| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: *
I Relatório
S., com os demais sinais nos autos, inconformada com a decisão proferida no TAF de Mirandela, em 22 de dezembro de 2020, através da qual foi decidido “julgar o presente processo cautelar improcedente e, em consequência, recusar o decretamento da providência cautelar”, face ao Processo que havia apresentado contra o IFAP – Instituto de Financiamento de Agricultura e Pescas, I.P., tendente a que fosse suspensa a “decisão do Exmo. Senhor Presidente do Conselho Diretivo, (...) que determinou a devolução integral da importância de € 240.005,76”, veio em 12 de janeiro de 2021, recorrer da decisão proferida para este TCAN, na qual se conclui:
“i. Vem o presente recurso interposto da sentença que julgou improcedente o processo cautelar intentado pela ora Recorrente, e, em virtude disso, determinou a não suspensão da eficácia do ato administrativo proferido pelo Presidente do Conselho Diretivo do IFAP, que determinou a devolução integral da importância de € 240.005,76.
ii. Contudo, com o devido respeito, não pode o Recorrente concordar com o teor e com sentido da sentença recorrida, nem com os fundamentos em que a mesma se louva, porquanto enferma do vício de erro de julgamento e de errónea interpretação e aplicação do artigo 120º do CPTA.
iii. A vexata quaestio do presente recurso prende-se em saber se a Recorrente logrou alegar factos suscetíveis de preencher o requisito do periculum in mora.
iv. O Tribunal a quo deveria ter ponderado os factos dados como provados tendo por base as regras de causalidade adequada e da experiência comum.
v. Assim, deveria ter ponderado a sua decisão à luz do contexto social e económico atualmente vivido devido à pandemia provocada pela doença Covid-19, nomeadamente, à recessão económica que atinge a economia mundial, semelhante à crise económica do ano de 2008.
vi. Para além disso, foi o Tribunal a quo excessiva e inaceitavelmente exigente no que se refere à decisão sobre a concretização dos prejuízos que a Recorrente poderá sofrer.
vii. Com efeito, deveria o Tribunal a quo ter atendido que o único rendimento mensal certo e fixo que a Recorrente aufere é o que advém do exercício das funções de assistente operacional no Agrupamento de Escolas de (...), que ascende ao montante de €613,54.
viii. Como alegado em sede de requerimento inicial, a Recorrente, não obstante viver em casa da sua mãe, tem encargos fixos com as despesas normais do quotidiano, pois contribui para o pagamento das faturas de água, luz, telefone, alimentação, médicas e medicamentosas que absorvem totalmente o valor do seu único rendimento.
ix. Acresce que tem dois filhos menores a seu cargo, que implicam o dispêndio de valores com a educação, alimentação, transporte, vestuário, entre outras.
x. A não ser decretada a providência cautelar sub judice, a Recorrente ficaria em situação de não conseguir sequer sobreviver condignamente, fazendo face a despesas básicas de alimentação, vestuário, luz, água, gás, o que lhe importaria danos totalmente irreparáveis, ou de muito difícil reparação.
xi. Em suma, caso exista a compressão do rendimento disponível da Recorrente, decorrente da plena execução do ato administrativo em crise, os seus efeitos e suas consequências procedimentais envolverão uma “taxa de esforço” que coloca em causa a possibilidade de a mesma poder satisfazer as necessidades básicas do seu quotidiano.
xii. Esta eventual redução comportará, inevitavelmente, necessárias e sérias dificuldades na difícil gestão e equilíbrio da sua vivência, pondo em risco ou fazendo perigar a satisfação de necessidades pessoais elementares concretas do mesmo e não lhe permitindo manter minimamente uma qualidade de vida condigna ao nível daquele que era o seu padrão.
xiii. Face ao exposto, os factos alegados e provados são suficientes para, a partir deles, ser extraída a conclusão da verificação do periculum in mora.
xiv. Atendendo ao disposto no artigo 149.º, n.º 2, do CPTA, determinando o Tribunal ad quem a procedência do presente recurso, poderá conhecer das questões que viram o seu conhecimento prejudicado em virtude de o Tribunal a quo ter, erroneamente, decidido que o requisito periculum in mora não se mostrava verificado.
xv. In casu, os demais requisitos constantes no artigo 120.º do CPTA – ou seja, o fumus boni juris e a necessária a imprescindível ponderação de interesses - encontram-se preenchidos.
xvi. Face a tudo o exposto, deverá o Tribunal ad quem, revogar a sentença recorrida e, em consequência, determinar o decretamento da providência cautelar de suspensão da eficácia do ato administrativo em crise, com as devidas e legais consequências.
Termos em que, deverá ser a sentença recorrida revogada nos termos expostos, com as legais consequências, e, consequentemente, ser decretada a providência cautelar requerida, com o que será feita sã e costumeira JUSTIÇA!
A Entidade Recorrida/IFAP IP veio apresentar as suas Contra-alegações de recurso em 27 de janeiro de 2021, nas quais concluiu:
“A. Vem o presente recurso jurisdicional interposto de sentença de 22/12/2020 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela que indeferiu a providência cautelar apresentada pela ora recorrente S., que o que “o Tribunal a quo deveria ter ponderado os factos dados como provados tendo por base as regras de causalidade adequada e da experiência comum”, mais concretamente, deveria ter feito a ponderação “… à luz do contexto social-económico atualmente vivido devido à pandemia provocada pela doença Covid-19, nomeadamente, à recessão económica que atinge a economia mundial, semelhante à crise económica do ano de 2008”, entendendo que “…foi o Tribunal a quo excessiva e inaceitavelmente exigente no que se refere à decisão sobre a concretização dos prejuízos que a Recorrente poderá sofrer”.
B. Salvo melhor opinião, o entendimento da recorrente não é correto, pois, como salienta o Tribunal a quo, “não existe no requerimento inicial uma alegação factual da qual se possa retirar a existência de um perigo de lesão iminente, grave ou dificilmente reparável” e que ““o requerimento inicial apenas contém alegações meramente hipotéticas, vagas, genéricas e conclusivas, que não permitem concluir que o não decretamento da providência cautelar possa originar uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação”.
C. Ora, não basta um mero juízo de probabilidade da eventual ocorrência de um prejuízo sério para que seja decretada uma providência cautelar, a lei exige que seja feita prova de um fundado receio. (Neste sentido vide acórdão proferido em 14/7/2016, pelo Tribunal Central Administrativo do Sul, no âmbito do Proc. nº 13412/16)
D. À ora recorrente mais que invocar que irá ter prejuízos que podem conduzir à sua insolvência, tinha de documentalmente demonstrar que os montantes a recuperar se irão efetivamente traduzir num prejuízo de difícil reparação, ou seja, que a reintegração da legalidade no plano dos factos se perspetiva difícil ou que os prejuízos que sempre se produzirão ao longo do tempo não serão integralmente reparáveis com tal reintegração, no caso de o processo principal proceder.
E. Razão pela qual, salvo melhor opinião, é totalmente correto o entendimento do Tribunal a quo, de que “o requerimento inicial apenas contém alegações meramente hipotéticas, vagas, genéricas e conclusivas, que não permitem concluir que o não decretamento da providência cautelar possa originar uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação” e consequentemente em “julgar o presente processo cautelar improcedente e, em consequência, recusar o decretamento da providência requerida”
F. Face ao exposto, só se pode concluir que o Tribunal a quo ao entender que a ora recorrente não demonstrou minimamente que o decretamento da providência cautelar lhe iria originar uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação, faz uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito pelo que a sentença recorrida não merece qualquer tipo de censura.
Nestes termos e face ao exposto, com o douto suprimento de V. Exa, deverá ser negado provimento ao recurso.
O Magistrado do Ministério Público junto deste tribunal, notificado em 17 de fevereiro de 2021, nada veio dizer, requerer ou Promover.
Com dispensa de vistos prévios (art.º 36º, nº 2, do CPTA), cumpre decidir.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, importando verificar se se mostram preenchidos os pressupostos suscetíveis de determinar o preenchimento do requisito do periculum in mora.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte matéria de facto relevante para a apreciação da questão controvertida, cujo teor infra se reproduz:
“1. No ano de 2011, a requerente candidatou-se junto do IFAP a ajudas no âmbito da ação “Instalação de Jovens Agricultores” do Programa de Desenvolvimento Rural do Continente, doravante PRODER, com a operação nº 020000030178, designada “Plantação de pomares, construções, trator e equipamentos”, tendo a área de intervenção afeta ao projeto sido cedida pelo proprietário J., em regime de comodato (cfr. documento de fls. 1-19 do processo administrativo incorporado de fls. 251-300, 303-352 e 355-453, doravante designado PA; facto admitido por acordo);
2. Em 07/08/2012, entre a requerente e o requerido foi outorgado o contrato de financiamento nº 02021664/0, referente àquela operação, com um montante de investimento total de 480.425,52 €, sendo elegível a quantia de 350.010,20 €, dos quais 210.006,12 € correspondem a subsídio não reembolsável (sendo 157.504,59 € referentes a comparticipação comunitária e 52.501,53 € referentes a comparticipação nacional) e 30.000,00 € a prémio de instalação de jovem agricultor (sendo 22.500,00 € referentes a comparticipação comunitária e 7.500,00 € referentes a comparticipação nacional), com uma taxa de comparticipação atribuída de 43,71% (cfr. documento de fls. 20-26 do PA);
3. Tal contrato prevê como data de início da execução material da operação o dia 28/02/2012 e como data de fim dessa execução o dia 31/12/2012, mais prevendo “Para efeitos deste contrato considera-se que o termo da operação ocorre na seguinte data: 2017-09-10” (cf. documento de fls. 20-26 do PA);
4. A requerente solicitou ao IFAP a atualização de datas de execução de operações com o seguinte fundamento: “Visto que o contrato da operação foi assinado muito mais tarde do que o previsto, não me foi possível cumprir com os prazos indicados na candidatura. Pelo exposto peço a prorrogação dos prazos para as datas acima indicadas” (cfr. documento de fls. 96 do PA);
5. O pedido referido no ponto antecedente obteve decisão favorável em 07/06/2013, sendo fixadas as seguintes novas datas de execução de operação: data de início – 30/11/2012; data de fim – 19/08/2014 e data fim vínculo – 29/04/2019 (cfr. documento de fls. 96 do PA);
6. Em 06/11/2015 foi efetuada a “Verificação física no local” que deu origem ao Relatório constante de fls. 30-32 do PA, e da qual consta “situação conforme” (cfr. ainda “Ficha de identificação de operação”, a fls. 28-29 do PA);
7. Em 29/11/2012, 27/06/2013, 30/10/2013, 30/05/2014 e 31/03/2016 foram pagas pelo IFAP à requerente, respetivamente, as quantias de 30.000,00 €, 64.271,16 €, 35.367,00 €, 32.661,60 € e 77.706,00 €, num montante global de 240.005,76 € (cfr. documentos de fls. 28-31 do PA);
8. Em 20/11/2018, o requerido efetuou “Verificação física no local” no âmbito das operações nº 30178 e 36327, tendo verificado irregularidades que o levaram a proceder a uma reanálise da operação e a propor a recuperação de todos os apoios pagos (cfr. documentos de fls. 36-46 e relatório de fls. 65 do PA);
9. A análise e conclusões referidas no ponto anterior foram comunicadas à requerente para efeitos de audiência prévia através do ofício nº 001521/2020 DAI-UREC, datado de 21/02/2020 (cfr documento de fls. 163-167 do PA):
10. Por requerimento datado de 27/02/2020, a requerente exerceu o direito à audiência prévia (cfr. documento de fls. 168-169 do PA e documento nº 4 junto com o requerimento inicial);
11. Por ofício nº 006058/2020 DAI-UREC, datado de 29/09/2020, no âmbito do processo nº 1472/2019/PRV/DEV, foi comunicado à requerente, entre o mais, o seguinte: (cfr documento de fls. 190-198 do PA):
“(…)ASSUNTO: PRODER / Ação 1.1.3 - «Instalação de Jovens Agricultores»
Operação 020000030178 (“Plantação de Pomares, Construções, Trator e Equipamentos") Decisão Final
(…)
2. A promotora instalou-se como jovem agricultora ao abrigo do programa Proder, mediante a aprovação da operação 020000030178 aqui em apreço (Ação 1.1.- «Instalação de Jovens Agricultores»), incluindo ainda a candidatura 020000036327 (Ação 1.1.2- «Investimentos de Pequena Dimensão»), cuja área de intervenção afeta aos projetos [cfr. declarado pelo proprietário do terreno (J.) e, consta do iE (parcelário)], fora cedida por aquele em regime de comodato.
3. No projeto ora aqui em apreço (PA 020000030178), foram em suma aprovados os seguintes investimentos: plantação de 6,29 ha de macieiras, 3,47 ha de cerejeiras, 2,74 ha de pereiras e 2,67 ha de marmeleiros, com instalação de rega gota-a-gota, dois reservatórios, abertura de um furo, construção de um armazém de 400 m2, aquisição de trator, reboque e diversas alfaias.
4. Com efeito, releva-se que a intenção referida no ponto n° 1 deste ofício teve fundamento no seguinte:
4.1 Já anteriormente na visita a um outro projeto localizado em área adjacente à operação 020000030178, efectuada em 26/09/2018 pela DRAPN e demais entidades (CCDRN, APA/ARH Norte e Município de Mesão Frio), nomeadamente nas imediações da intervenção efectuada na parcela 2194647555016, constatou-se que esta área em concreto encontrava-se abandonada, vislumbrando-se a situação irregular da operação ora aqui em apreço, atento as situações a seguir relevadas:
i.) afigura-se a situação de abandono do projeto (concretamente a parcela 2194647555016), evidenciando este local a elevada presença de mimosas e regeneração natural de pinheiro bravo, significativa vegetação arbustiva e herbácea, elevada taxa de mortalidade das macieiras, sistema de rega danificado, bem como, a presença de materiais plástico dispersos no espaço fisco do projeto (conforme consta fotograficamente documentado no processo);
ii.) não obstante, o projeto PRODER 020000030178 de que é titular, fora executado pela empresa «J. Lda.» pertencente ao proprietário do terreno «J.», o qual através da sua empresa, "faturou" investimentos (ex: sistema de rega, reservatórios, tanque, armazém de 400 m2) e, “emitiu faturas” da totalidade da preparação do terreno, plantação, adubo, sistema de rega, construção de armazém, construção de tanque, fornecimento e montagem de reservatórios do projeto PRODER 30178. Para o efeito, releva-se que das onze (11) faturas no v/ projeto 30178, sete (7) foram emitidas pela J., Lda., no valor total de 244.513,00 € (sem IVA), o que implicitamente denota que o proprietário do terreno (J.) executou operações na sua propriedade, tendo este (ainda que indiretamente) auferido ajuda pública para realizar essas intervenções, afigurando-se a v/ instalação (“artificial”) de jovem agricultora;
4.2 Por conseguinte, em 20/11/2018 fora efectuada a visita in loco ao projeto em apreço (PA 020000030178), realizada pela DRAPN - Divisão de Investimento de Trás-os-Montes, na qual foram confirmadas as irregularidades adiante identificadas que lhe são imputadas, reiterando-se que, não obstante entre 26/09/2018 e 20/11/2018, a área tenha sido alvo de intervenção (controlo de vegetação arbustiva e herbácea), com destruição das plantas e sistema de rega danificado (logo não funcional), a operação está efetiva e globalmente abandonada, cujas plantas se apresentam num desenvolvimento vegetativo demasiado débil, apurando-se nomeadamente que:
i.) na parcela 2204674275012 plantada com macieiras, cerejeiras e marmeleiros houve intervenção recente (controlo de vegetação arbustiva), a qual foi efectuada de forma insuficiente e claramente insatisfatória, conforme consta fotograficamente documentado no processo;
ii.) na parcela 2204688286001, verifica-se existência de mato rasteiro e as plantas têm um diminuto desenvolvimento vegetativo - conforme fotograficamente documentado no processo;
iii.) a área envolvente ao armazém é utilizada como estaleiro / parque de máquinas da empresa J. (pertencente ao proprietário do próprio terreno «J.), conforme observado e consta fotograficamente documentado, cuja infraestrutura, a 20/11/2018 detinha no seu interior diversos veículos, materiais de construção civil e outros materiais;
iv.) mais, nesta ação de Verificação Física ao Local (VFL) de 20/11/2018, o acesso ao armazém (candidatado e aprovado para armazém destinado à recolha de fruta e equipamentos agrícolas) não fora facultado aos técnicos da DRAPN, tendo alegado que a chave do armazém estava num automóvel de que é proprietária, mas que a sua irmã tinha levado esse veiculo para o Porto.
Todavia, releva-se que foi possível observar in situ que o armazém aprovado (400 m2), está claramente a ser utilizado para recolha de veículos, motores, materiais de construção e outros materiais, presumivelmente pertencentes à empresa J., conforme fora visualmente verificado através das janelas e consta fotograficamente documentado no processo, encontrando-se o armazém a ser utilizado por «J.» e/ou pela sua empresa «J.» como garagem e local de recolha de materiais de construção, ou seja, para fim distinto do consubstanciado nas condições de aprovação do PA 02-30178.
4.3 Não obstante, releva-se ainda que a entrega de um Pedido de Pagamento (PP), representa a v/ declaração, de que para a execução material e financeira da operação, a despesa fora paga, assumindo a concretização dos trabalhos e instalação de equipamentos faturados / comprovados, com realização e manutenção do investimento nos termos aprovados na candidatura (cujo reembolso veio solicitar), obrigando-se assim ao cumprimento estrito das condicionantes contratuais e regulamentares estabelecidas o que face ao procedimento demonstrado não sucedera.
4.4 Em suma, realça-se o estado de abandono das plantações e desenvolvimento débil das plantas, não tendo sido atingido o objetivo que esteve na génese das condições de aprovação do projeto nos termos estabelecidos na candidatura, ao que se alia o v/ manifesto desinteresse, despreocupação e/ou indiferença face ao acompanhamento descuidado do projeto (não se afigurando rotatividade em ações corretivas desenvolvidas e/ou a implementação / manutenção continuada de boas práticas culturais e condução técnica adequada das plantações e devida finalidade dada a infraestrutura cofinanciada), com vista à efetiva realização e manutenção contínua do projeto nos termos aprovados, conforme compromisso e obrigações a que estava contratual e regulamentarmente vinculada, encontrando-se liminarmente comprometido o sucesso e a viabilidade da operação aqui em apreço.
4.5 Nesse sentido, porquanto a avaliação do direito às ajudas já pagas, comprovação dos requisitos da sua concessão e monitorização do cumprimento dos compromissos assumidos / obrigações contratuais expressas, resultam da VFL de 20/11/2018 (sem desvirtuar a razão e resultado daquela no tempo e espaço) e, respetiva ação de controlo administrativo à operação em apreço, reitera-se não ter mantido integralmente as condições determinantes da concessão do apoio, não tendo cumprido pontualmente as condicionantes do projeto nos termos aprovados / comprovados, conforme compromissos e obrigações a que estava contratual e regulamentarmente adstrita, contrariando as alíneas A.l e A.4 do ponto 2 (“Condições Especificas) e alíneas B.l, B.3 e B.15 do ponto 3 (“Condições Gerais") do contrato e, bem assim, violando igualmente o disposto nas alíneas a) e f) do nº 1 do art. 7º da Portaria nº 184/2011 de 5 de Maio.
4.6 Com efeito, a valoração das irregularidades cometidas e aqui imputadas, após n/ confirmação na VFL de 20/11/2018 e reavaliação do projeto efectuada, implica a consequente reposição integral da verba indevidamente recebida (correspondente ao total pago na operação), atento o incumprimento do disposto na legislação aplicável à concernente ajuda e, bem assim, do clausulado nas condições contratuais, bem como, de determinações legal e regulamentarmente estabelecidas a que estava adstrita no programa e medida-ação-projeto aqui em apreço, no qual recaíam obrigações expressas da v/ responsabilidade ao nível da sua execução, que efetivamente não cumpriu.
4.7 Atento a tudo o exposto, procedeu-se à reanálise da operação, para exclusão da totalidade das despesas pagas consideradas não elegíveis, pelo que não resulta qualquer ajuda pública validada, concluindo-se deste modo pela necessidade de devolução da verba indevidamente recebida, no valor de 240.005,76 €, correspondente ao total pago no projeto em causa.
(…)
6. Reavaliado o processo, e sem que subsistam elementos probatórios irrefutáveis passíveis de impugnar a factualidade documentada, cabe a improcedência da v/ contestação, cujos argumentos aduzidos não são contundentes e suscetíveis de sanar as irregularidades cometidas ora aqui ratificadas, reiterando- se as desconformidades imputadas nos termos / fundamentos referidos, as quais consubstanciam uma objetiva situação irregular do projeto detida, esclarecendo-se o seguinte:
(…)
7. Nestes termos, em face das situações de incumprimento concretamente verificadas, determina-se a devolução integral da importância indevidamente recebida, no valor a seguir indicado.
8. Assim e, para efeitos de reposição voluntária do quantitativo de 240.005,76 €, fica pelo presente ofício notificada de que esta poderá ser efectuada, utilizando uma das modalidades de pagamento adiante indicadas, no prazo de trinta (30) dias a contar da receção do mesmo.
9. Findo o citado prazo no parágrafo anterior, caso não se verifique a restituição voluntária da referida quantia, será o montante em divida compensado nos termos legais, com créditos que venham a ser-lhe atribuídos, seguindo-se na falta ou insuficiência destes, a instauração do processo de execução fiscal, com vista à cobrança coerciva do valor em dívida, no qual serão pedidos para além do capital, os juros de mora vencidos e vincendos até efetivo e integral reembolso. (…)”;
Com interesse para a presente decisão mais se provou que:
12. A requerente exerce funções de assistente operacional no Agrupamento de Escolas de (...) auferindo um rendimento mensal ilíquido de 645,07 € (cfr. recibo de vencimento junto como documento nº 6 com o requerimento inicial);
13. Na declaração Modelo 3 de IRS referente ao ano de 2019 a requerente declarou rendimentos da categoria A (trabalho dependente) no montante de 8.684,88 € e rendimentos da categoria B no montante de 35.758,18 €, sendo apurado um prejuízo fiscal no ramo das atividades agrícolas, silvícolas e pecuárias de 3.554,27 € (cfr. documento junto como documento nº 7 com o requerimento inicial);
14. A requerente tem dois filhos menores a seu cargo, residindo, atualmente, com os mesmos em casa da sua mãe (facto admitido por acordo);
15. Em 03/10/2017 a requerente emitiu a fatura nº 001 referente à venda de maçã, pêra e marmelo, no valor global de 1.342,70 €, acrescido de IVA (cfr. documento de fls. 184 do PA);
16. Em 02/08/2018 a requerente emitiu a fatura nº 002 referente à venda de maçãs, cerejas e peras, no valor global de 5.700,00 €, acrescido de IVA (cfr. documento de fls. 185 do PA).
IV - Do Direito
Importa pois analisar, ponderar e decidir o suscitado no Recurso.
No que aqui releva, e no que ao direito concerne, discorreu-se em 1ª instância:
“(...) (i) a existência de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação - periculum in mora
O periculum in mora traduz-se no fundado receio de que, quando termine o processo principal e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, esta já não venha a tempo de dar resposta às situações jurídicas envolvidas no litígio, porque a evolução das circunstâncias durante o desenvolvimento do processo a tornou inútil ou, pelo menos, conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis. Importa, assim, aferir da existência de um perigo de inutilidade da decisão a proferir no processo principal pela constituição de uma situação de facto consumado ou pela produção de prejuízos de difícil reparação.
(...)
Por conseguinte, o requerente terá de tornar credível a sua posição através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objetivas nas quais sustenta a verificação dos requisitos da providência já que, da conjugação dos artigos 112º, nº 2, alínea a), 114º, nº 3, alíneas f) e g), 118º e 120º do CPTA, não se mostra consagrada uma presunção iuris tantum da existência dos aludidos requisitos como simples decorrência da execução de um ato.
Assim, o requerente está obrigado a fazer a prova e demonstração dos factos integradores dos pressupostos ou requisitos em questão, devendo, para o efeito, alegar de modo especificado e concreto tais factos, já que não é idónea uma alegação de forma meramente conclusiva e de direito ou com utilização de expressões vagas e genéricas (cfr. artigo 342º do Código Civil).
Do acabado de expor resulta que os prejuízos de difícil reparação serão os que advirão do não decretamento da pretensão cautelar de suspensão de eficácia do ato em crise e que, pela sua irreversibilidade, tornam impossível, ou extremamente difícil, a reposição da situação anterior à lesão, gerando danos que, pese embora suscetíveis de quantificação pecuniária, a sua compensação se revela insuficiente para repor ou reintegrar a esfera jurídica do requerente, devolvendo-lhe a situação em que o mesmo se encontraria não fora a execução daquele ato.
No caso dos autos, alega a requerente que o não decretamento da presente providência produzirá uma situação de facto consumado – a declaração de insolvência da requerente ou a instauração de uma execução fiscal para cobrança das quantias cuja devolução foi determinada pela decisão suspendenda, tornando inútil uma eventual sentença favorável à requerente proferida na ação principal.
Para o efeito, alega que exerce funções de assistente operacional, pelas quais aufere o rendimento mensal líquido de 613,54 €, o qual constitui o seu único rendimento, que tem dois filhos menores a seu cargo, com os quais reside, atualmente, em casa da sua mãe, e que, as despesas com a educação e alimentação dos seus filhos menores, a que acrescem os encargos fixos com as despesas normais do quotidiano, como água, luz, telefone, alimentação, médicas e medicamentosas, absorvem totalmente o valor do seu único rendimento.
E nada mais refere no que tange ao periculum in mora.
Ora, analisada a parca alegação feita pela requerente, outra conclusão não pode este Tribunal retirar senão a de que não se encontram minimamente alegados, de forma concreta e circunstanciada, os factos que esta entende consubstanciarem o receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação.
Importa, desde logo, referir que se está perante uma alegação conclusiva, porquanto a requerente não concretiza de que forma o pagamento ou a execução da quantia em questão é causa determinante de uma situação de insolvência.
Atente-se que a requerente alude genericamente à possibilidade de ser declarada insolvente, sem que se revelem elementos factuais relativos a outros elementos patrimoniais, designadamente, ao seu património mobiliário ou imobiliário.
De igual modo, a requerente não concretiza, nem demonstra, quantitativamente, quais os encargos que suporta (sejam os mesmos fixos ou ocasionais), e nada alega quanto à sua situação económica e financeira atual, designadamente quanto à atividade que mantém e aos rendimentos agrícolas, silvestres e pecuários que obteve, no ano de 2019, conforme assinalado na Declaração de Rendimentos – IRS (cfr. facto provado nº 13).
Na verdade, resultou provado, em contradição com a alegação da requerente de que apenas aufere rendimentos da categoria A no âmbito da sua atividade profissional, como assistente operacional, que a requerente auferiu, no ano de 2019, rendimentos da categoria B, no montante de 35.758,18 €, a título de subsídios (cfr. facto provado nº 13).
Acresce que não vêm invocados pela requerente prejuízos que permitam densificar uma situação de especial necessidade ou de especiais transtornos.
De facto, a requerente limita-se a fazer referência ao seu salário e à possibilidade de declaração de insolvência, o que não permite densificar uma situação nem de facto consumado nem de prejuízos de difícil reparação.
Na verdade, não existe no requerimento inicial uma alegação factual da qual se possa retirar a existência de um perigo de lesão iminente, grave ou dificilmente reparável.
O requerimento inicial apenas contém alegações meramente hipotéticas, vagas, genéricas e conclusivas, que não permitem concluir que o não decretamento da providência cautelar possa originar uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação.
Sustenta a requerente que a “a devolução do montante dos incentivos concedidos no âmbito do contrato de financiamento em crise, ou uma eventual penhora de bens em execução fiscal, provocaria na contabilidade da Requerente um impacto profundamente negativo e do qual a mesma não teria possibilidade de recuperar. Se a Requerente for obrigada a proceder à devolução total da quantia relativa ao contrato de financiamento celebrado com o IFAP, a sua vida entrará de forma inevitável numa espiral recessiva, abrindo-se - escancarada - a porta da insolvência, com todas as consequências negavas que daí decorrem.”
Ora, a invocada falta de liquidez da requerente (decorrente da alegação que as suas despesas mensais consomem a totalidade do seu rendimento), não consubstancia uma situação de periculum in mora.
Como resulta da própria alegação constante do requerimento inicial, o periculum in mora só ocorrerá no caso ou circunstância de a requerente ter que efetuar o pagamento do montante do incentivo que recebeu da entidade requerida e que esta pretende que seja devolvido.
E, numa análise perfunctória, não tendo a requerente verbas para efetuar tal pagamento, não procederá à devolução determinada pelo ato suspendendo e, estando em causa uma obrigação pecuniária exigida por entidade pública, a falta de pagamento voluntário da respetiva prestação implicará, como regra, a extração da competente certidão de dívida e a consequente instauração do respetivo processo de execução fiscal, que segue a tramitação prevista na legislação do processo tributário, tudo conforme previsto no artigo 179º do CPA.
Acontece que o Tribunal não alcança em que medida a mera instauração da execução fiscal para cobrança coerciva da prestação pecuniária exigida é causa, de per si, do receado estado de insolvência alegado pela requerente. E, é assim por dois motivos.
Por um lado, atente-se que, nos termos do artigo 3º, nº 1, do Código de Insolvência e Recuperação de Empresas (CIRE): “É considerado em situação de insolvência o devedor que se encontre impossibilitado de cumprir as suas obrigações vencidas”.
Ora, a requerente não alega, nem demonstra, de que modo é que o pagamento da quantia de 240.005,76 € seria determinante da impossibilidade de cumprimento dessas obrigações vencidas. Aliás, a requerente não alega, nem tampouco comprova, a existência de outras obrigações vencidas, ou sequer, de outras despesas, designadamente, com habitação ou recurso ao crédito que, de um modo geral, são as que consomem a maior parte do rendimento das famílias, e que aqui se mostram afastadas pelo facto de a requerente residir com a sua mãe, aparentemente, sem qualquer custo associado.
De igual modo, a requerente não demonstra a falta de meios para proceder ao pagamento da quantia ora exigida e de eventuais outras obrigações vencidas.
É que, os meios suscetíveis de assegurar o pagamento do montante em questão não se cingem ao rendimento do seu salário, mas abrangem, também, por exemplo, bens móveis ou imóveis ou outros meios financeiros, sejam pessoais, sejam os meios de produção relacionados com a atividade agrícola que desenvolve, e no âmbito da qual se candidatou aos fundos ora em crise.
Por outro lado, porque a tramitação do processo de execução fiscal, fixada no Código de Procedimento e Processo Tributário (CPPT), prevê a suspensão do processo para os casos em que se encontra a ser discutida a legalidade da dívida exequenda – caso em que não será exigido o pagamento da dívida, nem serão realizados os atos de cobrança coerciva aí previstos.
Assim, prevendo a requerente lançar mão do direito de impugnação do ato que determinou o pagamento da quantia aqui em questão, tem a possibilidade de suspender a tramitação do processo de execução fiscal até à decisão do processo judicial.
A este propósito, determina o artigo 169º, nº 1, do CPPT, que “a execução fica suspensa até à decisão do pleito em caso de reclamação graciosa, a impugnação judicial ou recurso judicial que tenham por objeto a legalidade da dívida exequenda (…), desde que tenha sido constituída garantia nos termos do artigo 195º ou prestada nos termos do artigo 199º ou a penhora garanta a totalidade da quantia exequenda e do acrescido, o que deve ser informado no processo pelo funcionário competente”.
Acresce que, nos termos previstos no artigo 52º, nº 4, da Lei Geral Tributária (LGT), “A administração tributária pode, a requerimento do executado, isentá-lo da prestação de garantia nos casos de a sua prestação lhe causar prejuízo irreparável ou manifesta falta de meios económicos revelada pela insuficiência de bens penhoráveis para o pagamento da dívida exequenda e acrescido, desde que não existam fortes indícios de que a insuficiência ou inexistência de bens se deveu a atuação dolosa do interessado”.
Resulta das citadas normas a suscetibilidade de suspensão da execução fiscal que venha a ser instaurada em execução do ato suspendendo, uma vez que a requerente venha a intentar ação administrativa com vista à anulação do ato administrativo que determinou o pagamento da quantia em causa nos autos.
Para tal, basta-lhe a prestação da garantia devida, nos termos do artigo 169º, nº 1, do CPPT, ou, caso se encontre impossibilitada de a prestar, requerer a isenção da sua prestação, segundo os requisitos previstos no artigo 52º, nº 4, da LGT. Significa, portanto, que, mesmo que numa situação de falta de meios económicos ou de bens penhoráveis para o pagamento da dívida, está assegurada à requerente a suspensão da execução fiscal durante a pendência da ação administrativa de impugnação do ato suspendendo.
Em face da suspensão da execução fiscal a instaurar, quer por a requerente vir a constituir garantia para o efeito, quer por vir a encontrar-se impossibilitada de a prestar, facilmente se conclui que a execução do ato suspendendo não é suscetível de constituir uma situação de insolvência da requerente, durante a pendência da ação administrativa de impugnação.
Pelo exposto, o Tribunal não vislumbra fundado receio da constituição de um facto consumado nem a verificação de prejuízo, a produzir-se durante a pendência da ação principal, não integralmente reparável com uma eventual procedência desta.
Por se tratar de requisitos de verificação cumulativa, a falta de comprovação do requisito do periculum in mora é suficiente para que a medida cautelar requerida pela requerente não seja adotada, ficando prejudicado o conhecimento dos restantes e, assim, improcedendo totalmente o presente processo cautelar.
Vejamos:
Vem interposto o presente Recurso da Sentença proferida no TAF de Mirandela que julgou improcedente a requerida providência cautelar.
Do periculum in mora
Atenta a matéria de facto dada como provada, entende-se aqui evidenciar que de acordo com os factos dados como provados 12 a 14, a aqui Recorrente aufere mensalmente 675,07€, pela sua atividade profissional dependente, sendo que terá tido em 2019 um prejuízo na sua atividade agrícola de 3.554,27€, tendo 2 filhos menores a seu cargo, factualidade que não poderá ser ignorada para efeitos da verificação do “Periculum in mora”.
É certo que a aqui Recorrente não foi particularmente profícua no seu Requerimento Cautelar, na densificação de factos e circunstâncias tendentes tem a demostrar o preenchimento, nomeadamente do referido “Periculum in mora”
Em qualquer caso, tendo o próprio tribunal a quo dado como provados os factos que precedentemente se destacaram, não podem os mesmos deixar de ser considerados na decisão a proferir.
Acresce que a Requerente, aqui Recorrente afirmou ainda no seu Requerimento Inicial, designadamente, o seguinte:
“Sendo previsível e certo que, nesse período, os efeitos do ato administrativo – cuja execução corre junto da AT - conduzam à declaração de insolvência da Requerente.”
(...)
A tudo isto acresce os encargos fixos com as despesas normais do quotidiano, como água, luz, telefone, alimentação, médicas e medicamentosas que absorvem totalmente o valor do seu único rendimento.”
(...)
Na verdade, os rendimentos que aufere são alocados, na sua totalidade, a encargos fixos mensais com educação e alimentam dos seus filhos menores
(...)
Com base no que temos vindo a dizer, cremos que a devolução do montante dos incentivos concedidos no âmbito do contrato de financiamento em crise, ou uma eventual penhora de bens em execução fiscal, provocaria na contabilidade da Requerente um impacto profundamente negativo e do qual a mesma não teria possibilidade de recuperar.
(...)
Se a Requerente for obrigada a proceder à devolução total da quantia relativa ao contrato de financiamento celebrado com o IFAP, a sua vida entrará de forma inevitável numa espiral recessiva, abrindo-se - escancarada – a porta da insolvência, com todas as consequências negativas que daí decorrem.
(...)
Ante o exposto, é inequívoco que a manutenção dos efeitos da decisão em causa - e a consequente instauração de uma execução fiscal - gerará uma situação de facto consumado, provocando danos irreparáveis à Requerente.
É certo que a Recorrente não cuidou de mensurar os “prejuízos” alegados, mas não é difícil de alcançar as dificuldades resultantes de uma eventual futura execução de 240.005,76€ num agregado familiar de quem tem um rendimento mensal de 645,07€ e prejuízo na sua atividade agrícola.
Efetivamente, a circunstância da aqui Recorrente, em resultado do ato cuja suspensão vem requerida, ficar privada potencialmente de um valor equivalente a 240.005,76€, naturalmente que tal teria necessariamente consequências no quadro da gestão da sua economia familiar e agrícola, esta já deficitária.
Com efeito, a atividade agrícola que justificou o financiamento, mostrava-se deficitária em 2019, facto não poderá ser escamoteado ou ignorado.
Se é certo que a prova apresentada pela Recorrente se não mostra exaustiva, ela é, no entanto, tal como a matéria dada como provada, suficiente para demonstrar a insusceptibilidade da Recorrente em acudir às suas obrigações financeiras familiares e agrícolas, perante a necessidade de “devolver” os controvertidos 240.005,76€, mormente sem que se tenha desde já concluído que tal, ainda que indiciaria e perfunctoriamente, se mostre devido.
Perante o referido, e tal como se afirmou já, se é certo que a prova feita não se mostra exaustiva, é a mesma, no entanto, suficiente para que se possa concluir que se mostrará satisfeito o ónus de alegação de factos demonstrativos da produção de danos de impossível ou muito difícil reparação, em caso de não decretamento da providência.
Como resulta, entre muitos outros, do sumariado no Acórdão deste TCAN de 08/06/2012, no Procº nº 02019/10.4BEPRT-B, “O requisito do periculum in mora encontrar-se-á preenchido sempre que exista fundado receio que, quando o processo principal termine e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada ou cabal às situações jurídicas e pretensão objeto de litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque tal evolução gerou ou conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.
Não é, todavia, um qualquer perigo de dano que justifica ou pode fundar a decretação duma providência cautelar porquanto se terá de exigir um perigo qualificado de dano, isto é, um perigo de dano que derive ou decorra da demora processual. (...)”
Em concreto, perante um agregado familiar sem muitos recursos, que tenha de satisfazer uma devolução de um montante superior a 240.000€, não se mostra de difícil perceção que a Recorrente terá óbvias dificuldades em satisfazer as suas obrigações correntes, o que poderá inclusivamente condicionar ou comprometer a sua subsistência.
Como já se afirmou no Acórdão deste TCAN n.º 00831/14.4BEAVR, de 24.04.2015, “Para aferir da verificação ou não deste requisito, o juiz deve ponderar as circunstâncias concretas do caso em função da utilidade da sentença e não decidir com base em critérios abstratos, ponderando, designadamente, sobre as dificuldades que envolvem o restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse tido lugar (…)”
“Nesse juízo de prognose, o juiz deve, por conseguinte, atender a todos os prejuízos que se mostrem relevantes para os interesses do requerente, quer o perigo respeite a interesses públicos, comunitários ou coletivos, quer estejam em causa apenas interesses individuais, sendo certo que o fundado receio na constituição de uma situação de facto consumado ou da verificação de prejuízos de difícil ou impossível reparação terá sempre de se alicerçar em circunstâncias factuais que revelem, de forma objetiva, a iminência da lesão e a necessidade imperiosa de serem tomadas providências que obstem à produção de tais prejuízos, não sendo apto para o efeito, as simples conjeturas ou receios subjetivos.” (cfr. Acórdão do TCAN de 15.05.2014, processo n.º 02897/13.5BEPRT.
No caso sub judice a Recorrente pretende predominantemente a suspensão do ato que determinou a devolução do referido montante.
Para tanto alega que, se a providência cautelar não for decretada, se verá impossibilitado de satisfazer os seus compromissos.
Importa sublinhar que as providências cautelares têm como objetivo essencial a composição provisória de uma situação jurídica por forma a acautelar o efeito útil de futura e eventual decisão de procedência da ação principal (periculum in mora).
A tutela cautelar tende assim a salvaguardar o efeito útil da sentença a proferir na correspondente ação principal, enquanto garante da tutela jurisdicional efetiva.
O Juiz terá assim de se colocar na situação futura de uma hipotética sentença de procedência da ação principal, verificando perfunctoriamente se existirão razões para julgar que tal decisão venha a tornar-se inútil, sem qualquer alcance prático, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos dificilmente reparáveis para quem dela pretende beneficiar, que obstem à reconstituição natural ou à reintegração da esfera jurídica do beneficiado com a sentença.
Dos elementos disponíveis ficou pois demonstrado o fundado receio de que, se a providência de suspensão de eficácia da identificada decisão administrativa for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração no plano dos factos da situação conforme à legalidade, ou, de todo o modo, pelo menos, que os danos entretanto produzidos serão de difícil reparação.
Sem surpresa, e no que concerne ao periculum in mora, não é pois difícil alcançar que a devolução de cerca de 240.000€ irá causar danos potencialmente irreversíveis e nefastos para a economia pessoal a agrícola da Recorrente, mostrando-se assim preenchido o referido pressuposto, atenta a prova produzida.
Como se sumariou no Acórdão do STA nº 0844/14, de 27-11-2014 “O «periculum in mora» visa apurar se a prolação tardia de um juízo definitivo na causa principal é suscetível de promover danos em grau tão elevado, ou de produzir uma situação de tal modo irreversível, que a eficácia reintegratória da decisão principal já não assegure a plena reconstituição anterior, por a mesma ser muito difícil ou impossível;
Como se sumariou igualmente no Acórdão do TCAS nº 2963/16.5BELSB de 21.09.2017, “A adoção de uma providência cautelar exige, além do mais, que se mostre verificado o periculum in mora, o que sucede sempre que existe fundado receio de que, quando o processo principal termine, a sentença aí proferida já não venha a tempo de dar resposta adequada às situações jurídicas envolvidas em litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.”
Sumariou-se ainda no Acórdão deste TCAN nº 16/19.3BECBR-A, de 23-05-2019, aqui aplicado, mutatis mutandis, que “o facto da prova apresentada tendente a provar a verificação do periculum in mora, se não mostrar exaustiva, não significa que a mesma se não seja indiciariamente suficiente, desde que apurado, no caso, que a não suspensão do ato cuja suspensão vem requerida causará manifestas dificuldades contabilísticas à Sociedade, mormente atenta a sua situação de “saldo zero”.
Atento tudo quanto supra se expendeu, entende-se que se encontra suficientemente preenchido o requisito do periculum in mora, em face do que terá o tribunal a quo neste aspeto incorrido em erro de julgamento ao não o considerar.
Atenta a circunstância da verificação, ponderação e decisão dos restantes requisitos tendentes ao decretamento da requerida Providência Cautelar (Fumus Boni iuris e ponderação de interesses) depender potencialmente da apreciação e fixação de factualidade não considerada na decisão recorrida, sempre terão os Autos de baixar à 1ª Instância.
V - DECISÃO
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, conceder provimento ao Recurso, revogando-se a Sentença Recorrida, considerando-se verificado o requisito do periculum in mora, mais se determinando a baixa dos autos ao tribunal a quo para que este possa conhecer dos demais requisitos cumulativos necessários ao decretamento da providência cautelar requerida, nomeadamente o fumus boni iuris e a ponderação de interesses, se a tal nada mais obstar. * Custas pelo Recorrido* Porto, 5 de março de 2021
Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
