I – RELATÓRIO

APSG, EASM e SPMR, vêm interpor recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro que julgou improcedente a acção administrativa especial proposta contra o INSTITUTO DE EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, na qual peticionaram o seguinte:
A) Ser declarado nulo, ou assim não se entendendo anulado, o despacho da Sra. Directora do Centro de Emprego de São João da Madeira, proferido em 24.02.2011, relativamente à reposição dos apoios financeiros concedidos à OE... CRL (…);

B) Ser declarado nulo ou anulado o despacho proferido pela Comissão de Coordenação do Prodescoop, de 14.12.2010, relativo aos apoios financeiros concedidos à OE... CRL;

C) Ser declarado nulo ou assim se não entendendo anulado o despacho da Sra. Directora do Centro de Emprego de São João da Madeira, proferido em 24.02.2011, relativamente à reposição dos apoios financeiros concedidos à OS..., CRL (…);

D) Ser declarado nulo ou anulado o despacho proferido pela Comissão de Coordenação do Prodescoop, de 14.12.2010, relativo aos apoios financeiros concedidos à OS..., CRL;

E) Ser declarado que, com referência aos financiamentos concedidos às OE... CRL e à OS..., CRL, as AA. não estão obrigadas à sua reposição junto do IEFP;

F) Ser o IEFP condenado a reconhecer que, com referência aos apoios financeiros concedidos às cooperativas OE... CRL e à OS..., CRL os AA. nada devem ao IEFP.

1. Os actos administrativos de que se recorre padecem de um vício de forma, por falta de audiência prévia, anulável nos termos do artigo 135.º do CPA, por violação do n.º 1 do artigo 100.º do CPA (antigo).

2. Os actos em causa são:

a. O despacho da Sra. Directora do Centro de Emprego de São João da Madeira, proferido em 24.02.2011, relativamente à reposição do apoio financeiro concedidos à Oficina EFA, CRL;

b. Despacho proferido pela Comissão de Coordenação do Prodescoop, de 14.12.2010, relativo ao apoio financeiro concedido à Oficina EFA, CRL;

c. O despacho da Sra. Directora do Centro de Emprego de São João da Madeira, proferido em 24.02.2011, relativamente à reposição dos apoios financeiros concedidos à OS..., CRL;

d. Despacho proferido pela Comissão de Coordenação do Prodescoop, de 14.12.2010, relativo aos apoios financeiros concedidos à OS..., CRL;

3. Apesar de ter considerado tratar-se “de uma formalidade essencial cuja violação tem como consequência jurídica a ilegalidade do acto, em regra, sancionada com a anulabilidade (…) uma vez que o artigo 100º do antigo CPA constitui uma concretização constitucional”,

4. O Tribunal a quo decidiu que “a administração encontrava-se – face ao incumprimento registado – estritamente vinculada à prática do acto impugnado, sendo a decisão nele incorporada a única concretamente possível, pelo que a preterição da audiência prévia (…) se degrada em mera irregularidade insusceptível de produzir os efeitos invalidantes invocados pelos Autores”.

5. Perfilhando a tese de que por força do princípio geral de direito administrativo do aproveitamento do acto, o acto administrativo, não obstante inválido, não deve ser anulado quando o acto não possa ser outro e não haja interesse relevante na anulação ou se comprove que o vício formal não teve qualquer influência na decisão.

6. Contudo tal entendimento implica que o acto em causa seja vinculado e, mesmo tratando-se de acto vinculado, só será assim se se puder concluir com inteira segurança, num juízo de prognose póstuma, que aquele acto impugnado era o único possível.

7. Quer o Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro, quer o Termo de Responsabilidade assinado pelos AA. e que o Tribunal considerou “bom”, fazem apelo à verificação de INCUMPRIMENTO INJUSTIFICADO para que se produza o acto produza o acto de revogação dos apoios.

8. Através da margem de livre apreciação que a lei confere à administração a administração procede à concretização de conceitos indeterminados, como é o caso do conceito de INCUMPRIMENTO INJUSTIFICADO que figura na lei como pressuposto para a revogação do apoio concedido.

9. Não foi dada a oportunidade – através da audiência prévia – aos interessados, a quem se dirigirá o acto, para justificarem o incumprimento, apesar de essa formalidade ter sido considerada importante pela entidade que proferiu o acto uma vez que notificou alguns dos interessados, mas não os aqui AA., com violação do princípio da igualdade de tratamento dos interessados.

10. Este conceito de INCUMPRIMENTO INJUSTIFICADO não se encontra densificado de forma que o Tribunal está impedido de fazer um juízo de prognose póstuma acerca da necessidade ou desnecessidade do acto de audiência prévia e da eventual influência que o seu exercício poderia ter no acto final.

11. O Tribunal não sabe se as razões que os AA. teriam apresentado em sede de audiência prévia preenchem ou não o conceito de INCUMPRIMENTO JUSTIFICADO pois este conceito - incumprimento injustificado - não está densificado.

12. O Tribunal não pode validar a conduta da administração, dizendo que o acto é de conteúdo vinculado quando na verdade existe um conceito indeterminado INCUMPRIMENTO INJUSTIFICADO, cuja verificação constitui pressuposto para a prática deste acto pela administração, e que não se encontra preenchido pela administração, nem foi (nem podia) preenchido pelo Tribunal.

13. Logo o Tribunal não pode afirmar com certeza absoluta que a administração estava vinculada àquele acto que foi praticado pois o acto a praticar está dependente do incumprimento ser considerado justificado ou injustificado.

14. Acresce que o procedimento é o instrumento privilegiado para o interessado argumentar, contraditar, invocar as condições concretas que se verificaram no momento da concessão dos subsídios, as condutas negligentes das pessoas que conduziram os processos de atribuição dos subsídios, o meio certo para a administração examinar a conduta do particular, verificar se o incumprimento lhe é imputável, ou se existem causas de força maior que o impediram de cumprir.

15. Não é possível concluir, sem margem para dúvidas que se os AA. tivessem sido ouvidos antes da decisão final, pela entidade competente para o efeito, a sua intervenção não teria provocado uma reponderação da decisão donde a violação do dever de audiência prévia tem que ter consequências invalidantes para os actos praticados.

16. Da mesma forma não é possível fazer aqui aplicação do princípio do aproveitamento dos actos administrativos por não ser possível, num juízo de prognose, o Tribunal concluir que a anulação do acto não traria qualquer vantagem para o interessado.

17. Em face de um acto inválido, de conteúdo positivo, desfavorável para o recorrente o tribunal só pode abster-se de o anular se esse acto for renovável, se for indiscutível a sua renovação independentemente das razões que forem apresentadas e se na prática se mostrar indiferente para o particular o momento da eficácia temporal do eventual acto renovador.

18. Não é indiferente para os AA. o momento da eficácia temporal do eventual acto renovador: em face da anulação do acto administrativo e da eventual renovação do acto, os AA. teriam outros meios de defesa, designadamente a prescrição que poderia ser alegada pelos AA. logo em sede de audiência prévia, o que poderia implicar a alteração do acto administrativo.

19. Além do mais a justa declaração de anulação do acto teria sempre, ao menos, como consequência a procedência da acção dos AA. e a consequente justa devolução ao património dos AA. das custas inerentes a todo o processo, pelo que não se pode afirmar ser indiferente para os AA. o acto já praticado ou o acto renovador.

20. Tanto mais que estamos perante actos sancionatórios ou ablativos, que importam sacrifícios graves para os AA., situações em que é obrigatório dar relevo à participação dos interessados, convidando-os a exercer o direito de audiência prévia, não fazendo sentido lançar mão do princípio do aproveitamento do acto.

21. Não é o Tribunal a entidade certa para valorar as razões apresentadas pelos AA..

22. Até porque a entidade administrativa que revogou os incentivos atribuídos teve larga responsabilidade na concessão dos incentivos, fechando os olhos às mais elementares regras do bom senso, pelo que seguramente a invocação das razões dos AA. teria outro impacto se tais razões fossem alegadas, em sede de audiência prévia, perante essas entidades que “facilitaram” a concessão dos incentivos.

23. Deve, por isso, ser declarada a anulação do acto administrativo praticado por violação do dever de audiência prévia, nos termos do artigo 100.º e 135.º do C.P.A. (antigo) e do artigo 267.º, n.º 5 da C.R.P.

24. Ao contrário daquilo que vem referido no acórdão de que se recorre os AA. alegaram factos justificativos do incumprimento, a partir do artigo 36.º da petição inicial, onde apresentam as razões, e todo o circunstancialismo que os impediu de cumprir pelo que o Tribunal a quo lavra em erro quando diz que os AA. não invocaram na sua petição razões justificativas dos incumprimentos.

25. Tendo os AA. alegado factos que o Tribunal a quo não considerou o acórdão é nulo nos termos do artigo 615.º, n.º 1, d) do N.C.P.C.

26. Por outro lado, sob a rubrica erro sobre os pressupostos de facto e de direito, que o tribunal entende que não existe, o tribunal refere-se a um conjunto de factos que não fez constar do probatório, como devia, pelo que existe erro sobre a matéria de facto fixada.

27. Foram considerados fundamentos para a decisão sobre o erro dos pressupostos de facto e de direito que não foram considerados na matéria de facto pelo que existe erro sobre a matéria de facto fixada, devendo por isso a decisão proferida ser anulada e ordenada a ampliação da matéria de facto nos termos do artigo 662.º, c) do N.C.P.C.

28. Os AA. alegaram factos justificativos do incumprimento que têm que constar do probatório porque se trata de matéria essencial para a tese dos AA., porque o Tribunal a quo se pronuncia sobre ela, sendo essencial tal matéria constar do probatório para que o Tribunal superior possa sindicar o que foi decidido pelo Tribunal a quo.

29. E se se entender que para proceder à ampliação da matéria de facto é essencial ouvir a prova apresentada pelos AA. essa prova deve ser ordenada.

30. A simplificação da actividade do Tribunal, abstendo-se de ouvir a prova requerida pelas partes, só seria aceitável se o Tribunal validasse as razões de direito invocadas pelos AA., que necessariamente conduziriam à desnecessidade de ouvir a prova.

31. O Tribunal não pode negar acolhimento às razões de direito expendidas pelos AA. – violação do dever de fundamentação, violação do dever de audiência prévia – e negar aos AA. a possibilidade de fazer prova das razões por si apresentadas e que o Tribunal a quo não considerou.

32. Esta solução de direito encontrada pelo Tribunal, e aqui posta em crise, exige que a factualidade invocada pelos AA. conste do probatório, seja porque o Tribunal aceitou o que os AA. disseram como sendo verdade, seja porque o Tribunal ouviu a prova indicada – o que aqui o Tribunal se dispensou de fazer – seja porque existem outros elementos no processo que provam que as razões invocadas pelos AA. são verdadeiras.

33. Além do mais, só com essa factualidade inserta no probatório – factualidade alegada pelos AA. - pode haver verdadeira sindicância da posição tomada pelo Tribunal a quo.

34. De facto, entendendo-se, contra o que defendem os AA. que cabe ao Tribunal substituir-se à administração e decidir se as razões apresentadas pelos AA. justificam ou não o incumprimento, tais razões, apresentadas pelos AA. e que foram objecto de considerações pelo Tribunal sob a rubrica erro sobre os pressupostos de facto e de direito, têm que constar do probatório a fim de que o Tribunal para onde se recorre possa - se entender ser de manter a decisão que valida a degradação de formalidade essencial (audiência prévia) em formalidade não essencial, no que não se acredita - decidir da suficiência de tais razões para integrar o conceito de incumprimento injustificado.

35. O Tribunal não deu como provado, nem produziu prova, sobre factos que eram essenciais à tese dos AA., justificativos do incumprimento por parte dos AA., pelo que a entender-se que é ao Tribunal que cabe avaliar se existe incumprimento injustificado deve ser ordenada a baixa do processo a fim de que a matéria alegada pelos AA. seja objecto de prova.

36. A omissão da factualidade alegada do probatório constitui erro sobre a matéria de facto fixada o que se invoca, devendo ser anulada a decisão proferida e ordenada a ampliação da matéria de facto nos termos que constam do ponto 161 do texto das alegações, nos termos do artigo 662.º, c) do N.C.P.C.

37. Retomando ainda o que atrás se disse acerca da violação de direito fundamental dos AA. (direito de audiência prévia) a exercerem o contraditório e participarem na formação da decisão final, a forma como o Tribunal ignorou os factos alegados pelos AA. - aderindo à tese professada pelo Réu, como se o R. não tivesse quaisquer responsabilidades naquilo que sucedeu - revela bem que o Tribunal, definitivamente, não é o local, nem este o meio, para que os particulares possam exercer o direito de audiência.

38. É intolerável que face à alegação dos AA. de factos que revelam que os AA. foram envolvidas num esquema montado pelos dirigentes da ANOP e alimentado pelos dirigentes do IEFP e do Prodescoop, sem o beneplácito dos quais não teria sido possível quaisquer financiamentos, e os AA. não estariam hoje na situação em que estão, o Tribunal se limite a empurrar as responsabilidades para cima dos AA. ignorando completamente as acusações que os AA. na sua petição fazem sobre o R. e sobre a falta de rigor que pautou a conduta do R. na atribuição dos subsídios, e que se encontram provadas nos autos.

39. A conduta do Réu neste processo contrasta com a conduta danosa que o R. teve na atribuição dos dinheiros públicos, designadamente na concessão dos incentivos financeiros, com pleno conhecimento do esquema que foi montado pelos dirigentes da ANOP, Sres. CVR e FMPOM, para fazer o dinheiro dos incentivos chegar à associação ANOP.

40. O Tribunal não podia ter desvalorizado o conjunto de irregularidades perpetradas aquando da concessão dos incentivos financeiros - sem reconhecimentos de assinatura válidos, sem se assegurar que os promotores que assinaram os termos de responsabilidade tomaram consciência das obrigações constantes dos mesmos, sem verificar se os promotores das cooperativas tinham formação em gestão e corporativismo como determina a Portaria 1160/2000, de 7 de Dezembro, sem questionar as razões que fazem com que cinco cooperativas, em tão curto espaço de tempo, obtivessem tão grandes incentivos financeiros - e limitar-se a aplaudir a conduta do Réu, responsabilizando os AA. sobre factos por que os AA. não podem ser responsabilizados.

41. O Tribunal não validou, havendo manifesto erro de julgamento, que todo o processo de financiamento foi um esquema perpetrado pelos Srs. CVR e pela Sra. FMPOM, dirigentes da ANOP, com o conhecimento e concordância das estruturas superiores do IEFP e do Prodescoop, esquema que tinha em vista entregar dinheiros públicos na mão da ANOP, tendo os AA., e bem assim outros jovens, sido envolvidos neste esquema de constituição de cooperativas, preenchendo os requisitos para que as candidaturas entrassem, fossem aceites, e os incentivos concedidos, para que o dinheiro chegasse à ANOP.

42. O Tribunal não validou, como devia, que as AA.. foram usadas como instrumentos deste esquema para proporcionar o desvio dos dinheiros públicos a favor da ANOP, e que os protagonistas deste esquema foram os Sres. CVR e FMPOM e as pessoas que estavam nas estruturas superiores do IEFP e do INSCOOP que todos, em conjunto, lesaram o bem público.

43. Os AA. encontravam-se em absoluta posição de dependência, fragilidade, com os seus salários em atraso, e deixaram-se envolver neste esquema sobre o qual não tiveram qualquer domínio, não tiveram qualquer forma de controlar os dinheiros que eram recebidos, observando que todo este esquema era alimentado e suportado pelo próprio IEFP e pelo INSCOOP.

44. O acórdão recorrido deve como tal ser anulado nos termos do artigo 662.º, n.º 2, c) do N.C.P.C. porque a matéria de facto provada é insuficiente para a decisão da causa e porque se considera indispensável a sua ampliação para a boa decisão da causa.

45. Com o acórdão proferido foram violados os artigos 100.º e 135.º do C.P.A. (antigo), o artigo 267.º n.º 5 da C.R.P., o artigo 6.º, n.º 4 da Portaria n.º 1160/2000, de 7 de Dezembro e o artigo 6.º do Decreto-Lei 737/78, de 28 de Dezembro, devendo o acórdão proferido ser revogado e a acção instaurada pelos AA. julgada procedente, por provada, e declarados anulados os actos administrativos com os fundamentos invocados (…)”.

1. Andou muito bem o douto Acórdão “que julgou a ação improcedente tendo o Tribunal entendido, em suma, que não foi violado o dever de fundamentação, como alegado pelos AA., que houve violação do dever de audiência prévia mas que essa violação não tem efeitos invalidades do ato, que não existiu erro de direito ou nos seus pressupostos de facto, e que não foram violados os princípios da justiça e da boa fé como alegado pelos AA”.

2. Na verdade, as OE... CRL, e OS..., CRL, incumpriram as obrigações assumidas, designadamente por falta de pagamento de reembolsos de empréstimo previstos no Termo de Responsabilidade, bem como pela não manutenção do nível de emprego e a “extinção” dos postos de trabalho criados e apoiados no âmbito do programa Prodescoop, sendo que as razões que apresentou, em sede de audiência prévia, não foram consideradas justificativas dos identificados incumprimentos.

3. No caso vertente, considerando a factualidade assente e o quadro normativo supra enunciado, a preterição do direito de audiência ocorrida não possui potencialidade suficiente para conduzir à invalidação do ato de revogação total do apoio financeiro concedido.

4. Pelo que andou muito bem o douto Acórdão ao considerar que “como já se referiu na apreciação da audiência prévia, a Administração atuou de forma vinculada, pelo que a sua conduta não pode ser considerada injusta ou de relevante afronta dos valores da ordem jurídica, e, muito menos, de má-fé, dado que, com a prática dos atos impugnados, a Administração se ter limitado a cumprir uma obrigação que sobre si impendia — exigir a restituição, em face do incumprimento registado, dos montantes concedidos — atos de conteúdo vinculado, não lhe assistindo qualquer discricionariedade quanto ao conteúdo de que os mesmos se deveriam revestir”.

5. Uma vez incumpridas as obrigações constantes das alíneas a), e) e f), todas do n.º 7 do Termo de Responsabilidade, a única decisão legalmente possível era a da reposição das verbas, nos termos do n.º 7 do n.º 7.º da Portaria n.º 1160/2000, de 7 de Dezembro.

6. O Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 18 de Março de 2011, proferido no Processo n.º 00164/07.2BEBRG, disponível in www.dgsi.pt, sustenta que “I. O tribunal só pode recusar efeito invalidante à omissão da formalidade prevista no art. 100.º do CPA e 34.º, n.º 1 do DL n.º 204/98 se o ato tiver sido proferido no uso ou exercício de poderes vinculados e se puder, num juízo de prognose póstuma, concluir, com total segurança, que a decisão administrativa impugnada era a única concretamente possível.”.

7. Ora, no caso vertente, encontram-se, efetivamente, reunidos estes dois requisitos, id est: a prática do ato administrativo no uso ou exercício de poderes vinculados e a conclusão com total segurança, mediante a formulação de um juízo de prognose póstuma, que a decisão administrativa impugnada era a única concretamente possível, ante o incumprimento verificado, por parte dos AA., das obrigações assumidas, mediante a subscrição do Termo de Responsabilidade.

8. Note-se que os recorrentes, na sua douta Petição Inicial e ora recurso, não refutam (aliás nem sequer abordam ainda que perfunctoriamente) nenhum dos dois fundamentos que determinaram a reposição das verbas recebidas pela Cooperativa, pela simples razão de que eles são irrefutáveis.

9. Os argumentos que se prendem com o desconhecimento do teor do Termo de Responsabilidade e das operações realizadas pela cooperativa, nada explicam relativamente à falta de manutenção dos postos de trabalho pelo período de quatro anos e a falta de pagamento de duas prestações do empréstimo concedido.

10. Tratando-se do exercício de uma competência vinculada, uma vez verificados os factos – falta de pagamento de duas prestações e não manutenção dos postos de trabalho - a decisão tem de ser, necessariamente, a de revogar a deliberação da Comissão de Coordenação do PRODESCOOP de 21 de Março de 2007, pela qual foram aprovados os apoios financeiros.

11. Deste modo, importa convocar igualmente o princípio do aproveitamento do ato, pois que o juízo de prognose póstuma demonstra que a conclusão a extrair, com inteira segurança, é a de que a decisão de revogação daquela deliberação era a única concretamente possível, independentemente das vicissitudes procedimentais que possam ter ocorrido.

12. Dúvidas não há ainda que, em juízo de prognose póstuma, a decisão a tomar no procedimento administrativo seria idêntica, face aos elementos que os recorrentes poderiam ter apresentado, caso lhe tivesse sido dada a possibilidade de se pronunciarem sobre aquelas questões de falta de pagamento de duas prestações do subsídio reembolsável e de não manutenção dos postos de trabalho.

13. Aliás, repita-se, os AA., na douta Petição Inicial e no ora recurso não impugnam quaisquer dos fundamentos para haver sido determinada a reposição das verbas.

14. Desde logo cumpre salientar que tratando-se de financiamento público à iniciativa privada, ao “incumprimento injustificado” não corresponderá apenas a ausência de justificação, mas igualmente a justificação não atendível, devendo considerar-se aqui integradas as situações inerentes aos riscos próprios da atividade empresarial, nomeadamente, uma eventual incapacidade financeira.

15. No reverso da medalha, a delimitação objetiva das situações que integram o conceito “incumprimento injustificado”, deve ser realizada observando-se um princípio geral de boa fé, que nesta sede e sob o prisma do cumprimento das obrigações por parte dos beneficiários, significa essencialmente que no desenvolvimento do projeto devem estes “(...) agir com diligência, zelo e lealdade, correspondente aos legítimos interesses da contraparte, e não proceder de modo a alcançar resultados opostos aos que uma consciência razoável poderia tolerar (...)”.

16. Pois, verificando-se uma situação de incumprimento injustificado por parte dos beneficiários, encontra-se o Instituto vinculado a adotar decisão que determine a resolução do contrato de concessão de incentivos, o vencimento imediato da dívida - para tal convertendo-se o subsídio não reembolsável em reembolsável - e a devolução das importâncias concedidas, recorrendo-se à cobrança coerciva nos termos do Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de dezembro, se aquela não for efetuada voluntariamente.

17. Assim, o ato ao ordenar a devolução do montante dos apoios concedidos, limitou-se a dar cumprimento ao estabelecido legalmente, i.é apenas se limitou a aplicar os poderes vinculados que daqueles preceitos legais resultam. Além do mais, fazendo o IEFP, I.P. parte da Administração Pública, está sujeito ao princípio da legalidade, por força do qual só pode atuar com fundamento na lei e dentro dos limites por ela traçados e não a bel-prazer dos particulares.

18. O efeito jurídico de declaração do incumprimento injustificado e da obrigação de reposição da quantia entregue, pelo seu vencimento imediato, não só decorre da lei, nos termos previstos no n.º 7 do n.º 7.º desta portaria, como também nos termos do decreto-lei n.º 437/78, de 28 de dezembro como também se encontra consagrado no n.º 11.1 do Termo de Responsabilidade.

19. O envolvimento da ANOP, em geral, e dos seus dirigentes, em particular, nas atividades desenvolvidas pela cooperativa ocorreu, ab initio, ao formularem o convite aos recorrentes para participarem na fundação de uma cooperativa que prosseguiria alguns dos objetivos da ANOP.

20. Não se tratou, pois, de um envolvimento superveniente, mas de atuações conhecidas pelos recorrentes ab ovo (desde a criação da cooperativa).

21. Apesar do envolvimento originário da ANOP, em geral, e dos seus dirigentes, em particular, nas atividades desenvolvidas pela cooperativa, os recorrentes não hesitaram em aceitar o convite, filiando-se na cooperativa, tomando parte nos respetivos órgãos sociais, candidatando-se aos apoios financeiros no âmbito do PRODESCOOP, e assinando o respetivo Termo de Responsabilidade, na qualidade de segundo outorgante e promotores.

22. Enquanto outorgante e sócio da cooperativa, os recorrentes são responsáveis pela atuação desta, designadamente no que aqui releva, pelo incumprimento do Termo de Responsabilidade que livre, esclarecida, consciente e voluntariamente subscreveu, como Segundo Outorgante.

23. Em conformidade com o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 26 de Abril de 2001, proferido no Recurso n.º 46.935, publicado em apêndice ao Diário da República, II.ª série, de 8 de Agosto de 2003, páginas 3055 a 3059, o Termo de Responsabilidade reveste a natureza jurídica de acto administrativo sujeito a encargo:(...)“2 - O termo de responsabilidade cuja assinatura é exigida ao Requerente do apoio, funciona como um pressuposto do acto unilateral autoritário de atribuição do apoio (acto administrativo sujeito a encargo), significando a aceitação das condições exigidas para aquela atribuição.”.

24. “Sem prejuízo do disposto no ponto seguinte, é a Cooperativa responsável pelo cumprimento das obrigações assumidas pelos segundos outorgantes, a não ser que outra coisa resulte da natureza da obrigação. Os promotores do projecto, mencionados como segundos outorgantes deste Termo, são solidariamente responsáveis, com a cooperativa e entre si.” (cfr. n.ºs 8 e 8.1, ambos do Termo de Responsabilidade).

25. De harmonia com o n.º 11.1 do Termo de Responsabilidade, “no caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas, constantes deste Termo de Responsabilidade e dos normativos que regem a concessão de apoios às Cooperativas, será declarado o vencimento imediato da dívida e exigida a devolução das importâncias concedidas ou obtida a cobrança coerciva nos termos do Decreto-Lei n° 437/78, de 28 de Dezembro, se aquela não for efectuada voluntariamente no prazo que lhe for fixado (cfr. n.º 4 do n.º 6.º da Portaria n.º 1160/2000, de 7 de Dezembro).

26. Importa ainda referir que a responsabilidade do diretor, gerentes e outros mandatários da Cooperativa não exaure no incumprimento das obrigações assumidas no Termo de Responsabilidade.

27. Os recorrentes bem compreenderam o objeto, os objetivos, o conteúdo, o sentido, o significado e o alcance deste Termo de Responsabilidade e, por isso, o subscreveram sem quaisquer reservas.

28. Aliás, o conteúdo do Termo de Responsabilidade não apresenta qualquer lexema ou conceito que encerre dificuldade de pré-compreensão ou interpretação, que a redução ao significado mínimo não solucione.

29. Declararam os recorrentes com a assinatura, a aceitação de todas as condições exigidas para a atribuição dos apoios financeiros, funcionando como um pressuposto da mesma (vide acórdão do Pleno da 1º Secção do STA de 29-11-1994, Rec. 31.275, in Ap. Ao DR. de 28 – 6 – 96).

30. Desta forma, do Termo de Responsabilidade constam as obrigações dos segundos outorgantes — promotores do projeto, onde se incluem os Autores, de não reduzir o nível de emprego, por um período não inferior a 4 anos [cfr. alínea a) do ponto 7] e de procederem ao pagamento do reembolso do empréstimo [cfr. pontos 10. e 10.1], sendo a Cooperativa responsável pelo cumprimento das obrigações assumidas pelos segundos outorgantes e estes solidariamente responsáveis, com a Cooperativa e entre si [cfr. pontos 8 e 8.11, contendo ainda o ponto 11.1 a menção segundo a qual, em caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas, ser declarado o vencimento imediato da dívida e exigida a devolução das importâncias concedidas.

31. Resulta assim inusitada a alegação dos recorrentes, dado constar do Termo de Responsabilidade serem os segundos outorgantes solidariamente responsáveis pela devolução das quantias recebidas no âmbito do apoio financeiro concedido, no caso de incumprimento das obrigações assumidas naquele Termo.

32. As Segundos Outorgantes, entre os quais se encontram as recorrentes, não cumpriram, injustificadamente, as obrigações constantes da alínea a (e, logicamente, da alínea e) ambas do n.º 7 e do n.º 10 do Termo de Responsabilidade.

33. Apesar do envolvimento originário da ANOP, em geral, e dos seus dirigentes, em particular, nas atividades desenvolvidas pela Cooperativa, os recorrentes não hesitaram em aceitar o convite, filiando-se na Cooperativa e tomando parte nos respetivos órgãos sociais.

34. A participação na Assembleia Geral constituinte da Cooperativa e a assunção de cargos nos respetivos órgãos sociais leva-nos a concluir, sem margem para quaisquer dúvidas, que os recorrentes aderiram livre, consciente, esclarecida e voluntariamente à cooperativa, em geral, e ao seu modus operandi, aos seus objetivos e aos seus projetos, em particular.

35. As condutas descritas pelos recorrentes configuram uma ofensa grave aos princípios cooperativos, que integram a declaração sobre a identidade cooperativa adotada pela Aliança Cooperativa Internacional, previstos no artigo 3.º do Código Cooperativo, designadamente o 2.º princípio - Gestão democrática pelos membros – e o 4.º princípio - Autonomia e independência.

36. E, conquanto estas situações se admitam como verdadeiras, as AA. não fizeram tudo o que estava ao seu alcance para inverter esta situação.

37. Efetivamente, sempre poderiam requerer informações aos órgãos competentes da cooperativa e examinar a escrita e as contas da cooperativa, de harmonia com a primeira parte da alínea c) do n.º 1 do artigo 7.º dos Estatutos da Cooperativa e/ou lançar mão do direito à informação, nos termos do artigo 288.º do Código das Sociedades Comerciais, aplicável ex vi do artigo 9.º e do artigo 3.º ambos do Código Cooperativo.

38. Ao invés, mantiveram uma atitude passiva colaborando com aquilo que agora vêm criticar, com o único desiderato de se procurarem eximir às suas responsabilidades, enquanto subscritoras do Termo de Responsabilidade, sócias da Cooperativa e membros dos respetivos órgãos sociais.

39. Em homenagem ao princípio da autonomia privada, os recorrentes, a qualquer momento, tal como veio a acontecer poderiam denunciar os seus contratos de trabalho ou de prestações de serviço com a ANOP e, bem assim, renunciar à titularidade dos cargos que ocupavam na Cooperativa.

40. Estava igualmente ao alcance das AA. a desfiliação, mediante a apresentação da demissão de Sócias-Cooperantes, nos termos do n.º 1 do artigo 9.º dos Estatutos da Cooperativa.

41. A vontade individual de cada uma das AA. não esteve, em nenhum momento, minimamente afetada razão pela qual não se pode questionar a sua responsabilidade.

42. Na verdade, o que as recorrentes não podem fazer é uma vez aprovado o incentivo no âmbito daquele programa vir depois querer que as regras do mesmo sejam alteradas e conformadas de acordo com os seus interesses, exigindo do recorrido a sua aceitação e reformulação pois incumbe ao recorrido verificar se as ações financiadas no âmbito do programa Prodescoop foram conduzidas de forma correta, impedindo e combatendo as irregularidades e determinar a recuperação dos montantes incorreta ou indevidamente aplicados.

43. Pois, a execução das regras subjacentes à concessão dos incentivos financeiros, livremente assumidas nos Termos de Responsabilidade, têm de ser escrupulosamente cumpridas, dado que estão a ser atribuídos dinheiros públicos.

44. Tais ajudas (no caso do FSE — Fundo Social Europeu), obedeceram a normas estritas cujo cumprimento tem de ser fiscalizado, obrigando a uma atuação rigorosa sempre que se verificam situações de incumprimento ou que ponham em causa a sua boa execução, como ocorreu no caso em apreço.

45. Daí que não se descortine sustentação na tese expendida pelas Autoras, mostrando-se os atos impugnados em conformidade com o quadro normativo e com a realidade fatual apurada, não ocorrendo, por isso, erro de direito ou nos seus pressupostos de facto.

46. Enquanto dirigentes da Cooperativa, as recorrentes são responsáveis pela atuação desta, nomeadamente, no que aqui releva, pelo incumprimento injustificado do Termo de Responsabilidade que livre, esclarecida, consciente e voluntariamente subscreveram, como segundas Outorgantes.

47. E, consequentemente, pela reposição dos apoios financeiros concedidos e indevidamente aplicados.

48. Muito bem andou o douto Acórdão recorrido ao julgar improcedente a questão da ação improcedente tendo o Tribunal entendido, em suma, que não foi violado o dever de fundamentação, como alegado pelos AA., que houve violação do dever de audiência prévia mas que essa violação não tem efeitos invalidades do ato, que não existiu erro de direito ou nos seus pressupostos de facto, e que não foram violados os princípios da justiça e da boa fé como alegado pelos AA.”.

As questões suscitadas e a decidir, delimitadas pelas conclusões expressas nas respectivas alegações – artigos 144º, nº 2 e 146º nº 4 do CPTA, 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do CPC ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA – resumem-se em determinar:

– se se verifica a nulidade da sentença recorrida, por omissão de pronúncia, erro de julgamento de facto, dado o Tribunal a quo não ter feito prova sobre matéria de facto alegada, e de direito por julgar inverificados os vícios imputados ao acto impugnado.

1. DE FACTO

1.1. Na decisão sob recurso ficou assente os seguintes os factos:

A) Em 25.10.2005, foi constituída a Cooperativa OS... – Cooperativa de Solidariedade Social CRL, sendo fundadores da mesma, entre outros, as Autoras EASM e SPMR, tendo sido eleitas para os órgãos sociais, como Tesoureira da Direcção e Titular Único do Conselho Fiscal, respectivamente, cargos a que renunciaram em 30.04.2007 e 08.05.2007, respectivamente (cfr. acta de assembleia de fundadores e registo da matrícula na 1ª Conservatória do Registo Predial/Comercial de Santa Maria da Feira – Pasta 6 não numerada e Pasta 8 não numerada, respectivamente, do processo administrativo apenso aos autos doravante designado por PA e doc. n.º 13 junto com a petição inicial – fls. 92 a 97 dos autos-processo físico);

B) Em 12.04.2006, a OS... – Cooperativa de Solidariedade Social CRL, na qualidade de entidade promotora e as Autoras EASM e SPMR, entre outros, na qualidade de promotoras, apresentaram candidatura ao Programa de Desenvolvimento Cooperativo – Prodescoop (cfr. formulário de candidatura – Pasta 6 não numerada do PA);

C) Por ofício n.º 906/EST/2006, datado de 17.04.2006, a OS... – Cooperativa de Solidariedade Social CRL foi informada da admissão da candidatura referida na alínea B), identificada por Processo n.º 433/06-A (cfr. Pasta 6 não numerada do PA);

D) Através de deliberação de 08.11.2006, a Comissão de Coordenação do Prodescoop aprovou a candidatura referida na alínea B) e o apoio financeiro a conceder, no valor total de € 117.386,57, sendo o montante de € 44.455,68 destinado ao apoio à criação de 5 postos de trabalho e o montante de € 72.930,89 para o apoio a investimento (cfr. fls. 27 da Pasta 1 do PA);

E) Em 18.12.2006, foi assinado o Termo de Responsabilidade entre o Instituto do Emprego e Formação Profissional e o Instituto António Sérgio do Sector Cooperativo - como primeiros outorgantes e a OS... – Cooperativa de Solidariedade Social CRL, as Autoras EASM e SPMR e CVR, entre outros, na qualidade de promotores, sendo a Autora EASM também na qualidade de directora - como segundos outorgantes (cfr. fls. 55 a 62 da Pasta 1 do PA e doc. n.º 9 junto com a petição inicial – fls. 73 a 80 dos autos-processo físico);

F) As assinaturas dos segundos outorgantes no Termo de Responsabilidade referido na alínea E) foram reconhecidas por solicitador (cfr. fls. 55 da Pasta 1 do PA e doc. n.º 9 junto com a petição inicial – fls. 80 dos autos-processo físico);

G) Do Termo de Responsabilidade referido na alínea E) consta, entre o mais, o seguinte: “(…)

1 - Os segundos outorgantes solicitaram os apoios previstos no número 1 do n.º 8º e no n.º 9º da Portaria nº 1160/2000, de 7 de Dezembro, para a criação de 5 (cinco) postos de trabalho e investimento.

2 – O IEFP, concede aos segundos outorgantes, ao abrigo da Portaria nº 1160/2000, nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro e na alínea e) do Artigo 4º do Decreto-Lei n.º 247/85,de 12 de Julho, um apoio financeiro global no montante de 117. 386,57€ (cento e dezassete mil trezentos e oitenta e seis euros e cinquenta e sete cêntimos), nas seguintes condições:

2.1 - Um empréstimo, sem juros, no montante 72.930,89€ (setenta e dois mil e novecentos e trinta euros e oitenta e nove cêntimos) em conformidade com o disposto no n.º 9º da Portaria n.º 1160/2000;

2.2 - Um subsídio a fundo perdido, co-financiado pelo FSE, equivalente a 44.455,68€ (quarenta e quatro mil quatrocentos e cinquenta e seis euros e sessenta e oito cêntimos) que contempla a contratação de 5 (cinco) trabalhadores desempregados nos termos do n.º 8º da referida Portaria.

(…)

7 - Os segundos outorgantes comprometem-se a:

a) Não reduzir o nível de emprego por um período não inferior a 4 anos, contados a partir da data da concessão do apoio, substituindo os trabalhadores, admitidos ao abrigo deste apoio e que tenham cessado o contrato de trabalho nos termos previstos na Lei do Contrato de Trabalho, por outros nas mesmas condições no prazo de 60 dias, devendo, igualmente, qualquer outro trabalhador que cesse o seu contrato de trabalho, ser substituído;

b) Pagar integralmente aos trabalhadores as respectivas remunerações de acordo com as normas constantes dos instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho aplicáveis e cumprir com as restantes obrigações legais a eles respeitantes;

c) Pagar integralmente as contribuições para a Segurança Social;

d) Apresentar dentro do prazo máximo de 60 (sessenta) dias, contados a partir do termo do prazo para levantamento dos apoios, os documentos necessários ao registo de hipoteca legal ou outra garantia considerada conveniente pelo Centro de Emprego;

e) Apresentar trimestralmente, nos serviços do IEFP, documentação comprovando a manutenção do nível de emprego;

f) Comunicar ao IEFP e ao INSCOOP qualquer alteração ou ocorrência que ponha em causa os pressupostos relativos às condições de acesso que permitiram a aprovação da candidatura, bem como a sua realização;

g) Comunicar por escrito ao IEFP e ao INSCOOP mudanças de domicílio ou sede, no prazo de 10 dias úteis, contados a partir da data de ocorrência;

h) As cooperativas devem enviar ao INSCOOP duplicado de todos os elementos referentes aos actos de constituição e de alteração dos estatutos devidamente registados, bem como os relatórios de gestão e as contas de exercício anuais, após terem sido aprovados pela respectiva assembleia-geral, bem como o balanço social, quando, nos termos legais, forem obrigadas a elaborá-lo.

8 – Sem prejuízo do disposto no ponto seguinte, é a Cooperativa responsável pelo cumprimento das obrigações assumidas pelos segundos outorgantes, a não ser que outra coisa resulte da natureza da obrigação.

8.1 – Os promotores do projecto, mencionados como segundos outorgantes deste Termo, são solidariamente responsáveis, com a cooperativa e entre si. (…)

10 - O reembolso do empréstimo efectuar-se-á num período máximo de 5 (cinco) anos, em 7 prestações semestrais (salvo o disposto em 9.1), tendo lugar a primeira depois de decorridos 24 meses contados a partir da do primeiro pagamento no âmbito do apoio concedido.

10.1 – Os segundos outorgantes beneficiarão de uma redução de 10% do capital em dívida no caso de saldar a dívida num período até três anos, e de uma redução de 5% se o saldo da dívida for realizado em quatro anos.

11 - Aos créditos resultantes da concessão dos apoios financeiros atribuídos ao abrigo deste Termo é aplicável o Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro, no que diz respeito às disposições sobre garantias especiais.

11.1 - No caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas, constantes deste Termo de Responsabilidade e dos normativos que regem a concessão de apoios às Cooperativas, será declarado o vencimento imediato da dívida e exigida a devolução das importâncias concedidas ou obtida a cobrança coerciva nos termos do Decreto-Lei nº 437/78, de 28 de Dezembro, se aquela não for efectuada voluntariamente no prazo que lhe for fixado. (…)”

(cfr. fls. 55 a 62 da Pasta 1 do PA e doc. n.º 9 junto com a petição inicial – fls. 73 a 80 dos autos-processo físico);

H) Por ofício n.º 1373/EGPAES/2010, datado de 29.09.2010, a OS... – Cooperativa de Solidariedade Social CRL foi informada da deliberação da Comissão de Coordenação do Prodescoop, de 28.09.2010, consubstanciada na intenção de revogação total dos apoios financeiros concedidos no âmbito do Processo n.º 433/06-A/Prodescoop – Programa de Desenvolvimento Cooperativo, com os seguintes fundamentos:

«.Falta de pagamento de 3 reembolsos de empréstimo, previstos no Termo de Responsabilidade, no valor de 25.004,88 €.

. Não Manutenção do nível de emprego no período definido no Termo de Responsabilidade bem como a “extinção” dos postos de trabalho criados no âmbito do programa.»

e, ainda, para responder ou regularizar a situação, no prazo de 10 dias (cfr. fls. 777 da Pasta 2 do PA);

I) Em 02.11.2010, a OS... – Cooperativa de Solidariedade Social CRL respondeu ao ofício referido em H), alegando, entre o mais, que “[A] comercialização diminuta de serviços que a partir de meados de 2009 pautou a actividade da cooperativa associada aos elevados custos salariais suportados desde 2006 são as principais razões para a situação de dificuldade e estrangulamento financeiro que caracteriza actualmente a cooperativa (…) (cfr. fls. 778 e 779 da Pasta 2 do PA);

J) Através de ofício n.º 1590/EGPAES/2010, datado de 22.12.2010, a OS... – Cooperativa de Solidariedade Social CRL foi informada da deliberação da Comissão de Coordenação do Prodescoop, de 14.12.2010, consubstanciada na decisão de revogação total dos apoios financeiros concedidos no âmbito do Processo n.º 433/06-A/Prodescoop – Programa de Desenvolvimento Cooperativo, sendo-lhe ainda comunicado o seguinte:

«Informados pelo n/ofício n.º 1373/EGPAES/2010, de 29 de Setembro, das deficiências / irregularidades assinaladas, remeteram V. Exªs. por escrito as razões de discordância, as quais não sanam nem justificam a situação comunicada.

Em consequência da decisão de revogação aqui notificada, comunicamos que:

1. O valor a reembolsar aos cofres do Estado, como consequência da revogação dos apoios concedidos, e recebidos, é no montante máximo de €: 90.297,24 (noventa mil duzentos e noventa e sete euros e vinte e quatro cêntimos), valor recebido pela cooperativa, ao qual serão, eventualmente, deduzidos:

. Relativamente ao apoio ao investimento, os montantes já reembolsados a título de empréstimo;

. Relativamente ao apoio aos postos de trabalho, os montantes calculados com base na regra da proporcionalidade, prevista no n.º 8, do número 7.º da Portaria n.º 1160/2000, de 7 de Dezembro.

2. Após a recepção do presente ofício, serão V. Ex.ª notificados pelo Centro de Emprego competente, para reposição voluntária dos apoios recebidos, no prazo que o mesmo Centro de Emprego venha a definir.» (cfr. fls. 786 e 787 da Pasta 2 do PA);

K) Em 24.02.2011, o Coordenador do NG, do Centro de Emprego de S. João da Madeira – Delegação Regional Norte – Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P. elaborou a informação n.º 97/DN-ESJ/SG, com o seguinte teor:

[imagem omissa]

(cfr. fls. 813 a 815 da Pasta 2 do PA);

L) Na sequência da informação referida na alínea K), a Directora do Centro de Emprego de S. João da Madeira – Delegação Regional Norte – Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., em 24.02.2011, proferiu o seguinte despacho:

“Determino, nos termos e ao abrigo do art. 27º A dos Estatutos do IEFP, IP, aprovado s pela Portaria nº 637/2007, de 30 de Maio, e republicados em anexo à portaria nº 570/2009, de 29 de Maio, rectificada pela Declaração de Rectificação nº 42/2009, de 23 de Junho, e do art. 27º da Lei nº 2/2004, de 15 de Janeiro, republicada pela Lei 51/2005, de 30 de Agosto, e alterada pela Lei nº 64-A/2008, de 31 de Dezembro, que estabelece o Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Central, Local e Regional do Estado (EPD), conjugado com o disposto no art. 6º da Lei nº 59/2008, de 11 de Setembro, por deliberação do Conselho Directivo em Regime de Substituição, notifique-se os promotores da:

1.Conversão do subsídio não reembolsável no valor 58.344,72€ em subsídio reembolsável;

2.Declaração de vencimento imediato da totalidade da dívida no valor total de 90.297,24€;

3.Solicitação do reembolso voluntário da totalidade da dívida, aos interessados, no prazo de 15 dias de calendário;

4.Instauração do processo de cobrança coerciva, nos termos do Decreto-Lei nº 437/78 de 28 de Dezembro, se não for efectuada a reposição voluntária no prazo concedido.”

(cfr. fls. 815 da Pasta 2 do PA);

M) Em 10.03.2011, a OS... – Cooperativa de Solidariedade Social CRL foi notificada para proceder à reposição voluntária dos apoios financeiros concedidos no âmbito do Processo n.º 433/06-A/Prodescoop – Programa de Desenvolvimento Cooperativo

(cfr. fls. 827 e 828 da Pasta 2 do PA);

N) Em 14.03.2011, a Autora EASM foi notificada, com cópia da informação referida na alínea K), para proceder à reposição voluntária dos apoios financeiros concedidos no âmbito do Processo n.º 433/06-A/Prodescoop – Programa de Desenvolvimento Cooperativo, nos seguintes termos:

[imagem omissa]

(cfr. fls. 841 e 842 da Pasta 2 do PA e doc. n.º 2 junto com a petição inicial – fls. 39 a 43 dos autos-processo físico);

O) Em 11.03.2011, a Autora SPMR foi notificada, com cópia da informação referida na alínea K), para proceder à reposição voluntária dos apoios financeiros concedidos no âmbito do Processo n.º 433/06-A/Prodescoop – Programa de Desenvolvimento Cooperativo, nos seguintes termos:

[imagem omissa]

(cfr. fls. 836 e 837 da Pasta 2 do PA e doc. n.º 3 junto com a petição inicial – fls. 44 a 47 dos autos-processo físico);

P) Em 22.02.2006, foi constituída a Cooperativa OE... – Cooperativa de Serviços às Empresas CRL, sendo fundadora da mesma, entre outros, a Autora APSG, não tendo sido eleita para os órgãos sociais (cfr. acta de assembleia de fundadores e registo da matrícula na

1ª Conservatória do Registo Predial/Comercial de Santa Maria da Feira – Pasta 7 não numerada e Pasta 8 não numerada, respectivamente, do PA e doc. n.º 10 junto com a petição inicial – fls. 81 a 83 dos autos-processo físico);

Q) Em 19.05.2006, a OE... – Cooperativa de Serviços às Empresas CRL, na qualidade de entidade promotora, apresentou candidatura ao Programa de Desenvolvimento Cooperativo – Prodescoop, identificada por processo n.º 440/06-M (cfr. formulário de candidatura – Pasta 7 não numerada do PA);

R) Em de 11.06.2007, a Comissão de Coordenação do Prodescoop aprovou a candidatura referida na alínea Q) e o apoio financeiro a conceder, no valor total de € 75.129,00, sendo o montante de € 26.114,40 destinado ao apoio à criação de 3 postos de trabalho e o montante de € 49.014,60 para o apoio a investimento (cfr. fls. 35 da Pasta 3 do PA);

S) Em 11.10.2007, foi assinado o Termo de Responsabilidade entre o Instituto do Emprego e Formação Profissional e o Instituto António Sérgio do Sector Cooperativo - como primeiros outorgantes e a OE... – Cooperativa de Serviços às Empresas CRL e a Autora APSG, entre outros, na qualidade de promotora - como segundos outorgantes (cfr. fls. 23 a 30 da Pasta 3 do PA e doc. n.º 8 junto com a petição inicial – fls. 65 a 72 dos autos-processo físico);

T) As assinaturas dos segundos outorgantes no Termo de Responsabilidade referido na alínea S) foram reconhecidas por solicitador nos seguintes termos:

[imagem omissa]

(cfr. fls. 23 da Pasta 3 do PA e doc. n.º 8 junto com a petição inicial – fls. 72 dos autos-processo físico);

U) Do Termo de Responsabilidade referido na alínea S) consta, entre o mais, o seguinte:

“(…)

1 - Os segundos outorgantes solicitaram os apoios previstos no número 1 do n.º 8º e no n.º 9º da Portaria nº 1160/2000, de 7 de Dezembro, para a criação de 3 (três) postos de trabalho e investimento.

2 – O IEFP, concede aos segundos outorgantes, ao abrigo da Portaria nº 1160/2000, nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro e na alínea e) do Artigo 4º do Decreto-Lei n.º 247/85,de 12 de Julho, um apoio financeiro global no montante de 75.129,00€ (setenta e cinco mil cento e vinte e nove euros), nas seguintes condições:

2.1 - Um empréstimo, sem juros, no montante 49.014,60€ (quarenta e nove mil e catorze euros e sessenta cêntimos) em conformidade com o disposto no n.º 9º da Portaria n.º 1160/2000;

2.2 - Um subsídio a fundo perdido, co-financiado pelo FSE, equivalente a 26.114,40€ (vinte e seis mil cento e catorze euros e quarenta cêntimos) que contempla a contratação de 3 (três) trabalhadores desempregados nos termos do n.º 8º da referida Portaria.

(…)

7 - Os segundos outorgantes comprometem-se a:

a) Não reduzir o nível de emprego por um período não inferior a 4 anos, contados a partir da data da concessão do apoio, substituindo os trabalhadores, admitidos ao abrigo deste apoio e que tenham cessado o contrato de trabalho nos termos previstos na Lei do Contrato de Trabalho, por outros nas mesmas condições no prazo de 60 dias, devendo, igualmente, qualquer outro trabalhador que cesse o seu contrato de trabalho, ser substituído;

b) Pagar integralmente aos trabalhadores as respectivas remunerações de acordo com as normas constantes dos instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho aplicáveis e cumprir com as restantes obrigações legais a eles respeitantes;

c) Pagar integralmente as contribuições para a Segurança Social;

d) Apresentar dentro do prazo máximo de 60 (sessenta) dias, contados a partir do termo do prazo para levantamento dos apoios, os documentos necessários ao registo de hipoteca legal ou outra garantia considerada conveniente pelo Centro de Emprego;

e) Apresentar trimestralmente, nos serviços do IEFP, documentação comprovando a manutenção do nível de emprego;

f) Comunicar ao IEFP e ao INSCOOP qualquer alteração ou ocorrência que ponha em causa os pressupostos relativos às condições de acesso que permitiram a aprovação da candidatura, bem como a sua realização;

g) Comunicar por escrito ao IEFP e ao INSCOOP mudanças de domicílio ou sede, no prazo de 10 dias úteis, contados a partir da data de ocorrência;

h) As cooperativas devem enviar ao INSCOOP duplicado de todos os elementos referentes aos actos de constituição e de alteração dos estatutos devidamente registados, bem como os relatórios de gestão e as contas de exercício anuais, após terem sido aprovados pela respectiva assembleia-geral, bem como o balanço social, quando, nos termos legais, forem obrigadas a elaborá-lo.

8 – Sem prejuízo do disposto no ponto seguinte, é a Cooperativa responsável pelo cumprimento das obrigações assumidas pelos segundos outorgantes, a não ser que outra coisa resulte da natureza da obrigação.

8.1 – Os promotores do projecto, mencionados como segundos outorgantes deste Termo, são solidariamente responsáveis, com a cooperativa e entre si.

(…)

10 - O reembolso do empréstimo efectuar-se-á num período máximo de 5 (cinco) anos, em 7 prestações semestrais (salvo o disposto em 9.1), tendo lugar a primeira depois de decorridos 24 meses contados a partir da do primeiro pagamento no âmbito do apoio concedido.

10.1 – Os segundos outorgantes beneficiarão de uma redução de 10% do capital em dívida no caso de saldar a dívida num período até três anos, e de uma redução de 5% se o saldo da dívida for realizado em quatro anos.

11 - Aos créditos resultantes da concessão dos apoios financeiros atribuídos ao abrigo deste Termo é aplicável o Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro, no que diz respeito às disposições sobre garantias especiais.

11.1 - No caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas, constantes deste Termo de Responsabilidade e dos normativos que regem a concessão de apoios às Cooperativas, será declarado o vencimento imediato da dívida e exigida a devolução das importâncias concedidas ou obtida a cobrança coerciva nos termos do Decreto-Lei nº 437/78, de 28 de Dezembro, se aquela não for efectuada voluntariamente no prazo que lhe for fixado.(…)”

(cfr. fls. 23 a 30 da Pasta 3 do PA e doc. n.º 8 junto com a petição inicial – fls. 65 a 72 dos autos-processo físico);

V) Por ofício n.º 1374EGPAES/2010, datado de 29.09.2010, a OE... – Cooperativa de Serviços às Empresas CRL foi informada da deliberação da Comissão de Coordenação do Prodescoop, de 28.09.2010, consubstanciada na intenção de revogação total dos apoios financeiros concedidos no âmbito do Processo n.º 440/06-M/Prodescoop – Programa de Desenvolvimento Cooperativo, com os seguintes fundamentos:

«. Falta de pagamento de 2 reembolsos de empréstimo, previstos no Termo de Responsabilidade, no valor de 11.203,34 €.

. Não Manutenção do nível de emprego no período definido no Termo de Responsabilidade bem como a “extinção” dos postos de trabalho criados no âmbito do programa.» e, ainda, para responder ou regularizar a situação, no prazo de 10 dias (cfr. fls. 581 da Pasta 4 do PA);

W) Em 25.10.2010, a OE... – Cooperativa de Serviços às Empresas CRL respondeu ao ofício referido em V), alegando, entre o mais, que “[A] comercialização diminuta de serviços que a partir de meados de 2009 pautou a actividade da cooperativa associada aos elevados custos salariais suportados desde 2006 são as principais razões para a situação de dificuldade e estrangulamento financeiro que caracteriza actualmente a cooperativa (…) (cfr. fls. 586 a 588 da Pasta 4 do PA);

X) Através de ofício n.º 1591/EGPAES/2010, datado de 22.12.2010, a OE... – Cooperativa de Serviços às Empresas CRL foi informada da deliberação da Comissão de Coordenação do Prodescoop, de 14.12.2010, consubstanciada na decisão de revogação total dos apoios financeiros concedidos no âmbito do Processo n.º 440/06 M/Prodescoop – Programa de Desenvolvimento Cooperativo, sendo-lhe ainda comunicado o seguinte:

«Informados pelo n/ofício n.º 1374/EGPAES/2010, de 29 de Setembro, das deficiências/irregularidades assinaladas, remeteram V. Exªs. por escrito as razões de discordância, as quais não sanam nem justificam a situação comunicada.

Em consequência da decisão de revogação aqui notificada, comunicamos que:

1. O valor a reembolsar aos cofres do Estado, como consequência da revogação dos apoios concedidos, e recebidos, é no montante máximo de €: 65.326,08 (sessenta e cinco mil trezentos e vinte e seis euros e oito cêntimos), valor recebido pela cooperativa, ao qual serão, eventualmente, deduzidos:

. Relativamente ao apoio ao investimento, os montantes já reembolsados a título de empréstimo;

. Relativamente ao apoio aos postos de trabalho, os montantes calculados com base na regra da proporcionalidade, prevista no n.º 8, do número 7.º da Portaria n.º 1160/2000, de 7 de Dezembro.

2. Após a recepção do presente ofício, serão V. Ex.ª notificados pelo Centro de Emprego competente, para reposição voluntária dos apoios recebidos, no prazo que o mesmo Centro de Emprego venha a definir.»

(cfr. fls. 589 e 590 da Pasta 4 do PA);

Y) Em 24.02.2011, o Coordenador do NG, do Centro de Emprego de S. João da Madeira – Delegação Regional Norte – Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P. elaborou a informação n.º 98/DN-ESJ/SG, com o seguinte teor:
«

[imagem omissa]

» (cfr. fls. 596 a 598 da Pasta 4 do PA);

Z) Na sequência da informação referida na alínea Y), a Directora do Centro de Emprego de S. João da Madeira – Delegação Regional Norte – Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., em 24.02.2011, proferiu o seguinte despacho:

“Determino, nos termos e ao abrigo do art. 27º A dos Estatutos do IEFP, IP, aprovados pela Portaria nº 637/2007, de 30 de Maio, e republicados em anexo à portaria nº 570/2009, de 29 de Maio, rectificada pela Declaração de Rectificação nº 42/2009, de 23 de Junho, e do art. 27º da Lei nº 2/2004, de 15 de Janeiro, republicada pela Lei 51/2005, de 30 de Agosto, e alterada pela Lei nº 64-A/2008, de 31 de Dezembro, que estabelece o Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Central, Local e Regional do Estado (EPD), conjugado com o disposto no art. 6º da Lei nº 59/2008, de 11 de Setembro, por deliberação do Conselho Directivo em Regime de Substituição, notifique-se os promotores da:

1.Conversão do subsídio não reembolsável no valor 26.114,40€ em subsídio reembolsável;

2.Declaração de vencimento imediato da totalidade da dívida no valor total de 65.326,08€;

3.Solicitação do reembolso voluntário da totalidade da dívida, aos interessados, no prazo de 15 dias de calendário;

4.Instauração do processo de cobrança coerciva, nos termos do Decreto-Lei nº 437/78 de 28 de Dezembro, se não for efectuada a reposição voluntária no prazo concedido.”

(cfr. fls. 598 da Pasta 4 do PA);

AA) Em 10.03.2011, a OE... – Cooperativa de Serviços às Empresas CRL foi notificada para proceder à reposição voluntária dos apoios financeiros concedidos no âmbito do Processo n.º 440/06-M/Prodescoop – Programa de Desenvolvimento Cooperativo (cfr. fls. 603 e 604 da Pasta 4 do PA);

BB) Em 10.03.2011, a Autora APSG foi notificada, com cópia da informação referida na alínea Y), para proceder à reposição voluntária dos apoios financeiros concedidos no âmbito do Processo n.º 440/06-M/Prodescoop – Programa de Desenvolvimento Cooperativo, nos seguintes termos:

[imagem omissa]

(cfr. fls. 613 e 614 da Pasta 4 do PA e doc. n.º 1 junto com a petição inicial – fls. 35 a 38 dos autos-processo físico);

CC) Em 26.01.2011, no âmbito do processo n.º 6165/10.6TBVFR, do 3º Juízo Cível do Tribunal da Comarca de Santa Maria da Feira, foi proferida sentença de declaração de insolvência da OE... – Cooperativa de Serviços às Empresas CRL (cfr. doc. n.º 24 junto com a petição inicial – fls. 113 dos autos-processo físico);

DD) Por carta datada de 16.03.2011, dirigida ao Presidente do Conselho Directivo do IEFP, CVR e FMPOM requereram que fossem considerados como únicos titulares das responsabilidades decorrentes dos financiamentos, assumindo a dívida de todos os promotores das cinco cooperativas – Of.E..., CRL, Oficina EFA, CRL, OS..., CRL, OE..., CRL e OI..., CRL – no âmbito do financiamento Prodescoop (cfr. fls. 624 e 625 da Pasta 4 do PA);

EE) Relativamente ao pedido referido na alínea DD) foi decidido, entre o mais, o seguinte:“(…)

1. Por deliberação do Conselho Directivo de 2011.05.09, foi decidido apenas aceitar a assunção de divida não liberatória, ou seja, os requerentes acima identificados entrarão como devedores solidários com os devedores originários, perante as dívidas dos promotores das cinco cooperativas em apreço, à excepção da OS..., da qual CVR é um dos promotores. Neste processo apenas FMPOM, entrará como devedora solidária. Assim, os iniciais promotores/devedores não foram liberados das dívidas decorrentes dos projectos apoiados no âmbito do PRODESCOOP.

(…)”

(cfr. fls. 666 e 667 da Pasta 4 do PA);

FF) CVR e FMPOM, referidos na alínea DD), foram administradores da ANOP – Associação Nacional de Oficinas de Projectos de Desenvolvimento e Educação, tendo, em 28.12.2010, no âmbito do processo n.º 5308/10.4TBVFR, do 1º Juízo Cível do Tribunal da Comarca de Santa Maria da Feira, sido proferida sentença de declaração de insolvência da mesma (cfr. doc. n.º 20 junto com a petição inicial – fls. 106 dos autos-processo físico).

O Tribunal alicerçou a sua convicção quanto aos factos provados na análise dos documentos juntos aos autos e no processo administrativo apenso aos mesmos, conforme referido a propósito nas alíneas do probatório.

As Recorrentes opõem-se à fixação da matéria de facto, por insuficiência e falta de produção de prova, solicitando a respectiva ampliação.

A necessidade de produção de prova é aferida tendo em atenção os factos que se mostrem controvertidos e sejam essenciais para a decisão da causa, cabendo ao juiz ordenar as diligências de prova que considere relevantes para o conhecimento da causa, dispensando as demais – artigo 90º, n.º 1, do CPTA.

No caso, o julgador a quo dispensou a inquirição de testemunhas, por desnecessidade face à prova documental constante dos autos, determinando que o processo seguisse para alegações escritas.

Ora, estão em causa os actos praticados pelo Recorrido para reposição dos apoios financeiros concedidos no âmbito do Proc. n.º 443/06-A/Prodescoop à OS... e do Proc n.º 440/06-M/Prodescoop à OE... – alíneas M, N e O AA e BB do probatório – justificada por irregularidades detectadas no processo de execução dos apoios concedidos, a saber:

(i) falta de pagamento de 3 reembolsos de empréstimo, previstos no Termo de Responsabilidade, no valor de 25.004,88 €. quanto à OS...; falta de pagamento de 2 reembolsos de empréstimo, previstos no Termo de Responsabilidade, no valor de 11.203,34 €. quanto à OE...;

(ii) não manutenção do nível de emprego no período definido no Termo de Responsabilidade bem como a “extinção” dos postos de trabalho criados no âmbito do programa.

Sendo que, quanto a estas irregularidades as Recorrentes não invocam qualquer situação de facto que ponha em causa a sua verificação.

Na verdade, o que vêm sustentar como fundamento do alegado erro de julgamento de facto é que as dívidas e/ou as situações de facto que se verificaram nas cooperativas foram da responsabilidade de dois dirigentes (Sr. CVR e FMPOM) da ANOP, Associação Nacional de Oficinas de Projecto-Desenvolvimento e Educação, que teriam envolvido na gestão e criação de cooperativas vários jovens sem experiência e que assinaram documentos cujo conteúdo desconheciam na sua profundidade.

Neste contexto, defendem as Recorrentes que deviam ter sido dados como provados factos que explanam, de forma exaustiva, nos pontos 161 e ss das alegações de recurso ou sobre eles efectuada prova testemunhal, e assim sintetizados: - a assinatura dos termos de responsabilidade ocorreu no interior das instalações das cooperativas, em Santa Maria da Feira, não tendo sido revestida de qualquer acto formal; - o reconhecimento de assinaturas efectuado no termo de responsabilidade referente à OE... é falso pois reconhece a assinatura da A. APSG como tesoureira quando mesma nunca exerceu tal cargo e as AA. EASM e SPMR subscreveram, na qualidade de promotoras, a candidatura ao programa Prodescoop referente à OS..., CRL; - os jovens que subscreveram o Termo de Responsabilidade não possuíam conhecimentos suficientes que lhes permitissem obter tais aprovações de candidaturas; - a forma de criação das cooperativas e sua finalidade; - o facto de os funcionários e colaboradores da ANOP, entre eles os AA., terem sido distribuídos aleatoriamente pelas cinco cooperativas a serem constituídas, de acordo com as conveniências do projecto, sem se terem pronunciado sobre a sua identificação com os fins das respectivas cooperativas e ainda de ter sido criado à volta do assunto relativo à “criação das cooperativas e dificuldades financeiras da ANOP” todo um discurso de fatalidade, de alma colectiva, e um espírito de seguidismo que inibiu os colaboradores, como as AA., de travarem estes actos que estavam a ser preconizados.

Ora, e como já foi entendido pelo Acórdão deste TCA, de 23.09.2016, P. n.º 509/11.0BEAVR, que tratou caso idêntico ao dos autos, cujos fundamentos se acompanham, assim se seguindo de perto, estas alegações são laterais às irregularidades detectadas, não tendo directamente a ver com elas, nem com os subsídios atribuídos, antes se reportam a situações relativas à forma como foi gerida a vida das cooperativas, as quais, na interpretação dos Recorrentes, poderiam levar à não responsabilização pelas detectadas irregularidades, sem prejuízo de, diversas vezes, configurarem conclusões e juízos de valor.

Sublinhando-se que esquecem um facto essencial tido como provado: as ora Recorrentes assinaram Termos de Responsabilidade sobre os apoios concedidos pela entidade demandada à prática dos projectos desenvolvidos pelas cooperativas aqui em causa.

“Se os recorrentes eram jovens e não sabiam o que estavam a assinar é uma questão que não tem a ver com o mérito da questão ora em apreço. Não vem invocado que não fossem maiores, nem que estivessem inabilitados para sustentar que desconheciam o verdadeiro alcance do que assinaram. Por seu lado, se verificavam que dois dos dirigentes da Cooperativa estavam a levar a mesma para um descontrolo financeiro, deveriam ter assumido a responsabilidade de se desvincularem a tempo da mesma. Agora, quando se verifica que ocorreram sérias irregularidades é que vêm invocar factos que levam a qualificar o Plano como de “louco”, quando estavam integrados no mesmo.

Os factos ora referidos pelos recorrentes não são essenciais ao conhecimento do mérito da questão que, como já referimos, passa pelas irregularidades detectadas, encontrando-se à margem do essencial e não podem, por si mesmos, levar à desresponsabilização de quem assinou termo de responsabilidade.

Se consideram que houve fraude na atribuição destes subsídios, essa é uma questão a apurar noutra sede, mas não neste processo em que está em causa saber se ocorreram a não as irregularidades detectadas pela entidade recorrida.” – cfr. Acórdão citado.

2.2. Nulidade da sentença por omissão de pronúncia

As Recorrentes sustentam que a decisão recorrida é nula nos termos do artigo 615º n.º 1, al. d), do CPC, uma vez que foram alegados factos que o Tribunal a quo não considerou – já referidos supra.

Mas sem razão.

Dispõe o artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC que a sentença é nula quando “O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento”, relacionando-se este preceito com a primeira parte do n.º 2 do artigo 608.º do CPC, segundo o qual “O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras”.

A nulidade por omissão de pronúncia ocorre, assim, quando a sentença não aprecia todas as questões suscitadas (as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e específicos, quando realmente debatidos entre as partes), bem como quando o conhecimento de questão, considerado omisso, não se encontre prejudicado pela solução dada a outras.

Tais questões, como é unanimemente reconhecido pela doutrina e jurisprudência, distinguem-se das razões ou argumentos em que as partes fundam a sua posição na questão, não estando o juiz obrigado a pronunciar-se sobre todas e cada uma dessas razões.

– cfr. Antunes Varela in RLJ, Ano 122º, p. 112; Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, volume V, 1981, p. 143, Acórdãos do STA de 21.02.2002, Rº 03485202 (Pleno) e de 10/11/2016, P. 0157/16; do TCAN, de 11-02-2015, Proc. n.º 0157/07.1BEBRG.

Ora, o tribunal a quo pronunciou-se sobre todas as questões decidendas, não estando adstrito a tomar posição sobre todos e cada um dos argumentos dos Recorrentes, confirmando-os ou rebatendo-os.

Aliás, a verificar-se deficiência de matéria de facto, tal configuraria erro de julgamento e não nulidade, o qual, como já vimos não ocorre.

Improcede, pois, a suscitada nulidade.

Sustentam os Recorrentes que a decisão de 1ª instância errou ao considerar que apesar dos actos administrativos impugnados padecerem de vício de forma, por falta de audiência prévia, tal causa de invalidade se degradou em mera irregularidade, uma vez que está em causa um conceito indeterminado, “o incumprimento injustificado” impeditivo do aproveitamento dos actos.

Na decisão recorrida refere-se, quanto a este aspecto, que:

“In casu, não resulta do probatório que as Autoras tenham sido notificados para se pronunciarem em sede de audiência prévia relativamente ao acto impugnado. Para esse efeito, apenas foi notificada a OS... (…) e a OE... [cfr. alínea G) do probatório], cfr. alíneas H) e V) do probatório], as quais apresentaram resposta [cfr. alíneas I) e W) do probatório], não tendo as razões aí mencionadas sido consideradas justificativas das irregularidades que fundamentaram as decisões de revogação total dos apoios financeiros concedidos [cfr. alíneas J) e X) do probatório].

Pelo que, importa determinar se, tal como defende o Réu, não obstante não ter sido dado cumprimento ao preceituado nos artigos 100º e seguintes do antigo CPA, relativamente às Autoras, a preterição do direito de audiência se degrada em formalidade não essencial.

Para o escrutínio da posição sustentada pelo Réu importa atentar na alínea i), do n.º 2, do artigo 20º da Portaria n.º 1160/2000, de 07 de Dezembro, de acordo com a qual “ [C]ompete à Comissão de Coordenação (…) [R]evogar total ou parcialmente os apoios concedidos, em caso de incumprimento, nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro”.

E, dispõe o artigo 6º da mesma Portaria, sob a epígrafe “Apoios”, no seu n.º 4 que “[O] incumprimento de obrigações assumidas como contrapartida da concessão dos apoios ou prémios referidos do presente diploma implica a sua revogação e o consequente reembolso, nos termos do Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro”.

Estabelecendo ainda o artigo 7º do mesmo diploma, sob a epígrafe “Criação de postos de trabalho”, no seu n.º 6 que “As organizações cooperativas que beneficiarem de apoios à criação de postos de trabalho constituem-se na obrigação de não diminuírem o nível de emprego por elas atingido, por via do apoio financeiro, durante um período mínimo de quatro anos” e no n.º 7 que “[E]m caso de incumprimento do disposto no número anterior é devido a reposição do valor do apoio financeiro concedido, acrescido de juros legais”.

Ora, no caso vertente, considerando a factualidade assente e o quadro normativo supra enunciado, a preterição do direito de audiência ocorrida não possui potencialidade suficiente para conduzir à invalidação dos actos de revogação total dos apoios financeiros concedidos.

Na verdade, tanto a OS... – Cooperativa de Solidariedade Social CRL como a OE... – Cooperativa de Serviços às Empresas CRL incumpriram as obrigações assumidas, designadamente por falta de pagamento de reembolsos de empréstimo previstos no Termo de Responsabilidade, bem como pela não manutenção do nível de emprego e a “extinção” dos postos de trabalho criados e apoiados no âmbito do programa Prodescoop, sendo que as razões que apresentaram, em sede de audiência prévia, não foram consideradas justificativas dos identificados incumprimentos.

Por outro lado, as Autoras não alegam na petição inicial qualquer razão justificativa de tais incumprimentos.

Critério determinante para aferir da existência de uma invalidade ou de uma mera irregularidade consiste em indagar se, no caso concreto, restava à Administração outra alternativa, isto é, se a realização da audiência prévia às Autoras seria susceptível de alterar o conteúdo da decisão administrativa, ou se, pelo contrário, nos deparamos com uma decisão de único sentido, no âmbito da qual a realização da audiência prévia prevista sempre seria mera garantia formal destituída de sentido.

A este propósito pronunciou-se o Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, de 31.03.2004, proferido no Processo n.º 035338, disponível in www.dgsi.pt/jsta.nsf, cujo sumário, parcialmente, se transcreve:

“ I - O direito de audiência constitui um princípio estruturante do processamento da actividade administrativa, assumindo-se como uma manifestação do princípio do contraditório e uma dimensão qualificada do princípio da participação a que se alude no art. 8.º do CPA e, porque assim, o seu cumprimento constitui uma formalidade essencial cuja violação ou a sua incorrecta realização determina - atenta a interdependência e conexão sequencial entre os diversos actos procedimentais – a ilegalidade do próprio acto final.

II - Todavia, nem sempre assim acontece já que tal formalidade pode, em certos casos, degradar-se em formalidade não essencial, isto é, numa mera irregularidade procedimental incapaz de determinar a anulação do acto. Tal acontecerá, por exemplo, quando, atentas as circunstâncias, a intervenção do interessado se tornou inútil, seja porque o contraditório já se encontre assegurado, seja porque não haja nada sobre que ele se pudesse pronunciar seja porque, independentemente da sua intervenção e dos elementos que pudesse juntar, a decisão da Administração, porque sujeita ao princípio da vinculação, só pudesse ser aquela que foi tomada.(…)”.

Na situação em apreço, face aos aludidos incumprimentos, outra solução a lei não permitia senão a prolação dos despachos impugnados, isto é, os que determinassem a conversão do subsídio não reembolsável em subsídio reembolsável e o vencimento imediato da dívida, pelo que assiste razão ao Réu quando refere estarmos perante actos de conteúdo vinculado, sendo que, não se afiguram dúvidas de que o teor e conteúdo decisório dos actos impugnados não poderia ser outro ainda que tivesse sido dada a oportunidade para as Autoras se pronunciarem antes da decisão final.

Ou seja, a Administração encontrava-se – face ao incumprimento registado – estritamente vinculada à prática dos actos impugnados, sendo as decisões neles incorporadas as únicas concretamente possíveis, pelo que a preterição da audiência prévia, na situação vertida nos autos, se degrada em mera irregularidade insusceptível de produzir os efeitos invalidantes invocados pelas Autoras, improcedendo, assim, a alegada ilegalidade.”.

Na verdade, a situação dos autos é regulada, entre outros, pelo Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro, relativo ao financiamento de acções de manutenção e promoção no emprego, cujo artigo 6º prescreve que no caso de aplicação indevida do apoio recebido ou incumprimento injustificado do determinado no despacho de concessão será declarado o vencimento imediato da dívida e obtida a criação coerciva da mesma.

Para além da Portaria n.º 1160/2000, de 7 de Dezembro, que aprovou o PRODESCOOP – Programa de Desenvolvimento Cooperativo, prescrever no artigo 6º, n.º 4, que o incumprimento de obrigações assumidas como contrapartida da concessão dos apoios ou prémios referidos do presente diploma implica a sua revogação e o consequente reembolso, nos termos do Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro; e o no artigo 7º que:

– As organizações cooperativas que beneficiarem de apoios à criação de postos de trabalho constituem-se na obrigação de não diminuírem o nível de emprego por elas atingido, por via do apoio financeiro, durante um período mínimo de quatro anos (n.º 6);

– Em caso de incumprimento do disposto no número anterior, é devida a reposição do valor do apoio financeiro concedido, acrescido de juros legais. (n.º 7);

In casu, não sendo controverso que os promotores, logo as Recorrentes, incumpriram condições às quais se obrigaram, relativas a reembolsos dos empréstimos previstos nos Termos de Responsabilidade e à manutenção de “postos de trabalho” – cfr. probatório – o Instituto Recorrido encontrava-se vinculado à prática dos actos impugnados em cumprimento estrito da lei, enquanto fundamento e limite da actuação administrativa, relevando-se inócua a falta de audiência prévia já que a anulação dos actos pelo referido motivo formal e sequente renovação dos mesmo não traria qualquer benefício para a esfera jurídica das Recorrentes, como melhor se confirmará a propósito do alegado erro nos pressupostos.

Quanto ao princípio do aproveitamento do acto administrativo vide, ainda, o Acórdão deste Tribunal de 03-06-2016, Proc. n.º 216/11.4 BECBR:

3- O princípio do aproveitamento do ato administrativo, é reconhecido quanto à sua existência e relevância, admitindo-se operar em determinadas circunstâncias. Tal princípio permite negar relevância anulatória ao erro da Administração, mesmo no domínio dos atos proferidos no exercício de um poder discricionário, quando, pelo conteúdo do ato e pela incidência da sindicação que foi chamado a fazer, possa afirmar-se, com segurança, que a representação errónea dos factos ou do direito aplicável não interferiu com o conteúdo da decisão administrativa.

Não está em causa sanar os vícios detetados, mas tão-só tornar inoperante a força invalidante dos mesmos, em resultado da verificada inutilidade da anulação resultante do juízo de evidência quanto à conformidade material do ato com a ordem jurídica, uma vez que a anulação do ato não traduz vantagem real ou alcance prático para o impugnante.

Se não obstante a verificação de vício anulatório do ato recorrido, se concluir que tal anulação não traria qualquer vantagem para o recorrente, deixando-o na mesma posição, a existência de tal vício não deve conduzir à anulação, por aplicação do princípio da inoperância dos vícios ou utile per inutile non vitiatur.”.

Mais invocam as Recorrentes que a decisão recorrida violou a lei ao não considerar verificado o erro nos pressupostos de facto e de direito imputado aos actos administrativos impugnados, na medida em que face à factualidade invocada não lhes podia ser exigível outra conduta.

Consta do discurso fundamentador da decisão recorrida, o seguinte:
“(…)
Com efeito, no exercício das atribuições do Instituto do Emprego e Formação Profissional de apoiar iniciativas que conduzam à criação de novos postos de trabalho [alínea e), do artigo 4° do DL n.º 247/85, de 12 de Julho] e nos termos do disposto no DL n.º 437/78, de 28 de Dezembro, foi concedido a cada uma das cooperativas aqui em causa (OS... – Cooperativa de Solidariedade Social CRL e OE... – Cooperativa de Serviços às Empresas CRL) o requerido apoio financeiro, previsto na Portaria n.º 1160/2000, de 07 de Dezembro, para investimento e criação de cinco e três postos de trabalho, respectivamente [cfr. alíneas D) e R) do probatório].

Os apoios financeiros solicitados, previstos no n.º 1, do artigo 8º e no artigo 9º da Portaria n.º 1160/2000, de 07 de Dezembro, referem-se a apoios à criação de postos de trabalho e a apoios ao investimento.

A concessão de tais apoios obedeceu às regras do DL n.º 437/78, de 28 de Dezembro, conforme se refere no ponto 2 dos Termos de Responsabilidade [cfr. alíneas G) e U) do probatório].

Pelo que, as condições de concessão dos apoios aqui em causa, os termos da efectivação do seu pagamento e as sanções pelo não acatamento daquelas condições estão fixadas normativamente, sendo a sua atribuição ou denegação efeito jurídico de um acto de autoridade.

Sendo que, as assinaturas dos Termos de Responsabilidade pelas Autoras, consubstanciam um pressuposto da concessão dos apoios financeiros, correspondendo à declaração de aceitação das condições exigidas para a sua atribuição.

Ora, as Autoras sabiam e conheciam as regras a que estavam sujeitas, se não antes, pelo menos quando assumiram por termo de responsabilidade o seu dever de observância quanto às regras ou obrigações que derivavam da concessão dos apoios financeiros.

Na verdade, as Autoras não assinaram um documento em branco. Conforme se constata dos Termos de Responsabilidade, estão aí expressamente previstas todas as obrigações e sanções no caso de incumprimento daquelas, para os segundos outorgantes, nos quais se incluem as Autoras, na qualidade de promotoras [cfr. alíneas E), G), S) e U) do probatório].

Sendo que, as Autoras assumiram livremente o disposto nos Termos de Responsabilidade, sendo indiferente onde o assinaram ou se leram os mesmos, já que se não os leram só às próprias pode ser imputado, não tendo, aliás, sido alegado qualquer motivo que o impedisse.

Bem como, mostra-se também irrelevante, relativamente à Autora APSG, quanto ao seu dever de observância no que concerne às regras ou obrigações que derivam da concessão dos apoios financeiros assumido no Termo de Responsabilidade, o facto de no reconhecimento de assinaturas referente a tal Termo ser reconhecida a assinatura daquela Autora como Tesoureira da OE... – Cooperativa de Serviços às Empresas CRL.

Com efeito, decorre da alínea T) do probatório que no reconhecimento de assinaturas constantes do Termo de Responsabilidade relativo à OE... – Cooperativa de Serviços às Empresas CRL, a Autora APSG foi identificada como Tesoureira daquela Cooperativa, sendo que conforme resulta da alínea P) do probatório, tal Autora não foi eleita para os órgãos sociais da referida Cooperativa.

Contudo, não obstante o lapso de que padece o mencionado reconhecimento, a responsabilidade das Autoras não deriva do facto de fazerem ou não parte dos órgãos sociais das Cooperativas, mas sim de terem firmado por termo de responsabilidade o dever de observância estrita quanto às regras ou obrigações que do programa Prodescoop derivavam, enquanto promotoras, não tendo sido posta em causa a veracidade das assinaturas constantes dos Termos de Responsabilidade.

Referiram também as Autoras que não tiveram qualquer intervenção nos procedimentos de obtenção de financiamento, o que não corresponde à verdade, pois as outorgas dos Termos de Responsabilidade fazem parte de tais procedimentos, constituindo, como já se disse, uma condição da concessão dos apoios financeiros, tendo as Autoras assinado os mesmos [cfr. alíneas E) e S) do probatório]. Tendo ainda as Autoras EASM e SPMR, subscrito, na qualidade de promotoras, a candidatura ao Programa Prodescoop referente à OS... – Cooperativa de Solidariedade Social CRL [cfr. alínea B) do probatório].

As Autoras referiram ainda que das obrigações constantes do ponto 7 dos Termos de Responsabilidade não consta a obrigação de restituir quaisquer verbas, do ponto 8.1 resulta que os promotores são solidariamente responsáveis, mas não diz em relação a que é que são responsáveis solidários e do ponto 10 não consta quem são os responsáveis pelo reembolso do empréstimo.

Ora, as obrigações e sanções no caso de incumprimento daquelas que derivam da concessão dos apoios financeiros extraem-se da leitura conjunta de todos os pontos dos Termos de Responsabilidade e não da leitura isolada de cada um, o que não significa que tais Termos não são claros ou expressos.

Dimana das alíneas E) e S) do probatório que as Autoras assinaram os Termos de Responsabilidade referentes aos apoios aqui em causa na qualidade de promotoras - como segundos outorgantes, sendo que daqueles Termos de Responsabilidade deriva, nomeadamente, que “[O] IEFP, concede aos segundos outorgantes, ao abrigo da Portaria nº 1160/2000, nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro e na alínea e) do Artigo 4º do Decreto-Lei n.º 247/85,de 12 de Julho, um apoio financeiro global …” – ponto 2, comprometendo-se os segundos outorgantes a

“[N]ão reduzir o nível de emprego por um período não inferior a 4 anos, contados a partir da data da concessão do apoio, substituindo os trabalhadores, admitidos ao abrigo deste apoio e que tenham cessado o contrato de trabalho nos termos previstos na Lei do Contrato de Trabalho, por outros nas mesmas condições no prazo de 60 dias, devendo, igualmente, qualquer outro trabalhador que cesse o seu contrato de trabalho, ser substituído” – alínea a), do ponto 7, sendo “… a Cooperativa responsável pelo cumprimento das obrigações assumidas pelos segundos outorgantes, a não ser que outra coisa resulte da natureza da obrigação” – ponto 8 e “[O]s promotores do projecto, mencionados como segundos outorgantes deste Termo, são solidariamente responsáveis, com a cooperativa e entre si” – ponto 8.1, tendo o reembolso do empréstimo de ser efectuado “… num período máximo de 5 (cinco) anos, em 7 prestações semestrais (salvo o disposto em 9.1), tendo lugar a primeira depois de decorridos 24 meses contados a partir da do primeiro pagamento no âmbito do apoio concedido” – ponto 10, beneficiando os segundos outorgantes “... de uma redução de 10% do capital em dívida no caso de saldar a dívida num período até três anos, e de uma redução de 5% se o saldo da dívida for realizado em quatro anos” – ponto 10.1 e que “[N]o caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas, constantes deste Termo de Responsabilidade e dos normativos que regem a concessão de apoios às Cooperativas, será declarado o vencimento imediato da dívida e exigida a devolução das importâncias concedidas ou obtida a cobrança coerciva nos termos do Decreto-Lei nº 437/78, de 28 de Dezembro, se aquela não for efectuada voluntariamente no prazo que lhe for fixado” – ponto 11.1 [cfr. alíneas G) e U) do probatório].

Desta forma, dos Termos de Responsabilidade constam as obrigações dos segundos outorgantes – promotores do projecto, onde se incluem as Autoras, de não reduzir o nível de emprego, por um período não inferior a 4 anos [cfr. alínea a) do ponto 7] e de procederem ao pagamento do reembolso do empréstimo [cfr. pontos 10. e 10.1], sendo as Cooperativas responsáveis pelo cumprimento das obrigações assumidas pelos segundos outorgantes e estes solidariamente responsáveis, com a Cooperativa e entre si [cfr. pontos 8 e 8.1], contendo ainda o ponto 11.1 a menção segundo a qual, em caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas, ser declarado o vencimento imediato da dívida e exigida a devolução das importâncias concedidas.

Resulta assim infirmada a alegação das Autoras, dado constar dos Termos de Responsabilidade serem os segundos outorgantes solidariamente responsáveis pela devolução das quantias recebidas no âmbito dos apoios financeiros concedidos, no caso de incumprimento das obrigações assumidas naqueles Termos.

Por outro lado, alegaram as Autoras que CVR e FMPOM, dirigentes da ANOP, beneficiaram, através desta Associação, dos financiamentos obtidos, negociando a concessão dos mesmos, tendo-as envolvido, assim como a outros jovens, no projecto da criação das Cooperativas aqui em questão e outras, sendo que não tinham possibilidade de opinar sobre o funcionamento das Cooperativas e sobre a forma como o dinheiro dos financiamentos era gerido, existindo em cada uma das Cooperativas um representante da ANOP, que exercia o cargo de Presidente daquelas e era membro da Comissão Executiva desta, e dirigia as Cooperativas em articulação com os dirigentes da ANOP, não lhes sendo possível acompanhar a gestão das Cooperativas, nunca tendo sido informadas da recepção ou do levantamento dos subsídios concedidos, constituindo uma prova inequívoca do comprometimento dos dirigentes da ANOP a carta que os mesmos dirigiram ao Presidente do Conselho Directivo do IEFP, em que declararam pretender assumir a responsabilidade pela reposição dos financiamentos concedidos.

Argumentação rebatida pelo Réu que sustentou posição no sentido das condutas descritas pelas Autoras configurarem uma ofensa grave pelos princípios cooperativos, sendo que a serem verdadeiras, as Autoras não fizeram tudo o que estava ao seu alcance para inverter a situação, concluindo serem as Autoras responsáveis pelo incumprimento injustificado dos Termos de Responsabilidade que livre, esclarecida, consciente e voluntariamente subscreveram e, consequentemente, pela reposição dos apoios financeiros concedidos.

Vejamos.

Prescreve o artigo 33º do Código Cooperativo, aprovado pela Lei n.º 51/96, de 07 de Setembro, sob a epígrafe “Direitos dos cooperadores”, que:

“1 - Os cooperadores têm direito, nomeadamente, a:
a) Tomar parte na assembleia geral, apresentando propostas, discutindo e votando os pontos constantes da ordem de trabalhos;
b) Eleger e ser eleitos para os órgãos da cooperativa;
c) Requerer informações aos órgãos competentes da cooperativa e examinar a escrita e as contas da cooperativa nos períodos e nas condições que forem fixados pelos estatutos, pela assembleia geral ou pela direcção;
d) Requerer a convocação da assembleia geral nos termos definidos nos estatutos e, quando esta não for convocada, requerer a convocação judicial;
e) Apresentar a sua demissão.
2 - As deliberações da direcção sobre a matéria constante da alínea c) do número anterior são recorríveis para a assembleia geral.(…)”.

Ora, tendo as Autoras referido que não tinham possibilidade de opinar sobre o funcionamento das Cooperativas, bem como não eram informadas sobre o seu funcionamento, mormente quanto à recepção ou levantamento dos subsídios concedidos e sobre a forma como o dinheiro de tais financiamentos era gerido, poderiam as mesmas ter exercido os direitos previstos no referido artigo 33º do Código Cooperativo, designadamente os previstos nas alíneas c) e d), do n.º 1 do mesmo normativo.

Pelo que, tendo ocorrido a alegada situação, não se concebe porque é que as Autoras não exerceram os direitos que lhes foram conferidos (já que nada foi alegado neste sentido), não sendo admissível que, com o intuito de ilidirem as suas responsabilidades, venham agora argumentar que desconheciam a forma como eram dirigidas as Cooperativas, quando nada fizeram para inverter tal situação. Sendo que, tal justificação é ainda mais despropositada relativamente às Autoras EASM e SPMR, na medida em que eram Tesoureira da Direcção e Titular Único do Conselho Fiscal, respectivamente, da Cooperativa OS... – Cooperativa de Solidariedade Social CRL [cfr. alínea A) do probatório].

No que concerne à alegada responsabilidade de CVR e FMPOM, em que as Autoras referiram que os mesmos a reconheceram através de carta que dirigiram ao Presidente do Conselho Directivo do IEFP, onde declararam pretender assumir a responsabilidade pela reposição dos financiamentos concedidos, importa referir que só com o consentimento expresso do Réu (credor) é que as Autoras deixariam de ser responsáveis pelas dívidas aqui em apreço, o que não sucedeu.

Neste sentido, dispõe o artigo 595º do Código Civil, sob a epígrafe “(Assunção de dívida)”, o qual se transcreve:

“1. A transmissão a título singular de uma dívida pode verificar-se:
a) Por contrato entre o antigo e o novo devedor, ratificado pelo credor;
b) Por contrato entre o novo devedor e o credor, com ou sem consentimento do antigo devedor.
2. Em qualquer dos casos a transmissão só exonera o antigo devedor havendo declaração expressa do credor; de contrário, o antigo devedor responde solidariamente com o novo obrigado.”.

Ora, é de facto verdade que, por carta datada de 16.03.2011, dirigida ao Presidente do Conselho Directivo do IEFP, CVR e FMPOM requereram que fossem considerados como únicos titulares das responsabilidades decorrentes dos financiamentos, assumindo a dívida de todos os promotores das cinco cooperativas – Of.E..., CRL, Oficina EFA, CRL, OS..., CRL, OE..., CRL e OI..., CRL – no âmbito do financiamento Prodescoop [cfr. alínea DD) do probatório].

Todavia, o Réu apenas aceitou a assunção de dívida não liberatória, ou seja, ficando CVR e FMPOM como devedores solidários com os devedores originários, perante as dívidas dos promotores das cinco Cooperativas, nas quais se incluem as duas aqui em causa, à excepção da OS..., da qual CVR também é um dos promotores e, portanto, já devedor, entrando neste caso apenas FMPOM como devedora solidária [cfr. alínea EE) do probatório].

Impõe-se ainda referir que não consta dos autos nem do processo administrativo que CVR e FMPOM tenham dado qualquer resposta às condições impostas pelo Réu, mas mesmo que as aprovassem, de acordo com os termos em que o Réu aceitou a assunção da dívida, as Autoras e os restantes promotores não ficariam liberados da dívida.

E, mesmo que se considere que a carta enviada por CVR e FMPOM ao Presidente do Conselho Directivo do IEFP constitui uma prova do comprometimento daqueles nos apoios financeiros aqui em apreço, tal é inoponível ao Réu, uma vez que este apenas dos subscritores dos Termos de Responsabilidade poderá exigir o cumprimento das obrigações a que os mesmos se vincularam e nos termos aí expressos.

Com efeito, as Autoras, se não antes, sabiam e conheciam as regras a que estavam sujeitas quando firmaram por termo de responsabilidade o seu dever de observância estrita quanto às regras ou obrigações que do programa Prodescoop derivavam.

Mas depois, as Autoras confrontadas com as consequências daquela opção, mormente, em termos dos montantes a repor ao Réu, acabam por tentar voltar atrás nas responsabilidades que expressamente assumiram.

Na verdade, o que as Autoras não podem fazer é uma vez aprovados os incentivos no âmbito daquele programa vir depois querer que as regras dos mesmos sejam alteradas e conformadas com os seus interesses, exigindo do Réu a sua aceitação e reformulação.

Incumbe ao Réu verificar se as acções financiadas no âmbito do programa Prodescoop foram conduzidas de forma correcta, impedindo e combatendo as irregularidades e determinar a recuperação dos montantes incorrecta ou indevidamente aplicados.

Pois, a execução das regras subjacentes à concessão dos incentivos financeiros, livremente assumidas nos Termos de Responsabilidade, têm de ser escrupulosamente cumpridas, dado que estão a ser atribuídos dinheiros públicos. Tais ajudas (no caso do FSE – Fundo Social Europeu), obedeceram a normas estritas cujo cumprimento tem de ser fiscalizado, obrigando a uma actuação rigorosa sempre que se verificam situações de incumprimento ou que ponham em causa a sua boa execução, como ocorreu no caso em apreço.

Daí que não se descortine sustentação na tese expendida pelas Autoras, mostrando-se os actos impugnados em conformidade com o quadro normativo e com a realidade factual apurada, não ocorrendo, por isso, erro de direito ou nos seus pressupostos de facto.”.

Do exposto resulta que a decisão recorrida analisou os argumentos das Recorrentes, subsumindo correctamente a factualidade assente ao direito aplicável: - as candidaturas apresentadas pelas Oficinas/Cooperativas em causa ao programa de Desenvolvimento Cooperativo – Prodescoop; - a atribuição pela Comissão de Coordenação do Prodescoop a estas Cooperativas de apoios financeiros a destinado ao apoio à criação de postos de trabalho e a investimento; - a assinatura dos termo de Responsabilidade entre o Instituto do Emprego e Formação Profissional e o Instituto AS… do Sector Cooperativo - como primeiros outorgantes - e a Cooperativa OS... e, entre outros, as Recorrentes EASM… e SPMR…, na qualidade de promotores - como segundos outorgantes e quanto à OE..., entre aqueles Institutos e esta oficina e a Recorrente APSG… entre outros…, na qualidade de promotora - como segundos outorgantes; - e as irregularidades referidas nos actos impugnados.

Na verdade, constituindo a assinatura dos termos de responsabilidade pelas Recorrentes e as irregularidades que fundamentam os actos impugnados – falta de pagamento de reembolsos do empréstimo e não manutenção dos postos de trabalho que as Recorrentes se comprometeram a criar – os factos essenciais a subsumir ao quadro normativo aplicável, não releva para efeitos de elisão da responsabilidade dos Recorrentes a alegação de se terem envolvido num esquema montado quer pelos dirigentes da ANOP, quer do Prodescoop, quer do IEFP.

Em síntese, as Recorrentes assinaram o termo de responsabilidade após a atribuição das verbas a que as Cooperativa se candidataram, conhecendo as suas consequências; não referindo na altura que tinha ocorrido qualquer erro nessa atribuição respeitante a eventual actividade do foro criminal por partes de alguns dirigentes, não podem agora vir a assacar a responsabilidades a terceiros, desviando-se do essencial que é saber se houve ou não irregularidades na aplicação dos montantes atribuídos, nada referindo em contrário, as quais, como se provou, se verificaram – vide ainda Ac. deste TCA de 23.09.2016, P. nº 509/11.0BEAVR.

Pelo exposto, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal, negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.
Custas pelas Recorrentes.
Notifique. D.N.

Porto, 27 de Janeiro de 2017,
Ass.: Alexandra Alendouro
Ass.: João Beato
Ass.: Hélder Vieira