O objecto do recurso é delimitado pelas seguintes conclusões da respectiva alegação(1):

“

a) Da decisão que considerou que o ato de homologação padece de vício de forma por falta de fundamentação.

I. O júri demonstrou perfeitamente, através da grelha constante da alínea f) do ponto III) “factos assentes” da sentença recorrida, a que questões a recorrida respondeu e quais os seus conhecimentos sobre a matéria em causa;

II. Dada a característica de imediação não documentada das provas orais, não se crê que o decidido pelo júri e que fundamentou o ato de homologação das classificações mereça qualquer censura;

III. Em concretização do normativo constitucional previsto no artigo 268º, nº 2 da CRP, estatui o art. 124º, n.º 1, alínea a) do Código de Procedimento Administrativo (CPA) que “para além dos casos em que a lei especialmente exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente: a) neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções”;

IV. No caso “sub judice”, a tramitação concursal obedeceu à Portaria n.º 83-A/2009, de 22/01, que, nos termos do art. 9º/1, 3 e 5 e art. 18º/2, por ser uma prova de avaliação de conhecimentos, foi adoptada uma escala de valoração até às centésimas, como admitido na sentença recorrida, ao dizer que “No caso dos autos, o júri do procedimento definiu que um dos métodos de selecção consistiria na prova de conhecimentos, pontuada numa escala de 0 a 20 valores, considerando-se a valoração até às centésimas…”;

V. E apesar da douta sentença recorrida ter decidido que “…a deliberação do júri de avaliação da prova de conhecimentos não se mostra suficientemente fundamentada dela não constando os motivos com base nos quais ponderou o desempenho de cada um dos candidatos atribuindo um resultado concreto (temas, questões densificadas, cotação a cada uma delas e conversão em pontuação final): cfr. Acta n.º 3. Com efeito, o Júri do procedimento definiu as questões da prova de conhecimentos e atribui a cada uma delas uma cotação não constando qualquer grelha de correcção de forma a possibilitar aos candidatos a sindicância da pontuação atribuída”, não pode ser considerado que o acto de homologação da lista de ordenação final padeça do vício de forma, por falta de fundamentação;

VI. Pois que, como defende o Professor Doutor José Carlos Vieira de Andrade, na obra supra citada, “Não bastará, pois, qualquer ambiguidade ou dificuldade de entendimento no conteúdo da declaração para se concluir que falta a fundamentação. Mesmo que a formulação suscite algumas dúvidas, só a obscuridade relativa aos traços decisivos da fundamentação deve relevar, quando não seja possível identificar as razões determinantes de acto, ou pelo menos, o seu núcleo significativo. Por outro lado, não se pode esquecer que se trata do esclarecimento das razões da decisão no sentido da sua determinabilidade, e não no sentido da sua indiscutibilidade substancial ou da sua “convincência”. Uma fundamentação clara, ainda que não seja indiscutível, nem sequer convincente, satisfaz o dever legal e não provoca qualquer vício de forma do acto assim fundamentado (…) a insuficiência para conduzir a um vicio de forma equivalente à falta de fundamentação, há-de ser manifesta, no sentido de ser tal que fiquem por determinar os factos ou as considerações que levaram o órgão a agir ou a tomar aquela decisão, ou então, que resulte evidente que o agente não realizou “um exame sério e imparcial dos factos e das disposições legais”, por não ter tomado em conta “interesses necessariamente implicados”;

VII. Como continua a referir o ilustre Professor acima citado, posição com a qual concordamos, “Aliás, bem como vistas as coisas, poder-se-á mesmo concluir que, no aspecto formal, as exigências postas à fundamentação não são, em vigor, as de que seja clara, congruente e suficiente, mas, no sentido inverso, mais próximo da letra da lei, que não seja obscura, contraditória ou insuficiente. De facto, existindo uma declaração do autor que pretenda fundamentar o acto, só não estará cumprido o dever formal respectiva se essa declaração não puder ser considerada uma fundamentação daquele acto – como vimos, por impossibilidade de determinação do seu conteúdo, por falta evidente de racionalidade ou por manifesta inaptidão justificativa – sendo dado que a fundamentação visa aqui esclarecer concretamente as razões que determinaram a decisão tomada e não encontrar a base substancial que porventura a legitime.”;

VIII. Assim sendo, o acto de homologação não padece de vício de forma, por falta de fundamentação, uma vez que a declaração do júri do procedimento mostrou que este fez uma correta aplicação da lei, efectuando as verificações, avaliações ou ponderações adequadas à realidade do interesse público posto a seu cargo, ou seja, o júri atribui a classificação aos candidatos, de acordo com as suas respostas orais às questões enunciadas na grelha de cotação, previamente elaborada e valorando-as de acordo com qualidade obtida nas respostas por parte dos candidatos;

IX. E “Uma fundamentação clara, ainda que não seja indiscutível, nem sequer convincente, satisfaz o dever legal e não provoca qualquer vício de forma do acto assim fundamentado.”;

X. E no presente caso, foi cumprido o mínimo de fundamentação indispensável que era exigido na avaliação de uma prova oral, pelo que, o ato de homologação da lista de ordenação final, não padece do vício de forma por falta de fundamentação, como entendeu, e quanto a nós mal, o tribunal “a quo”.

XI. Não havendo, por isso, qualquer vício de forma no ato de homologação, dado que não violou o disposto nos artigos 124º e 125º do CPA, e muito menos o disposto no artigo 268º, n.º 3, da CRP.

b) Do despacho saneador que julgou improcedente a exceção de caducidade do direito de ação.

XII. A exceção de caducidade invocada pelo Município de A..., deveria ter sido considerada procedente;

XIII. Como fundamento da nossa posição, relevam os factos que foram considerados provados, pelo douto despacho saneador recorrido, designadamente que o despacho de homologação foi proferido a 29 de setembro de 2010, que a 23 de setembro, a Recorrida, requereu apoio judiciário e nomeação de patrono para intentar ação administrativa (“impugnação de concurso público”), que este benefício foi-lhe concedido através da decisão, datada de 25/10/2010, e proferida pelo ISS.IP. decisão que lhe foi notificada por ofício de 25/10/2010 e finalmente que a ação foi intentada no dia 24 de Outubro de 2011;

XIV. Face a estes factos, considerou o Tribunal “a quo”, que se tornava desnecessário “… indagar a data da notificação ou do conhecimento do acto impugnado pela ora impetrante, porquanto pelas datas disponíveis, logo concluímos que a excepção em análise deve improceder.”

XV. Contudo, porque achamos relevante, e por ter sido provado, referimos que esse despacho de homologação foi notificado à Recorrida a 15 de Outubro de 2010, data em que foi publicado no DR, 2ª Série – Nº 201, o aviso nº 20504/2010;

XVI. Concordando com a posição por nós assumida, o despacho saneador posto em crise, aceita que a alínea b), do nº 2, do Art. 58º, do CPTA, impõe que a impugnação dos atos anuláveis tenha lugar no prazo de três meses, a contar da notificação do mesmo.

XVII. Face aos factos provados e supra enunciados, o Tribunal “a quo”, considerou, sem mais, que “(…) ainda de forma antecipada, não se pode deixar de considerar que a presente acção foi proposta em tempo, por aplicação do disposto no nº 4, do artigo 33º, do Regime de Acesso ao Direito e aos Tribunais, aprovado pela Lei nº 34/2004, de 29/07, alterada pela Lei nº 47/2007, de 28/08, que considera a acção proposta «na data em que for apresentado o pedido de nomeação de patrono», que, “in casu”, ocorreu em 23/09/2010.”;

XVIII. Ora, se a ação se considera intentada no dia 23/09/2010 - data em que foi apresentado o pedido de nomeação de patrono - de acordo com o nº 4, do artigo 33º do Regime de Acesso ao Direito e aos Tribunais, aprovado pela Lei nº 34/2004, de 29/07, alterada pela Lei nº 47/2007, de 28/08, também é verdade que, de facto, a acção apenas foi intentada no dia 24 de Outubro de 2011, isto é, mais de um ano após a publicação;

XIX. Se nos termos do nº 1 do artigo 267º do CPC então em vigor (atualmente o artigo 259º do CPC), a ação considera-se proposta logo que seja recebida na secretaria a petição inicial, estatui o nº 2 do mesmo artigo que “(…) o ato da proposição não produz efeitos em relação ao réu senão a partir do momento da citação, salvo disposição legal em contrário”;

XX. Ou seja, na realidade, a ação, em relação ao Réu, Município de A..., apenas produziu efeitos a partir do momento da citação, facto que ocorreu a 22/11/2011, ou seja, cerca de um ano e dois meses depois da data em que a ação se considerou intentada;

XXI. Contudo, dispõe o nº 1 do artigo 59º do CPTA, que “O prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o acto administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação, ainda que o acto tenha sido objecto de publicação obrigatória”;

XXII. O que significa que a ação não poderia, considerar-se intentada antes de proferido o despacho de homologação, que ocorreu a 29/09/2010, e muito menos antes da notificação, que só veio a acontecer a 15/10/2010, data em que foi publicado no DR, 2ª Série – Nº 201, o aviso nº 20504/2010.

XXIII. Ao considerar a ação intentada na data do pedido de apoio judiciário, mesmo antes da prática do ato de homologação e da sua notificação à Recorrida, como o fez o Tribunal “a quo”, foram violadas as normas constantes do nº 1 do artigo 267º do CPC, então em vigor, (atualmente o artigo 259º do CPC) e o nº 1 do artigo 59º do CPTA;

XXIV. De acordo o nº 6 do artigo 59º do CPTA, o prazo para o Ministério Público impugnar um ato, só começa a contar-se da data da prática do ato, ou da sua publicação, quando obrigatória, e só sendo permitido ao MP impugnar um ato em momento anterior ao da sua publicação obrigatória, caso entretanto tenha sido desencadeada a sua execução, como impõe o nº 7 do mesmo artigo 59º do CPTA;

XXV. Pelo que, não se poderá aceitar que um particular possa fazer aquilo que está vedado ao próprio Ministério Público, pelo que aceitando-se, nesta matéria, o referido no despacho ora posto em crise, estaremos a violar nºs 6 e 7 do artigo 59º do CPTA.

XXVI. Pois que, como dispõe o nº 2 do artigo 58º, do CPTA, é de um ano, o prazo que o Ministério Público dispõe para impugnar aquele ato de homologação (por ser anulável);

XXVII. Também, agora de acordo com o nº 2 do artigo 141º do CPA, esse prazo de um ano, é o prazo que a administração teria para o revogar (cfr. art. 141º, nº 2 do CPA).

XXVIII. Pelo que findo tal prazo de um ano, considera-se que o ato administrativo adquire força de “caso decidido”;

XXIX. E não será por força do disposto do artigo 33º, nº 4 da Lei nº 34/2004, na redação que lhe foi introduzida pela Lei nº 47/2007, de 28/8, que a Autora, ora Recorrida, porquanto aquela norma apenas se aplica dentro do regime do patrocínio judiciário;

XXX. O artigo 329º do Código Civil, estatui que “O prazo de caducidade, se a lei não fixar outra data, começa a correr no momento em que o direito puder legalmente ser exercido”.

XXXI. E a Recorrida estava em condições de legalmente poder exercer o seu direito a partir da data da notificação de que lhe foi concedido o apoio judiciário e a não deixar correr o prazo de caducidade estabelecido no artigo 58º, nº 2, al. b) do CPTA, que deve contar-se a partir da data daquela notificação, ou seja, desde 25/10/2010;

XXXII. Pelo que, sob pena de violação do disposto na al. b), nº 2 do artigo 58º do CPTA, e do disposto no artigo 329º do Código Civil, deve ser considerada extemporânea a ação intentada a 24/10/2011, isto é, muito para além do prazo de três meses que lhe era legalmente exigido;

XXXIII. E a ser aceite a tese defendida no despacho saneador, o que não poderemos aceitar, é violado o princípio constitucional da igualdade, previsto no artigo 13º, nº 1 da CRP;

XXXIV. Bem como o acesso ao direito previsto no artigo 20º da CRP, por subversão deste normativo constitucional;

XXXV. Por fim a ser considerado que não procede a exceção de caducidade do direito de ação, por força do estatuído no artigo 33º, nº 4 da Lei nº 34/2004, na redação que lhe foi introduzida pela Lei nº 47/2007, de 28/8, no sentido de que a Recorrida pode intentar ação de impugnação de um ato administrativo, passado que seja um ano ou mais da prática do ato e não cumprir o prazo legalmente estabelecido de três meses para a sua impugnação, estando em condições de o fazer, configura no nosso humilde entendimento, abuso do direito, previsto no artigo 334º do Código Civil.

Assim, nos termos expostos, e com o mui douto suprimento de V. Ex.as, deve:

a) ser revogada a sentença na parte em que considera que o ato de homologação padece de vício de forma, por falta de fundamentação;

b) Ser julgada procedente a excepção de caducidade invocada, com as legais consequências, assim se fazendo JUSTIÇA.”.

A Recorrida não contra-alegou.

O Ministério Público, notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA, não se pronunciou.

As questões suscitadas(2) e a decidir(3), se a tal nada obstar, resumem-se em determinar se a excepção da caducidade do direito de acção, considerada improcedente no despacho saneador, deveria antes ter sido considerada procedente; e, se a tanto se guindar a causa, se a decisão recorrida padece do erro de julgamento que lhe vem assacado.

Cumpre decidir.

II – FUNDAMENTAÇÃO

II.1 – OS FACTOS ASSENTES NA DECISÃO RECORRIDA

Não tendo sido impugnada nem havendo necessidade de qualquer alteração da matéria de facto, ao abrigo do disposto no nº 6 do artigo 663º do CPC remete-se, quanto aos factos assentes, para os respectivos termos da decisão da 1ª instância.

II.2 – DO MÉRITO DO RECURSO

Vertidos os termos da causa e a posição das partes, passamos a apreciar cada uma das questões a decidir, já acima elencadas.

II.2.1. — Da caducidade do direito de acção

Em sede de saneamento dos autos, foi apreciada a excepção da caducidade do direito de acção, assente nos seguintes factos, não impugnados:

“A) A A impugna com a presente acção o despacho de 29 de Setembro de 2010 do Presidente da Câmara Municipal de A... acima identificado (cf. fls 18 e 19 dos autos – despacho de homologação);

B) Em 23 de Setembro de 2010, a ora A. requereu ao ISS, I.P. apoio judiciário e nomeação de patrono para intentar uma acção administrativa (“impugnação (concurso público”) – (cf. Fls. 34 e 35 dos autos);

C) O benefício acima referido foi concedido à A. por intermédio da decisão de 25/10/2010 do ISS, I.P. (cf. Fls. 36 a 38 dos autos);

D) A A. foi notificada pelo ofício de 25/10/2010 da Ordem dos Advogados de que lhe fora nomeada patrona (cf. Fl. 39 dos autos);

E) A presente acção foi intentada em 24 de Outubro de 2011 (cf. Fls. 40 dos autos).”.

A decisão de saneamento recorrida entendeu improcedente a suscitada excepção, com fundamento no seguinte argumento: “…ainda que de forma antecipada, não se pode deixar de considerar que a presente acção foi proposta em tempo, por aplicação do disposto no nº 4, do artigo 33º do Regime de Acesso ao Direito e aos Tribunais, aprovado pela Lei nº 34/2004, de 29/07, alterada pela Lei nº 47/2007, de 28/08, que considera a acção proposta «na data em que for apresentado o pedido de nomeação de patrono», que, “in casu”, ocorreu em 23/09/2010.”.

Vejamos as disposições normativas, que ora importa relevar, do artigo 33º da Lei nº 34/2004, de 29 de Julho, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 47/2007, de 28 de Agosto:

2 - O patrono nomeado pode requerer à Ordem dos Advogados ou à Câmara dos Solicitadores a prorrogação do prazo previsto no número anterior, fundamentando o pedido.

3 - Quando não for apresentada justificação, ou esta não for considerada satisfatória, a Ordem dos Advogados ou a Câmara dos Solicitadores deve proceder à apreciação de eventual responsabilidade disciplinar, sendo nomeado novo patrono ao requerente.

4 - A acção considera-se proposta na data em que for apresentado o pedido de nomeação de patrono.

É de notar que o pedido de apoio judiciário na modalidade de nomeação de patrono ocorreu em momento anterior ao da prática do acto impugnado — Em 23 de Setembro de 2010, a ora A. requereu ao ISS, I.P. apoio judiciário e nomeação de patrono para intentar uma acção administrativa (“impugnação (concurso público”) — , o que se compreende, no caso concreto, uma vez que, perante a eventual notícia da deliberação do júri do concurso, logo a Autora apresentou aquele pedido com vista à impugnação do posterior acto administrativo homologatório daquela deliberação.

Estando em causa um acto anulável, o Recorrente entende, em síntese, que, sendo de três meses o prazo para a impugnação do acto administrativo em causa, o qual se inicia a partir da data da sua notificação [artigos 58º, nº 2, alínea b), e 59º, nº 1, ambos do CPTA] a acção não poderia considerar-se intentada antes de proferido o acto impugnado, sendo que, na consideração contrária acolhida na decisão recorrida, foram violadas as normas constantes do nº 1 do artigo 267º do CPC61, ao tempo em vigor, e actualmente 259º do CPC2013 e 59º, nº 1, do CPTA.

Mas não se pode concordar com esta perspectiva. Se nas concretas circunstâncias, em face v.g. da deliberação do júri do concurso, a Autora decidiu actuar em defesa dos seus direitos e interesses legítimos, desde logo com apresentação de pedido de nomeação de patrono, não pode essa antecipação, em face da homologação daquela deliberação em data posterior, ter a virtualidade de eliminar o efeito previsto na norma do nº 4 do artigo 33º da Lei nº 34/2004, pois não se trata de impugnar um acto inexistente ou ineficaz (a impugnação ocorre com a efectiva propositura da acção), mas apenas de um efeito jurídico ficcionado por aquela norma legal cuja estatuição sempre será aplicável desde que a situação se subsuma à sua previsão normativa, como é o caso, e sem que, por ser regime de excepção, ocorra violação do disposto no artigo 267º do CPC61.

Prossegue o Recorrente com a alegação de um conjunto de razões, em síntese, que alinham a tese segundo a qual não é aceitável que um particular, nessas circunstâncias, disponha de prazo maior do que o Ministério Público [artigo 58º, nº 2, alínea a) do CPTA], maior do que aquele que a própria Administração dispõe para a revogação do acto (nº 2 do artigo 141º do CPA91), ambos de um ano e findos os quais o acto adquire a força de «caso decidido». Por outro lado, em face do disposto no artigo 329º do Código Civil (CC) e estando a Autora em condições de legalmente poder exercer o seu direito a partir da data da notificação de que lhe foi concedido o apoio judiciário é a partir dessa data que deve contar-se o prazo de caducidade, tudo sob pena de violação do princípio da igualdade e subversão do acesso ao direito previsto no artigo 20º da CRP, além de que, a não proceder a suscitada excepção da caducidade, tal configura abuso de direito (artigo 334º do CC).

Vejamos.

O nº 4 do artigo 33º da Lei nº 34/2004 apresenta-se de teor cristalino: A acção considera-se proposta na data em que for apresentado o pedido de nomeação de patrono.

Todavia, a assertividade da formulação da norma não dispensa interpretação da atinente matéria, pois apesar do brocardo in claris non fit interpretatio, a verdade é que, não raro, impõe-se, como é o caso, a sua análise e harmoniosa interpretação à luz da unidade do sistema.

Na verdade, de entre os factores hermenêuticos importa, no presente caso, lançar mão do elemento lógico-sistemático, que se baseia “no postulado da coerência intrínseca do ordenamento, designadamente no facto de que as normas contidas numa codificação obedecem por princípio a um pensamento unitário” — para maiores desenvolvimentos, JOÃO BATISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, pag. 181 e seguintes —, tendo em conta a unidade do sistema jurídico, a que alude o nº 1 do artigo 9º do CC.

Equacionando o problema.

Se a acção se considera proposta na data em que for apresentado o pedido de nomeação de patrono, significa isso que o patrono pode, inconsequentemente, vir a intentá-la em qualquer altura, por exemplo, um ano, três, cinco, dez anos depois?

Na verdade, há consequências.

Vejamos, a partir do plano onde nos movemos nesta análise, o da impugnação de actos administrativos.

O acto administrativo nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos (artigo 134º, nº 1, do CPA91), pelo que, em face dessa gravidade, o legislador entendeu que a sua impugnação não está sujeita a prazo (nº 1 do artigo 58º do CPTA).

Mas já assim não é quanto aos actos anuláveis, pois estes ou são impugnados pelo Ministério Público no prazo de um ano, ou nesse prazo revogados (artigo 141º do CPA91), ou impugnados em três meses nos restantes casos (nº 2 do artigo 58º do CPTA), sob pena de se cristalizarem na ordem jurídica.

E não pode olvidar-se que o acto administrativo anulável “é um acto juridicamente capaz de produzir os seus efeitos jurídicos decisórios, é um acto juridicamente eficaz” — MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e OUTROS, Código do Procedimento Administrativo, Almedina, 2ª ed. Pag. 660 —, o que torna mais premente a necessidade de ser alcançada a atinente segurança e a paz social.

Ora, admitirá a ordem jurídica que, tendo sido nomeado patrono e sem que aos autos hajam sido carreadas razões justificativas válidas para tanto, a acção de impugnação de actos anuláveis só venha a ser proposta em prazo que supera o prazo concedido pelo legislador para a impugnação do acto anulável, de três meses?

Seria uma solução que, à primeira vista, intuitivamente até, afigura-se chocar com a necessidade de definição, na ordem jurídica, das situações de litígio que a vida em sociedade eleva a esse palco, obviada no estabelecimento de prazos para a prática ou exercício de actos jurídicos — conducentes, na inércia quanto ao seu exercício, v.g., a caducidade, inimpugnabilidade —, assim se alcançando a referida definição exigida por razões de segurança e de paz social. A temática é de extrema pertinência e, ademais, mereceu já a atenção da jurisprudência quanto a determinados aspectos, designadamente, tanto quanto se descortinou, em acórdão do TR Coimbra, de 06-11-2008, processo nº 399/07.8TTLRA.C1 e TCAN, de 22-10-2015, processo. n.º 767/15.1BEPRT.

Ora, a ser admissível, essa situação seria contrária à natureza da figura da caducidade, sujeita, em regra, a prazos mais curtos que a prescrição, e, mais ainda, guindaria, nesse plano, um acto anulável ao nível de um acto nulo quanto à sua impugnabilidade no tempo.

O regime específico — no plano em que o problema é gerado, o da protecção jurídica — não dá resposta a este problema. O artigo 33º, nº 1, da Lei 34/2004 assevera que o patrono nomeado para a propositura da acção deve intentá-la nos 30 dias seguintes à notificação da nomeação. No entanto, doutrina e jurisprudência mostra-se unânime, tanto quanto vislumbramos, na interpretação de que esse prazo de 30 dias é um prazo meramente ordenador, cuja não observância dará lugar às consequências previstas nos nºs 1, 2 e 3 desse artigo 33º e já não à preclusão do apoio judiciário concedido e do efeito previsto no nº 4 desse mesmo artigo, e razões não se vislumbram nesta altura que imponham divergência — cfr, entre muitos outros, acórdãos do STA, de 02-03-2004, processo n.º 0136/04; de 20-05-2004, processo n.º 431/04; de 04-03-2004, processo n.º 135/04; de 04.12.2003, processo n.º 1654/03. Acórdãos do TCAS, de 25-10-2012, processo n.º 9183/12; do TCAN, de 18-02-2011, processo n.º 01231/09.3BEBRG. Cfr. ainda SALVADOR DA COSTA, O Apoio Judiciário, 4.ª edição, pag. 164, e 6.ª Edição Actualizada e Ampliada, 2007, Almedina, Março de 2007, pags 206 e 207.

Dos autos também não resulta alegado qualquer facto que permita concluir pela caducidade da protecção jurídica por razão imputável ao seu requerente, tal como se prevê possa ocorrer, no artigo 11º, nº 1, da referida Lei nº 34/2004.

Não esqueçamos, porém, que ao processo nos tribunais administrativos e designadamente às acções administrativas especiais, por força do disposto no artigo 1º e nº 2 do artigo 35º, ambos do CPTA, é subsidiariamente aplicável o Código de Processo Civil, pelo que, em tudo o que nessa matéria não vier especialmente regulado no CPTA, aplicar-se-á o CPC (no caso o CPC61, à data em vigor); adquire, assim, relevo, no âmbito da problemática que ora nos ocupa, outros fenómenos jus-processuais, naturalmente competentes à regulação da matéria, porque genérica e abstractamente aplicáveis, além da relevância que a lei civil lhes confere.

Verte o artigo 332º, nºs 1 e 2, do Código Civil, designadamente: “quando a caducidade se referir ao direito de propor certa acção em juízo e esta tiver sido tempestivamente proposta (…) se a instância se tiver interrompido, não se conta para efeitos de caducidade o prazo decorrido entre a proposição da acção e a interrupção da instância” (nossa ênfase gráfica).

Como refere PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, Código Civil Anotado, Coimbra, 4ª ed., em anotação ao artigo 332º) “a interrupção da instância é (…) irrelevante em matéria de prescrição. Há que aguardar a deserção (5 anos) para se definir a posição do titular. Em matéria de caducidade a doutrina é diferente (…). Apenas se considera interrompida a caducidade entre a propositura da acção e a interrupção da instância” (nossa ênfase gráfica).

Dispõe o artigo 285º do CPC61: A instância interrompe-se, quando o processo estiver parado durante mais de um ano por negligência das partes em promover os sus termos ou os de algum incidente do qual dependa o seu andamento.

Tendo presente situação decorrente do disposto no nº 4 do artigo 33º da referida Lei nº 34/2004 e, portanto, de excepção ao princípio geral do artigo 267º, nº 1, do CPC61 atinente ao momento do início da instância, dele resulta, em todo o caso, que «a instância inicia-se pela proposição da acção»; assim sendo, não ocorrem motivos para afastar, na singularidade da situação, as regras da interrupção da mesma — veja-se ainda o acórdão do TR Coimbra, de 06-11-2008, processo nº 399/07.8TTLRA.C1, com cuja doutrina jurisprudencial totalmente se concorda.

Finalmente, da conjugação do supra exposto resulta que o prazo que decorre entre a data do pedido de nomeação de patrono (correspondente à data da proposição da acção) e o dia em que ocorre a interrupção da instância, não deve contar para efeitos de caducidade, na solução do artigo 332º, nº 2, do CC.

Sendo que, a instância interrompe-se decorrido mais de um ano depois da data em que o patrono nomeado, notificado dessa nomeação para apresentar petição inicial em juízo, não o tenha feito, como devia.

O restante prazo contará para efeitos de caducidade, tanto o que decorre no período entre o início do prazo de impugnação referido no nº 1 do artigo 59º do CPTA e a data do pedido de nomeação de patrono, como o que decorre no período compreendido entre a data da interrupção da instância até à data da apresentação da petição inicial em juízo (com a qual cessa a interrupção da instância, nos termos do disposto no artigo 286º do CPC61).

A esta luz, vejamos agora o caso em concreto.

Os autos não dão a conhecer explicitamente a data da notificação ao patrono da sua nomeação enquanto tal. Mas isso não impede que o Tribunal conheça da questão.

Segundo a matéria de facto assente e documentos nela acolhidos, o ISS, IP, emitiu decisão favorável sobre o requerimento de protecção jurídica formulado pela Autora, no dia 25-10-2010.

Nessa mesma data de 25-10-2010, pelo ofício nº 1589679-A, o Conselho Distrital da Ordem dos Advogados notificou a Autora de que havia sido designado o seu patrono, identificando-o.

O que significa que, antes dessa data, não era possível ter ocorrido a notificação da nomeação de patrono ao próprio patrono, nos termos do artigo 31º, nº 1, da Lei nº 34/2004.

Ora, mesmo considerando a data mais remota admissível, de 25-10-2010, sempre seria de concluir que a instância se interromperia no dia 26-10-2011.

Mas, a acção deu entrada em juízo no dia 24-10-2011.

Não ocorreu, por isso, a interrupção da instância.

O prazo para a impugnação do acto em crise teve o seu dies a quo em momento em que se considera a acção já proposta, pelo que nenhum segmento do prazo de caducidade decorreu antes de proposta a acção.

E nenhum prazo teve lugar entre a data da interrupção da instância até à data da apresentação da petição inicial em juízo, pois não ocorreu interrupção da instância.

É, pois, de concluir que no caso presente não ocorreu a caducidade do direito de acção.

Embora com diversos fundamentos, concluindo-se pela improcedência da referida excepção, mostra-se correcto o segmento decisório do despacho saneador recorrido.

Improcede, nesta matéria, a alegação do Recorrente.

II.2.2. — Do erro de julgamento

Entende o Recorrente que errou o Tribunal a quo ao concluir que o acto impugnado padecia de vício de falta de fundamentação.

E desde já se adianta que não tem razão.

O discurso fundamentador da decisão recorrida foi este:

“Vício de forma, por falta de fundamentação

O objecto da presente acção administrativa especial consiste no acto de homologação de 29/09/2010 proferido pelo Sr. Presidente da Câmara Municipal de A... que homologou a lista unitária de ordenação final e os documentos que a acompanham no âmbito do procedimento concursal com vista à constituição de reservas internas de recrutamento para 30 lugares de assistente operacional - cozinheiro a que se refere o aviso n.º 7479/2010 publicado no D.R., 2ª Série.

A Autora começa por invocar o vício de forma, por falta de fundamentação, porquanto o júri do procedimento não elaborou nenhuma apreciação crítica e comparativa do desempenho dos vários candidatos na prova de conhecimentos, apenas constando da lista de classificação da prova de conhecimentos a classificação atribuída na prova a cada um dos candidatos, sem exposição das razões que levaram ao resultado concreto, não constando a forma como decorreu a prova, nem o comportamento dos candidatos perante o tipo de questões ali colocadas.

A Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra no art.º 268.º, n.º 3 que “os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos”.

Em concretização deste normativo constitucional, estatui o art.º 124.º, n.º 1, alínea a) do Código de Procedimento Administrativo (CPA) que “para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente: a) neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções”, previsão em que se enquadra o acto administrativo em crise nos presentes autos.

Quanto aos requisitos da fundamentação, dispõe o art.º 125.º, n.º 1 do CPA que esta “deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto”, equivalendo à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto (Cfr. n.º 2).

A fundamentação do acto administrativo só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando permite àquele conhecer as razões de facto e de direito por que o autor do acto decidiu de determinada forma, para poder accionar os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação.

Contudo, “salvo disposição da lei em contrário, não carecem de ser fundamentados os actos de homologação de deliberações tomadas por júris (...)”: Cfr. art.º 124.º, n.º 2 do CPA.

Como defende Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim(4), “a razão de ser da exclusão do dever de fundamentação, nestes casos, deve-se à circunstância de tal fundamentação constar das próprias deliberações do júri, pelo que a homologação corresponde a uma aceitação ou remissão (implícita ou tácita) para elas: ou seja, o preceito dispensa o órgão com competência homologatória de dizer por que razões é que homologa. É, portanto, óbvio que não se trata de qualquer exoneração do dever de fundamentar nos procedimentos administrativos em que intervenham júris com competência para propor o conteúdo de um acto administrativo da competência de outro órgão. (…) Note-se que, se as decisões de homologação não carecem de fundamentação, as de não homologação, por aplicação da alínea c) do n.º 1, já carecem.”

Além disso, como se afirma no acórdão do TCA Norte de 26/10/2012, proc. n.º 02567/07.3BEPRT “A fundamentação assume-se como um conceito relativo que varia em função do tipo concreto de cada ato e das circunstâncias concretas em que é praticado, cabendo ao tribunal, em face de cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a adoção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do ato em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro”.

Nos termos do art.º 9.º, n.º 1, 3 e 5 e 18.º, n.º 2 da Portaria n.º 83-A/2009, de 22/01/2009, que regula a tramitação do procedimento concursal nos termos do n.º 2 do artigo 54.º da Lei n.º 12 -A/2008, de 27 de Fevereiro, as provas de conhecimentos visam avaliar os conhecimentos académicos e, ou, profissionais e as competências técnicas dos candidatos necessárias ao exercício de determinada função incidindo sobre conteúdos de natureza genérica e, ou, específica directamente relacionados com as exigências da função, sendo que nas provas de conhecimentos é adoptada a escala de 0 a 20 valores, considerando -se a valoração até às centésimas.

No caso dos autos, o Júri do procedimento definiu que um dos métodos de selecção consistiria na prova de conhecimentos, pontuada numa escala de 0 a 20 valores, considerando-se a valoração até às centésimas, versando sobre as seguintes matérias:

1- Quadro de competências e regime de funcionamento dos órgãos das Autarquias Locais - Lei n.º 169/99, de 18/09, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 5-A/2002, de 11/01 e pela Lei n.º 67/2007 de 31 de Dezembro;

2- Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem funções públicas (Lei n.º 58/2008, de 09/09)

3- Conhecimentos gerais sobre o conteúdo funcional do lugar a concurso.

Após realização da prova oral de conhecimentos, o Júri do procedimento atribuiu a cada um dos candidatos uma pontuação (nota final resultante da média aritmética da pontuação obtidas nas 3 questões extrapolada (x 4) para uma escala de 0 a 20 valores) às seguintes questões:

1- Quadro de competências e regime de funcionamento dos órgãos das Autarquias Locais - Lei n.º 169/99, de 18/09, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 5-A/2002, de 11/01 e pela Lei n.º 67/2007 de 31 de Dezembro;

Questões: Definição de autarquias, tipo de órgãos do município e freguesia, constituição e competências e modo de funcionamento (cotação: não sabe; não responde (1); conhecimento reduzido (2); conhecimento satisfatório (3); conhecimento bom (4); conhecimento muito bom (5))

2- Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem funções públicas (Lei n.º 58/2008, de 09/09)

Questões: Definição, por palavras do candidato, de um dos deveres gerais dos trabalhadores. Que exemplifique um comportamento ou facto violador desse dever, a que penas disciplinares poderá estar sujeito e caracterização da(s) respectiva(s) pena(s) - (cotação: não sabe; não responde (1); conhecimento reduzido (2); conhecimento satisfatório (3); conhecimento bom (4); conhecimento muito bom (5)).

3- Conhecimentos gerais sobre o conteúdo funcional do lugar a concurso.

Questões: Principais tarefas do posto de trabalho. Características e exigências para o desempenho das funções (cotação: não sabe; não responde (1); conhecimento reduzido (2); conhecimento satisfatório (3); conhecimento bom (4); conhecimento muito bom (5)).

Assim, o Júri do procedimento atribuiu uma cotação a cada um dos candidatos e em cada uma das questões convertendo numa nota final avaliando, desta forma, a prova de conhecimentos (acta n.º 3).

Após, os candidatos pontuados negativamente foram notificados do resultado obtido no método de selecção e que a prova poderia ser objecto de consulta.

Posteriormente, o Júri do procedimento elaborou a lista unitária de ordenação final dos candidatos recorrendo ao método de selecção traduzido na prova de conhecimentos e respectivo resultado obtido (acta n.º 4). Para tanto, foi atribuída uma pontuação a cada um dos candidatos, como melhor resulta da acta n.º 4 (ordenação final dos candidatos), ou seja, aquela que havia sido deliberada na reunião de 29/07/2010 (cfr. acta n.º 3).

Ora, a deliberação do júri de avaliação da prova de conhecimentos não se mostra suficientemente fundamentada dela não constando os motivos com base nos quais ponderou o desempenho de cada um dos candidatos atribuindo um resultado concreto (temas, questões densificadas, cotação a cada uma delas e conversão em pontuação final): cfr. acta n.º 3. Com efeito, o Júri do procedimento definiu as questões da prova de conhecimentos e atribui a cada uma delas uma cotação não constando qualquer grelha de correcção de forma a possibilitar aos candidatos a sindicância da pontuação atribuída.

Como se afirma no Acórdão do TCA Norte de 22/06/2011, proc. n.º 00462/2000-Coimbra “as decisões administrativas de classificação ou valoração do mérito devem considerar-se suficientemente fundamentadas desde que das respectivas actas constem, directamente ou por remissão para outras peças do procedimento, os elementos, factores, parâmetros ou critérios com base nos quais o órgão decisor procedeu à ponderação determinante do resultado concreto a que chegou. No âmbito de tais procedimentos, como é o caso do procedimento concursal, considera-se satisfeito o dever de fundamentação da classificação operada desde que se mostrem vertidas na grelha classificativa previamente elaborada pelo júri as valorações atribuídas a cada "item", e que, posteriormente, seja consignada em acta a pontuação atribuída, sem necessidade de se justificar aquela pontuação, sob pena de se incorrer em fundamentação da própria fundamentação”. Sucede que no caso dos autos inexistiu qualquer grelha de correcção previamente elaborada, pelo que a pontuação atribuída pelo Júri não se mostra fundamentada.

No caso dos autos, o Júri do procedimento deliberou a avaliação da prova de conhecimentos (cfr. acta n.º 3) e a ordenação final dos candidatos (cfr. acta n.º 4) com base naquela pontuação submetendo a lista unitária de ordenação final acompanhada dos demais documentos a homologação do órgão competente, nos termos do art.º 36.º, n.º 3 da portaria n.º 83-A/2009, de 22/01, pelo que aquela lista acompanhada das deliberações do júri foi homologada pela Sr. Presidente da Câmara Municipal de A.... Assim sendo, não constando daquelas deliberações a fundamentação da avaliação dos candidatos a homologação constitui uma aceitação ou remissão para aquela, absorvendo toda a fundamentação constante da acta. E se as deliberações do Júri padecem do vício de forma, por falta de fundamentação então o acto de homologação da lista de ordenação final que para aquelas remeta também não se mostra fundamentado.

Em face do exposto, o acto de homologação da lista de ordenação final padece do vício de forma, por falta de fundamentação.”.

Nenhum reparo nos merece esta fundamentação, à luz do alegado pelo Recorrente.

A fim de evitar alguma prolixidade na citação doutrinal e jurisprudencial, que de sobejo vem carreada, tanto pela decisão sob recurso como pela alegação do Recorrente, vejamos os aspectos práticos e que imediata e manifestamente evidenciam a falta de fundamentação em causa.

Vejamos.

Impunha-se a realização de uma prova de conhecimentos, no caso, prova oral, de natureza teórica, específica, com a duração de 30 minutos, sobre as matérias que o aviso do concurso enuncia no seu ponto 16.

Tenha-se agora presente o quadro a duas colunas, ínsito em F) do probatório, tendo na coluna da esquerda o enunciado da matéria sobre a qual os candidatos seriam questionados e na coluna da direita a cotação correspondente à respectiva resposta do concorrente.

Realizada a prova de conhecimentos, a cada um dos grupos de questões corresponde na coluna da direita a cotação “Conhecimento satisfatório” assinalada com uma cruz manuscrita.

E é tudo.

E, quanto a nós, é manifestamente insuficiente em termos de cumprimento do dever de fundamentação.

Sendo várias as opções de cotação ali inscritas — desde “não sabe/não responde”, “conhecimento reduzido”, “conhecimento satisfatório”, “conhecimento bom”, até “conhecimento muito bom” — quais os motivos, razões ou fundamentos, pelos quais a candidata ora Autora mereceu a cotação “conhecimento satisfatório” e não outra cotação qualquer? Qual o parâmetro comparativo relativamente ao qual as respostas da candidata mereceram aquela cotação? Resultará de uma apreciação subjectiva casuística pelo entrevistador ou haverá um critério aferidor de cada uma das respostas ou do seu conjunto? E, nesse caso, qual?

Conseguirá o próprio Recorrente responder a estas questões à luz da fundamentação que defende existir?

O Recorrente cita em sua defesa o acórdão deste TCAN, de 26-06-2011, processo nº 00462/2000-Coimbra, que refere ““as decisões administrativas de classificação ou valoração do mérito devem considerar-se suficientemente fundamentadas desde que das respectivas actas constem directamente ou por remissão para outras peças do procedimento, os elementos, factores, parâmetros ou critérios com base nos quais o órgão decisor procedeu à ponderação determinante do resultado concreto a que chegou.”.

Quais os elementos, factores, parâmetros ou critérios com base nos quais se procedeu à ponderação determinante da cotação atribuída?

Na verdade, não se sabe, nem é susceptível de apreensão a partir do que do acto e sua fundamentação consta.

O Supremo Tribunal Administrativo, de há muito, tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação (cfr. Ac.’s STA, de 25-2-1993, Rec. n.º 30682, de 31-5-1994, Rec. n.º 33899, de 4-5-1995, Rec. n.º 28872, de 10-10-1996, Rec. n.º 36738, de 16-3-2001, Pleno, Rec. n.º 40618; de 14-11-2001, Rec. n.º 39559; de 18-12-2002, Rec. n.º 48366.).

Relativamente ao dever de fundamentar, o nosso ordenamento jurídico não consagra uma concepção estritamente substancialista, pelo que “não será correcto, portanto, confundir a fundamentação com a justificabilidade objectiva ou com a conformidade ao Direito” (…) “O dever cumpre-se desde que exista uma declaração a exprimir um discurso que pretenda justificar a decisão, independentemente de esse arrazoado ser materialmente correcto, convincente ou inatacável” — VIEIRA DE ANDRADE, O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos, Almedina, pag. 11-13.

Dito de outro modo, “A exigência de fundamentação diz respeito ao modo de exteriorização formal do acto administrativo e não à validade substancial do respectivo conteúdo ou pressupostos”(5), e por isso o que importa é o “esclarecimento das razões da decisão no sentido da sua determinabilidade, e não no sentido da sua indiscutibilidade substancial ou da sua «convincência»”(6).

O que releva na fundamentação são, portanto, as razões porque se decidiu de uma determinada maneira e não de outra, de molde a permitir a compreensão do sentido da decisão, e já não a veracidade dos pressupostos de facto ou a correcção dos pressupostos de direito invocados, o que, nesse caso, já contende com eventuais erros nos pressupostos de facto e de direito, eventualmente determinantes de vício de violação de lei, que não o vício de falta de fundamentação.

Ora, os fundamentos assumidos pelo acto em crise são os que dele constam e para os quais remete, erigidos em razões para a tomada de decisão.

No caso concreto, o teor da fundamentação adoptada é, claramente quanto a nós, de natureza a não esclarecer o interessado do percurso do seu autor até à decisão, das valorações que fez e do que conheceu, em moldes tais que não permita que os interessados fiquem informados das razões da adopção daquele acto e do seu conteúdo.

Assim — e uma vez que a explanação dos motivos determinantes da decisão tomada não se mostra clara e suficiente e não permite formar na mente de qualquer intérprete de mediana argúcia o sinal de um iter cognoscitivo claro e justificativo da decisão tomada, concorde-se ou não com o seu teor decisório, do que agora não se cuida —, é de concluir que o dito acto não está formalmente fundamentado.

O que consubstancia vício de forma conducente à sua anulabilidade (artigo 135º do CPA91).

Improcede a alegação do Recorrente.

III. DECISÃO

Termos em que os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte acordam em negar provimento ao recurso interposto do despacho saneador, que permanece na ordem jurídica com a fundamentação supra exarada, e negar ainda provimento ao recurso interposto da decisão final.

Custas pelo Recorrente.

Notifique e D.N..

Porto, 06 de Novembro de 2015
Ass.: Helder Vieira
Ass.: Alexandra Alendouro
Ass.: João Beato Sousa
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(1) Nos termos dos artºs 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 4, do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4, e 685.º-A, n.º 1, todos do CPC, na redacção decorrente do DL n.º 303/07, de 24.08 — cfr. arts. 05.º e 07.º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 41/2013 —, actuais artºs 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5, 639.º e 640º do CPC/2013 ex vi artºs 1.º e 140.º do CPTA.
(2) Tal como delimitadas pela alegação de recurso e respectivas conclusões — artigos 608º, nº 2, e 635º, nºs 3 e 4, 637º, nº 2, 639º e 640º, todos do Código de Processo Civil ex vi artº 140º do CPTA.
(3) Para tanto, e em sede de recurso de apelação, o tribunal ad quem não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto, “ainda que declare nula a sentença, o tribunal de recurso não deixa de decidir o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito”, reunidos que se mostrem os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas — art. 149.º do CPTA.
(4) In “Código de Procedimento Administrativo”, comentado, Almedina, 2.ª edição, págs. 598 e 599
(5) Acórdão Supremo Tribunal Administrativo, de 2001-12-19 – processo nº 47 774.
(6) VIEIRA DE ANDRADE, ob.cit., p. 236 e acórdão STA de 2002-07-04 – processo nº 616/02-11