.º do CPA.
O. Assim, quanto à invocada nulidade por os atos invocados alegadamente terem sido praticados ofendendo normas das referidas portarias não tem cabimento legal.
P. Afigura-se portanto que o ato suspendendo nunca seria nulo mas apenas (alegadamente) anulável pelo que, mesmo se a recorrente tivesse interposto a ação principal, não seria provável a sua procedência.
Q. Face ao exposto, salvo melhor entendimento, na medida em que o alegado pela Recorrente apenas poderia gerar anulabilidade do ato, e esta dispunha de 3 meses para interpor a ação principal, o Tribunal a quo fez uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito, não merecendo a sentença qualquer tipo de censura.
Nestes termos e face ao exposto, com o douto suprimento de V.Exa, deverá ser negado provimento ao recurso.”
O Recurso Jurisdicional veio a ser admitido por despacho de 14 de dezembro de 2017.
O Magistrado do Ministério Público junto deste tribunal, notificado em 11 de janeiro de 2018, veio a emitir Parecer, em 12 de janeiro de 2018, pronunciando-se no sentido de dever ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida.
Com dispensa de vistos prévios (art.º 36º, nº 2, do CPTA), cumpre decidir.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente que se consubstanciam no entendimento de que a decisão proferida em 1ª instância não terá feito um correto enquadramento jurídico dos factos constantes dos autos, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC.
III – Fundamentação de Facto
Foi pelo Tribunal a quo fixada a seguinte factualidade:
“1. A Requerente foi notificada, por ofícios datados de 04.04.2017 (docs. nº 10 e 11, juntos aos autos com o requerimento inicial) para proceder à devolução de quantias recebidas ao abrigo do programa PRODER, respetivamente ação 1.1.3 “Instalação de Jovens Agricultores (32.000,00€) e ação 1.1.3 “Modernização de Capacitação de Empresas (40.349,33€).
2. A presente providência cautelar foi intentada em 11.07.2017.
3. Em 03.10.2017 ainda não havia sido intentada a correspondente ação administrativa especial;
IV - Do Direito
A presente providência cautelar foi apresentada tendente à suspensão de eficácia dos identificados atos do IFAP que determinaram a devolução de quantias recebidas ao abrigo do programa PRODER.
Tanto quanto resulta dos elementos disponíveis, a Recorrente não intentou ainda a correspondente ação principal de impugnação dos atos cuja suspensão se requer na presente Providência.
Resulta do art. 113.°, n.º 1 do CPTA, que a tutela cautelar não subsiste só por si, antes está dependente da Ação Principal, ocorrendo a caducidade da Providência se a Ação principal não vier a ser intentada no prazo legalmente estabelecido - art. 123.°, n.º 1, al. a) do CPTA.
A regra é que as Ações impugnatórias deverão ser intentadas no prazo de três meses, como decorre da alínea b) do n°1 do art° 58° do CPTA.
Para contornar a referida caducidade, resultante da circunstância de não ter sido interposta a referida Ação no prazo de 3 meses, vem a Recorrente invocar que os controvertidos atos se consubstanciariam em atos violadores do conteúdo essencial de um direito fundamental, designadamente o princípio constitucional da igualdade, pelo que estariam feridos de nulidade nos termos do art° 161, n° 2, al. d) do CPA, podendo correspondentemente ser invocados a todo o tempo.
Nos termos do art.º 13º da CRP relativo ao "princípio da igualdade", estabelece que todos "... os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei ..." (n.º 1) e que ninguém "... pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual..." (n.º 2).
Já o art.º 266º nº 2 da CRP refere que os "... órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé”.
A outro nível, estabelece o art.° 6° do CPA, que nas "... suas relações com os particulares, a Administração Pública deve reger-se pelo princípio da igualdade, não podendo privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar de qualquer dever nenhum administrado em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual”.
Em qualquer caso, a violação do princípio da igualdade (art. 13.° da CRP) só gerará nulidade nos casos em que ela fira o núcleo do conteúdo essencial do direito, o que se verificará apenas nas situações em que é atingido o cerne das categorias vertidas no n.º 2 do art. 13.°, através de discriminações com as causas ali previstas, e das contempladas no art. 36.°, n.º 4 da Constituição.
Como lapidarmente se sumariou já no Acórdão STA de 8/03/2001, no Procº nº 46459:
"I - A simples violação do princípio da igualdade (no conteúdo, na motivação ou no procedimento) gera anulabilidade do ato administrativo (e não nulidade).
II- Para efeitos do disposto na al. d) do n° 2 do art. 133° do CPA (nulidade do ato administrativo por violação do conteúdo essencial de um direito fundamental), relativamente à violação do "direito fundamental de igualdade", extraído do princípio consagrado no art. 13° da CRP, dificilmente se vislumbram outras hipóteses de ato administrativo descaracterizados da ordem de valores que a Constituição consagra a não ser os que tenham por motivo ou conteúdo um tratamento desigual assente nas categorias respectivas constitucionalmente enumeradas como "direitos especiais de igualdade", v.g. no art. 36°, n°4 da CRP".
Também este TCAN se pronunciou já repetidamente face à referida questão, designadamente, no acórdão nº 00606/08.0BEPRT, de 25-03-2011, onde se sumariou que “A violação do princípio da igualdade (art. 13.º da CRP) só gera nulidade nos casos em que ela fira o núcleo do conteúdo essencial do direito, o que se verifica somente nos casos em que é atingido o cerne das categorias vertidas no n.º 2 do art. 13.º, através de discriminações com as causas ali previstas, e das contempladas no art. 36.º, n.º 4 da Constituição.”
No mesmo sentido, igualmente se sumariou no Acórdão do TCAN n° 01665/10.0BEBRG-A de 08/01/2016, que “(...) O “conteúdo essencial de um direito fundamental” previsto no artigo 133.º, nº 2, alínea d), do CPA reporta-se ao núcleo duro de um direito, liberdade e garantia ou análogo, à ofensa chocante e grave de um princípio estruturante do Estado de Direito ou de outro direito fundamental suficientemente densificado na lei ordinária.
A violação do “conteúdo essencial de um direito fundamental” só gera a nulidade do ato administrativo e, consequentemente, a possibilidade da sua impugnação a todo o tempo, quando, em consequência do ato administrativo em causa, seja afetado o mínimo sem o qual esse direito não pode subsistir enquanto tal.
A impossibilidade do objeto de ato administrativo, enquanto causa de nulidade, relaciona-se com a impossibilidade física ou jurídica dos efeitos, bens ou medidas que encerra, como será o caso da coisa ou bem sobre que recai o ato já não existir ou os efeitos do ato serem juridicamente impossíveis – artigo 133.º/2/d) CPA.
Julgado que o ato impugnado não tem a virtualidade de ofender o conteúdo essencial do direito fundamental ao trabalho do Recorrente (artigos 58.º e 59.º/1 CRP) e do princípio fundamental da igualdade (artigo 13.º CRP) nem denota um conteúdo física e juridicamente impossível, o que se subsume, juntamente com os demais vícios invocados, a causas de violação de lei geradoras de anulabilidade, a ação administrativa especial dos autos devia ter sido proposta no prazo de três meses a contar da notificação do ato (artigos 58.º/2/b) e 59.º/1 CPTA), sob pena de caducidade do direito de ação quanto ao mesmo (artigo 89.º/1/ h) CPTA).”
Com ligação à questão aqui em apreciação, sumariou-se ainda no Acórdão do TCAN nº 00235/11.0BEPNF, de 08-02-2013 que “ocorre caducidade do direito de ação quando o A., perante ilegalidades imputadas ao ato administrativo impugnado que são cominadas apenas com o desvalor da anulabilidade, não observa o prazo que se mostra previsto no art. 58.º, n.º 2 do CPTA.”
Não se vislumbrando perfunctoriamente que os atos cuja suspensão vem requerida, se tenham mostrado violadores do princípio da igualdade, de forma que mostre chocante a manutenção dos referidos atos, enquanto violadores de princípio estruturante do Estado de Direito ou de outro direito fundamental, importará confirmar o entendimento adotado pelo tribunal a quo.
Efetivamente, ficou por provar que o IFAP tenha adotado um tratamento diferenciado relativamente à aqui Recorrente, face a outras pessoas ou sociedades, em situações análogas, ao que acresce a circunstância de não ter sido invocado qualquer outro vício suscetível de integração nos casos de nulidade previstos no n° 2 do art° 161° do CPA.
Não tendo em tempo sido apresentada a correspondente Ação Principal, a Recorrente só se poderá queixar de si própria em consequência da declarada caducidade da Providência Cautelar, nos termos do art° 123°, n° 1, al. a) do CPTA.
V - DECISÃO
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente.
Porto, 16 de fevereiro de 2018
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. Rogério Martins
Ass. Luís Migueis Garcia |
