| Decisão Texto Integral: | GLPNP, interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Viseu, que julgou improcedente acção administrativa comum intentada contra o Município de E....
A recorrente formula as seguintes conclusões:
A) - O acto do vereador que determinou a posse administrativa de imóvel está ferido de incompetência e por isso é nulo.
B) - Pois, quem tem a competência exclusiva para esse efeito é o Presidente da Câmara Municipal de E....
C) - A posse administrativa e a sua notificação deveria ser precedida da respectiva audiência prévia à recorrente.
D) - A omissão de tal notificação para efeitos de audiência prévia determina a nulidade da posse administrativa.
E) - A posse administrativa encontra-se caducada por via da caducidade do embargo da obra, sendo por isso aquela ilegal e ineficaz.
F) - O acto administrativo que ordenou a posse administrativa é nulo por falta de indicação do respectivo prazo de validade.
G) - Foram assim violados o n° 1 e o n° 7 do artigo 107º do RGUE, o art° 615° n° 1, al. b) e d) do CPC, e o art° 35° nº 1 do CPA,
F) - A recorrente, nos termos dos art° 151°, n° 1 do CPTA e art 644° n° 1, do CPC, requer que o recurso ora interposto suba diretamente ao Supremo Tribunal Administrativo.
O recorrido contra-alegou, concluindo:
1 - A delegação de poderes do Presidente da Câmara para o vereador para tomada de posse não está vedada.
2 - A tomada de posse é um acto de mera execução e não está sujeita, como tal, à audiência prévia actos de demolição, sendo que tais actos mais não são que meros actos de execução.
3 - O embargo não estava caducado mas, mesmo que o estivesse, em nada contendia com a legalidade da tomada de posse e demolição.
4 - Resultou provado, contrariamente ao que alega a recorrente, que foi estipulado um prazo para a tomada de posse. * O Exmª Procurador-Geral Adjunto, notificado para efeitos do art.º 146º do CPTA, deu parecer no sentido da improcedência do recurso.* Dispensando vistos, cumpre decidir (definido já ser esta a instância competente), sendo colocadas a recurso as questões infra, identificadas em epígrafe.* Os factos, que a decisão recorrida consignou como provados:
1) A Autora, identificando-se como proprietária dos prédios inscritos na matriz predial urbana n.ºs 74… e 75… e artigo rústico n.º 65… e descrito na conservatória do registo predial de E... sob o n.º 016…. prédio sito na freguesia de A..., dá entrada na Câmara Municipal de E... em 12 de Junho de 2000 dum pedido de licenciamento para executar obras de restauração e conservação de moinhos casa e levada – fls. 1 do PA.
2) O qual corre termos na Câmara Municipal de E... sob o n.º 118/2000 – cfr. doc. 1 junto com a petição inicial e PA.
3) Como se alcança da memória descritiva, “A requerente não pretende modificar a utilização das edificações, assim o moinho continuará a ser para moagem e a casa para habitação unifamiliar.
A presente proposta (projecto de arquitectura em anexo) resulta apenas da necessidade de obras de restauro, devido ao mau estado de conservação dos edifícios que são de construção antiga, essencialmente construído em blocos de pedra de lousa, areia e cal e com estrutura dos pisos e da cobertura em madeira.
… As características dos compartimentos e das fachadas não serão alteradas.
A levada não receberá obras de conservação, será apenas limpa de lixo e ervas. …” – cfr. – fls. 28 do PA.
4) Os pareceres técnicos foram contrários à aprovação do requerido licenciamento – cfr. fls. 59 do PA.
5) A Câmara no sentido de não inviabilizar a pretensão do requerente aprovou o requerido licenciamento desde que “proceda junto à Estrada Nacional ao corte da construção, permitindo dar continuidade ao passeio que vem do norte” – fls. 66 do PA.
6) E emitiu, em 28-10-2003, o alvará de construção (Restauração e Conservação) n.º 222/03 – cfr. fls. 244 do PA.
7) Só que contrariamente ao licenciado e ao que se propora a requerente executar em vez de proceder a obras de restauro e conservação demoliu todas as paredes do moinho, ampliou a construção para norte e ampliou ainda o edifício principal para o lado do caminho – vide informação técnica de 07 de Abril de 2004 – cfr. fls. 247 do PA.
8) O Senhor Presidente da Câmara ordenou, por despacho de 20 de Abril de 2004, que se procedesse ao embargo das obras, o que ocorreu em 26-04-2004 – fls. 252 e 254 do PA.
9) A requerente por requerimento datado de 27 de Abril de 2004, mas cuja entrada nos serviços da ré ocorreu em 03 de Maio de 2004, vem dizer o seguinte: “ … As alterações efectuadas na obra, em relação ao projecto de arquitectura inicial, não foram feitas com má intenção.
Tinha em vista melhorar a situação dos apoios das paredes exteriores alteradas, criando um alinhamento de fundações novas, eliminando assim situações perigosas (como por exemplo o desmoronamento das paredes e cobertura) para os trabalhadores como também para os utentes na via pública. Não pretendia, de forma alguma, fugir ao projecto aprovado, em termos de criação de novas áreas.
Também optou-se por cobriu a levada com uma laje aligeirada em betão para eliminar unicamente o perigo, de pessoas poderem cair para dentro da levada.
Tendo em consideração o exposto, peço ao Ex.mo Senhor Presidente, o deferimento do processo em causa.” – cfr. fls. 256 do PA.
10) Os serviços técnicos informaram em 17/05/2004 do seguinte: “Cumpre informar que a requerente não está a cumprir o embargo que lhe foi imposto, nomeadamente : - Abertura de uma fossa na frente da moradia e laje na parte nascente.” – cfr. fls. 257 do PA.
11) É comunicado o embargo á Conservatória do Registo Predial de E... – cfr. fls. 264 do PA.
12) Em 15/06/2004 a autora solicita lhe sejam concedidos 60 dias para apresentar pedido de legalização das obras, pedido que só após várias insistências da Ré vem a apresentar em 01 de Agosto de 2005 – cfr. fls. 291 e 306 do PA.
13) A instruir tal pedido junta a certidão do registo predial do imóvel em questão na qual consta já registado o embargo de obra promovido pela Câmara. – cfr. fls. 312 do PA.
14) O projecto é sujeito a parecer técnico que lhe é desfavorável – fls. 382 e 383.
15) É proferido projecto de despacho com vista a indeferir a solicitada legalização em 2006/02/17, que é notificado à autora por carta de 24 de Fevereiro de 2006 – cfr. fls. 385 e 386 do PA.
16) A Requerente exerce o direito de audiência prévia apresentando um requerimento em 21 de Março de 2006 – cfr. fls. 390 do PA.
17) Foi proferido despacho final, pelo vereador do pelouro, em 24 de Abril de 2006 – indeferindo o pedido de licenciamento das ditas obras de ampliação, face aos pareceres negativos emitidos, do que foi notificada a requerente – cfr. fls.395 e 396.
18) A Requerente continua a fazer obras não obstante a ordem de embargo – cfr. fls. 401 do PA.
19) Por despacho do aludido vereador de 28/07/2006 é ordenada a demolição das obras construídas sem licença, para o que é concedido á autora um prazo de 45 dias sendo que lhe é concedido um prazo de 15 dias para querendo se pronunciar sobre tal ordem de demolição - fls. 406 e 407 do PA.
20) Em 25 de Agosto de 2006 a autora apresenta um requerimento nos serviços da ré em que confirma ter sido informada da ordem de demolição, que fez, no seu entender, “pequenas alterações/acertos ao projecto inicial” que, como ficou confiante que a Câmara iria deferir o seu pedido de legalização, deu seguimento ás obras, isto quando havia a ordem de embargo – fls. 421 do PA.
21) Por despacho de 13.02.2007 o vereador ordena que se procedam às diligências necessárias para se executar a demolição já ordenada – cfr. fls. 464 do PA.
22) É marcado dia para a tomada de posse do prédio com vista à sua demolição : 30-05-2007 sendo de tal notificada a autora – cfr. fls. 466 e 467 do PA.
23) Em 30-05-2007 procedeu-se à tomada de posse administrativa – cfr. fls. 483 do PA.
24) Marcada demolição para o dia 18 de Julho de 2007, a autora apresenta neste Tribunal uma providência cautelar para suspensão da ordem de demolição, dando origem ao processo 965/07.1 BEVIS – fls. 491 e seguintes.
25) Face á entrega de tal providência a Câmara suspendeu a demolição – fls. 568.
26) Foi proferida em 31.10.2007 decisão em tal providência indeferindo-a por inutilidade superveniente da lide atento o facto de ultrapassado que estava o prazo para a autora intentar a acção principal, designadamente a que visaria a anulação dos actos que ordenaram a demolição e tomada de posse a autora não a haver intentado – cfr. fls. 528 do PA.
27) Em 28 Novembro de 2007 a autora apresenta um requerimento comprometendo-se a demolir pelo menos parte das construções – cfr. fls. 521 do PA.
28) Sujeito a informação técnica o requerimento da autora obtém a informação de 10 de Março de 2008, onde consta, o seguinte:
“ Em cumprimento do despacho do Exmo. Vice-Presidente de 31 de Janeiro último, e face à sugestão constante do parecer do Dr. DM, cumpre-nos informar que não entendemos a proposta de demolição parcial apresentada pela requerente susceptível de repor a legalidade urbanística no local.
Mais, relativamente à susceptibilidade de licenciamento das obras levadas a efeito e que extravasam o âmbito do licenciamento concedido, devemos relembrar o seguinte:
- As obras de ampliação e alteração da habitação e as obras de alteração e ampliação do moinho, já iniciadas e que não integram a proposta de demolição apresentada pela requerente, foram já objecto de exaustivo pronunciamento técnico desfavorável (por parte desta Divisão, das Estradas de Portugal e CCDR-C) no âmbito do pedido de alteração à licença (requerimento nº 1419/05 de 1 de Agosto) que consta do presente processo de obras;
- As restantes obras levadas a efeito, de construção de muros confinantes com a via pública (estrada nacional), de construção de muros divisórios de propriedade e das estruturas edificadas no logradouro, não constam de qualquer peça do processo pelo que não dispomos de elementos para, em rigor, avaliar da possibilidade destas virem a ser legalizadas. No entanto, manifestamos desde já sérias reservas quanto à viabilidade de legalização face às características arquitectónicas que apresentam e tendo em conta as servidões administrativas e restrições de utilidade pública que impendem sobre a área em causa, já identificadas do processo” – cfr. doc. 7 junto com a petição inicial e fls. 544 do PA.
29) A autora apresenta em 28 de Abril de 2008 requerimento, requerendo que lhe seja certificado que as construções em causa se encontram implantadas de acordo com o PDM em espaço Urbano A - cfr. fls. 550 do PA.
30) Em 07 de Maio de 2008 o técnico camarário esclarece que já se pronunciou repetidas vezes sobre tal esclarecendo que as construções se situam em área da Reserva Ecológica Nacional – cfr. fls. 564 do PA.
31) É proferido despacho pelo vereador, com o seguinte teor:
“Atento o disposto no Parecer Jurídico de fls. 4, Pareceres Técnicos de fls. 543, 563 e 564 vai indeferido o requerido a fls. 521 e ss. 549 e 561 dos autos.
Assim, dado o carácter confirmativo da sentença, cuja cópia também se encontra junta a fls. 528 e ss dos autos, proceda-se à posse administrativa do prédio nos termos do n.º 1 do artigo 107º do RJUE, por forma a permitir a demolição das obras levadas a efeito sem a competente licença administrativa demolição essa já ordenada a fls. 407”- cfr .fls. 566 do PA.
32) Despacho esse que é notificado à autora por ofício de 23 de Junho de 2008 – cfr. doc. nº 4 junto com a sua p.i. e fls. 567 do PA.
33) Em 21 de Julho de 2008 realiza-se a tomada de posse administrativa do prédio, como aí se pode ler: “a edificação antiga foi totalmente demolida dando lugar a uma edificação nova que actualmente se encontra com as paredes rebocadas, a cobertura da edificação principal está actualmente sob a forma de terraço e a cobertura junto à estrada principal é em telha sanduíche, as janelas e portas ainda se encontram sem caixilharia.” – cfr. doc. n.º 1 junto com a contestação e fls. 571 e 572 do PA.
34) No dia 13 de Agosto de 2008 Autora foi notificada de que a demolição iria ser efectuada no dia 25 de Agosto de 2008, pelas 8.00 horas – cfr. doc. n.ºs 5 e 6 juntos com a petição inicial.
34) A autora, em 19 de Agosto de 2008, intenta neste Tribunal uma providência cautelar com vista a suspender-se o despacho que ordenara a demolição – processo 1182/08.9 BEVIS.
35) O Presidente, face a tal providência, emite despacho em 25 de Agosto de 2008 a suspender a execução até à decisão de tal providência – cfr. fls. 609 do PA.
36) O vereador autor dos actos tem delegado em si, pelo despacho n.º 21 de 08/11/2005 do Sr. Presidente da Câmara Municipal de E... as competências previstas no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação aprovado pelo D.L. n.º 555/99 – cfr. doc. 2 junto com a contestação.
37) O Senhor Vice-Presidente da Câmara Municipal de E... é o Vereador do Pelouro das Obras – cfr. doc. 2 junto com a contestação.* Do Direito
O tribunal “a quo” enfrentou as questões que se lhe deparavam decidir da seguinte forma:
«(…)
I) Da incompetência do Senhor Vereador para a prática dos actos administrativos objecto da presente acção:
A este propósito alega a Autora que é ao presidente da Câmara que compete decidir sobre as questões relativas à matéria de urbanização e edificação.
Acresce que o artigo 107º, nº 1, do RJUE dispõe: “ (…) o presidente da câmara pode determinar a posse administrativa do imóvel onde está a ser realizada a obra, por forma a permitir a execução coerciva de tais medidas” e da análise dos documentos que se juntam, constata-se que o despacho a determinar o indeferimento da suspensão da demolição e a posse administrativa não foi proferido pelo Senhor Presidente da Câmara de E..., mas sim pelo Senhor Vereador da Câmara Municipal de E....
Assim, defende a Autora que este último não poderia ter praticado aqueles actos e em face do que ficou dito supra, os actos administrativos que determinou o indeferimento da suspensão da demolição e a posse administrativa do prédio padece do vício de usurpação do poder, ou caso assim não se entenda, padece do vício de incompetência absoluta.
Ora, resulta da matéria provada que o Vereador autor dos actos tem poderes delegado pelo despacho n.º 21 de 08/11/2005 do Sr. Presidente da Câmara Municipal de E... as competências previstas no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação aprovado pelo D.L. n.º 555/99, bem como as funções de vice-presidente. E porque tem a seu cargo o pelouro das obras é identificado ou como “vice-presidente” ou como “Vereador do pelouro das obras”.
Assim, quando se alude a despacho do vice-presidente ou despacho do vereador das obras está-se a referir a mesma pessoa.
Pelo que, improcede o alegado vício.
II) Da falta da notificação do Auto da Posse Administrativa:
Alega a Autora que vem consignado no art. 107.º, n.º 3 do RJUE que “A posse administrativa é realizada pelos funcionários municipais responsáveis pela fiscalização de obras mediante a elaboração de Auto (…)”.
Sucede que, apesar do que vem consignado na Lei, o certo é que, decorrente do despacho referido, não foi notificada à autora qualquer auto de posse administrativa dos prédios em causa.
Assim, e como não é suficiente o despacho a ordenar a posse administrativa, temos que esta última não foi efectivamente realizada/efectivada e consequentemente também não é eficaz a ordem de demolição referida.
O que o artigo 107.º do RJUE, concretamente no seu parágrafo n.º 2, obriga a notificar é o acto administrativo que determinou a posse administrativa.
Como resulta da matéria provada a decisão que determinou a posse administrativa foi notificada á Autora.
Pelo que, improcede o alegado vício.
III) Na Nulidade do Acto que ordenou a Posse Administrativa por falta de indicação de prazo:
Alega a Autora que o acto administrativo que determinar a posse administrativa deve conter o prazo da sua validade, contudo o acto administrativo em questão, que determinou a posse administrativa da obra da ora autora, não refere qualquer prazo de validade.
Assim, também por esta razão a posse administrativa é nula.
Ora, como resulta da matéria provada, no despacho de fls. 436 que ordenou a tomada de posse em 2006 foi então fixado o prazo de 45 dias para se proceder à demolição e no despacho de fls. 565 que ordenou a actual posse administrativa faz-se aí expressa alusão que a posse é para cumprimento da ordem de demolição já ordenada a fls. 407, ou seja a ordem de demolição de 28-07-2006.
Pelo que, o prazo para a posse administrativa é expressamente dado.
Aliás, como argumenta a Entidade demandada, mesmo que se entendesse que não estava fixado prazo tal não acarretaria a nulidade do acto que determinou a posse administrativa. Estaríamos perante uma mera irregularidade não invalidante – vide CPA anotado de José Manuel santos Botelho, José Cândido Pinho e Américo Pires Esteves, 5.ª edição pág. 836.
Pelo que, improcede o alegado vício.
IV) Da falta de notificação do marido da requerente:
Argumenta a Autora que o documento nº 2 ora junto aos autos apenas foi notificado à ora autora.
Não o tendo sido ao seu marido, com quem se encontra casada no regime da comunhão geral de bens, conforme consta da certidão do registo predial junta ao processo de obras referido.
O artigo 107º, nº 2, do RJUE dispõe: “o acto administrativo que tiver determinado a posse administrativa é notificado ao dono da obra e aos demais titulares de direitos reais sobre o imóvel por carta registada com aviso de recepção”.
Assim, defende que a omissão da notificação deste acto administrativo determina a nulidade do acto administrativo, ou caso assim não se entenda, sempre o acto administrativo será anulável, no termos do disposto no artigo 135º do CPA, por vício de violação de lei.
De facto, o artigo 107.º, n.º 2 do RJUE manda notificar o dono da obra.
No caso vertente, quem sempre se apresentou como tal foi sempre a autora.
Por outro lado, manda notificar os demais titulares de direitos reais sobre o imóvel mas é evidente que se refere a, por exemplo, titulares de hipoteca, de direito de usufruto.
Como se decidiu no acórdão do STA de 21-01-93 com o nº 031042: "II – Tendo só o recorrente marido intervindo no processo de licenciamento de obras só ele é que tem de ser notificado da decisão tomada pela autarquia".
Ora, como defende a jurisprudência superior, tendo o requerente de licenciamento desencadeado o respectivo procedimento sem que a sua legitimidade tivesse sido em algum momento questionada, a circunstância de o mesmo ser casado sob o regime de comunhão de adquiridos, que apenas invocou no recurso contencioso, não torna geradora de alguma forma de ilegalidade o facto de o cônjuge não haver intervindo no procedimento" – cfr. Acórdão do STA de 16-12-2003 com o nº 074/03.
Como argumenta a Entidade demandada, a falta de cumprimento de tal notificação não gera para a autora qualquer lesão de direitos, apenas a poderia gerar ao seu marido, sendo que ele não é parte neste processo, nem sequer a autora o faz intervir como contra-interessado.
Pelo que, improcede o alegado vício.
V) Do Auto de Posse e do embargo:
Alega a Autora que nos termos do disposto no artigo 107º, nº 3, do RJUE, o auto de posse administrativo, deve conter:
i) - A identificação do acto que determinou a posse administrativa.
ii) - A especificação do estado do terreno ou da obra.
iii) - A especificação de todas as demais construções existentes.
iv) – A identificação o mais completa possível dos equipamentos que se encontravam no local
v) – O prazo de validade.
Refere que no processo referido, não foi elaborado qualquer auto com todos os elementos previstos na lei.
Resulta da matéria provada que foi proferido despacho pelo Vereador, com o seguinte teor:
“Atento o disposto no Parecer Jurídico de fls. 4, Pareceres Técnicos de fls. 543, 563 e 564 vai indeferido o requerido a fls. 521 e ss. 549 e 561 dos autos.
Assim, dado o carácter confirmativo da sentença, cuja cópia também se encontra junta a fls. 528 e ss dos autos, proceda-se à posse administrativa do prédio nos termos do n.º 1 do artigo 107º do RJUE, por forma a permitir a demolição das obras levadas a efeito sem a competente licença administrativa demolição essa já ordenada a fls. 407”;
Despacho esse que é notificado à autora por ofício de 23 de Junho de 2008 e em 21 de Julho de 2008 realiza-se a tomada de posse administrativa do prédio, como aí se pode ler: “a edificação antiga foi totalmente demolida dando lugar a uma edificação nova que actualmente se encontra com as paredes rebocadas, a cobertura da edificação principal está actualmente sob a forma de terraço e a cobertura junto à estrada principal é em telha sanduíche, as janelas e portas ainda se encontram sem caixilharia.” – cfr. doc. n.º 1 junto com a contestação e fls. 571 a 574 do PA.
Assim, contrariamente ao que a autora alega, foi elaborado um auto de posse, o qual contem os elementos prescritos no n.º 3 do art. 107º do RJUE.
Por outro lado, alega a Autora que o embargo havia caducado.
O que resulta das disposições conjugadas dos artigos 104.º e 105.º, n.º 2 do RJUE é que a autarquia dispõe de seis meses para ordenar a realização de trabalhos de correcção e se estes não forem realizados a obra permanece embargada.
Deste modo, o embargo se mantém. Como resulta da matéria provada, no dia imediato ao embargo (27 de Abril de 2004) a autora foi notificada para proceder à legalização, sendo que só em 01 de Agosto de 2005 veio apresentar tal pedido.
Colhidos que foram vários pareceres em 17 de Fevereiro de 2006 é proferido despacho no sentido de ser indeferido o pedido de legalização, que após a audiência prévia é confirmado por despacho de 24 de Fevereiro de 2006, sendo ordenada a demolição em 28 de Julho de 2006.
Pelo que, não se vislumbra cometido o alegado vício.
Assim sendo, bem andou a administração, não se verificando cometida qualquer ilegalidade.
(…)».
O assim julgado é de manter, não tendo procedência as razões trazidas a recurso.
Efectivamente:
I) - Quanto às invocadas nulidades de sentença alicerçadas no art° 615° n° 1, als. b) e d) do CPC.
Isto é, perante a cominação de nulidade da sentença “Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão” [al. a)], e quando “O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento” [al. d)], é de clara percepção que tais nulidades se não verificam.
Defende a recorrente que tais nulidades existem porque a sentença não se pronunciou sobre nulidade convocada em relação ao acto que determinou a posse administrativa (por falta de indicação do respectivo prazo).
Mas é seguro que não tem razão para visionar essas nulidades, pois, por um lado só a absoluta falta de fundamentos assim verte (e esse não é aqui o caso), e por outro, a questão foi explicitamente tratada (sob o item III) da decisão recorrida supra transcrita).
II) - Quanto aos imputados erros de julgamento.
1) – A respeito da (in)competência.
A delegação de poderes cria equivalência entre a actuação do delegado e a que teria sido realizada pelo delegante (cfr.: Rogério Soares, “Direito Administrativo”, p. 261; Mário Esteves de Oliveira e outros, “Código do Procedimento Administrativo”, 2ª ed., pp. 227/228; Paulo Otero, “Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa”, pp. 248/253; Ac. do STA, de 13/05/2004, proc. nº 048143).
A decisão recorrida, constatando poderes de delegação, admitiu tal possibilidade, ao que a recorrente contrapõe que tal não cabe por força do art.º 35º, nº 1, do CPA, que tão só permite a delegação quando exista lei que habilite, o que, defende, não será o caso.
Mas sem razão.
O tribunal “a quo” teve entendimento que é pacífico.
Cfr. Ac. do TCAN, de 08-11-2013, proc. nº 02155/10.7BEPRT :
Dispõe o nº 1 do artº 106º do RJUE que «O presidente da câmara municipal pode igualmente, quando for caso disso, ordenar a demolição total ou parcial da obra ou a reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data de início das obras ou trabalhos, fixando um prazo para o efeito.» e o nº 1 do artº 109º dispõe que «Sem prejuízo do disposto nos nºs. 1 e 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 281/99, de 26 de Julho, o presidente da câmara municipal é competente para ordenar e fixar prazo para a cessação da utilização de edifícios (…)», não referindo em nenhum dos preceitos a possibilidade de delegação.
Só que, como é sabido, não se pode interpretar as normas jurídicas de modo isolado e descontextualizado da sua sistematização no diploma em que se inserem.
Ora, se tivermos em atenção a sistematização e inserção dos referidos normativos no RJUE, constatamos que, não obstante os artºs 106º e 109º não preverem expressamente a delegação para a prática desses actos, a mesma está consagrada na lei e como tal é admissível.
Com efeito, estes normativos do RJUE enquadram-se na Subsecção III (Medidas de tutela da legalidade urbanística) da Secção V (Fiscalização) e na Subsecção I sob o título (Disposições gerais); o artº 94º encontra-se sob a epígrafe “Competência”, isto é, uma norma genérica sobre a atribuição de competência para os actos previstos nas subsecções desta Secção V.
Essa norma, (leia-se artigo 94º) estipula, no seu nº 1, que «Sem prejuízo das competências atribuídas por lei a outras entidades, a fiscalização prevista no artigo anterior compete ao presidente da câmara municipal, com a faculdade de delegação em qualquer dos vereadores».
Deste modo, existe norma genérica na Secção V que prevê a faculdade de delegação; por isso é desnecessário que em todos os normativos dessa Secção - que prevejam a competência do presidente da câmara municipal para a realização de certos e determinados actos - se reitere a possibilidade de delegação desse mesmo poder.
Logo, no caso posto, a delegação de poderes do presidente da câmara municipal (ou seja, do órgão municipal originariamente competente) no vereador do pelouro é legal e válida pelo que as alegações dos Recorrentes nesta matéria não permitem extrair as conclusões almejadas - cfr. ainda a al. m) do nº 2 do artº 68º da Lei nº 169/99, de 18/09, com a redacção dada pela Lei nº 5-A/2002, de 11/01.
Logo, se o Presidente da Câmara pode delegar ou subdelegar nos Vereadores o exercício da sua competência, própria ou delegada, nenhuma ilegalidade existe quando lhes transfere algumas das competências que a lei originariamente lhe atribui.
Tal equivale a dizer que, apesar da competência para embargar e ordenar demolições de edificações erigidas ilegalmente estar radicada no Presidente da Câmara, nada impede que a mesma seja delegada num dos Vereadores e que este, no uso dessa competência, profira ordens de demolição, como sucedeu aqui - cfr., neste sentido, os acórdãos do STA de 12/03/2009 e de 18/03/2010, nos recs. nºs 01065/08 e 0528/08, respectivamente e, na doutrina, Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maçãs, em Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado, Liv. Almedina, 2009, 531.
Além do mais, sendo a competência um conjunto de poderes funcionais conferidos a um órgão de uma pessoa colectiva com vista à realização das atribuições que lhe estão cometidas, a sua delegação tem, necessariamente, de incluir os poderes indispensáveis ao seu cabal exercício visto que, de outro modo, aquelas atribuições não poderiam ser atingidas. Ou seja, a delegação de competências com vista à realização de uma atribuição da pessoa colectiva tem de compreender os meios e poderes indispensáveis à sua efectiva concretização, pois que, de outro modo, será desprovida de eficácia e totalmente inútil.
E, porque assim, quando o Presidente da Câmara delega na Vereadora autora do acto administrativo impugnado as competências na área da fiscalização municipal, todos os serviços de fiscalização, incluindo de fiscalização urbanística, ter-se à que considerar que essa delegação integra a transferência de poderes necessários para que ordene a demolição de obras, construções ou edificações efectuadas sem licença.
De referir ainda que na situação sub judice se verificam todos os requisitos da delegação de poderes, dado que radica na lei (cfr. artº 69º nº 2 da Lei das Autarquias Locais); existe um delegante (Presidente da Câmara) e um delegado (Vereadora, autora dos actos impugnados) e, por fim, depende sempre de um acto de delegação, (cfr. docs. 1 e 2 juntos aos autos com a contestação).
Assim, ao contrário do invocado, existe um efectivo acto de delegação de poderes que é válido e legal. Mas, mesmo que assim se não entendesse, não poderia uma irregularidade operada no acto de delegação de competência(s) desencadear a consequência visada pelos Autores/Recorrentes.
Como ensina o Prof. Freitas do Amaral, em Direito Administrativo, vol. III, 1989, pág. 298 e segs., o vício da incompetência «consiste na prática, por um órgão da Administração, de um acto incluído nas atribuições ou nas competências de outro órgão da Administração».
Enquanto as atribuições se referem à pessoa colectiva em si mesma, a competência reporta-se aos órgãos. No caso dos Municípios os órgãos têm competências diferentes, mas prosseguem todas as mesmas atribuições, as atribuições do Município. Daqui decorre que, relativamente aos órgãos autárquicos, não se colocam, em regra, questões de incompetência por falta de atribuições, caso em que o acto seria nulo, mas sim, questões de incompetência, por o acto ter sido praticado dentro da competência de outro órgão autárquico, caso em que a sanção é a (mera) anulabilidade.
E, conforme melhor se alcança da sentença foi com base neste entendimento que o Tribunal decidiu que no caso em apreço: «… ainda que oferecesse razão aos AA., o acto impugnado nunca padecia do regime de invalidade mais gravoso, isto é, nulidade. …
Podemos, pois, concluir que o acto praticado ao abrigo da delegação de competências (como expressamente nele se refere), delegação essa que a Lei não proíbe - v. Lei nº 169/99, de 18/09, art. 68º, nº 2, alínea m), e art. 69º nº 2 - não revela padecer da pretendida inexistência/nulidade, vicio invalidante que os AA. lhe querem atribuir.
Antes sim, a verificarem-se os vícios imputados ao acto e supra referidos, nunca poderiam os mesmos conduzir à declaração de nulidade do acto impugnado, porque a sanção gravosa da nulidade está reservada, apenas, aos actos desprovidos de qualquer dos elementos essenciais, e aos casos especialmente previstos na lei - art. 133º nº 1 do CPA…».
É deste modo, inegável que a decisão sob censura apreciou e pronunciou-se sobre os vícios imputados ao acto impugnado, decidindo de forma acertada, fazendo correcta interpretação e aplicação do direito, seguindo, aliás, de perto a posição sufragada no ac. do STA de 18/03/2010, no âmbito do rec. nº 0528/08), já acima invocado e que sintetizou a temática deste modo:
I- A nulidade de sentença, por omissão de pronúncia, só ocorre quando não conhecer de questão que deva decidir e não já quando deixe de apreciar algum dos argumentos ou raciocínios expostos na defesa das teses em confronto.
II- Não incorre em vício de incompetência o acto administrativo praticado ao abrigo de delegação de competência válido e eficaz.
III- A competência do presidente da câmara para a fiscalização administrativa de operações urbanísticas, prevista na Secção V do DL 555/99, de 16 de Dezembro, abrange as medidas de tutela da legalidade urbanística, especificadas na Secção III daquela mesma Secção V.
IV- A competência referida em 3 é passível de delegação em qualquer dos vereadores, nos termos dos artigos 69º, número 2 da Lei das Autarquias Locais e 94º, número 2, do RJUE.
Cfr. Ac. do TCAN, de 13-01-2012, proc. nº 01410/08.0BEBRG :
1. Porque o Presidente da Câmara “pode delegar ou subdelegar nos Vereadores o exercício da sua competência própria ou delegada” (art.º 69.º, n.º 2 da Lei 169/99, de 18/9), nenhuma ilegalidade existe quando ele delega nos vereadores alguma ou algumas das competências que a lei originariamente lhe atribui.
2. A delegação de competências com vista à realização de uma atribuição da pessoa colectiva tem compreender os meios e poderes indispensáveis à sua efectiva concretização visto que se essa delegação for desacompanhada da transferência desses meios e poderes será desprovida de eficácia e não fará qualquer sentido.
3. Quando o Presidente da Câmara delega num vereador a competência para "embargar e ordenar a demolição de quaisquer obras, construções ou edificações efectuadas por particulares ou pessoas colectivas, sem licença ou com inobservância das condições dela constantes, dos regulamentos” [art.º 68.º, n.º2, al. m) da Lei 169/99, de 18/9], ter-se-á de considerar que essa delegação (mesmo que inexistisse acto de delegação quanto v.g., à tomada da respectiva posse administrativa), integra a transferência dos poderes necessários ao embargo e demolição de tais obras, maxime, o de, em caso de recusa do seu proprietário, tomar posse administrativa dos prédios onde as mesmas foram executadas tendo em vista a sua demolição e a reposição do status quo ante.
2) – A respeito da falta de notificação para audiência prévia relativa à tomada de posse administrativa.
A decisão recorrida não contempla qualquer pronúncia a propósito; quando esta também não foi questão que fosse levada em alicerçe de causa em p. i..
Ora, “Os recursos são específicos meios de impugnação de decisões judiciais, que visam modificar as decisões recorridas, e não criar decisões sobre matéria nova. Por isso, e em princípio, não se pode neles tratar de questões que não tenham sido apreciadas pela decisão impugnada, salvo questões novas de conhecimento oficioso e não decididas com trânsito em julgado.” – cfr. Acs. do STA, de 13-11-2013, proc. nº 01460/13; de 05-11-2014, proc. nº 01508/12.
3) – A respeito da caducidade da posse administrativa (por caducidade do embargo).
Revela o probatório a existência de dois actos de tomada de posse administrativa, um em 30-05-2007 (ponto 23) do probatório) e outro em 28/07/2008 (ponto 33) do probatório).
Ambos com vista à demolição
A posse administrativa encontra-se funcionalizada ao cumprimento de determinados objectivos por parte da Administração, sendo que apenas se mantém pelo período necessário para a execução coerciva da respectiva medida de legalidade, deixando de produzir efeitos logo que ela seja exercida (caducidade automática ou ope legis) - Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes, Fernanda Maçãs, Regime Jurídico, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, Comentado, Livraria Almedina, Coimbra, 2011, 3ª ed., pág. 668.
No caso dos autos a recorrente convoca a caducidade da posse em razão de uma alegada caducidade do embargo.
Mas erroneamente estabelece esse nexo.
«O embargo surge no âmbito das medidas de tutela da legalidade, como medida meramente cautelar e, por isso, provisória, já que não visa fornecer a solução definitiva para a situação de irregularidade detectada, solução esta dependente do instituto da legalização ou da demolição das obras realizadas ou reposição do terreno, mas apenas paralisar uma operação urbanística que esteja em curso» - Fernanda Paula Oliveira…, ob. cit., 656.
Se a posse administrativa pode servir à execução coerciva da ordem de embargo (art.º 107º, nº 4, do RJUE), compreendendo-se nesse caso a sua dependência para com a sobrevivência de eficácia daquele, certo é que a posse administrativa serve também a outras medidas de tutela de legalidade urbanística, tal como a de demolição (art.º 106º, e art.º 107º, nº 1, do RJUE).
Como no caso acontece, sem a relação de dependência que a recorrente pressupõe.
Aquela de que no procedimento se lançou mão foi a da posse administrativa para execução coerciva da demolição.
Subsista ou não eficácia do embargo, é-lhe indiferente.
4) – A respeito da falta de indicação, no acto administrativo que ordenou a posse, do respectivo prazo de validade.
A posse administrativa caduca no termo do prazo fixado para a execução coerciva da respectiva medida de tutela da legalidade urbanística, sendo que tratando-se de execução coerciva de uma ordem de demolição ou de trabalhos de correcção ou alteração de obras, estas devem ser executadas no mesmo prazo que havia sido concedido para o efeito ao seu destinatário, contando-se aquele prazo a partir da data de início da posse administrativa – art.º 107º, nºs. 7 e 8 do RJUE.
A decisão decorrida ponderou:
«Ora, como resulta da matéria provada, no despacho de fls. 436 que ordenou a tomada de posse em 2006 foi então fixado o prazo de 45 dias para se proceder à demolição e no despacho de fls. 565 que ordenou a actual posse administrativa faz-se aí expressa alusão que a posse é para cumprimento da ordem de demolição já ordenada a fls. 407, ou seja a ordem de demolição de 28-07-2006.
Pelo que, o prazo para a posse administrativa é expressamente dado.
Aliás, como argumenta a Entidade demandada, mesmo que se entendesse que não estava fixado prazo tal não acarretaria a nulidade do acto que determinou a posse administrativa. Estaríamos perante uma mera irregularidade não invalidante – vide CPA anotado de José Manuel santos Botelho, José Cândido Pinho e Américo Pires Esteves, 5.ª edição pág. 836».
Bem se decidiu.
É inequívoca intenção de lei balizar temporalmente a posse administrativa.
No padrão típico e lógico do procedimento, sucedendo-se a posse administrativa como meio para a execução forçada, a pretendida definição temporal terá lugar aquando da decisão que a determina.
Pode, porém, acontecer, dada a variante de práticas, que assim não suceda (com frequência até, logo aquando da ordem para cumprimento voluntário é usual aviso de como se desenrolará o procedimento executivo).
Mas em que, ainda assim - possa até não constar do acto que determinou a posse o prazo para execução dos trabalhos a que tal posse se destinava -, «per remissionem» (fundamentação que o art. 125º, n.º 1, do CPA, acolhe) a montante ele se pode facilmente encontrar.
Então a finalidade garantística da formalidade está alcançada, ocorrendo preterição de formalidade que se degradou em formalidade não essencial, isto é, numa mera irregularidade cuja consequência jurídica não é a da invalidade (cfr. Ac. do STA, de 06-09-2011, proc. nº 0787/10; Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2ª reimpr., Almedina, Maio de 2003, pág. 416). * Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pela recorrente.
Porto, 20 de Março de 2015.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Frederico Branco
Ass.: Joaquim Cruzeiro |
