| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
“J…, LDA.”, devidamente identificada nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Braga, datada de 22.04.2009, que, no âmbito da acção administrativa especial por si instaurada contra o R. “MUNICÍPIO DE BARCELOS” [abreviada e doravante MB], determinou a absolvição da instância deste com base na caducidade do direito de acção [quanto à impugnação do acto que determinou/ordenou a demolição do imóvel edificado] e na inimpugnabilidade do acto [aquele que determinou a posse administrativa do imóvel].
Formula a aqui recorrente nas respectivas alegações (cfr. fls. 113 e segs. - paginação do suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário) as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
A) Os vícios invocados na sua p.i. em relação ao acto que ordenou a posse administrativa do imóvel são autónomos dos que padece o acto que ordenou a demolição do mesmo, não sendo consequência da ilegalidade do acto exequendo (demolição). Por isso mesmo tem de ser susceptível de impugnação contenciosa, nos termos do art. 151.º/4 do CPA;
B) Com efeito, nos termos do artigo 107.º/1 do DL 555/99 de 16 de Dezembro, a competência para determinar a posse administrativa de imóvel cabe exclusivamente ao Presidente da Câmara Municipal de Barcelos e não a um seu Vereador. Sendo certo que esse diploma legal nem sequer prevê a possibilidade de delegação de poderes nos Vereadores para praticar actos relativamente a essa matéria (determinar posse administrativa), como acontece noutros casos como por exemplo o art. 94.º/1 do DL 555/99 de 16 de Dezembro.
C) Acresce que o art. 35.º/1 do CPA é muito claro quando refere que o acto de delegação de poderes só é possível quando exista uma lei que o permita. E, relativamente a esta matéria, a Autora não conhece sequer qualquer lei habilitante da delegação de poderes;
D) Deste modo, tendo em conta que o vício apontado (violação do disposto no art. 107.º/1 do DL 55/99) se refere exclusivamente ao acto que determina a posse administrativa e não ao acto que ordena a sua demolição, poderemos facilmente constatar que um é diferente e totalmente autónomo/independente do outro.
E) Por outro lado, não nos podemos esquecer que a posse administrativa afigura-se como um acto administrativo altamente desfavorável para os seus destinatários, na medida em que implica a possibilidade de entrada, permanência e a prática de actos de disposição em terrenos de titularidade privada, sem o consentimento destes (e mesmo contra a sua vontade) e sem o recurso prévio dos Tribunais; Este acto, caso não seja praticado dentro dos limites impostos pela lei (nomeadamente por quem tem poderes para o praticar - o Presidente da Câmara), poderá mesmo levar a responsabilidade criminal dos seus autores, constituindo um acto altamente gravoso para os particulares e susceptível de lesar os seus direitos ou interesses legalmente protegidos. E se assim é, nos termos do art. 51.º/1 do CPTA, tal acto teria de ser impugnável;
F) Por outro lado, importa ainda salientar que, quanto mais não fosse, sempre seria importante tal declaração de ilegalidade do acto que determinou a posse administrativa do imóvel até para efeitos de responsabilização civil e criminal de quem concretizar tal intento com base nessa ordem/acto administrativo.
G) Deste modo, o acto que determinou a posse administrativa do imóvel praticado pelo Vereador da Câmara Municipal de Barcelos encontra-se ferido de nulidade ou, pelo menos, de anulabilidade que foram expressa e atempadamente invocadas pela Autora na sua p.i., pelo que o mesmo é impugnável quer nos termos do n.º 3, quer do n.º 4 do art. 151.º do CPA e art. 51.º/1 do CPTA. Consequentemente, o douto Tribunal “a quo” tinha a obrigação de se pronunciar materialmente sobre os vícios invocados pela Autora na sua p.i, e não limitar-se a absolver da instância o Réu, como fez na douta sentença recorrida;
H) Por outro lado, na sua douta sentença, o douto Tribunal “a quo” não se pronunciou, na matéria considerada assente, sobre os factos que sustentavam o pedido subsidiário, mais concretamente os alegados nos arts. 16.º a 20.º e 25.º a 34.º da p.i.. Com efeito, o Tribunal “a quo” nem os considerou provados, nem não provados, entendendo a Autora que tal matéria é essencial para a boa decisão da causa pelo que o Tribunal deveria ter-se pronunciado sobre os mesmos. Não o tendo feito, incorreu desde logo no vício de omissão de pronúncia sobre essa matéria de facto
I) No entendimento da Autora, com as alterações ao projecto e respectivo processo de licenciamento, a obra em causa seria susceptível de ser licenciada, pois é possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares que lhe são aplicáveis mediante a realização de trabalhos de simples correcção ou de alteração do projecto inicial, nomeadamente confinando-a exclusivamente em Espaço natural classificado como “Mata ou mato de protecção a reconverter ou estabelecer”, onde, nos termos da alínea b), do n.º 4 do art. 52.º do Regulamento do PDM, é viável a legalização das instalações adstritas à exploração e manutenção florestal, como é o caso nos presentes autos.
J) Ora, a lei e a jurisprudência têm entendido que, caso a obra em causa seja susceptível de ser licenciada ou autorizada, a demolição pode ser evitada mesmo que não exista pedido de legalização apresentado pelo interessado, logo, por maioria de razão, o mesmo sucederá quando houver um pedido de legalização da mesma mediante a alterações ao respectivo projecto e processo de licenciamento.
K) Significa isto que, ao contrário do que consta na douta sentença recorrida, mesmo que o acto que ordenou a demolição já se tenha consolidado na ordem jurídica pelo decurso do tempo (conforme defende a douta sentença recorrida), a demolição pode ser evitada nessas condições.
L) Ora, foram precisamente essas condições que foram alegadas pela Autora na sua p.i. e que o douto Tribunal “a quo” não se pronunciou, recusando-se sem mais a pronunciar sobre o pedido subsidiário, por entender que a demolição já não poderá ser por qualquer modo evitada, mesmo que seja susceptível de ser licenciada ou autorizada;
M) No entanto, somos da opinião que tal entendimento é ilegal, por violar expressamente o art. 106.º/2 do DL 55/99, de 16 de Dezembro, pelo que douta sentença deve ser revogada ...”.
Conclui no sentido do provimento do recurso, com consequente revogação da decisão judicial recorrida e procedência da sua pretensão ou, se assim não for entendido, com prosseguimento dos ulteriores termos.
O R., ora recorrido, notificado veio apresentar contra-alegações (cfr. fls. 133 e segs.), nas quais pugna pela manutenção do julgado sem, todavia, formular conclusões.
O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA veio apresentar parecer/pronúncia no sentido da total improcedência do recurso jurisdicional (cfr. fls. 155 e 156), parecer esse que objecto de contraditório não mereceu qualquer resposta (cfr. fls. 157 e segs.).
Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 144.º, n.º 2, 146.º, n.º 4 do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º-A todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida no segmento em que se mostra sindicada [absolvição do R. da presente instância apenas quanto ao fundamento da inimpugnabilidade do acto que determinou a posse administrativa], incorreu ou não, por um lado, em nulidade [omissão pronúncia - art. 668.º, n.º 1, al. d) do CPC] e, por outro, em violação do disposto nos arts. 151.º, n.ºs 3 e 4 CPA, 106.º, n.º 2 e 107.º, n.º 1 ambos do RJUE (DL n.º 555/99) e 51.º, n.º 1 CPTA [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resultou apurada da decisão judicial recorrida a seguinte factualidade:
I) A A. é proprietária de um prédio rústico denominado de “Souto …”, com a área de 1470 m2, inscrito na matriz rústica sob o art. …, descrito na Conservatória do Registo Predial de Barcelos sob o n.º ….
II) Considerando a Regulamento do PDM de Barcelos, esse prédio encontra-se classificado como “Espaço Natural”.
III) Uma parte classificada como “Mata ou Mato de Protecção a Reconverter ou a Estabelecer” e a parte restante classificada como “Orlas e sebes Vivas”;
IV) No Verão de 2006, a A., sem ter pedido licenciamento prévio, construiu um coberto/alpendre no prédio referido em I), destinado a instalação de apoio/adstrita a uma exploração de manutenção e limpeza florestal, servindo para depósitos de madeiras provenientes dos espaços florestais circundantes.
V) No dia 04.08.2006, a divisão de Fiscalização do R. lavrou auto de notícia por contra-ordenação contra “B… - Sociedade de Construções, Lda.”, devido a construção do imóvel referido em IV), sem licença do município.
VI) Por despacho de 18.08.2006, foi declarada a intenção da câmara municipal de proceder a demolição das obras ilegais.
VII) Em 12.09.2006 foi o despacho comunicado a “B… Sociedade de Construções, Ld.ª” e também que dispõe do prazo de quinze dias para se pronunciar.
VIII) No dia 29.09.2006 “B… - Sociedade de Construções, Ld.ª” informa o processo que não é proprietária da obra a que se refere a fiscalização.
IX) Por despacho do 04.10.2006 foi ordenada a notificação da intenção do demolição e a instauração do processo por contra-ordenação à ora A..
X) No dia 20.10.2006 a A. solicitou ao Exmo. Presidente da Câmara Municipal do Barcelos a legalização de um edifício destinado a instalações directamente adstritas a explorações rurais e florestais, realizado no prédio descrito em I).
XI) O despacho referido em IX) foi notificado à A. em 03.11.2006 e também que dispõe do prazo de quinze dias para se pronunciar.
XII) A pretensão referida em X) foi indeferida em 06.11.2006 e foi notificada à A. em 08.11.2006, mais a informando de que dispõe do prazo do dez dias para se pronunciar acerca do indeferimento.
XIII) A A. pronunciou-se em 12.12.2006.
XIV) Em 20.12.2006 foi a legalização indeferida com os mesmos fundamentos de XII).
XV) Em 27.12.2006 foi comunicado à A. o dito indeferimento e também que dispõe do prazo de dez dias para se pronunciar acerca do mesmo.
XVI) Em 27.12.2006 foi proferido despacho a ordenar a notificação da A. para em 30 dias proceder a demolição das obras, dado que não são legalizáveis, conforme foi verificado pelo indeferimento do processo de legalização.
XVII) Despacho esse notificado à A. em 23.01.2007.
XVIII) Em 26.01.2007, a A. apresentou aditamento ao projecto.
XIX) Em 16.03.2007 foi o projecto indeferido.
XX) Em 20.03.2007 foi comunicado à A. o dito indeferimento e também que dispõe do prazo do dez dias para se pronunciar acerca do mesmo.
XXI) Em 07.06.2007 foi proferido despacho a ordenar a notificação da A. para em 30 dias proceder a demolição das obras dado as mesmas não serem legalizáveis, mesmo após a aprovação do novo PDM.
XXII) Em 08.10.2007 foi proferido despacho, notificado à A. em 25.10.2007, a ordenar a demolição em 20 dias, prazo após o qual será ordenada a posse administrativa.
XXIII) A 31.03.2008, o Vereador do R., Eng.º Manuel Marinho, proferiu o despacho ora impugnado, que foi notificado à A. em 26.06.2008, e é do seguinte teor:
“Determino a posse administrativa.
À Divisão de Conservação para proceder a demolição a expensas do infractor …”. «» 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade supra apurada, que aliás não foi objecto de qualquer impugnação, cumpre, agora, entrar na análise do objecto de recurso jurisdicional “sub judice” supra enunciado.* 3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA
O TAF de Braga em apreciação da pretensão da aqui recorrente deduzida na acção administrativa especial e na qual se peticionava que fosse declarado “… inválido, nomeadamente nulo, anulado ou irregular …”: a) “… o acto que ordenou a demolição do imóvel em causa …”; b) “… o acto que ordenou a posse administrativa do imóvel em causa para proceder a demolição coerciva …” e, subsidiariamente, c) que fosse condenado o R. à prática do acto devido “… ou seja a suspender todos os actos tendentes à execução da ordem de demolição e posse administrativa do prédio da Autora até que o Réu tome decisão definitiva e executória sobre o novo requerimento apresentado pela Autora no âmbito do processo de licenciamento n.º 110906 …, em cumprimento do disposto nos arts. 106.º/2 do DL 555/99, … e do princípio da proporcionalidade previsto nos arts. 5.º/2 do CPA e 18.º/2 e 3 da CRP …”, concluiu no sentido e segmento aqui sindicado de que, “in casu”, não estava reunido/preenchido o requisito da impugnabilidade do acto administrativo também em crise e, nessa medida, ocorria fundamento que obstava ao conhecimento de mérito conducente à absolvição da instância do R.. * 3.2.2. DA TESE DA RECORRENTE
Argumenta esta que tal decisão judicial, para além de padecer de nulidade [omissão de pronúncia quanto ao pedido subsidiário - arts. 668.º, n.º 1, al. d) do CPC e 106.º, n.º 2 do RJUE], fez ainda errado julgamento de direito já que, no caso, estamos em presença de acto administrativo impugnável considerando o regime legal decorrente dos arts. 151.º, n.ºs 3 e 4 CPA, 106.º, n.º 2 e 107.º, n.º 1 ambos do RJUE e 51.º, n.º 1 CPTA e, nessa medida, ao assim não haver sido considerado foram infringidos tais normativos. * 3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO
3.2.3.1. DA NULIDADE [arts. 668.º, n.º 1, al. d) do CPC, 106.º, n.º 2 RJUE]
Sustenta a A. aqui recorrente que a decisão judicial proferida nos autos enferma de nulidade já que alegadamente terá omitido pronúncia quanto ao pedido subsidiário deduzido visto não haver considerado os factos alegados sob os arts. 16.º a 20.º e 25.º a 34.º da p.i., sendo que a obra realizada em causa se mostra legalizável e como tal o acto de demolição é ilegal por infracção ao disposto no art. 106.º, n.º 2 do RJUE.
Analisemos.
Estipula-se no art. 668.º do CPC, sob a epígrafe de “causas de nulidade da sentença” e na parte que ora releva, que é “… nula a sentença: … d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento ...”.
As situações de nulidade da decisão encontram-se legalmente tipificadas no art. 668.º, n.º 1 do CPC, cuja enumeração é taxativa, comportando causas de nulidade de dois tipos [de carácter formal - art. 668.º, n.º 1, al. a) CPC - e várias causas respeitantes ao conteúdo da decisão - art. 668.º, n.º 1, als. b) a e) CPC], sendo que a qualificação como nulidade de decisão de ilegalidades integradoras de erro de julgamento não impede o Tribunal “ad quem” de proceder à qualificação jurídica correcta e apreciar, nessa base, os fundamentos do recurso.
Caracterizando em que se traduz a nulidade da decisão por infracção ao disposto na al. d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC a mesma prende-se com o dever que impende sobre o tribunal de resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (cfr. art. 660.º, n.º 2 CPC).
Trata-se, nas palavras de M. Teixeira de Sousa, do “... corolário do princípio da disponibilidade objectiva (art. 264.º, n.º 1 e 664.º, 2.ª parte) …” que “… significa que o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos formulados por elas, com excepção apenas das matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se tornar inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.
(...) Também a falta de apreciação de matéria de conhecimento oficioso constitui omissão de pronúncia …” (in: “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220 e 221).
Questões para este efeito são “... todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as partes …” (cfr. A. Varela in: RLJ, Ano 122.º, pág. 112) e não podem confundir-se “... as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os pressupostos em que a parte funda a sua posição na questão …” (cfr. J. Alberto dos Reis in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. V, pág. 143).
Daí que as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do Tribunal terão de ser determinadas pelo binómio causa de pedir-pedido.
Afirma ainda M. Teixeira de Sousa que o “... tribunal não tem de se pronunciar sobre todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes, desde que não deixe de apreciar os problemas fundamentais e necessários à decisão da causa. (...) Verifica-se, pelo contrário, uma omissão de pronúncia e a consequente nulidade [art. 668.º, n.º 1, al. d) 1.ª parte] se na sentença, contrariando o disposto no art. 659.º, n.º 2, o tribunal não discriminar os factos que considera provados (...) ou se abstiver de apreciar a procedência da acção com fundamento numa das causas de pedir invocadas pelo autor (...).
Se o autor alegar vários objectos concorrentes ou o réu invocar vários fundamentos de improcedência da acção, o tribunal não tem de apreciar todos esses objectos ou fundamentos se qualquer deles puder basear uma decisão favorável à parte que os invocou. (...)
Em contrapartida, o tribunal não pode proferir uma decisão desfavorável à parte sem apreciar todos os objectos e fundamentos por ela alegados, dado que a acção ou a excepção só pode ser julgada improcedente se nenhum dos objectos ou dos fundamentos puder proceder.
… Como corolário do princípio da disponibilidade objectiva (arts. 264.º, n.º 1 e 664.º 2.ª parte), a decisão é nula quando o tribunal conheça de questões de que não podia tomar conhecimento [art. 668.º, n.º 1, al. d) 2.ª parte], ou seja, quando a decisão esteja viciada por excesso de pronúncia. Verifica-se este excesso sempre que o tribunal utiliza, como fundamento da decisão, matéria não alegada ou condena ou absolve num pedido não formulado, bem como quando conhece de matéria alegada ou pedido formulado em condições em que está impedido de o fazer. (...).
O excesso de pronúncia pode ser parcial ou qualitativo, consoante o tribunal conheça de um pedido que é quantitativa ou qualitativamente distinto daquele que foi formulado pela parte. Este excesso de pronúncia parcial ou qualitativo também conduz à nulidade da decisão [arts. 661.º, n.º 1 e 668.º, n.º 1, al. e)], mas ele é distinto do excesso de pronúncia previsto no art. 668.º, n.º 1, al. d) 2.ª parte, pela seguinte razão: - se o tribunal condena no pedido formulado, mas utiliza um fundamento que excede os seus poderes de conhecimento, a hipótese cabe na nulidade prevista no art. 668.º, n.º 1, al. d) 2.ª parte; - mas se o tribunal, mesmo utilizando os fundamentos admissíveis, condena em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido, o caso inclui-se na previsão do art. 668.º, n.º 1, al. e).
(...) O art. 661.º, n.º 3 (...) constitui uma excepção a este fundamento de nulidade da decisão …” (in: ob. cit., págs. 220 a 223).
A sentença ou o acórdão constituem decisões jurisdicionais proferidas pelos tribunais no exercício da sua função jurisdicional que, num caso posto à sua apreciação, dirimem um conflito de interesses (públicos e/ou privados) no âmbito das relações jurídicas administrativas (cfr. arts. 01.º e 04.º ambos do ETAF).
Os mesmos conhecem do pedido e da causa de pedir, ditando o direito para aquele caso concreto, pelo que a sentença ou o acórdão podem estar viciados de duas causas que poderão obstar à eficácia ou validade da dicção do direito:
- Por um lado, podem ter errado no julgamento dos factos e do direito e, então, a consequência é a sua revogação;
- Por outro, como actos jurisdicionais, podem ter atentado contra as regras próprias da sua elaboração e estruturação ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra do qual são decretados e, então, tornam-se passíveis de nulidade nos termos do art. 668.º do CPC.
Munidos destes considerandos antecedentes de enquadramento quanto ao conceito de nulidade de decisão judicial e em particular da nulidade em questão temos que, no caso, falha a assacada nulidade.
Com efeito, lida atentamente a decisão judicial objecto de impugnação temos que na mesma o Mm.º Juiz “a quo” não omitiu, nem se excedeu, quanto aquilo que constituem os seus deveres e limites de pronúncia.
É que não releva para efeitos desta nulidade a não inclusão ou ausência de determinados factos tidos por relevantes e necessários pelas partes e que o não foram pelo julgador visto tal relevar em sede dum eventual erro no julgamento de facto.
Por outro lado, temos que não cabe na esfera da previsão da al. d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC o apreciar da correcção ou não do juízo de improcedência da pretensão deduzida a título subsidiário. Na verdade, se tal pronúncia é a correcta à luz do quadro factual e normativo tal já não releva em sede da nulidade enunciada pela al. d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC, visto a bondade substancial ou ausência desta não constituem fundamento de nulidade mas, ao invés, erro de julgamento de facto e de direito com a consequente revogação.
De harmonia com o atrás exposto, temos que no caso em apreço improcede a nulidade assacada à decisão judicial em crise.~ 3.2.3.2. DA VIOLAÇÃO DOS ARTS. 151.º, n.ºs 3 e 4 CPA, 107.º, n.º 1 RJUE e 51.º, n.º 1 CPTA
Imputa a recorrente que a decisão judicial em crise infringiu no seu julgamento o disposto nos normativos em epígrafe porquanto foram invocadas ilegalidades próprias relativamente o acto administrativo impugnado que determinou a posse administrativa do imóvel em referência e como tal trata-se de acto impugnável contenciosamente.
Vejamos.
A nossa Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnarem junto dos tribunais administrativos quaisquer actos ou condutas desenvolvidos pela Administração Pública que os lesem na sua esfera jurídica e independentemente da sua forma (cfr. art. 268.º, n.º 4 da CRP).
Presente o quadro legal decorrente da Reforma do Contencioso Administrativo 2002/2003 (cfr., entre outros, arts. 37.º e segs. e 46.º e segs. do CPTA) temos que se manteve, entre nós, um regime de “duplo dualismo processual” e como refere J.M. Sérvulo Correia tal repartição “… forma a base de uma matriz bipolar, que tem como colunas os dois meios processuais principais de tramitação não urgente: a acção administrativa comum e a acção administrativa especial …” (in: “Direito do Contencioso Administrativo I”, págs. 747 e 748) (cfr., no mesmo sentido, M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira in: “Código de Processo nos Tribunais Administrativos … - Anotado”, vol. I, pág. 309).
A acção administrativa especial constitui um meio processual principal do contencioso administrativo através do qual são efectivados ou tutelados alguns dos direitos subjectivos das relações jurídicas administrativas, sendo que provisoriamente e para assegurar a utilidade e eficácia do que ali venha a ser decidido faculta o legislador aos interessados a possibilidade de dedução de procedimentos cautelares [cfr. arts. 02.º, n.º 1, e n.º 2, als. d) e m), 46.º e segs. e 112.º e segs. do CPTA].
Nos termos do n.º 1 do art. 46.º do CPTA seguem a forma de acção administrativa especial os processos relativos a pretensões emergentes da prática ou da omissão ilegal de actos administrativos ou de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo, sendo que os pedidos principais legalmente admissíveis, por força do previsto no n.º 2 do mesmo normativo, continuam a ser os de anulação/nulidade ou inexistência de actos administrativos e o de declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral, alargando-se agora ao pedido de condenação à prática de acto legalmente devido e, bem assim, ao de declaração de ilegalidade de norma em casos concretos e de declaração de ilegalidade por omissão de regulamento.
A acção para impugnação de actos administrativos constitui uma “subespécie” da acção administrativa especial e mostra-se disciplinada, em termos de disposições particulares, nos arts. 50.º a 65.º daquele Código, regendo-se a acção de condenação à prática do acto legalmente devido, a outra “subespécie” da acção administrativa especial, pelos arts. 66.º a 71.º enquanto preceitos específicos.
O meio contencioso judicial relativo à pretensão impugnatória, face ao regime conjugado que decorre dos arts. 46.º, 47.º e 95.º do CPTA, tem como objecto de litígio toda a relação jurídica administrativa em questão (“ilegitimidade jurídica” do acto impugnado) e não apenas a “mera anulação” do acto administrativo nos estritos que haviam sido vertidos no articulado inicial (cfr., entre outros, J.C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 10.ª edição, págs. 219/220 e 293/294; M. Aroso de Almeida in: “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 2005, 4.ª edição revista e actualizada, págs. 188/196; Vasco Pereira da Silva in: “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2.ª edição, págs. 324 e segs.).
Resulta, por sua vez, do n.º 1 do art. 50.º do mesmo Código que a “… impugnação de um acto administrativo tem por objecto a anulação ou a declaração de nulidade ou inexistência desse acto …”, sendo certo que, como acabámos de aludir, por força do disposto no n.º 2 do art. 95.º, nos “… processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto impugnado, excepto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório …”.
Para a definição do que constitui ou deve ser conceptualizado como “acto administrativo impugnável” importa considerar, desde logo, o comando constitucional enunciado no n.º 4 do art. 268.º da CRP.
Constitui tal comando constitucional uma garantia impositiva, mas não limitativa, porquanto, impõe ao legislador ordinário que respeite a impugnabilidade contenciosa dos actos lesivos, mas dela não decorre que apenas e só tais actos sejam susceptíveis de impugnação junto dos tribunais.
O CPTA, no seu art. 51.º, veio definir, como princípio geral, o que é tido como acto contenciosamente impugnável, colocando o acento tónico na “eficácia externa”, prevendo-se no preceito legal que “… ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos …” (n.º 1).
Naquela definição parece mostrar-se pressuposto um conceito material de acto administrativo que se mostra enunciado no art. 120.º do CPA, mas, no entanto, como refere J.C. Vieira de Andrade “… o conceito processual de acto administrativo impugnável não coincide com o conceito de acto administrativo, sendo, por um lado, mais vasto e, por outro, mais restrito.
É mais vasto apenas na dimensão orgânica, na medida em que não depende da tradicional qualidade administrativa do seu Autor … - artigo 51.º, n.º 2.
É mais restrito, na medida em que só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo, em especial os actos cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 51.º, n.º 1) - devendo entender-se que actos com eficácia externa são os actos administrativos que produzam ou constituam (que visem constituir, que sejam capazes de constituírem) efeitos nas relações jurídicas administrativas externas, independentemente da respectiva eficácia concreta …” (in: ob. cit., págs. 211/212).
Tal princípio geral definiu o acto administrativo impugnável como sendo aquele acto dotado de eficácia externa, remetendo a lesividade [subjectiva] para mero critério de aferição dessa impugnabilidade.
Daí que se compreendam ou insiram no conceito legal de “acto impugnável” todos os actos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos assim se respeitando a garantia constitucional impositiva, garantia essa que acaba, todavia, por ser estendida pelo legislador ordinário a todos aqueles actos que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjectivos e de interesses legalmente protegidos, são dotados de eficácia externa.
Além disso, a própria “eficácia externa”, enquanto definidora de impugnabilidade contenciosa, não tem de ser actual, podendo ser potencial desde que seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos [cfr. conjugadamente arts. 51.º, n.º 1 e 54.º, n.º 1, al. b) ambos do CPTA].
Temos, por conseguinte, que para ser contenciosamente impugnável, a decisão administrativa em causa não tem de ser lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos do A./requerente, bastando-lhe ter eficácia externa actual, ou, pelo menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter.
Atente-se, nesta sede, ao que consta da exposição de motivos do CPTA:
“… procurou definir-se o acto administrativo impugnável tendo presente que ele não pode ser lesivo de direitos ou interesses individuais, mas sem deixar, de harmonia com o texto constitucional, de sublinhar o especial relevo que a impugnação de actos administrativos assume nesse caso. Por outro lado, deixa de ser prever a definitividade como um requisito geral de impugnabilidade, não se exigindo que o acto tenha sido praticado no termo de uma sequência procedimental ou no exercício de uma competência exclusiva para poder ser impugnado …”.
Ora o aludido art. 51.º do CPTA abriu caminho à possibilidade de impugnação contenciosa de actos procedimentais (desde que dotados de eficácia externa) e não apenas àqueles que ponham fim ou termo ao procedimento ou incidente, abandonando, enquanto requisito de impugnabilidade contenciosa, o conceito da “definitividade horizontal” visto a pedra de toque se centrar agora no conceito de “eficácia externa” (cfr., neste sentido, M. Aroso Almeida e C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 308 e segs.; M. Aroso de Almeida in: ob. cit., págs. 144 e segs. e em “Implicações de direito substantivo da reforma do contencioso administrativo” in: CJA n.º 34, págs. 74 a 76; M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira in: ob. cit., págs. 343/344, nota VII).
Como refere Vasco Pereira da Silva “… os actos de procedimento são susceptíveis de impugnação autónoma (artigo 51.º, n.º 1 do Código), o que significa a continuação da transformação de um Contencioso Administrativo outrora exclusivamente centrado no acto administrativo, num processo que passa a alargar o seu objecto às relações jurídicas administrativas, designadamente as que têm lugar no decurso do procedimento. Uma vez que «qualquer acto administrativo é susceptível de impugnação contenciosa (…) em resultado da verificação do pressuposto processual da lesão de direitos dos particulares, não há qualquer problema em admitir que uma medida administrativa produza simultaneamente efeitos externos e lesivos e efeitos internos de preparação de outras decisões, em cujo procedimento esteja inserida. Pois, perante um acto administrativo, a única coisa que é preciso saber é se ele afecta imediatamente, ou não, os direitos dos particulares, para nada interessando o facto dele ter sido praticado no início, no meio, ou no fim do procedimento» ...” (in: ob. cit., págs. 345 e 346).
Note-se, contudo, que se é certo que o CPTA no seu art. 51.º admite a impugnação dos actos administrativos com eficácia externa temos, por outro lado, que o art. 53.º do mesmo Código restringe tal possibilidade de impugnação quanto aos actos meramente confirmativos [ressalvadas as situações excepcionais previstas nos n.ºs 2 e 3 do art. 52.º], sendo certo ainda que os actos de execução, constituindo ou consubstanciando-se em actos jurídicos de execução, pelo facto de poderem produzir efeitos inovatórios no desenvolvimento da situação jurídica definida no e pelo acto anterior são susceptíveis de impugnação contenciosa autónoma na medida de tal inovação em função de ilegalidades próprias a ele assacáveis (cfr. M. Aroso Almeida e C. A. Fernandes Cadilha in: ob. cit., págs. 324 e 325).
Tal como afirmava M. Aroso de Almeida ainda no âmbito do anterior contencioso a “… questão que a propósito destes actos se coloca [os actos de execução] não diz propriamente respeito, na verdade, à sua recorribilidade, mas às causas de invalidade que contra eles se podem fazer valer. Na medida em que estes actos pressupõem e se baseiam na definição jurídica contida em actos anteriores, é natural que eles comunguem das eventuais invalidades que possam afectar aqueles actos, para além de poderem ainda padecer de vícios próprios por acrescentarem novos efeitos jurídicos àqueles que já tinham resultado do acto anterior e que podem ser contrários às regras às quais devem obediência. Ora, a orientação tradicional é a de admitir que não se podem invocar contra um acto administrativo vícios que já se podiam e deviam ter invocado contra actos anteriores. É o que resulta da teoria tradicional dos actos (meramente) confirmativos, quando aplicada aos actos jurídicos de execução, que, como vemos, são sempre (pelo menos parcialmente) confirmativos ...” (em “Suspensão de eficácia de actos administrativos de execução de sentença” in: CJA, n.º 11, pág. 20).
É que no art. 151.º do CPA está prevista a impugnabilidade contenciosa dos actos de execução consubstanciados em actos jurídicos que excedam os limites do acto exequendo (cfr. seu n.º 3), sendo “… também susceptíveis de impugnação contenciosa os actos … de execução arguidos de ilegalidade, desde que esta não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo …” (n.º 4).
Temos, assim, que em regra, os actos de execução só são passíveis de impugnação contenciosa autónomo na medida em que sejam inovatórios, por alterarem, excederem ou modificarem a situação definida pelo acto executado (cfr. arts. 151.º, n.ºs 3 e 4, do CPA e 51.º do CPTA).
Presentes os considerandos antecedentes de enquadramento jurídico da questão e revertendo, agora, ao caso sob apreciação temos para nós que assiste razão à recorrente na crítica que assaca à decisão judicial recorrida, porquanto se nos afigura, de harmonia com o atrás expendido, que quanto ao fundamento de ilegalidade traduzido na pretensa incompetência do autor do acto para a sua prolação por infracção, nomeadamente, ao disposto nos arts. 35.º, 38.º do CPA e 107.º, n.º 1 do RJUE, estamos em presença de acto administrativo susceptível de impugnação contenciosa, assistindo à A., aqui recorrente, o direito de a título principal accionar judicialmente o ente demandado e dessa forma tutelar os direitos e interesses que visa promover e defender.
Com efeito, se é certo que em face do incumprimento do acto que ordena a demolição de imóvel/construção edificada o acto que determina a posse administrativa constitui acto de execução daquele (cfr., entre outros, Acs. STA de 18.12.2002 - Proc. n.º 046820, de 22.06.2004 - Proc. n.º 01149/03 in: «www.dgsi.pt/jsta») temos, todavia, que o mesmo acto pode ser impugnado na medida em que exceda os limites do acto exequendo ou com a arguição de qualquer ilegalidade não derivada da ilegalidade deste, ou seja, em função de ilegalidades próprias a ele apenas assacáveis (cfr., entre outros, Acs. STA de 19.01.2005 - Proc. n.º 0181/04, de 17.01.2007 - Proc. n.º 0719/06 in: «www.dgsi.pt/jsta»; Acs. TCA Norte de 29.06.2006 - Proc. n.º 01326/04.0BEBRG, de 21.01.2010 - Proc. n.º 01039/09.6BEPRT in: «www.dgsi.pt/jtcn»).
Ora, na verdade, quanto ao despacho que determina a posse administrativa, impugnado também na presente acção administrativa especial, verifica-se que a A. em sede de articulado inicial, para além dos fundamentos de ilegalidade assacados igualmente ao acto que determinou a demolição da construção em questão [infracção aos arts. 106.º, n.º 2 RJUE, 05.º, n.º 2 CPA, 18.º, n.ºs 1, 2 e 3 e 62.º da CRP], veio ainda invocar ilegalidade própria do acto que ordena a posse administrativa [pretensa incompetência do autor do acto para a sua prolação por infracção, nomeadamente, ao disposto nos arts. 35.º, 38.º do CPA e 107.º, n.º 1 do RJUE] e que só ao mesmo assaca [cfr. arts. 35.º a 46.º da petição inicial, em especial, arts. 35.º a 37.º].
Assim, quanto àquele concreto fundamento de ilegalidade temos que o acto administrativo em questão constitui um claro acto administrativo susceptível de impugnação à luz do art. 51.º, n.º 1 do CPTA em conjugação com o disposto no art. 151.º do CPA.
Nessa medida, na procedência parcial das conclusões da alegação da recorrente e do presente recurso jurisdicional neste segmento e com esta abrangência não pode manter-se o decidido pelo TAF de Braga naquilo que constitui objecto de pronúncia deste tribunal “ad quem”.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:
A) Conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional “sub judice” e, em consequência e com a fundamentação antecedente, revogar parcialmente a decisão judicial recorrida, com todas as legais consequências;
B) Determinar o envio dos presentes autos ao TAF de Braga para prosseguimento dos mesmos com apreciação do mérito da pretensão impugnatória deduzida relativamente ao despacho que determinou a tomada de posse administrativa do imóvel em questão quanto àquele fundamento de ilegalidade próprio em conformidade com o supra decidido, caso nada mais obste a tal.
Custas nesta instância a cargo de recorrente e recorrido, na proporção de 1/3 e 2/3 respectivamente, sendo que a taxa de justiça é reduzida a metade [cfr. arts. 446.º do CPC, 18.º, n.º 2, 73.º-A, n.º 1, 73.º-E, n.º 1, al. a) do CCJ e art. 189.º do CPTA].
Notifique-se. D.N..Restituam-se, oportunamente, aos ilustres mandatários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 06 de Maio de 2010
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro |
