“1º Há uma manifesta confusão no despacho proferido e sob recurso.

2º A emissão de uma certidão de dívida e a consequente instauração de processo de execução fiscal têm autonomia.

3º A certidão de dívida emitida pelo IFAP muito após a instauração da acção administrativa especial principal de impugnação do acto administrativo, constitui o título executivo.

4º Os recorrentes não pediram nesta providência cautelar que fosse apreciada a legalidade ou ilegalidade do título executivo ou da execução.

5º Pediram a suspensão de eficácia do acto administrativo que se encontra impugnado na acção principal, ou seja, que ficasse suspensa, até trânsito em julgado da acção principal, a eficácia do acto administrativo que procedeu à resolução do contrato de financiamento.

6º Todas as questões relativas ao título executivo ou ao processo de execução não estão sob avaliação do TAF neste processo cautelar ou na correspondente acção principal.

7º Apenas foi pedido ao Senhor Juiz deste processo, tout court: suspenda a execução do acto administrativo impugnado.

8º O despacho recorrido confunde os factos que consubstanciam o prejuízo invocado com as questões jurídicas que devem ser apreciadas pelo tribunal.

9º Os recorrentes invocaram todos os factos que integram os artigos 3º a 24º da petição e que se podem resumir na impossibilidade de prestarem garantias no montante de € 897.463,75, para uma dívida de € 179.492,75.

10º Este é o prejuízo que advém da executoriedade do acto administrativo impugnado, mas não é a causa de pedir, nem o fundamento jurídico do pedido.

11º Os factos concretos invocados na petição devem ser apreciados no sentido de se apurar se integram o conceito de situação de facto consumado e de prejuízo de difícil reparação, consoante a alínea c), do nº 1, do art. 120º do CPTA.

12º Não podem ser entendidos como fundamento jurídico do pedido.

13º A decisão recorrida viola, designadamente, os artigos 120º, 112º, 114º, do CPTA.

Termos em que deve dar-se provimento ao recurso e revogar-se a decisão recorrida, ordenando-se que os autos prossigam os seus ulteriores termos para apreciação do pedido de suspensão de eficácia do acto administrativo.”.

Apreciar e decidir, nos limites das conclusões das alegações apresentadas pelas Recorrentes a partir da respectiva motivação – artigos 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 3, 4 e 5 e 639.º do CPC – se a sentença a quo padece de erro de julgamento, ao concluir pela incompetência material da jurisdição administrativa para o conhecimento da presente providência, em violação, entre outros, dos artigos 120º, 112º, 114º, do CPTA.

2. No respectivo Requerimento inicial (RI) os Requerentes informam propor a requerida providência cautelar, por apenso à acção administrativa especial n.º 396/08.6BEMDL, enquanto acção de que depende a providência cautelar, à data já proposta contra o IFAP, IP, no TAF de Mirandela (Tribunal Administrativo de Círculo), na qual impugnam acto de rescisão/resolução de contrato de ajudas comunitárias acima identificado, com fundamento em diversas causas de invalidade (v.g. falta de fundamentação, de competência, usurpação de poderes, violação do principio da boa fé e de normas e princípios da legislação considerada aplicável, mormente do Regulamento da CEE 2080/92, de 30 de Junho), pedindo a declaração de nulidade ou a anulação de tal acto e a condenação do Demandado IFAP na prática de acto considerado devido – cfr. RI e Petição inicial (PI) do Processo n.º 396/08.6BEMDL.

3. Na Providência cautelar, as Requerentes advertem que os fundamentos do pedido cautelar são os que constam da Petição inicial da acção principal, para a qual remetem, “dando-os por reproduzidos para todos os efeitos legais” (artigo 2ª do RI), desde logo, na parte reportada a causas de invalidade do acto suspendendo, tidas como geradoras de nulidade (artigo 26.º do RI). Após o que, alegam, em síntese, que:

– cada uma das Requerentes foi citada pelos respectivos Serviço de Finanças em processo executivo, contra si instaurado, para cobrança da importância de € 141 631,70, acrescida da quantia de € 719,09; – o título executivo que está na origem dos referidos 3 processos de execução fiscal é uma certidão de dívida emitida em 22.10.2015 pela entidade requerida IFAP, IP, respeitante à execução do acto administrativo praticado por esta no âmbito do processo de ajudas comunitárias – Reflorestação de Terras Agrícolas, impugnado no processo principal; – o Requerido devia ter emitido apenas uma certidão de dívida contra todos os devedores considerados solidários e não 5 como fez; – a emissão das certidões de dívida, após mais de 7 anos após a prática do acto administrativo que lhe deu origem, cuja legalidade, com invocação de nulidade, foi posta em causa na acção principal, constitui uma situação de facto consumado; – cada um dos processos executivos só pode ser suspenso mediante a prestação de garantia no valor de € 179 492,75, quantia da qual nenhum dos Requerentes dispõe por, não terem condições económicas para tal (a primeira é professora do ensino básico, a segunda e o terceiro, encontram-se desempregados, recebendo subsídio de desemprego); – o prosseguimento dos processos executivos causará às Requerentes prejuízos irreparáveis, decorrentes, entre o demais, do risco de ocorrência de penhoras de bens, com venda judicial dos mesmos, e de rendimentos, de perda de benefícios fiscais e subsídios que recebam do Estado, bem como da impossibilidade de se candidatarem a empregos públicos ou programas de formação profissional – cfr. RI, a fls. 3 e ss dos autos.

4. A decisão recorrida tem o seguinte teor:

“A. Da incompetência em razão da matéria e do erro na forma do processo.

Os Requerentes fazem depender o sucesso do presente requerimento da prova quanto à impossibilidade de prestação de garantia no montante de 179.492,75€ nos processos de execução fiscal n.ºs 2496201501168932, 2496201501168940 e 2496201501168924, que contra eles correm no SF de Vila Flor, no SF de Penafiel e no SF de Vila Real. – art.ºs 9.º, 11.º a 24.º do R.I e docs. 2 a 8 da Oposição.

Tal como já foi referido na decisão do Proc. 396/08.6BEMDL-B (que se encontra apensado aos presentes autos) “A emissão de uma certidão de dívida e a consequente instauração de processo de execução fiscal, embora no presente caso constitua um acto de execução material de um acto administrativa prévio (o que está impugnado no processo principal) tem autonomia relativamente a este último. Repare-se que uma vez emitida a certidão de dívida e instaurado o processo de execução fiscal, é a Administração Tributária e não a entidade requerida que passa a praticar os actos que podem ofender materialmente a esfera jurídica do particular.” Por outro lado, e como aí foi dito, “a legislação tributária prevê mecanismos específicos para obter a suspensão do processo de execução fiscal enquanto se discute a legalidade da certidão de dívida emitida, incluindo a dispensa de prestação de garantia, desde que reunidos os respectivos requisitos legais”, como sejam aqueles que constam dos art.ºs 276º a 278º do CPPT.

Portanto estamos perante a incompetência material do tribunal e perante erro na forma de processo.

Não sendo possível remeter oficiosamente o processo para o tribunal tributário (e o TAF de Mirandela tem competência mista ou agregada) porque as reclamações das decisões do órgão de execução fiscal fundada em prejuízo irreparável tem forma legalmente prevista, assim como requerido próprio (que é a Administração Tributária e não o IFAP, IP), a convolação para a forma legalmente prevista tem entrave na caducidade do direito de acção. Ou seja, se os Requerentes foram citados em 10/11/2015 (art.º 3.º do R.I), na data de entrada do presente requerimento, em 3/12/2015, já a reclamação convolada seria extemporânea porque não foi apresentada dentro dos 10 dias a que o art.º 277.º, n.º 1 do CPPT alude.

Pela resolução das questões enunciadas fica prejudicado o requerimento dos contra interessados quanto à sua intervenção espontânea.

Em consequência do exposto absolve-se o Requerido da instância - Art.º 278.º n.º 1, als. a) e b).

(…)”.

Considerada a factualidade fixada cabe, agora, apreciar os fundamentos do presente recurso jurisdicional.

A decisão recorrida, em apreciação da pretensão formulada pelas Recorrentes, julgou verificada a incompetência material do Tribunal Administrativo de Mirandela para a apreciação da presente providência (por considerar competente o Tribunal Tributário).

Fundamentando-se, para tanto, na circunstância de a emissão de uma certidão de dívida e a consequente instauração de processo de execução fiscal terem autonomia relativamente a acto administrativa prévio – o que, note-se, as Recorrentes reconhecem. Pelo que, não obstante a certidão de dívida ter sido proferida em sede de execução material do acto administrativo impugnado no processo principal, a mesma autonomiza-se do acto administrativo. E assim, passa a ser a Administração Tributária e não a entidade requerida a praticar os actos que podem ofender materialmente a esfera jurídica do particular, os quais, porque convocam questões de direito tributário, devem ser impugnados, mormente em sede cautelar, nos tribunais tributários prevendo a legislação tributária mecanismos específicos para obter a suspensão do processo de execução fiscal, enquanto se discute a legalidade da certidão de dívida emitida, incluindo a dispensa de prestação de garantia, como sejam aqueles que constam dos artigos 276.º a 278.º do CPPT.

As Recorrentes discordam do decidido, argumentando, basicamente, que o mesmo padece de erro de direito, em violação, entre outros, dos artigos 120º, 112º, 114º, do CPTA por, e em primeira linha, o julgador a quo não ter identificado correctamente o acto suspendendo: que é, inequivocamente, um acto administrativo respeitante à rescisão de contrato de ajudas comunitárias, impugnado na acção principal de que depende a providência cautelar, na qual se discute, assim, a sua legalidade.

Na verdade, continuam, sem prejuízo da emissão de uma certidão de dívida emitida pelo IFAP (título executivo) e a consequente instauração de processo de execução fiscal se autonomizarem do acto administrativo que lhe deu origem, os Recorrentes não pediram, na providência cautelar, que fosse apreciada a legalidade ou ilegalidade do título executivo ou da execução fiscal.

Pediram sim, tout court, a suspensão de eficácia do acto administrativo que se encontra impugnado na acção principal, até trânsito em julgado da sentença a proferir na acção principal.

No demais, ou seja, no que respeita aos factos descritos a propósito da emissão pelo IFAP de certidões de dividas (5 ao todo) e instauração dos correspondentes processos executivos, e que se podem resumir na impossibilidade dos Recorrentes prestarem garantias para suspenderem os processos executivos, no montante de € 179.492,75 cada um, para uma dívida de €141 631, 70, com as consequências inerentes ao prosseguimento de tais processos, tais factos consubstanciam os prejuízos advenientes da não suspensão do acto suspendendo, integrando o conceito de situação de facto consumado e de prejuízo de difícil reparação (art. 120º do CPTA).

A questão nuclear que se encontra submetida à jurisdição deste Tribunal e que constitui a base da discórdia entre o Tribunal a quo e os Recorrentes centra-se na questão de saber se, face à forma como o Autor configurou a acção cautelar ou em função dos termos em que a propôs, o Tribunal Administrativo de Círculo de Mirandela não é competente para o conhecimento da mesma, mas sim o Tribunal Tributário.

Apreciemos.

A competência do Tribunal que exprime o poder de julgar um determinado litígio – ensina Redenti – «afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)», não dependendo da legitimidade das partes, nem da procedência da acção – Manuel Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, p. 91.

Ou seja, a competência material do tribunal como pressuposto processual que é, afere-se em função do pedido formulado pelo autor e pela natureza da relação jurídica que serve de fundamento a esse pedido tal como aquele a configura, o que torna irrelevante averiguar quais deviam ser as partes e os termos da pretensão do Autor, bem como o respectivo mérito – Manuel de Andrade, obra e p. cits; Acs. do STA de 09.12.2009 - P. n.º 0301/09, de 27.11.2013 - P. n.º 0584/13, de 20.02.2014 - P. n.º 0677/13; Acs. do Tribunal de Conflitos de 03.03.2011 - P. n.º 014/10, de 15.05.2013 - P. n.º 024/13, de 05.11.2013 - P. n.º 039/13, de 29.01.2014 - P. n.º 061/13, de 06.02.2014 - P. n.º 058/13, de 15.05.2014 - P. n.º 031/13 in www.dgsi.pt/jsta.

Sendo que, não obstante a causa de pedir desempenhar um papel relevante na tarefa de determinação do tribunal materialmente competente, o factor que mais contribui para essa tarefa, enquanto indiciador da natureza e objecto do litígio, é o pedido formulado pelo autor – cfr. Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo civil, vol. I, p. 111, Manuel de Andrade, obra e pp. citadas, Antunes Varela/Miguel Bezerra/Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, 2ª ed., p. 104, e Miguel Teixeira de Sousa, A Competência e a Incompetência dos Tribunais Comuns, 3ª edição, p. 139).”.

Daí que, para aferição da competência material dos tribunais se deva atender, em especial, à pretensão jurídica apresentada pelo Autor, complementada pelos factos articulados na Petição inicial.

Nos presentes autos cautelares resulta do quid disputatum, da forma como os então Requerentes configuraram a acção no Requerimento inicial ou dos termos em que a propuseram, a pretensão dos mesmos obterem, a título principal, decisão cautelar de suspensão dos efeitos de acto praticado pelo IFAP, IP, de rescisão de contrato de ajudas comunitárias – Reflorestação de Terras Agrícolas (das quais são comproprietários) e consequente devolução das ajudas consideradas indevidamente recebidas, no valor de € 118.015,65, cuja legalidade impugnaram na acção principal – que identificam – o que resulta, expressamente, desde logo, do pedido.

Com efeito, compulsado o Requerimento inicial, atesta-se que os ora Recorrentes nele mencionaram, sem margem para dúvidas, a acção principal, o acto aí impugnado, o pedido (de declaração de nulidade ou de anulação e de condenação do Demandado IFAP na prática do acto considerado devido) e os respectivos fundamentos, para os quais remetem, dando-os por reproduzidos, bem como identificaram tal acto como o acto a suspender – o que peticionaram, e em consequência, “a imediata notificação do Réu IFAP para que oficie o serviço de finanças de Vila Real, para que proceda a imediata suspensão dos processos executivos (…).– cfr. RI e probatório.

Neste seguimento, embora os Recorrentes tenham dedicado grande parte dos artigos do RI à descrição dos factos respeitantes às certidões de divida emitidas pelo Instituto Recorrido e à sequente instauração de processos executivos baseados nessas certidões, enquanto títulos executivos, em execução do acto administrativo suspendendo, deles não se retira, diversamente do sustentado pelo Juiz a quo, que o objecto do processo cautelar se subsuma à suspensão daqueles títulos executivos e das execuções fiscais, baseado, entre o demais, na respectiva ilegalidade.

Em boa verdade, os Recorrentes, em ordem ao preenchimento do requisito do fumus boni iuris, invocaram a ilegalidade do acto administrativo suspendendo, especificando os respectivos vícios, por remissão para a PI da acção principal (v.g. falta de fundamentação, de competência, usurpação de poderes, violação do principio da boa fé e de normas e princípios da legislação considerada aplicável, mormente do Regulamento da CEE 2080/92, de 30 de Junho).

E no demais ou seja no respeitante aos factos descritos a propósito da emissão pelo IFAP das alegadas certidões de dividas (5 ao todo) e da instauração dos correspondentes processos executivos – e que se podem resumir na impossibilidade económica de cada um dos Recorrentes prestar garantias no montante de €179.492,75, para uma dívida de €141 631,70, de modo a suspender os processos executivos, e nas prováveis consequências do prosseguimento de tais processos para a sua esfera jurídica (prejuízos irreparáveis, decorrentes, entre o demais, do risco de penhoras de bens, com venda judicial dos mesmos, e de rendimentos, de perda de benefícios fiscais e de subsídios que recebam do Estado, bem como da impossibilidade de se candidatarem a empregos públicos ou programas de formação profissional) – visam os mesmos integrar o requisito do fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado e/ou da produção de prejuízos de difícil reparação, caso os efeitos do acto administrativo em causa (de rescisão de contrato de ajudas comunitárias e consequente devolução das quantas concedidas) não sejam suspensos e, em sintonia, oficiado o respectivo Serviço de Finanças para que proceda à imediata suspensão dos processos executivos (artigo 120.º do CPTA).

Tais factos consubstanciam, afinal, prejuízos passíveis de ocorrerem medio tempore até à decisão do processo principal caso não seja concedida a requerida suspensão do identificado acto administrativo, a apreciar e a valorar em sede do periculum in mora.

Em síntese, o pedido cautelar formulado pelos Recorrentes configura um pedido de suspensão de acto administrativo cuja ilegalidade invocam no artigo 26.º do RI e por remissão para a PI da acção principal, e os factos invocados nos artigos do RI constituem a causa de pedir ou o fundamento jurídico do pedido: a invocada ilegalidade do acto suspendendo e os invocados prejuízos de possível verificação, caso não seja suspenso o referido acto, com as legais e requeridas consequências.

Tanto bastando para, e tendo presente o âmbito de jurisdição dos Tribunais Administrativos, em razão da matéria, resultante, entre o demais, do disposto nos artigos 212.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP), 1.º e 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), em conjugação com o âmbito de jurisdição dos Tribunais Tributários resultante, entre outros, dos artigos 212.º, n.º 3, da CRP, 26.º, 27.º, 38.º e 49.º do ETAF, não acompanharmos o entendimento sufragado pelo TAF de Mirandela quanto à verificação da incompetência material do Tribunal Administrativo para a apreciação da presente providência cautelar e, em consequência, do erro na forma de processo.

Para o que agora interessa, referem os artigos 1.º e 4.º, alínea b), do ETAF, em concretização da CRP, respectivamente, que os tribunais administrativos são competentes para o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, nomeadamente para a apreciação de litígios que tenham por objecto a fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos emanados por pessoas colectivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo.

Por sua vez, nos termos dos artigos 112.º (Providências cautelares) e 113.º (Relação com a causa principal) do CPTA as providências cautelares têm de ser propostas nos tribunais que forem competentes, em razão da matéria, para julgar as causas principais de que dependem.

Assim, mostram os autos cautelares e a respectiva acção principal que a relação jurídica, tal como foi configurada pelos Recorrentes no Requerimento inicial, reveste natureza administrava, regendo-se por normas de direito administrativo.

Especificamente, tal relação abrange os Recorrentes e um ente público, o Instituto ora Recorrido, o qual, actuando no cumprimento de poderes administrativos de autoridade, com vista à realização de interesses públicos legalmente definidos, rescindiu unilateralmente o contrato de ajudas comunitárias celebrado entre os mesmos, exigindo, em consequência, a devolução das ajudas consideradas indevidamente concedidas.

Custas pelo Recorrido.

Notifique. DN.