Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01247/20.9BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	06/03/2026

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	CATARINA VASCONCELOS

Descritores:	IPSS; CANCELAMENTO DO REGISTO; FINS/OBJETIVOS DO ÂMBITO DA AÇÃO SOCIAL DO SISTEMA DA SEGURANÇA SOCIAL; CADUCIDADE DO PROCEDIMENTO;


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam na Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte

I - Relatório:
O INSTITUTO JUVENIL ..., pessoa coletiva de direito canónico, com o NIPC ...44, sito na Rua ..., ..., ..., intentou a presente ação administrativa contra o MINISTÉRIO DO TRABALHO, SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA SOCIAL, e, na qualidade de contrainteressado, contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL,
I.P. pedindo que se declarasse nula e de nenhum efeito a “Declaração” datada de 22 de janeiro de 2020 bem como todo o procedimento administrativo que esteve na sua base e, em especial, o alegado despacho de 18 de dezembro de 2019 do Sr. Diretor Geral da Segurança Social e bem assim a publicação para conhecimento público da identificada nulidade com vista ao restabelecimento da situação da qualidade de IPSS da Autora.
Por sentença de 25.05.2923 foi a ação julgada procedente e, em consequência, anulado o despacho proferido pelo Diretor-geral da Segurança Social em 18.12.2019, que determinou o cancelamento do registo da inscrição do autor como Instituição Particular de Solidariedade Social.
O R. não se conformando com o julgado, recorre de tal sentença formulando as seguintes conclusões:
A. O presente recurso merece provimento, porquanto a interpretação e enquadramento jurídico que o Tribunal a quo fez da matéria de facto e de direito em causa, padece de vários vícios, nomeadamente, a existência de erro de julgamento e, consequentemente, errada aplicação do direito.
B. O tribunal a quo considerou que:
I. O ato impugnado foi praticado para além do prazo de caducidade do procedimento previsto no n.º 6 do artigo 128.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), sendo o mesmo anulável por violação de tal norma, nos termos do disposto no artigo 163.º n.º 1 do CPA;
II O ato impugnado padece de erro nos pressupostos, determinante da respetiva anulação.
C. No que concerne à Questão I . o entendimento do tribunal a quo de que o ato impugnado foi praticado para além do prazo de caducidade do procedimento previsto no n.º 6 do artigo 128.º do CPA - tendo em conta o vertido nos pontos 5) e 6) das presentes Alegações facilmente se entende que existe, no geral, uma relação de dependência entre o Centro Distrital da área de intervenção geográfica da instituição e a DGSS, no que diz respeito a todo o procedimento de registo, e em concreto, que a DGSS está sempre dependente, para a emissão de decisão final do parecer que o Centro Distrital emitirá, após a averiguação "in loco" da situação concreta da instituição.
D. O procedimento administrativo de cancelamento do registo como IPSS das instituições, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 13.º do EIPSS, é de iniciativa oficiosa, pelo que não depende da apresentação de requerimento por parte das instituições, mas de impulso processual dos serviços distritais do Instituto da Segurança Social, IP.
E. No caso em apreço, o ofício de audiência prévia, comunicando a intenção de cancelamento do registo como IPSS, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 13.º do Regulamento do Registo das IPSS, foi enviado em 30.03.2017, recebido a 06.04.2017. Esta notificação, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 121.º do CPA, suspende os prazos a decorrer no procedimento.
F. A resposta da instituição, contestando o projeto de decisão de cancelamento, é recebida na DGSS em 17.04.2017.
G. Face aos argumentos aduzidos pela instituição e ao abrigo do disposto no artigo 125.º do CPA, através de ofício datado de 28.04.2017, são solicitadas diligências complementares ao Centro Distrital ..., entidade responsável pela instrução dos processos de registo, e que tinha dado o impulso ao procedimento, por ter apurado que a instituição não estava a desenvolver atividades do âmbito da ação social do sistema da segurança social.
H. Este pedido dirigido ao Centro Distrital foi na verdade um pedido de novo parecer complementar devidamente fundamentado, essencial e necessário para a tomada de decisão final no procedimento, dado que só este organismo, por acompanhar diretamente as instituições, poderia, face aos argumentos aduzidos pela instituição, apurar se o "status quo" da instituição se havia alterado, ou seja avaliar
se teria passado a desenvolver atividades destinadas a prosseguir fins/objetivos enquadrados no âmbito da ação social e, em consequência manter o seu registo como IPSS.
I. Assim, é manifesto que o parecer solicitado era fundamental e indispensável. Sem o mesmo não era possível emitir decisão devidamente fundamentada no processo, sob pena de prejudicar a instituição, caso estivesse efetivamente a desenvolver atividades destinadas a prosseguir fins do âmbito de ação social, e sem mais se avançasse para a decisão final de cancelamento, sem ser devida e definitivamente apurada a situação em que se encontrava e se alguns dos argumentos evocados podiam inferir decisão diversa.
J. Pelo que se entende que o prazo para a decisão, constante do n.º 6 do artigo 128.º do CPA, se encontrava suspenso até à receção do referido parecer imprescindível para a mesma.
K. Por se entender ser um elemento tão essencial, o qual não pode ser preterido, foi feita insistência junto do Centro Distrital ..., a 20.11.2018, solicitando o envio do mesmo para que pudesse ser dado prosseguimento ao processo e ser emitida decisão final.
L. Em 06.08.2019, o Centro Distrital ... envia à DGSS o novo parecer, no qual reitera a proposta de cancelamento do registo como IPSS da instituição, dado que, nas diligências efetuadas e da leitura da documentação constante do processo, não resultou uma alteração da situação, ou seja, o Centro Distrital manteve, com os mesmos fundamentos, que a instituição não se encontrava a desenvolver atividades destinadas a prosseguir fins do âmbito da ação social do sistema da segurança social.
M. Não tendo a DGSS outra informação, que não a que é careada ao processo pela entidade instrutora do mesmo (Centro Distrital) e face ao parecer complementar, que na verdade não trouxe qualquer nova informação que permitisse alterar o proieto de decisão notificado, foi proferida decisão final no procedimento, também por se entender que os fundamentos desta já haviam sido comunicados à instituição no nosso anterior ofício de audiência prévia, o que nos termos da alínea e) do n.º 1 do artigo 124.º do CPA, dispensa a necessidade de proceder a nova audiência de interessados.
N. Assim foi o despacho de cancelamento proferido em 18.12.2019, e comunicado à instituição em 22.01.2020.
O. Face ao supra exposto, nada mais há acrescentar, senão o que foi anteriormente comunicado, de que não era possível proferir decisão final, sem a informação constante do parecer do Centro Distrital ..., pelo que se entende que o procedimento se encontrava suspenso até à conclusão das diligências
complementares efetuadas junto daquele organismo, i.e., até à receção do referido parecer solicitado, logo, o prazo constante do n.º 6 do artigo 128.º do CPA, considera-se manifestamente cumprido pela DGSS.
P. Contudo, mesmo que assim não se entendesse, o princípio geral de direito que se exprime pela preceito latino "utile per inutile non vitiatur", princípio que também tem merecido outras formulações/designações (como a de princípio da inoperância dos vícios, a de princípio da economia dos atos públicos e a de princípio do aproveitamento do ato administrativo), ve sendo reconhecido quanto à sua existência e valia/relevância pela doutrina e pela jurisprudência, admitindo-se o sua aplicação em certas e determinadas circunstâncias, devidamente fundamentadas.
Q. Efetivamente, tem o Supremo Tribunal Administrativo (STA) aplicado com muita regularidade o princípio geral de direito utile per inutile non vitiatur, que, por transposição para o direito processual administrativo, a essas formulações legais sejam contrapostos o princípio da inoperância dos vícios, numa perspetiva anti formalista, tendo em vista a economia dos atos públicos, bem como o princípio do aproveitamento do ato administrativo. (Vide Acórdão do STA de 29.05.2008 - VI, VII).
R. Tal princípio habilita o julgador, mormente, o juiz administrativo a poder negar relevância anulatória ao erro da Administração (seja por ilegalidades formais ou materiais), mesmo no domínio dos atos proferidos no exercício de um poder discricionário, quando, pelo conteúdo do ato e pela ocorrência da solicitação de diligências/ parecer complementar que foi imprescindível de efetuar, se possa afirmar, com inteira segurança, que a interpretação errónea dos factos ou do direito aplicável não interferiu com o conteúdo da decisão administrativa proferida, nomeadamente, porque não afetou as ponderações ou as opções compreendidas, e porque subsistem fundamentos exatos bastantes para suportar a validade do ato (v.g., derivados da natureza vinculada dos atos praticados conforme à lei); ou seja, porque inexiste em concreto utilidade prática e efetiva do operar daquela anulação, visto os vícios/ erros imputados não inquinarem a essência do conteúdo da decisão administrativa em apreço, não possuindo a anulação qualquer sentido ou alcance.
S. A preterição dessa formalidade, não tem qualquer consequência invalidante da decisão final proferida no procedimento administrativo em causa, pois não seria possível dar outro sentido à mesma, pelo que não interferiria com o conteúdo da decisão proferida, pois por apelo, nos termos do n.º 5 do artigo 163.º do CPA, ao princípio do aproveitamento dos atos administrativos se concluí, com toda
a segurança, que a realização de novo procedimento e consequente nova audiência de interessados não teria qualquer capacidade para abalar os fundamentos em que assentou a decisão final, até porque a instituição já tinha sido auscultada no processo com os mesmos factos e fundamentos.
T. Portanto, sem qualquer margem para dúvidas, devidamente corroborada com a solicitação de diligências/ parecer complementares ao Centro Distrital, a decisão administrativa proferida pelo Diretor-Geral seria sempre emitida com o mesmo conteúdo e sentido, pois outra solução não se afigura legalmente possível (pois a instituição de facto não desenvolve atividades/ respostas sociais no âmbito da ação social do sistema de segurança social que legitimem a manutenção do seu registo na DGSS).
U. Assim, considera-se que seria de preservar o ato administrativo em detrimento do cumprimento de um preceito formal/ procedimental, que em nosso entendimento face ao procedimento especial de registo em apreço, alicerçado em dois organismos diferentes, com competências diversas e especificas no processo, e aos contornos da situação em causa nos parece cumprido.
V. Sendo certo que um novo procedimento de cancelamento de registo como IPSS a efetuar, em execução do julgado anulatório, irá sempre culminar em nova decisão idêntica de cancelamento, face aos factos e fundamentos que motivaram o ato administrativo ora em questão.
W. No que concerne à Questão II - o entendimento do tribunal a quo de que o ato impugnado padece de erro nos pressupostos, determinante da respetiva anulação - frise-se que, tendo em conta o enquadramento legal efetuado nos pontos 28) a 34) das presentes Alegações, e atenta a leitura dos diferentes Planos de Acão apresentados pela instituição, e dos diferentes pareceres emitidos pelo Centro Distrital ..., que, como já se referiu na questão anterior, é a entidade com a competência para a instrução do processo e a que tem conhecimento direto da situação/ atividade da instituição, concluiu-se que a instituição não estava a desenvolver a título principal, atividades/ respostas sociais que se destinassem a prosseguir fins/objetivos do ãmbito da ação social do sistema da segurança social, elencados nas alíneas a) a f) do artigo 1.º-A do EIPSS.
X. Os quais determinam o registo como IPSS do âmbito da segurança social, de acordo com o previsto no artigo 1.º do Regulamento do Registo já citado.
Y. Face a esta conclusão, e tendo em consideração que não havia qualquer outra informação disponível no processo, outra não poderia ser a decisão a proferir, por força do previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 13.º do Regulamento do Registo.
Z. O tribunal a quo entende que houve erro no pressuposto do ato administrativo de cancelamento emitido, por entender que as atividades desenvolvidas, ou a desenvolver, pela instituição garantem direitos sociais das comunidades a que se dirigem, o que nos termos do n.º 1 do artigo 1.º do EIPSS, determina que possa ser considerada como IPSS.
AA. Entende-se que até pode ser aceite que a instituição seja considerada uma IPSS, e como tal estar sujeita ao regime do Estatuto das IPSS, revisto e republicado pelo Decreto-Lei n.º 172-A/2014, de 14 de novembro, na sua redação atual, noutro âmbito e diferente área governativa, o que não se concorda é que seja considerada IPSS do ãmbito da ação social do sistema como IPSS na DGSS, ao abrigo do regime previsto no Regulamento do Registo das IPSS, aprovado pela Portaria n.º 139/2007, de 29 de janeiro, na sua redação atual.
BB. Ou seja, face à informação dos pareceres emitidos pelo Centro Distrital ..., entende-se que as atividades desenvolvidas a título principal pela instituição não são enquadráveis nas alíneas a) a f) do artigo 1.º-A do EIPSS (vide atividades/ respostas sociais enquadráveis no âmbito da ação social do sistema de segurança social em documento "Respostas Sociais - Nomenclaturas e Conceitos" em https://www.sesocial.pt/documents/10152/113014/DGSS Nomenclaturas 2022.pdf/6c5552a8-0c10-4271-8092-dd0b60fe1 e71), mas poderiam ser eventualmente enquadradas nas alíneas h) (educação e formação profissional dos cidadãos, face às salas de formação que pretende implementar), a registar pela Direção-Geral da Educação, e i) (resolução dos problemas habitacionais - concessão de habitação a estudantes deslocadas) do mesmo artigo, poderá ser reconhecida como IPSS de outro ãmbito, que não o âmbito da ação social do sistema da segurança social.
CC. Assim, entende-se que não houve erro no pressuposto do ato administrativo praticado.
DD. Devendo, por isso, a sentença recorrida ser revogada com as demais consequências legais.
A A. apresentou contra-alegações, concluindo o seguinte:
A. Como nota para toda a legislação invocada pelo Recorrente, a mesma tem de ser vista na versão à data dos factos, uma vez que aquele refere alterações legislativas não aplicáveis in casu, além de que é preciso respeitar a Hierarquia das Normas, sendo certo que as Leis e Decretos-Leis têm valor jurídico superior às Portarias;
B. O artigo 25º, n.º3, do Regulamento de Registo implica tão somente a interrupção e não a suspensão dos prazos, pelo que, mesmo que seja aplicável, é de referir que a diligência complementar que justificaria tal interrupção ocorreu em abril de 2017 e o ato só foi notificado em janeiro de 2020, levando à mesma conclusão da caducidade por aplicação do artigo 128º, n.º6, do CPA;
C. A Recorrente aplica o artigo 121º, n.º3, do CPA, para justificar a sua interpretação da suspensão do prazo desde abril de 2017 (pedido de parecer ao Centro Distrital pela DGSS) até janeiro de 2020 (notificação da decisão final). Porém, esta é uma interpretação errada, uma vez que essa suspensão só estava prevista para o período de tempo que mediava entre a notificação para o interessado exercer o seu direito de audiência prévia e o momento em que tal direito era exercido e enviado à entidade responsável;
D. A referida suspensão não servia para suspender a totalidade do procedimento administrativo, potencialmente durante anos, principalmente quando, já exercido o direito de audiência prévia, o procedimento não avançasse unicamente por culpa das entidades responsáveis e não do interessado (cerca de três anos para emitir um parecer igual aos anteriores). A melhor doutrina explicava o porquê de o Recorrente estar errado, nomeadamente os CPA anotados de Freitas do Amaral e M. Esteves de Oliveira
E. É falsa a essencialidade do parecer requerido pela Recorrente em abril de 2017 ao Centro Distrital, não só porque já existiam diversos outros pareceres anteriormente, sobre a mesma entidade, factos, dispositivos legais e conclusões, como é o próprio Recorrente quem nas suas alegações acaba por concluir que o parecer nada trouxe de novo;
F. Entre os artigos 21 e 27 das alegações o Recorrente trabalha com base em premissas falsas, pois defende que o ato seria, com ou sem invalidades, aproveitável a final, esquecendo-se que ficou provado em primeira instância e devidamente discriminado na sentença (sem ter havido impugnação da matéria de facto pelo Recorrente) que, ao contrário do que era defendido por aquele, a Recorrida efetivamente exercia e exerce as atividades sociais que lhe permitem ter o estatuto de IPSS do âmbito social;
G. Não é de aproveitar um ato que assenta em pressupostos falsos e que é material/ substancialmente inválido;
H. Sobre o tipo de IPSS que a Recorrida é, convém analisar a PI (artigos 57º a 60º), assim como a prova documental junta aos autos, pois ficou provado (inclusive no ponto L da Fundamentação de
Facto da sentença, assim como devidamente justificado no ponto C da Fundamentação de Direito) que aquela exerce atividades incluídas no artigo 1º do Regulamento de Registo, alíneas a) e d), sendo que, uma vez mais, o Recorrente não impugnou a matéria de facto dada como provada;
I. É falso que a Recorrida não prossiga (tanto de forma estatutária como prática, no seu quotidiano) atividades de âmbito social, pois, além da vertente habitacional e de educação, a Recorrida prossegue atividades concretas, documentalmente comprovado nos autos, de apoio às jovens que acolhe e de integração das mesmas na comunidade, nomeadamente através da capacitação social para o efeito;
J. Com base no artigo 636º, n.º1, do CPC, ex vi artigo 1º do CPTA, pretende a Recorrida que sejam apreciados os fundamentos da ação declarados improcedentes pela primeira instância, todos relativos ao facto de a notificação em janeiro de 2020 não ter sido do verdadeiro ato administrativo (este de dezembro de 2019 e nunca notificado), notificação essa que veio sem indicação dos meios de reação possíveis e que está legalmente fundamentada num artigo legal diferente daquele que foi indicado no projeto de decisão em abril de 2017;
K. Nestes termos, não só o ato enferma de nulidades, por preterição de formalidades legais essenciais, como a sentença é parcialmente nula, por força do artigo 615º, n.º1, alínea d), primeira parte, do CPC, visto que o tribunal a quo não apreciou a ausência de indicação dos meios de reação na notificação que refere o ato administrativo.
L. Nestes termos, e nos demais de Direito, requer-se a V. Venerandas Exas que decidam pela improcedência do presente recurso, ou, considerando-o procedente, que apreciem subsidiariamente os fundamentos em que a Recorrida decaiu na primeira instância, nos termos do artigo 636º, n.º1, do CPC
O Ministério Público, junto deste Tribunal, não emitiu parecer.
II - Objeto do Recurso:
Em face das conclusões formuladas pelo Recorrente nas suas alegações, cumpre decidir se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento no que concerne à violação do art.º 128º, n.º 6 do CPA e ao erro sobre os pressupostos fácticos do ato impugnado.
Procedendo os fundamentos do recurso, cumprirá ainda apreciar o pedido de ampliação do objeto do recurso formulado pela Recorrida (nulidade da sentença por omissão de pronúncia - art.º 615º, n.º 1, al. d) do CPC).
III - Fundamentação De Facto:
O Tribunal a quo julgou provados os seguintes factos, que não foram impugnados nesta sede:
A. Em 18.12.2019, pelo Diretor-geral da Segurança Social foi proferido despacho a determinar o cancelamento do registo da inscrição do autor como Instituição Particular de Solidariedade Social - cfr. fls. 97 do PA (fls. 243 e ss. do SITAF).
B. Tal despacho assentou na circunstância de as atividades prosseguidas pela instituição não terem enquadramento no âmbito da Segurança Social/ação social bem como na norma da alínea a) do n.º 1 do artigo 13.º do Regulamento do registo, aprovado pela Portaria n.º 139/2007, de 29 de Janeiro - cfr. fls. 97 do PA (fls. 243 e ss. do SITAF).
C. Tal despacho teve por base oficio subscrito pela Diretora da Unidade de Desenvolvimento Social do Instituto da Segurança Social, I.P., datado de 29.07.2019, com o seguinte teor - cfr. fls. 99 e ss. do PA (fls. 243 e ss. do SITAF):
Esta instituição foi criada pela Congregação das Religiosas de "MI..." que, desde a sua fundação em 1876, centra a sua atuação na "educação e instrução" de jovens do sexo feminino, preferencialmente em situação de desfavorecimento socioeconómico; revestindo-se, também, a ação desenvolvida de um cariz social e pastoral. O INSTITUTO JUVENIL ... prevê como fins estatutários " a promoção da caridade cristã, da cultura, da educação e a integração comunitária e social, na perspetiva dos valores do Evangelho",
De acordo com os estatutos da instituição os fins e atividades principais da entidade enquadram-se nos domínios constantes das alíneas a) a f), d adiº - A, do DL riiº172-42014, de 14 de novembro, porquanto preveem a prestação de serviços e a concessão de bens no âmbito do apoio à infância e juventude, incluindo crianças e jovens em perigo, e à integração social e comunitária .
Até 2011, a instituição desenvolveu, com acordo de cooperação celebrado com este Centro Distrital, a resposta social de casa de acolhimento cujo funcionamento e respetivo acordo cessaram nesse mesmo ano. Posteriormente a essa data e até ao presente, a instituição não procedeu ao desenvolvimento de quaisquer outras respostas sociais dotadas de licença de funcionamento, domo previsto no DL nº3312014, de 4 de março, ou de acordo de cooperação, em consonância com a Portaria 196-A12015, de 1 de junho.
Analisado o Plano de Ação para o ano letivo de 2018/2019, remetido pela instituição, verifica-se que a mesma desenvolve, essencialmente. duas atividades: a Residência "MI..." (...) e o Centro de Apoio e Orientação a Jovens e Emigrantes (CAOJE).
A Residência "MI..." destina-se ao alojamento de jovens do sexo feminino, nacionais ou estrangeiras, que se encontram em processo educativo ou formativo e que, por esse motivo, tiveram de encontrar residência alternativa ao seu meio de origem familiar. A permanência das jovens na residência é financeiramente suportada pelas mesmas, referindo a instituição haver, pontualmente, situações de algum desfavorecimento econômico a que a Congregação presta maior apoio. As jovens alojadas é facultada a oportunidade de participar em eventos e comemorações de datas festivas, religiosas e em ações de voluntariado. Nos espaços da residência é promovido o convívio interpessoal, lúdico e recreativo.
O Centro de Acolhimento e Orientação a Jovens e Emigrantes (CAOJE) centra a sua atividade na promoção da empregabilidade da população juvenil, emigrante ou deslocada do seu contexto familiar, em especial população feminina. As utilizadoras deste serviço é facultado apoio na procura ativa de emprego e mediação com entidades formadoras certificadas, para capacitação e desenvolvimento de competências. Podem, igualmente, as utilizadoras do CAOJE participar nos eventos e comemorações de datas festivas e religiosas promovidas pela instituição.
Relativamente aos recursos humanos existentes, a instituição informa dispor de uma rececionista, cozinheiras e auxiliares de serviços gerais. Refere, ainda, recorrer, sempre que justificável, a voluntários na área do Direito, Consultoria e Saúde. É, também, referida a participação de elementos da congregação no funcionamento das atividades.
A nível técnico, a instituição integra uma técnica superior em ciências sociais, com formação em psicologia, que assegura funções de acompanhamento no âmbito das atividades desenvolvidas na Residência "MI..." e na CAOJE. A instituição não prevê,
proximamente, o reforço do seu quadro de pessoal por considerar o existente suficiente para o funcionamento das atividades desenvolvidas. Quanto aos meios e recursos materiais, a instituição dispõe de uma viatura e do edifício que ocupa, o qual declara estar dotado dos espaços necessários ao funcionamento da Residência e do CAOJE.
Como projeto futuro, refere pretender criar uma sala de formação, devidamente apetrechada, para se constituir como entidade recetora de formação profissional. Esta constituirá uma fonte de receita previsível, sendo que conta com outras formas de financiamento como as mensalidades das jovens estudantes residentes, apoios pontuais atribuídos pela própria Congregação, donativos em géneros alimentares e valores provenientes da consignação fiscal em sede do IRS.
Para a dinamização da referida sala de formação, a instituição estabeleceu um protocolo de colaboração com uma entidade formadora que prevê desenvolver, brevemente, uma ação de formação dirigida a pessoas que se encontrem em risco de exclusão social: desempregados de longa duração, beneficiários de RSI e adultos com reduzida escolaridade.
Como entidades parcerias, a INSTITUTO JUVENIL ... identifica algumas IPSS e paróquias da cidade, tendo manifestado a intenção de reforçar estas articulações interinstitucionais. Pretende, também, ampliar as parcerias com entidades privadas para potenciar a sua atividade na área da promoção da empregabilidade.
Na base dos elementos facultados pela instituição, a saber, Plano de ação 2017,2018, Relatório Anual de Atividades 2017/2018 e Plano de ação 2018/2019, conclui-se:
- As atividades atualmente desenvolvidas pelo INSTITUTO JUVENIL ... não revelam enquadramento primordial nos domínios de intervenção previstos nas alíneas a) a f), do arrolo - A, do DL nu172-A/2014, de 14 de novembro.
- A atividade desenvolvida no âmbito da Residência "MI..." afigura-se configurar um regime similar ao de hospedagem. O Centro de Acolhimento e orientação a Jovens e Emigrantes compreende a prestação de apoio ria procura ativa de emprego, sobretudo de mulheres jovens, não se inscrevendo, do ponto de vista social, numa intervenção técnica multidimensional, integrada, estruturada e fundamentada num diagnóstico de necessidades.
- A atividade a desenvolver pela instituição inscreve-se no domínio da formação profissional, enquadrando-se, pois, na alínea h) de referido diploma_
- Não foi apresentada, sob a forma de projeto a implementar, a intenção ou planificação de respostas sociais nos domínios do apoio à infância e juventude, incluindo crianças e jovens em perigo, e à integração social e comunitária; passíveis de licenciamento ou de celebração de acordo de cooperação, como disposto no DL nº,33,2014, de 4 de março e na Portaria 196-A12015, de 1 de junho, respetivamente.
Face ao exposto, e considerando os seus fins estatutários, somos de parecer que as atividades atualmente prosseguidas e a prosseguir pela instituição INSTITUTO JUVENIL ... não têm enquadramento no âmbito da segurança socialização social pelo que este Centro distrital mantêm a proposta de cancelamento do registo.
D. A atividade desenvolvida pelo autor no âmbito da Residência "MI..." é destinada ao alojamento de jovens do sexo feminino que se encontram em processo formativo ou educativo e que carecem de alternativa ao seu meio de origem familiar, sendo esse alojamento financeiramente suportado pelas mesmas, as quais podem participar em eventos religiosos e em ações de voluntariado, sendo promovido, nos espaços da residência, o convívio interpessoal, lúdico e recreativo - facto instrumental - cfr. fls. 99 e
ss. do PA (fls. 243 e ss. do SITAF).
E. O Centro de Apoio e Orientação a Jovens e Emigrantes, que integra o âmbito de atividade do autor, promove a empregabilidade da população juvenil (especialmente feminina) emigrante ou deslocada do seu contexto familiar, a quem é facultado apoio na procura ativa de emprego e mediação com entidades formadoras certificadas para capacitação e desenvolvimento de competências, podendo ainda as utilizadoras do Centro participar nos eventos promovidos pela instituição - facto instrumental - cfr. fls. 99 e ss. do PA (fls. 243 e ss. do SITAF).
F. O autor tem como projeto a criação de uma sala de formação profissional para pessoas que se encontrem em risco de exclusão social (desempregados de longa duração, beneficiários de RSI e adultos com reduzida escolaridade)
- facto instrumental - cfr. fls. 99 e ss. do PA (fls. 243 e ss. do SITAF).
G. A autora foi notificada de um oficio remetido pela Diretora de Serviços da Direção Geral da Segurança Social, por correio simples, acompanhado de
uma "Declaração", ambos datados de 22.01.2020, através dos quais tomou conhecimento de um ato administrativo de cancelamento do registo da sua inscrição como Instituição Particular de Solidariedade Social, "por despacho do Diretor-Geral da Segurança Social, de 18/12/2019" - cfr. doc. 1 junto com a p.i..
H. Em 05.04.2017, o Diretor-geral da Segurança Social remeteu à autora oficio com o projeto de decisão de cancelamento do seu registo como IPSS, com base na alínea b) do n.º 1 do artigo 13.º do Regulamento de Registo, conferindo-lhe o prazo de dez dias para se pronunciar por escrito sobre o assunto - cfr. fls. 35 (fls. 385 do SITAF).
I. Em 06.04.2017, foi assinado o aviso de receção relativo à carta de notificação do oficio que antecede - cfr. fls. 37 (fls. 385 do SITAF).
J. Em 12.04.2017, a autora pronunciou-se sobre o projeto de decisão - cfr. fls. 117 e 118 (fls. 243 do SITAF).
K. Nos termos dos estatutos da autora, os "Princípios Inspiradores" (artigo 3º) são os seguintes: "1. ....Especificamente, propõe-se contribuir para a promoção integral - social, humana, intelectual, moral e espiritual -da juventude feminina mais necessitada (trabalhadora e estudante), independentemente da sua crença religiosa, (....) O Instituto procurará dar resposta às várias formas de pobreza com uma pedagogia preventiva, colaborando assim para o bem dos jovens, das famílias e da sociedade./ 2. O Instituto, na prossecução dos seus fins, deverá orientar a sua ação sócio caritiva ... tendo em conta, entre outros, os seguintes princípios inspiradores e objetivos: (...) h) A prioridade à proteção das pessoas mais pobres e desfavorecidas (crianças e jovens ou de outras pessoas carentes de trabalho, emigrantes, etc)/ i) A resposta possível a várias formas de pobreza com uma
pedagogia preventiva, colaborando assim para o bem dos jovens , das famílias e da sociedade." - cfr. doc. 15 junto com a p.i.
L. A autora tem como "Fins e atividades principais" (artigo 4º): "Os fins e objetivos referidos no artigo anterior concretizam-se mediante a prestação de serviços, a concessão de bens e de outras iniciativas de promoção de bem-estar e qualidade de vida das pessoas, famílias e comunidades, nomeadamente nos seguintes domínios: a) apoio a crianças e jovens em situações de risco através de Lar de Infância e Juventude (LU); b) Apoio a jovens estudantes e trabalhadoras através de Residência; c) Apoio à Segunda Infância, através de Atividades de Tempos Livres (ATL); d) Apoio a jovens trabalhadoras domésticas, imigrantes e outras, através do Centro de Acolhimento e Orientação; e) Apoio à Juventude, facultando-lhes Cursos de Formação Profissional que lhes proporcione entrar no mundo do trabalho, ou outros programas; f) Apoio à integração social e comunitária; g) Resolução dos problemas jurídico/laborais/ habitacionais e outros, de grupos desfavorecidos (emigrantes, trabalhadoras domésticas); h) Outras respostas sociais, não incluídas nas alíneas anteriores, desde que contribuam para a efetivação dos direitos humanos e sociais principalmente dos jovens." - cfr. doc. 15junto com a p.i..
M. Do relatório produzido pela autora quanto ao período 2017/2018, constam como atividades da autora, o acolhimento de jovens estudantes, desempregados, com dificuldades económicas ou sociais, e a ajuda aos mesmos do ponto de vista psicológico, educacional, económico e habitacional - cfr. doc. 16 junto com a p.i..
Foi julgado que não se provaram quaisquer outros factos para além dos referidos, com relevância para a decisão da causa.

IV - Fundamentação De Direito:
1. Entende o Recorrente que o Tribunal a quo errou ao julgar que o ato impugnado foi praticado para além do prazo de caducidade previsto no art.º 128º, n.º 6 do CPA.
Alega que no procedimento em questão (cancelamento do registo das IPSS das instituições, nos termos do art.º 13º, n.º 1 do EIPSS) têm intervenção o Centro Distrital de Segurança Social competente (na fase da instrução) e a Direção-Geral da Segurança Social (na fase de decisão) e que, em face do teor da resposta da A. ao projeto de decisão, foi necessário formular um novo pedido de parecer complementar devendo entender-se que o prazo para a decisão constante do art.º 128º, n.º 6 do CPA se suspendeu até à receção desse parecer. Ainda assim, ao abrigo do princípio do aproveitamento dos atos administrativos, considera que não deveria ser reconhecida eficácia invalidante ao pretenso vício.
Julgou-se o seguinte:
(…)
No caso em apreço, o acto impugnado, consubstanciado na determinação do cancelamento do registo da inscrição do autor como Instituição Particular de Solidariedade Social, constitui uma decisão com efeitos desfavoráveis para o autor e o acto final do procedimento administrativo encetado pela entidade demandada. E, como resulta do probatório, em 05.04.2017, o Director-geral da Segurança Social remeteu à autora oficio com o projecto de decisão de cancelamento do seu registo como IPSS, com base na alínea b) do n.º 1 do artigo
13.º do Regulamento de Registo, conferindo-lhe o prazo de dez dias para se pronunciar por escrito sobre o assunto. Desde tal data e até à prolação da decisão final, decorreram mais de 180 dias - contados nos termos do artigo 87.º do CPA -, pelo que, indubitavelmente, o procedimento administrativo em causa caducou antes da emissão da decisão final, ora impugnada.
Contrapõe o réu que o procedimento não caducou uma vez que ficou suspenso a aguardar a reavaliação do parecer inicial emitido pela Direção Distrital do Porto, no seguimento da pronúncia do autor.
Acontece que a lei não prevê a suspensão do referido prazo, pelo que a alegação do réu carece de suporte legal.
Tendo o acto impugnado sido praticado para além do prazo de caducidade do procedimento previsto no n.º 6 do artigo 128.º do CPA, é o mesmo anulável por violação de tal norma, nos termos do artigo 163.º, n.º 1, do CPA, com o que se impõe a correspondente anulação, ficando.
Foi acertado este julgamento.
Nos termos do n.º 6 do artigo 128.º do CPA, “os procedimentos de iniciativa oficiosa, passíveis de conduzir à emissão de uma decisão com efeitos desfavoráveis para os interessados caducam, na ausência de decisão, no prazo de 180 dias”.
Segundo Tiago Antunes (“A decisão no novo Código do Procedimento Administrativo”, in GOMES, Carla
Amado, NEVES, Ana Fernanda e SERRÃO, Tiago (Coord.), Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, 2.ª edição, 2015, AAFDL Editora, pp. 771, 775 e 776), “este prazo diz respeito a procedimentos de iniciativa oficiosa (passíveis de conduzir à emissão de uma decisão com efeitos desfavoráveis para os interessados), isto é, a situações em que não existe um dever de decisão e, portanto, não se trata de apurar um prazo para o respetivo cumprimento, mas de outra realidade distinta. (…)
Nos casos em apreço, (…), entendeu-se que o procedimento administrativo não deve estar aberto ad aeternum sem qualquer desfecho, até por razões de segurança e estabilidade jurídica, bem como de tutela dos potenciais destinatários de um ato desfavorável. Não é aceitável que estes particulares fiquem permanentemente sobre a espada de Dâmocles de uma eventual decisão que possa afetar a sua esfera jurídica. Assim, passado um prazo razoável - que a lei fixou em 180 dias - desde a instauração do procedimento, sem que tenha sobrevindo qualquer decisão, tais particulares podem finalmente descontrair, com a certeza de que já não serão confrontados com a prática de um ato lesivo no âmbito desse procedimento, que caducou (ainda que a Administração possa sempre desencadear oficiosamente um novo procedimento administrativo, com vista à prática de um ato de conteúdo semelhante).”.
Atendendo à factualidade provada e às considerações que antecedem, à data da prática do ato impugnado, há muito tinha ocorrido a caducidade do procedimento administrativo de cancelamento do registo da inscrição como instituição particular de solidariedade social, inexistindo, como bem se julgou, fundamento legal para a suspensão do prazo.
Como julgou este Tribunal Central Administrativo Norte em 19.06.2020 no âmbito do processo n.º 804/17.5BEPRT, o prazo de 180 dias previsto no art. 128º, nº 6 do CPA
opera ope legis, não sendo um prazo meramente ordenador e programático, pelo que o seu decurso tem como efeito a caducidade do procedimento administrativo e a invalidade dos actos administrativos nele praticados para além desse prazo.
E não há, como pretende o Recorrente, fundamento para que não se produza o efeito anulatório, nos termos do art.º 163º, n.º 5 do CPA. Não obstante a Administração possa iniciar novo procedimento tendo em vista a prática de novo ato, o procedimento ora em questão, está extinto pelo que carece de sentido ficcionar a sua existência para efeitos de aproveitamento de um ato no âmbito do mesmo proferido.
2. Considera ainda o Recorrente que o Tribunal a quo errou ao julgar que o ato impugnado padece de erro nos pressupostos.
Continua a sustentar que a A. não estava a desenvolver a título principal, atividades/ respostas sociais que se destinassem a prosseguir fins/objetivos do âmbito da ação social do sistema da segurança social, elencados nas alíneas a) a f) do artigo 1 .º-A do EIPSS.
Julgou-se o seguinte:
O Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 119/83, de 25 de Fevereiro, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Leis n.ºs 89/85, de 1 de Abril, 402/85, de 11 de Outubro, 29/86, de 19 de Fevereiro, e 172-A/2014, de 14 de Novembro, e pela Lei n.º 76/2015, de 28 de Julho, define como "instituições particulares de solidariedade social" "as pessoas coletivas, sem finalidade lucrativa, constituídas exclusivamente por iniciativa de particulares, com o propósito de dar expressão organizada ao dever moral de justiça e de solidariedade, contribuindo para a efetivação dos direitos sociais dos cidadãos, desde que não sejam administradas pelo Estado ou por outro organismo público"
- cfr. artigo 1.º, n.º 1. Tais objectivos "(...) concretizam-se mediante a concessão de bens, prestação de serviços e de outras iniciativas de promoção do bem-estar e qualidade de vida das pessoas, famílias e comunidades, nomeadamente nos seguintes domínios: a) Apoio à infância e juventude, incluindo as crianças e jovens em perigo; b) Apoio à família; c) Apoio às pessoas idosas; d) Apoio às pessoas com deficiência e incapacidade; e) Apoio à integração social e comunitária; fi Proteção social dos cidadãos nas eventualidades da doença, velhice, invalidez e morte, bem como em todas as situações de falta ou diminuição de meios de
subsistência ou de capacidade para o trabalho; g) Prevenção, promoção e proteção da saúde, nomeadamente através da prestação de cuidados de medicina preventiva, curativa e de reabilitação e assistência medicamentosa; h) Educação e formação profissional dos cidadãos; i) Resolução dos problemas habitacionais das populações; j) Outras respostas sociais não incluídas nas alíneas anteriores, desde que contribuam para a efetivação dos direitos sociais dos cidadãos."- cfr. artigo 1.º-A.
O mesmo Estatuto prevê, no artigo 7.º, a organização pelos ministérios da tutela de um registo das instituições do respetivo âmbito que será criado e regulamentado por portaria do respetivo ministro. Neste contexto, a Portaria n.º 139/2007, de 29 de Janeiro, aprovou o Regulamento de Registo das Instituições Particulares de Solidariedade Social do Âmbito da Acão Social do Sistema de Segurança Social, dispondo, no n.º 1 do seu artigo 13.º, que "O registo é cancelado a todo o tempo, oficiosamente, sempre que se verifique:
a) A superveniência de situações que integrem os fundamentos de recusa de registo; b) O não exercício, durante um período de dois anos, das atividades necessárias à realização dos objetivos da acção social."
O acto impugnado determinou o cancelamento do registo da inscrição do autor como Instituição Particular de Solidariedade Social, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 13.º do Regulamento do registo, aprovado pela Portaria n.º 139/2007, de 29 de Janeiro, atendendo a que, "(...) as atividades atualmente prosseguidas e a prosseguir pela instituição INSTITUTO JUVENIL ... não têm enquadramento no âmbito da segurança/ação social (...)." Tal conclusão, assenta nos seguintes pressupostos, que a entidade decisora retira dos Planos de Acção de 2017/2018 e 2018/2019 e do Relatório Anual de Actividades de 2017/2018, apresentados pelo autor:
(i) As actividades desenvolvidas pelo autor não revelam enquadramento primordial nos domínios de intervenção previstos nas alíneas a) a f) do artigo 1.º-A do Decreto-Lei n.º 172-A/2014, de 14 de Novembro;
(ii) A actividade desenvolvida no âmbito da Residência "MI..." configura um regime similar ao de hospedagem;
(iii) O Centro de Apoio e Orientação a Jovens e Emigrantes não se inscreve, do ponto de vista social, numa intervenção técnica multidimensional, integrada, estruturada e fundamentada num disgnóstico de necessidades;
(iv) A actividade a desenvolver pela instituição - criação de uma sala de formação profissional para pessoas que se encontrem em risco de exclusão social (desempregados de longa duração, beneficiários de RSI e adultos com reduzida escolaridade) - inscreve-se no domínio da formação profissional, enquadrando-se, pois, na alínea h) do referido diploma;
(v) Não foi apresentada, sob a forma de projecto a implementar, a intenção ou planificação de respostas sociais nos domínios do apoio à infância e à juventude, incluindo crianças e jovens em perigo, e à integração social e comunitária, passíveis de licenciamento ou de celebração de acordo de cooperação, como disposto no Decreto-Lei n.º 33/2014, de 04 de Março, e na Portaria n.º 196-A/2015, de 01 de Junho, respectivamente.
Contrapõe o autor que os seus objectivos coincidem com os objectivos legais das IPSS, desenvolvendo actividades de acolhimento de jovens estudantes, desempregados, com dificuldades económicas ou sociais e de acolhimento, e orientação de jovens emigrantes. Relativamente ao tipo de actividade que o autor desenvolve e projecta desenvolver, resulta do probatório o seguinte:
(i) A actividade desenvolvida pelo autor no âmbito da Residência "MI..." é destinada ao alojamento de jovens do sexo feminino que se encontram em processo formativo ou educativo e que carecem de alternativa ao seu meio de origem familiar, sendo esse aloj amento financeiramente suportado pelas mesmas, as quais podem participar em eventos religiosos e em acções de voluntariado, sendo promovido, nos espaços da residência, o convívio interpessoal, lúdico e recreativo;
(ii) O Centro de Apoio e Orientação a Jovens e Emigrantes, que integra o âmbito de actividade do autor, promove a empregabilidade da população juvenil (especialmente feminina) emigrante ou deslocada do seu contexto familiar, a quem é facultado apoio na procura activa de emprego e mediação com entidades formadoras certificadas para capacitação e desenvolvimento de competências, podendo ainda as utilizadoras do Centro participar nos eventos promovidos pela instituição;
(iii) O autor tem como projecto a criação de uma sala de formação profissional para pessoas que se encontrem em risco de exclusão social (desempregados de longa duração, beneficiários de RSI e adultos com reduzida escolaridade).
Neste contexto factual, o acto impugnado mostra-se carente de fundamentação material apta a sustentar a decisão impugnada, de cancelamento do registo do autor como IPSS, em virtude de as actividades prosseguidas e a prosseguir pelo mesmo não terem enquadramento no âmbito da acção social.
Em primeiro lugar, a entidade decisora limita-se a concluir que as referidas actividades desenvolvidas pelo autor "não revelam enquadramento primordial nos domínios de intervenção previstos nas alíneas a) a fi do artigo 1.º-A do Decreto-Lei n.º 172-A/2014, de 14 de Novembro". Ora, para além de não justificar minimamente tal conclusão - não explicando por que é que as actividades desenvolvidas não se enquadram nos domínios de intervenção social -, decorre de tal norma que a intervenção deve contribuir "para a efetivação dos direitos sociais dos cidadãos" e concretizar-se através de "iniciativas de promoção do bem-estar e qualidade de vida das pessoas, famílias e comunidades", elencando-se aí alguns domínios, sem carácter taxativo, como o indica o advérbio "nomeadamente", e como, aliás, decorre do teor da alínea j), ao referir-se a "Outras respostas sociais não incluídas nas alíneas anteriores, desde que contribuam para a efetivação dos direitos sociais dos cidadãos". Quer dizer, o critério a ter em conta para aferir do enquadramento de actividades no âmbito da acção social reconduz-se à contribuição para a efectivação dos direitos sociais dos cidadãos, independentemente de as actividades em concreto se incluírem no elenco do artigo 1.º-A. Assim, impunha-se à entidade decisora que justificasse o afastamento de tal propósito por parte do autor ao desenvolver actividades de alojamento de jovens carentes de alternativa ao seu meio de origem familiar e de promoção da empregabilidade da população juvenil emigrante ou deslocada do seu contexto familiar, actividades estas que, em abstracto, se mostram adequadas à efectivação de direitos sociais dos cidadãos. Efectivamente, de acordo com os artigos 63.º e ss. da Constituição da República Portuguesa, são direitos sociais, designadamente, o direito à segurança social, o direito à habitação, o direito à protecção da sociedade e do Estado, com vista ao seu desenvolvimento integral, especialmente contra todas as formas de abandono, de discriminação e de opressão e contra o exercício abusivo da autoridade na família e nas demais instituições, o direito ao ensino e formação profissional e o direito de acesso ao emprego. Quanto ao alojamento de jovens, refere que configura um regime similar ao de hospedagem, desconsiderando que estão em causa jovens carentes de alternativa ao seu meio de origem familiar e, quanto a este ponto, não se mostra justificada a conclusão aventada. Quanto à promoção da empregabilidade da população juvenil emigrante ou deslocada do seu contexto familiar, a entidade decisora limita-se a afirmar que tal atividade não se inscreve, do ponto de vista social, numa intervenção técnica multidimensional,
integrada, estruturada e fundamentada num diagnóstico de necessidades, mais uma vez sem que se perceba esse entendimento.
Em segundo lugar, a fundamentação do ato impugnado reconhece que a atividade a desenvolver pela instituição - criação de uma sala de formação profissional para pessoas que se encontrem em risco de exclusão social (desempregados de longa duração, beneficiários de RSI e adultos com reduzida escolaridade) - se inscreve no domínio da formação profissional, enquadrando-se, pois, na alínea h) do referido diploma, o que se mostra contraditório com a conclusão a que se chegou, no sentido de que as atividades a promover pela mesma não se enquadram no âmbito da ação social.
Finalmente, conclui a entidade decisora que não foi apresentada, sob a forma de projeto a implementar, a intenção ou planificação de respostas sociais nos domínios do apoio à infância e à juventude, incluindo crianças e jovens em perigo, e à integração social e comunitária, passíveis de licenciamento ou de celebração de acordo de cooperação, como disposto no Decreto-Lei n.º 33/2014, de 04 de Março, e na Portaria n.º 196-A/2015, de 01 de Junho, respetivamente, conclusão esta que se mostra totalmente desprovida de justificação material. Pelo contrário, quer as atividades desenvolvidas pela instituição - alojamento de jovens carentes de alternativa ao seu meio de origem familiar e promoção da empregabilidade da população juvenil emigrante ou deslocada do seu contexto familiar -, quer as atividades a desenvolver pela mesma - criação de uma sala de formação profissional para pessoas que se encontrem em risco de exclusão social (desempregados de longa duração, beneficiários de RSI e adultos com reduzida escolaridade) - configuram respostas sociais adequadas a contribuir para a efetivação dos direitos sociais dos cidadãos, concretamente os direitos à habitação, à proteção da sociedade e do Estado, com vista ao seu desenvolvimento integral, especialmente contra todas as formas de abandono, de discriminação e de opressão e contra o exercício abusivo da autoridade na família e nas demais instituições, ao ensino e formação profissional e de acesso ao emprego.
Por conseguinte, não restam dúvidas de que o ato impugnado padece de erro nos pressupostos, determinante da respetiva anulação.
A fundamentação supra transcrita (e bem assim a conclusão a que conduziu no sentido de incorrer, o ato impugnado, em erro sobre os pressupostos de facto) é correta e
rigorosa não invocando, o Recorrente, qualquer argumento que infirme o acerto desse juízo, ao qual este Tribunal nada censura ou acrescenta.
Improcedendo todos os fundamentos de recurso ao mesmo será negado provimento, carecendo de sentido a apreciação do pedido de ampliação do objeto de recurso.
As custas serão suportadas pelo Recorrente, nos termos do art.º 527º, n.ºs 1 e 2 do
CPC.
V - Decisão:
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
Custas pelo Recorrente.
Porto, de 3 de junho de 2026

Catarina Vasconcelos
Ana Paula Martins
Luís Migueis Garcia