| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
M…, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto, datada de 23.02.2010, que no âmbito da acção administrativa especial pela mesma instaurada contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO e os contra-interessados J… e A… [na qual peticionava, nomeadamente, a anulação do despacho do Sr. Director Regional Adjunto da DREN - prolatado em 09.07.2009 - que recusou a homologação da eleição havida no procedimento concursal de eleição do Director da Escola Secundária G… e bem assim do despacho do mesmo - proferido em 31.07.2009 - que indeferiu o recurso hierárquico por si interposto daquele despacho], julgou procedente a excepção de erro na forma de processo e consequentemente absolveu o R. da instância.
Formula nas respectivas alegações (cfr. fls. 134 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
A - A homologação do Director executivo efectuado pelo Conselho Geral em plenário dos seus membros que nele votam é um acto administrativo.
B - O Exmo Senhor Director Regional está vinculado à lei para a homologação do respectivo resultado.
C - Não fazendo parte do processo concursal/eleitoral da escolha do Director executivo não pode interferir nesse processo.
D - O órgão fiscalizador é o Conselho Geral cabendo ao Director Regional exclusivamente homologar o respectivo resultado que lhe é comunicado pelo Presidente do Conselho Geral.
E - A não homologação do resultado da eleição do Conselho Geral viola o princípio da legalidade.
F - Gerando a nulidade desse acto violando princípios fundamentais legitimando o presente processo.
SEM PRESCINDIR
G - A Direcção Regional designou o processo em causa como processo concursal.
H - Afastou-o pois do contencioso eleitoral e disso deu conhecimento à recorrente.
I - A recorrente não põe em causa a eleição que levou à indigitação do Prof. mais votado pelo CGT.
J - O que põe em causa é o acto administrativo do Exmo. Sr. Director Regional Adjunto, que decidiu não homologar o resultado da votação e consequentemente não nomear director o Prof. Indigitado pelo CGT.
L - A Lei, ao permitir o exercício de um direito discricionário do Director Regional, de poder não homologar, oficiosamente o resultado de uma votação à qual é alheio, funcionando como «órgão tutelar administrativo» do cumprimento da legalidade, retira qualquer carácter eleitoral ao processo, deixando-o exclusivamente num carácter concursal, ainda que com existência de votação numa parte final do processo.
M - O Director Regional pode de «per si», não homologar o resultado da votação a pretexto de fundamentos que ele próprio conhece e que o órgão que votou e o seu presidente ignoram ou com eles não concordam.
N - Em nenhum ponto se refere, na secção (Contencioso Eleitoral), a actos homologatórios de resultados de eleição de órgãos alheios à mesma.
O - Toda a regulamentação do Contencioso Eleitoral é sempre no pressuposto do processo eleitoral em si e nada mais.
P - A homologação de um resultado não tem a ver com ele, mas eventualmente com o que o determinou, nomeadamente todo o procedimento e demais elementos que determinam a decisão.
Q - Pretender integrar o acto de não homologação do resultado eleitoral no contencioso eleitoral, impedindo desse modo que qualquer candidato eleito possa ver recusada a votação, porque nos 7 dias imediatos ao conhecimento da não homologação, não atacou esse mesmo acto, parece ser uma clara ilegalidade com restrição dos direitos desse candidato.
R - A própria R. qualificou o acto, perante a recorrente como concursal.
S - Beneficiar a decisão da R., validando-lhe o acto, e impedindo a recorrente de ver apreciada a sua pretensão, constitui autêntico abuso de direito.
Ainda sem prescindir e em qualquer dos casos
T - O acto de não homologação da indigitação do Director Executivo pelo Exmo. Senhor Director Regional é um acto autónomo.
U - Isolado de todo o processo.
V - Não tem em conta o parecer do órgão onde decorre a eleição (CGT e seu presidente).
X - Resulta pois da leitura que este órgão faz de todo o processo.
Z - Constitui pois um acto administrativo nos moldes previstos no artigo 120.º do CPA.
AA - Sindicável pois, autonomamente pelos tribunais administrativos, em acções administrativas especiais.
BB - Violou a douta decisão em crise o disposto nos artigos 120.º e ss. do CPA, 98.º e ss. do CPTA, 46.º n.º 2 al. a) e ss. do CPTA …”.
O R., aqui recorrido, veio produzir contra-alegações (cfr. fls. 149 e segs.) nas quais termina pugnando pela manutenção do julgado sem, todavia, haver formulado quaisquer conclusões.
O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA não emitiu qualquer pronúncia (cfr. fls. 161 e segs.).
Dispensados os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que se, pese embora por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º-A, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) (na redacção introduzida pelo DL n.º 303/07, de 24/08 - cfr. arts. 11.º e 12.º daquele DL -, tal como todas as demais referências de seguida feitas relativas a normativos do CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida que julgou procedente a excepção de erro na forma de processo enferma de erro de julgamento traduzido na incorrecta e ilegal aplicação do disposto nos arts. 120.º e ss., 133.º e 134.º do CPA, 46.º, n.º 2 al. a) e ss. e 98.º e ss. do CPTA, e 266.º da CRP [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resulta da decisão recorrida como assente a seguinte factualidade:
I) No dia 28.05.2009 ocorreu o acto de eleição do Director da Escola Secundária J…, tendo sido elaborada a respectiva acta, junta como doc. n.º 07 com a petição inicial, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
II) Em 09.07.2009 foi elaborada pela DREN a informação n.º I/4808/2009, na qual se propõe “a não homologação da eleição do director da Escola Secundária J…, por se terem detectado as irregularidades referidas anteriormente …” (cfr. doc. n.º 01 junto com a petição inicial, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
III) Na informação referida em II) foi exarado, em 09.07.2009, o seguinte despacho pelo Sr. Director Regional Adjunto:
“Concordo.
Com os fundamentos de facto e de direito constantes do ponto 8. da presente informação, recuso a homologação do resultado da eleição do director, nos termos e ao abrigo do disposto no n.º 5 do artigo 24.º do Decreto-lei n.º 75/2008, de 22.04 …”.
IV) A autora apresentou reclamação do despacho referido em III) datada de 24.07.2009, a qual foi indeferida por despacho de 31.07.2009 do Sr. Director Regional Adjunto, exarado na informação da DREN, da mesma data (cfr. doc. n.º 02 junto com a petição inicial, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido e doc. de fls. 311 do processo administrativo apenso).
V) Por ofício de 31.07.2009, recebido em 03.08.2008, foi remetido à autora o despacho referido em IV) supra (cfr. doc. n.º 02 junto com a petição inicial, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido e do. De fls. 315 do processo administrativo apenso).
VI) A petição inicial foi remetida a este Tribunal via site, em 09.10.2009 (cfr. fls. 15 dos autos).«» 3.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade supra fixada que, aliás, não foi objecto de qualquer impugnação importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional “sub judice”.π 3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA
O TAF do Porto em apreciação da pretensão formulada pela aqui recorrente veio a considerar que a mesma havia sido deduzida de forma errada/incorrecta em infracção ao disposto nos arts. 97.º e segs. do CPTA e 199.º do CPC, com consequente absolvição da instância porquanto mercê da caducidade do direito de acção por dedução extemporânea tornava-se inútil o aproveitamento dos autos.π 3.2.2. DA TESE DA RECORRENTE
Contra tal julgamento se insurge a A. sustentando que, no caso, o tribunal “a quo” incorreu em erro de julgamento traduzido na incorrecta interpretação e aplicação do quadro normativo supra enunciado já que, por um lado, o acto impugnado padeceria de ilegalidade conducente à sua nulidade e, por outro lado, estaremos em face de procedimento concursal e não de procedimento eleitoral o que afastaria a aplicação do regime de impugnação previsto nos arts. 97.º e segs. do CPTA, sendo que ainda que assim se não entenda o despacho impugnado sempre seria um “acto autónomo”, “isolado de todo o processo” e como tal sindicável nos termos gerais no quadro da acção administrativa especial.π 3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO
Passando à análise do objecto do recurso jurisdicional “sub judice” importa, desde já, referir que se acompanha inteiramente o percurso fundamentador e segmento decisor inserto na decisão judicial em crise, improcedendo, desta feita, o presente recurso.
I. A julgadora “a quo”, com efeito, com inteiro acerto e em sede do conhecimento de excepção de erro na forma de processo ou impropriedade do meio utilizado [dedução de acção administrativa especial quando no caso se impunha a dedução da impugnação urgente em matéria de contencioso eleitoral previsto e disciplinado nos arts. 97.º a 99.º do CPTA], conclui no sentido da sua verificação e da impossibilidade de aproveitamento da instância.
II. Na verdade, a A., formulando pedido com o âmbito supra enunciado, limitou-se a deduzir acção administrativa especial de impugnação de acto nos termos dos arts. 46.º e segs. do CPTA, acção esta que assim foi distribuída e que seguiu os seus ulteriores termos de harmonia com o regime normal previsto nos arts. 78.º e segs. do mesmo Código.
Daí que neste contexto se mostre legítimo o percurso fundamentador seguido na decisão judicial recorrida na medida em que estamos perante pretensão judicial que clara e inequivocamente se mostra integrada no âmbito da impugnação urgente de contencioso eleitoral disciplinada nos arts. 97.º a 99.º do CPTA e com este posicionamento divergimos da tese sustentada perante esta instância pela aqui recorrente.
III. É que presente o quadro normativo que se extrai dos arts. 21.º e segs. do DL n.º 75/08 em articulação com a Portaria n.º 604/08, de 09.07, dúvidas não se nos afiguram existir de que o acto impugnado constitui o culminar do processo eleitoral e como tal ainda do mesmo faz parte integrando-o.
Resulta do art. 21.º do citado DL que o “… director é eleito pelo conselho geral …” (n.º 1), sendo que para o efeito se desenvolve “… um procedimento concursal, prévio à eleição, nos termos do artigo seguinte …” (n.º 2), procedimento concursal esse onde podem ser opositores “… docentes dos quadros de nomeação definitiva do ensino público ou professores profissionalizados com contrato por tempo indeterminado do ensino particular e cooperativo, em ambos os casos com, pelo menos, cinco anos de serviço e qualificação para o exercício de funções de administração e gestão escolar …” (n.º 3), elencando-se no n.º 4 as condições de preenchimento necessário para a “qualificação para o exercício de funções de administração e gestão escolar”.
Deriva por seu turno do art. 22.º que o procedimento concursal em referência deve observar o regime definido em “… portaria do membro do Governo responsável pela área da educação, no respeito pelas disposições constantes dos números seguintes …” (n.º 1), (no caso a citada Portaria n.º 604/08) e que no âmbito do mesmo “… o conselho geral incumbe a sua comissão permanente ou uma comissão especialmente designada para o efeito de elaborar um relatório de avaliação …” (n.º 4), relatório esse no qual deverá ser considerado “… obrigatoriamente: a) A análise do curriculum vitae de cada candidato, designadamente para efeitos de apreciação da sua relevância para o exercício das funções de director e do seu mérito; b) A análise do projecto de intervenção na escola; c) O resultado de entrevista individual realizada com o candidato …” (n.º 5).
E de harmonia com o disposto no art. 23.º do mesmo diploma, sob a epígrafe de “eleição”, o “… conselho geral procede à discussão e apreciação do relatório referido no artigo anterior, podendo na sequência dessa apreciação decidir proceder à audição dos candidatos ...” (n.º 1), sendo que após “… a discussão e apreciação do relatório e a eventual audição dos candidatos, o conselho geral procede à eleição do director, considerando-se eleito o candidato que obtenha maioria absoluta dos votos dos membros do conselho geral em efectividade de funções …” (n.º 2), para de seguida o resultado da eleição do director ser “… homologado pelo director regional de educação respectivo nos 10 dias úteis posteriores à sua comunicação pelo presidente do conselho geral, considerando-se após esse prazo tacitamente homologado …” (n.º 4), na certeza de que a “… recusa de homologação apenas pode fundamentar-se na violação da lei ou dos regulamentos, designadamente do procedimento eleitoral …” (n.º 5).
IV. Cotejado o quadro legal acabado de parcialmente reproduzir temos para nós que, ao invés do defendido pela recorrente, estamos, por um lado, claramente no âmbito de processo eleitoral objecto de disciplina própria e que tem num prévio momento concursal destinado a definir/recrutar os candidatos a sujeitar ao acto de eleição para o cargo de director e, por outro lado, os actos administrativos impugnados, com particular ênfase para o emitido em 09.07.2009 que recusou homologar a eleição havida, mostram-se inequivocamente como fazendo parte integrante daquele procedimento electivo constituindo o seu culminar enquanto elemento final necessário à validade formal e substancial do referido processo de eleição, acto homologatório (ou da sua recusa) esse que reveste não a natureza de uma “homologação próprio sensu” (acto pelo qual um órgão deliberativo aceita a sugestão proposta por um órgão consultivo, convertendo-a em decisão sua), mas que antes se caracteriza como uma “homologação-aprovação” (acto pelo qual o órgão superior chamado a ajuizar da legalidade e/ou conveniência dum acto de outro órgão, o declara legal e oportuno, permitindo que se tornem efectivos os efeitos nele previstos) (para a caracterização de este tipo de acto homologatório veja-se Sérvulo Correia in: “Noções de Direito Administrativo”, Editora Danúbio, 2.ª ed., vol. I, págs. 205/206).
Dúvidas se não colocam, por conseguinte, de que só com o acto de homologação o resultado eleitoral através do despacho do Director Regional Educação respectivo a deliberação electiva do «CG» adquire plena eficácia, tal como ficará irremediavelmente comprometido o respectivo processo eleitoral caso ocorra recusa de homologação daquela mesma deliberação como se verificou no caso sob apreciação.
Ora tanto basta para concluir que o acto de homologação (ou de recusa de homologação) se deva considerar como inserido no próprio processo eleitoral, constituindo o elemento final necessário à validade formal e substancial do referido processo de eleição e sem que da existência desse acto no procedimento se possa considerar como desvirtuada ou sequer minimamente afastada a natureza electiva deste [no sentido defendido e no âmbito do mesmo quadro normativo e tipo de acto impugnado veja-se o Ac. do TCA Sul de 08.10.2009 - Proc. n.º 05458/09 in: «www.dgsi.pt/jtca»; cfr. igualmente M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código Processo nos Tribunais Administrativos”, 3.ª edição revista 2010, pág. 653, nota 2; vide também no âmbito de processo electivo do Presidente de Instituto Politécnico em que está previsto também um acto de homologação da eleição pelo ministro da tutela - art. 19.º, n.º 2 da Lei n.º 54/90 - enquanto acto que ainda integra processo eleitoral os Acs. do STA de 02.07.1998 - Proc. n.º 039233 in: «www.dgsi.pt/jsta» e Ap. DR de 14.05.2002, págs. 4985 e segs., de 21.06.2001 - Proc. n.º 046739 in: «www.dgsi.pt/jsta» e Ap. DR de 08.08.2003 - vol. III, págs. 4754 e segs., e de 13.02.2008 - Proc. n.º 0984/07 in: «www.dgsi.pt/jsta»].
Daí que caracterizando-se o procedimento em presença nos termos em que foi antecedentemente e em particular o acto final também impugnado datado de 09.07.2009 dúvidas não temos de que a A. deveria ter-se socorrido do meio/forma processual impugnatório previsto nos arts. 97.º a 99.º do CPTA e não da acção administrativa especial de impugnação de acto nos termos gerais definidos nos arts. 46.º e segs. e 78.º e segs. também do mesmo Código, meio esse que se lhe impunha lançar mão sob pena de vir a incorrer em erro na forma de processo ou uso indevido de meio processual como acabou por acontecer.
Inexiste, pois, qualquer infracção ao que se dispõe nos arts. 120.º e ss. do CPA, 98.º e ss. do CPTA, 46.º, n.º 2 al. a) e ss. do CPTA.
V. Ocorrendo, pois, esta excepção impor-se-ia então aferir da utilidade e pertinência da consequente convolação para o meio/forma processual adequado no quadro do art. 199.º do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA.
Só que aí e nesse quadro, então, se imporia considerar da tempestividade da instauração da impugnação contenciosa “sub judice” e para concluir, tal como com acerto se referiu na decisão judicial recorrida, pela inutilidade da sua convolação mercê da extemporaneidade da instauração desta impugnação em violação do n.º 2 do art. 98.º do CPTA [cfr. n.ºs III), IV), V) e VI) dos factos provados], mostrando-se como tal caduco o direito de acção.
VI. É que, e com isso concluímos a análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional, a instauração deste meio impugnatório urgente no prazo de sete dias previsto no citado n.º 2 do art. 98.º aplica-se também à impugnação de actos eleitorais que padeçam de ilegalidade sancionada com o desvalor da nulidade, sem que isso envolva minimamente qualquer limitação ilegítima e desproporcional em termos de tutela jurisdicional efectiva e exercício de demais direitos da A., nem qualquer abuso de direito.
Tal como este Tribunal já teve oportunidade de considerar em recente acórdão datado de 09.06.2010 (Proc. n.º 01295/09.0BEVIS in: «www.dgsi.pt/jtcn»), cujo entendimento e fundamentação se acompanha e reitera, o prazo de sete dias definido pelo n.º 2 do art. 98.º CPTA aplica-se também aos actos eleitorais que alegadamente enfermem de ilegalidade sancionada com o desvalor da nulidade.
Extrai-se da argumentação/fundamentação expendida naquele acórdão, na parte que aqui releva, o seguinte “… Outra questão problemática é saber se os actos eleitorais nulos também estão sujeitos ao curto prazo de impugnação previsto no n.º 2 do art. 98.º do CPTA.
De acordo com essa norma, «na falta de disposição especial, o prazo de propositura é de sete dias a contar da data em que seja possível o conhecimento do acto ou da omissão».
Tratando-se de um processo urgente, é uma questão delicada apurar se o prazo de sete dias para a propositura das acções do contencioso eleitoral deve prevalecer ou não sobre o regime de impugnação dos actos feridos de nulidade.
No domínio da LPTA, o STA pronunciou-se no sentido de que o prazo de sete dias só se aplicava aos actos meramente anuláveis e não aos actos nulos: «não vemos, com efeito, qualquer razão para não entender o prazo especial do art. 59.º, n.º 2 da LPTA como um prazo especial relativamente aos prazos-regra daquele art. 28.º, especialidade traduzida em ser um prazo mais curto, mas que tem o mesmo campo objectivo de aplicação dos prazos-regra, ou seja, de aplicação reportada apenas à impugnação de actos meramente anuláveis, sem prejuízo da observância do regime de impugnação dos actos nulos ou inexistentes» (cfr. Ac. do STA de 21.6.2001, rec. n.º 046739).
Já no âmbito da CPTA, o STA admitiu um recurso de revista para que esta questão fosse conhecida, por se tratar de uma “operação exegética de evidente melindre”, mas o julgamento da revista acabou por não a conhecer, por ter decidido previamente a questão da inimpugnabilidade do acto eleitoral (cfr. Acs do STA de 5.12.2007 e de 13.2.2008, rec. n.º 0984/07)
Se considerarmos a posição que a jurisprudência tem tido sobre o mesma questão no processo urgente do contencioso pré-contratual, em que se defende que o prazo de um mês previsto no artigo 101.º do CPTA se aplica também aos actos nulos (cfr. Acs. do Pleno da Secção de 12.12.2006, rec. n.º 0528/06 e de 6.2.07, rec. n.º 0598/06), pela igualdade com os argumentos que apoiam essa tese, haveria de considera-se que também os actos eleitorais nulos estão sujeitos ao mesmo prazo de impugnação que os demais actos. Na verdade, também aqui o regime especial criado não distingue as formas de invalidade, e as razões que se prendem com as finalidades do prazo curto e com a natureza dos interesses em confronto, para além da própria essência da matéria eleitoral, são pouco consentâneas com as consequências associadas ao regime geral da nulidade …”.
Valendo para o caso em presença os considerandos antecedentes e mesmo a considerar que a A. teria alegado ilegalidade imputada ao acto impugnado que fosse sancionada com o desvalor da nulidade ainda assim soçobra a tese por si expendida nesta sede, impondo-se, por conseguinte, ainda que com fundamentos diversos e que supra foram desenvolvidos a manutenção do julgado absolutório do R. da instância.* Sumariando, nos termos do n.º 7 do art. 713.º do CPC, concluiu-se da seguinte forma:
I. Mercê do quadro normativo que se extrai dos arts. 21.º e segs. do DL n.º 75/08 em articulação com a Portaria n.º 604/08 o acto do Director Regional da Educação que homologa a eleição feita para o cargo de director de escola constitui o culminar do respectivo processo eleitoral e como tal do mesmo faz parte integrante.
II. A sua impugnação contenciosa está sujeita ao processo urgente de contencioso eleitoral disciplinado pelos arts. 97.º a 99.º do CPTA, mormente ao seu prazo de instauração previsto no n.º 2 do art. 98.º, sob pena de caducidade do direito de acção.
III. Tal meio contencioso urgente e seu prazo de dedução aplica-se também à impugnação de actos eleitorais que padeçam de ilegalidade sancionada com o desvalor da nulidade.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar total provimento ao recurso jurisdicional interposto pela A. e, em consequência, manter a decisão judicial recorrida.
Custas nesta instância a cargo da A., aqui recorrente, sendo que na mesma a taxa de justiça, não revelando os autos especial complexidade, se atenderá ao valor resultante da secção B) da tabela I anexa ao Regulamento Custas Processuais (doravante RCP) [cfr. arts. 446.º, 447.º, 447.º-A, 447.º-D, do CPC, 04.º “a contrario”, 06.º, n.º 2, 12.º, n.º 2, 25.º e 26.º todos do referido Regulamento, e 189.º do CPTA].
Valor para efeitos tributários: 30.000,01€ [cfr. art. 12.º, n.º 2 do RCP].
Notifique-se.
D.N.Restituam-se, oportunamente, os suportes informáticos que hajam sido gentilmente disponibilizados. Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA).Porto, 13 de Janeiro de 2011
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Rogério Paulo da Costa Martins |
