1 – RELATÓRIO

Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social, IP vem interpor recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, datada de 29 de Maio de 2015 que julgou procedente a presente acção administrativa especial intentada por MIMMC e outros melhor identificados nos autos e onde era solicitado que:
“a) O acto do Sr. Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Gestão dc Fundos de Capitalização da Segurança Social que determinou a cessação, suspensão e a reposição dos montantes pagos aos AA a título de PPM e comparticipação no crédito habitação ser declarado nulo, ou subsidiariamente anulado, por violação da lei, entre outros (art.º 3 e 6.° do DL 14/2003, de 30 de Janeiro, n.º 1, 2 e 4 do art.º 5 do DL 39/2011, de 21/03, n.º 4 do art.º 112.° da LVCR, art.º 5º, art.º 133º, n.º 2, h) e 141.° CPA, n.º 4, art.º 59.° LOPTC [Lei 98/97, de 26/8], art.º 258º, 260º e 129º CT e art.º 59.°, nº 1, al. a) CRP);
b) ser ordenada a restituição aos AA (9º e 10º - MAN e SMCM, respectivamente) das quantias retidas pela D. desde Junho de 2011 até à presente data referentes à medida provisória ilegal (por caducidade — art.º 84º CPA);
c) ser declarada a prescrição dos valores pagos à 7ª. e 11ªA - SAMPL e MJAN, respectivamente, referentes aos anos de 2005 a 2007 a título de comparticipação no crédito à habitação - (art.º 142.° a 146.° da presente).”

Em alegações o recorrente concluiu assim:
1. O Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de janeiro, aplicou-se ao sistema remuneratório dos trabalhadores do IGFCSS, IP, quando este detinha como regimes de pessoal o contrato individual de trabalho e o regime da função pública, e que, consagrando um sistema remuneratório composto por remuneração principal, respetivos suplementos, prestações sociais e subsídio de refeição, admitia a manutenção de outras componentes remuneratórias desde que as mesmas constituíssem direitos legitimamente adquiridos.
2. Com a entrada em vigor da LVCR, os trabalhadores do IGFCSS, IP passaram a ter uma relação jurídica de emprego público cujas fontes normativas se encontram previstas no artigo 81.º da LVCR, sendo que entre estas fontes se encontra, em primeiro lugar, a própria LVCR, sendo-lhes ainda aplicáveis, entre outros, os diplomas aplicáveis a todos os trabalhadores em funções públicas independentemente da modalidade do vínculo e bem assim os diplomas cujo âmbito subjetivo se encontra delimitado pela expressão “funcionários e agentes”.
3. Acresce que o Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de janeiro, é aplicável aos trabalhadores do IGFCSS, IP, em funções à data da sua entrada em vigor.
4. Assim, ainda que a aplicação do referido decreto-lei aos trabalhadores do IGFCSS, IP, tenha revogado para o futuro uma parte considerável das componentes remuneratórias previstas no Regulamento de pessoal, ficaram as mesmas abrangidas no caso dos trabalhadores que as recebiam à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de janeiro, pela salvaguarda dos direitos legitimamente adquiridos.
5. Nos termos do artigo 6.°/2 do Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de janeiro, cessam imediata e automaticamente as regalias e benefícios, com exceção dos que correspondam a direitos legitimamente adquiridos, sendo que a proteção pelos direitos adquiridos aplica-se às regalias e benefícios suplementares que já tenham sido atribuídos.
6. Não estão reunidos os pressupostos para o enquadramento no conceito de direitos adquiridos de componentes remuneratórias como os prémios de produtividade e de mérito ou as contribuições para o crédito à habitação quando não atribuídos antes de 31.01.2003.
7. Por outro lado, a legislação aplicável ao vínculo público, vigente desde 2009, também não prevê prémios de produtividade ou de mérito ou contribuições para o crédito à habitação como suplemento remuneratório, pelo que não é aplicável a salvaguarda advinda de uma leitura a contrario do artigo 6.º/1 do mesmo diploma.
8. O ato impugnado encontra fundamento na intervenção do Estado legislador – o Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de janeiro – pelo que, não está em causa qualquer alteração unilateral e arbitrária da relação jurídica pelo empregador, que, por acaso é uma entidade empregadora pública, mas a intervenção do Estado, enquanto entidade emissora de legislação reguladora de relações jurídicas laborais, através de um ato legislativo.
9. Pela análise do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de janeiro, não resta dúvida que a intenção do legislador foi inequivocamente a de revogar todos os regimes especiais previamente existentes à vigência deste diploma, não consagrados em lei ou instrumento de regulamentação coletiva de trabalho, que atribuíssem regalias e benefícios suplementares ao sistema remuneratório dos trabalhadores.
10. Pelo que é inquestionável a aplicação do Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de janeiro, aos trabalhadores do IGFCSS, IP e, nessa medida, concluir ainda que o Regulamento de Política de Pessoal e Tabela de Remunerações ficou parcialmente prejudicado nas matérias contrárias ao referido decreto-lei.
11. O disposto no artigo 5.º/2 do Decreto-Lei n.º 39/2011, de 31 de março, apenas mantém a aplicação dos regulamentos internos na parte em que os mesmos não tenham sido já revogados (e por isso tenham deixado de existir na ordem jurídica) pelo Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de janeiro, o qual revogou as normas constantes do Regulamento de Política de Pessoal e Tabela de Remunerações que consagravam remunerações suplementar ou compensações complementares.
12. Na medida em que, para que uma norma repristine outra, é necessário que a primeira o anuncie expressamente e o Decreto-Lei n.º 39/2011, de 21 de março, não anuncia repristinar quaisquer normas constantes do Regulamento de Política de Pessoal e Tabela de Remunerações.
13. Por força das sucessivas leis do Orçamento do Estado, desde 2009, as carreiras que não tenham sido objeto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência regem-se pelas disposições normativas aplicáveis à data de 31 de dezembro de 2008, com as alterações decorrentes dos artigos 46.º a 48.º, 74.º, 75.º e 113.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro.
14. Pelo que, na ausência do cumprimento da lei, consubstanciado aqui na revisão de todas as carreiras, os trabalhadores mantiveram, com algumas alterações decorrentes dos artigos referidos no ponto anterior, o regime em vigor antes de 2009, não sendo por isso prejudicados.
15. Neste contexto, andou mal o Acórdão Recorrido quando entendeu que o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 39/2011, de 21 de Março, se encontra desarticulado com o Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de Janeiro e que carece de interpretação no sentido de manter em vigor todo o normativo relativo ao pessoal em vigor, sem levar em linha de conta o efeito revogatório operado por este último diploma sobre os regulamentos internos do IGFCSS, IP.
16. Assim, o ato impugnado está correto ao não reconhecer aos trabalhadores determinadas atribuições patrimoniais por desconformes com o Decreto-Lei 14/2003, pelo que, ao decidir de modo contrário, o Douto Acórdão recorrido enferma de erro de direito.

O recorrido, notificado para o efeito, contra-alegou, tendo apresentado as seguintes conclusões:
I. Em conformidade com o disposto no n.º 3 do DL 449-A/99, de 4/11, o Conselho Directivo do IGFCSS, por deliberação de 29/12/1999, submeteu à aprovação do Ministro do Trabalho e da Solidariedade o “Regulamento de Política de Pessoal e Tabela de Remunerações (RPTR);

II. O art.º 5.º e 6.º do RPRT definem a tabela remuneratória e as compensações complementares dos trabalhadores do IGFCSS;

III. O DL 216/2007, de 29 Maio, que sucedeu ao referido DL 449-A/99, estabelece no art.º 10.º que “ao pessoal do IGFCSS,I.P. é aplicável o regime do contrato individual de trabalho”.

IV. Este diploma conferiu ao IGFCSS a possibilidade de manter um quadro de pessoal abrangido pelo estatuto da função pública e um quadro específico para o pessoal contratado no regime do contrato individual de trabalho;

V. Por sua vez, o art.º 5.º, n.º do DL 39/2011, de 21 de Março, que alterou o DL 216/2007, estabelece que “as carreiras do IGFCSS, I. P., e do II, I. P., que ainda não tenham sido objecto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência continuam a reger-se ainda pela integralidade dos respectivos regulamentos internos aprovados, até 31 de Dezembro de 2008, pelo membro do Governo responsável pela área do trabalho e da segurança social ou pelo órgão estatutário competente.”

VI. Do regime previsto no DL 14/2003 de 30 de Janeiro, que constitui o suporte legal da decisão impugnada, resulta que podem integrar o sistema remuneratório a remuneração principal, respectivos suplementos, prestações sociais e subsídio de refeição – art.º 3.º, n.º 1;

VII. O sistema remuneratório dos AA. (como se infere dos contratos de trabalho) coincide com as prestações referenciadas no art.º 3.º, n.º 1 do DL14/2003, pelo que,

VIII. Apenas se deve considerar revogado o RPTR do IGFCSS nos casos em que este preveja os benefícios indicados no n.º 2 daquela norma; Por outro lado,

IX. Deriva do art.º 6.º, n.º 2 do DL 14/2003 uma excepção – direitos legitimamente adquiridos; Posto isto,
X. Atendendo, somente, ao regime do DL 14/2003 (entrou em vigor a 31/1/2003) verifica-se que parte dos AA. foram contratados até 31/1/2003, a saber: SAMPL, MIMMC, MAN, SMCM e MJAN,
XI. Tratando-se de relações de trabalho constituídas antes da entrada em vigor do DL 14/2003, ressalta à evidência a aplicabilidade do RPTR (fundamentos aduzidos na decisão a fls. 390 e que a Recorrente admite a fls. 8 das Alegações);
XII. Quanto aos demais AA: ULGS, JLAF, JVTLS (contrato individual de trabalho) e PMAS, MCLS, LMR Mateus e PMABM (estes em regime de contrato de trabalho em funções públicas) contratados após a entrada em vigor do DL 14/2003 (entre 2008 a 2010) mesmo admitindo-se que as compensações complementares não tinham suporte normativo (previstas no art.º 6.º do RPTR e em cada um dos seus contratos), haverá que considerar:

· a salvaguarda dos direitos adquiridos previstos no art.º 6.º que se aplica às retribuições e outros benefícios que um trabalhador tenha o direito de exigir da entidade patronal e que implicam desta a correspondente obrigação de realizar certa prestação, e
· a cláusula de salvaguarda prevista no art.º 21.º da Lei 3-B/2010, de 28/4, a qual prescreve que as carreiras que não tenham sido objecto de extinção, revisão e aplicação das disposições normativas aplicáveis a 31 de Dezembro de 2008 não abrange o RPTR do IGFCSS;
XIII. Da aplicação do art.º 5.º DL 39/2011 (diploma que alterou os Estatutos do IGFCSS) retira-se a vontade expressa do legislador em manter o estatuto dos trabalhadores do IGFCSS estabelecido pelas disposições legais aplicáveis em 31/12/2008 e pelos regulamentos internos aprovados até 31/12/2008 (como bem é referido na douta decisão recorrida a fls. 394/395); De resto,

XIV. O n.º 2 do art.º 5.º do DL 39/2011 mais não é do que uma disposição transitória e não introduz nenhuma inovação na ordem jurídica, antes procede à determinação do alcance da falta de revisão das carreiras no âmbito dos trabalhadores do IGFCSS, considerando a expressão incluída nos n.º 1 e 2 do art.º 5.º “continuam a reger-se”;

XV. O n.º 2 do art.º 5.º do DL 39 interpreta a aplicação do art.º 6.º do DL 14/2003 ao determinar que se mantêm em vigor, integralmente os regulamentos internos aprovados até 31 de Dezembro de 2008 pelo órgão competente,

XVI. A sua natureza interpretativa resulta, também do âmbito de aplicação do art.º 2.º do DL 14/2003 na medida em que o IGFCSS é um instituto de regime especial e fora do âmbito orçamental referido nas al. a) e b) do n.º 3, do art.º 2.º da Lei 91/2001 de 30/08;

XVII. Quadro que permite concluir, por um lado, que a situação remuneratória dos AA. não se enquadra no DL 14/2003, o que determina a continuidade com o regime jurídico anterior à revisão da relação jurídica de emprego operada pela Lei 12-A/2008, de 27/02;

XVIII. E, por outro, que do DL 39/2011 decorre, atenta a sua natureza interpretativa, a integral manutenção dos regulamentos do pessoal do IGFCSS;

XIX. Destarte, no que respeita igualmente aos AA com contratos celebrados após a entrada em vigor do DL 14/2003, sendo trabalhadores do IGFCSS, IP cujas carreiras não foram objecto de extinção, revisão ou de decisão de subsistência, os contratos de trabalho continuam a reger-se pelas disposições legais aplicáveis em 31 de Dezembro de 2008 e pelos regulamentos internos aprovados até esta data, nomeadamente pelo RPTR que estabelece as compensações complementares a que os AA. têm legítimo ter direito; Em consequência

XX. O acto impugnado padece de manifesta ilegalidade; Acresce referir,

XXI. Que os AA. foram contratados para auferir a justa retribuição como contraprestação do trabalho, determinada pelo IGFCSS, em conformidade com o regulamento de pessoal em vigor e na Lei,

XXII. Sendo facto assente que os AA. jamais tiveram qualquer intervenção na forma como a sua remuneração foi repartida por remuneração base mensal e remuneração complementar;

O Ministério Público, notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA, pronunciou-se se no sentido de se concedido provimento ao recurso.

As questões suscitadas e a decidir resumem-se em determinar se à situação dos autos se aplica o Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de Janeiro, e se o artigo 5º do Decreto-Lei n.º 39/2011, de 21 de Março, repristinou o regulamento de Política de Pessoal e Tabela de Remunerações aprovado pelo Secretário de Estado da Segurança Social, datado de 13-01-2000.

2– FUNDAMENTAÇÃO
2.1 – DE FACTO
Na decisão sob recurso ficou assente o seguinte quadro factual:
1 – Os AA. ULGS, JLAF, JVTLS, SAMPL, MIMMC, MAN, SMCM e MJAN foram contratados em regime de contrato individual de trabalho – cfr. doc. 18; 19; 20; 21; 22; 23; 24; 25.
2- Os AA., PMAS, MCLS, LMR e PMABM foram contratados em regime de contrato de trabalho em funções públicas – doc. 16; 17; 18, 26
4 – Os AA., contratados por contrato individual de trabalho, transitaram para a modalidade de contrato de trabalho em funções públicas, nos termos do disposto no art.° 88.° da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que estabelece os regimes de vinculação de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, com efeitos a 01/01/2009., data de entrada em vigor da Lei nº 59/2008, de 11/9 (aprova o regime do contrato de trabalho em funções públicas –RCTFP).
5 - O IGFCSS foi sujeito a um processo de auditoria pelo Tribunal de Contas (n.º 05/2009- AUDIT), do qual resultou o relatório n.º 29/2010, notificado ao conselho directivo do Réu a 22/11/2010 (cfr. http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2010/audit-dgtc-rel029-2010- 2s. pdf, páginas 121 a 155).
6 - A Procuradoria-Geral da República emitiu o parecer nº 7/2012 que consta do PA apenso e que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.
7- Em 13/09/2012 o Conselho Directivo do Instituto de Gestão de Fundos da Segurança Social proferiu a seguinte deliberação (cfr. doc. de fls. do processo administrativo apenso, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido): "(...) I — Com os fundamentos de facto e de direito constantes do parecer n.° 7/2012, votado na sessão de 17 de maio de 2012 do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República e no teor do relatório do TC n.° 29/2010 elaborado no âmbito do processo de auditoria integrada ao IGFCSS, IP (processo n.° 05/2009-AUDIT), designadamente no ponto 8. da página 20, páginas 28 a 30, recomendação 11 da página 43, páginas 73 e 74, 121 a 155 que se juntam à presente deliberação como documentos n.° 8 e 9, respectivamente e aqui se dão por integralmente reproduzidos para todos os efeitos legais: a) Cessar todos os efeitos dos actos administrativos infra enunciados no que determinaram: i) atribuições das componentes remuneratórias PPM e CF (...); ii) aumentos percentuais das componentes remuneratórias PPM e CF (..); iii) concessões de comparticipações no crédito à habitação (..); que o TC considera não permitidas nos termos do disposto no DL n.° 14/2003, de 30 de Janeiro e ainda cessar definitiva e retroactivamente a produção dos efeitos remuneratórios sobre o PPM e CF emergentes da actualização da tabela remuneratória considerados ilegais à luz do mesmo diploma legal e designadamente os emergentes das deliberações CD constantes nas atas com os n.°5 197/2003, 255/2005, 319/2006, 361/2007, 406/2008 e 494/2010. b) Proceder à cessação do pagamento dos valores correspondentes aos aumentos da componente remuneratória PPM que o TC considera não permitidas nos termos do disposto no DL n.° 14/2003, de 30 de Janeiro, reduzindo-os aos montantes resultantes, em cada caso, da aplicação do supra descrito em 7-B; c) Atendendo a que a revogação dos actos administrativos mencionados em a) é fundamentada na invalidada daqueles e que assim se produzem os efeitos retroactivos previstos no n.° 2 do artigo° do Código do Procedimento Administrativo, solicitar (..) aos trabalhadores afectados nos termos da alínea anterior, bem como àqueles a quem foi aumentado o CF, no mesmo período (...) a reposição das verbas abonadas entre a data que o TC as considera ilegais e Setembro de 2012; d) Proceder à cessação do pagamento dos montantes correspondentes à componente remuneratória PPM atribuída a colaboradores admitidos após a entrada em vigor do DL 14/2003; e) Solicitar, nos termos e fundamentos indicados na alínea c) supra, aos trabalhadores afectados pela alínea anterior a reposição das verbas auferidas a título de PPM desde a sua atribuição até à cessação; Q Cessar a comparticipação no crédito à habitação dos trabalhadores aos quais a mesma foi autorizada após a entrada em vigor do DL 14/2003; g) Solicitar, nos termos e fundamentos indicados na alínea c) supra, aos trabalhadores afectados nos termos da alínea anterior a devolução da comparticipação no crédito à habitação desde a data de atribuição até à cessação da mesma; h) Nos termos e fundamentos indicados na alínea c) supra, tornar definitiva a decisão de pedir a reposição de verbas constantes das deliberações ed 10/05/2011 e 09/06/2011 (...). i) No que respeita à deliberação de 09.06.2011 de suspensão do pagamento do aumento dos montantes do PPM atribuído por efeito de promoção decididas na vigência do n.° 10 do artigo 117° da LVCR, ou seja, 01.01.2009, a qual foi devidamente notificada aos trabalhadores em causa para efeitos de audiência prévia torna-se a mesma definitiva; j) Solicitar, nos termos e fundamentos indicados na alínea c) supra, aos trabalhadores abrangidos pela alínea anterior a reposição dos valores indevidamente auferidos entre a data do referido aumento e maio de 2011; (...) II - Mais se delibera instruir o DAG para: 1 — Fazer cumprir a presente deliberação executando todos os actos para o efeito necessários; 2 — Proceder ao apuramento de todas as situações individuais elencadas nas alíneas do ponto anterior da presente deliberação, com vista a que as mesmas sejam notificadas ao trabalhador a que respeitem, sendo que o processamento dos salários de Outubro próximo já terá que reflectir a presente deliberação; 3 — Preparar as notificações necessárias para proceder à audiência prévia dos trabalhadores para efeitos do deliberado nas alíneas a) a g), g e k) do ponto anterior, devendo os trabalhadores ser notificados nos termos do artigo 100° e 101° do CPA para, em 10 dias, dizerem, por escrito, o que tiverem por conveniente na condição de nada dizendo nesse prazo a decisão se converter em definitiva” – doc. 2 junto com a p.i..
8) Em 18/10/2012 o Conselho Directivo do Instituto de Gestão de Fundos da Segurança Social proferiu a seguinte deliberação (cfr. doc. de fls. do processo administrativo apenso, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido): " O Conselho Directivo delibera, nos termos e para os efeitos do artigo 84° do Código de Procedimento Administrativo, a medida provisória de processamento dos pagamentos devidos aos trabalhadores em conformidade com a decisão constante em 1 — a), b), d) e f) do projecto de deliberação de 13/09/12, já notificada aos trabalhadores a 27/09/2012. Não obstante as pronúncias realizadas por alguns trabalhadores em exercício do direito de audiência prévia, entende o Conselho Directivo que, até à comunicação aos trabalhadores do cálculo das quantias devidas em concreto a cada um, tal como decorrem do projecto de deliberação de 13/09/12 e da resposta às referidas pronúncias dos mesmos, é necessário o processamento, provisório, dos pagamentos devidos, em conformidade com decisão constante em I — a), b), d) e O do projecto de deliberação de 13/09/12, porquanto é imperioso impedir que os valores indevidamente pagos continuem a ser processados até à notificação final da decisão de 13/09/12 que se mantém."
9 – Em 19/10/2012 o IGFCSS notificou os AA. de que na sequência da pronúncia por estes apresentada em sede de audiência prévia foi deliberado pelo CD em 18.10.2012 que o processamento do vencimento do mês de Outubro de 2012 reflectiria a efectivação da dita medida provisória.
10 - Por esta notificação o IGFCSS procedeu à execução do acto, fazendo reflectir as cessações dos pagamentos supra referenciados nas remunerações dos AA do mês de Outubro — Doc. 3 a 14 juntos com a p.i.
11 – Dá-se aqui por integralmente reproduzido o Regulamento de Política de Pessoal e Tabela de Remunerações (RPTR) aprovado pelo Secretário de Estado da Segurança Social, a 13 de Janeiro de 2000 - doc. 1 junto com a p.i.
12 - Em 9/6/2011 o CD deliberou suspender provisoriamente o pagamento da parte do aumento do montante do PPM destes AA, facto que efectivamente ocorre desde Junho/2011.
13 - Desde essa data que estes AA vêem a sua remuneração mensal diminuída em € 190,70 (MAN) e € 119,81 (SMCM) — Doc. 28 e 29.
14 - O IGFCSS em 27 de Setembro/2012 proferiu despacho definitivo sobre a matéria — Doc. 30 e 31.
15 – O IGFCSS notificou os AA, SAMPL e MJAN, em 19 de Outubro de 2012 para repor quantias referentes ao período de 2004 a 2012. — Doc. 32 e 33
16 - Dá-se aqui por integralmente reproduzido o PA apenso.

3 – DE DIREITO
Cumpre apreciar as questões suscitadas pelos Recorrentes, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redacção conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.
No presente processo está em causa saber se ao caso dos autos se aplica o Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de Janeiro e se o artigo 5º do Decreto-Lei n.º 39/2011, de 21 de Março, repristinou o regulamento interno proposto pelo IGFCSS e aprovado pelo Secretário de Estado da Segurança Social datado de 13-01-2000, regulamento este que estabelece as compensações complementares que os AA. reclamam ter direito e que o acto impugnado considerou não serem devidas fazendo cessar o seu pagamento.

A decisão recorrida refere quanto a este aspecto:
Assim sendo, de acordo com o regime do DL 14/2003, importa distinguir as prestações que podem integrar o sistema remuneratório - artº 3º, nº1, alínea a): – remuneração principal, respectivos suplementos, prestações sociais e subsídio de refeição, desde que previstos na lei ou em instrumentos de regulamentação colectiva do trabalho - dos benefícios e regalias que são suplementares ao sistema remuneratório, em dinheiro ou espécie, directos ou indirectos, que acresçam às componentes remuneratórias referidas no número anterior, designadamente os seguintes: cartões de crédito para pagamento de despesas pessoais; subsídios para formação e educação; c) seguros dos ramos “Vida” e “Não vida”, exceptuando os obrigatórios por lei; d) opção de compra de viaturas; e) pagamento de combustíveis; f) empréstimos em dinheiro; g) pagamento de despesas com telecomunicações que excedam os limites aprovados pelo Governo – artº 3º, nº 2 - e que o legislador proibiu e quis fazer cessar no caso de já se encontrarem atribuídas, com salvaguarda dos direitos adquiridos.

Na data da entrada em vigor do diploma em apreço (em 31/1/2003: v. artº 8º) vigoravam os Estatutos do IGFCSS, aprovados pelo Decreto-Lei nº 449-A/99 de 4 de Novembro - diploma que só foi alterado, como vimos pelo DL 216/2007 de 29/5 e que manteve ao nível do pessoal do Instituto duas possibilidades: um quadro de pessoal abrangido pelo estatuto da função pública e um quadro específico para o pessoal contratado ao abrigo do contrato individual de trabalho, possibilidade que o DL 216/2007 manteve (v. artº 15º) - sendo fixado no artº 23º desse Decreto-Lei 449-A/99, a propósito de remunerações que “A tabela de remunerações do pessoal do Instituto em regime de contrato individual de trabalho é fixada pelo conselho directivo, dependendo de aprovação do Ministro do Trabalho e da Solidariedade.” Em conformidade com esta última norma o Conselho Directivo do IGFCSS, por deliberação de 29/12/99, submeteu à aprovação do Ministro do Trabalho e da solidariedade o Regulamento de Política de Pessoal e Tabela de Remunerações (RPTR) que veio a ser aprovado por despacho de 13/1/2000 do Secretário de Estado da Segurança Social.

No caso presente, os AA., ULGS, JLAF, JVTLS, SAMPL, MIMMC, MAN, SMCM e MJAN, foram contratados em regime de contrato individual de trabalho.

O A., ULGS por contrato datado de 18/7/2008, o A., JLAF, por contrato datado de 11/12/2008, o A., JVTLS, por contrato datado de 18/7/2008, a A., SAMPL, por contrato datado de 2/10/2010; a A., MIMMC, por contrato datado de 12/2/2001; o A., por contrato datado de 18/2/2002, o A., MAN, por contrato datado de 18/2/2002; a A., SMCM, por contrato datado de 1/5/2000 e o A., MJAN, por contrato de 1/4/2000.

Quanto aos AA., PMAS (com contrato de 1/12/2009), MCLS (com contrato de 1/10/2010), LMR (com contrato de 8/6/2010) e PMABM (com contrato de 27/8/2009) foram contratados em regime de contrato de trabalho em funções públicas.

Sucede que, os AA., contratados por contratos individuais de trabalho, transitaram para a modalidade de contrato de trabalho em funções públicas, nos termos do disposto no art.° 88.° da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, diploma que estabelece os regimes de vinculação de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, com efeitos a 01/01/2009, data de entrada em vigor da Lei nº 59/2008, de 11/9 (aprova o regime do contrato de trabalho em funções públicas –RCTFP).

Ora, considerando apenas o regime do DL 14/2003, diploma que, como vimos, adoptou medidas de redução da despesa pública, com vista a assegurar uma política orçamental sustentada e de consolidação das finanças públicas, num quadro de participação do país na união económica e monetária (v. preâmbulo) e, ignorando, para já, a alteração introduzida nos estatuto do IGFCSS pelo DL 39/2011, temos que, os contratos celebrados após 31/1/2003 – no caso os contratos dos AA. PMAS, MCLS, LMRM, ULGS, JLAF, JVTLS, SAMPL e PMABM – uma vez que se trata de relações de trabalho que se constituíram no âmbito da vigência do referido diploma legal e que por força do disposto no nº 1do artº 6º, quando foram celebrados (nos anos de 2008 a 2010), se encontravam revogadas todas as disposições gerais e especiais não constantes de lei ou de instrumento de regulamentação colectiva do trabalho, bem como todos os regulamentos e actos, que constituíssem regalias suplementares ao sistema remuneratório, em dinheiro ou espécie, nomeadamente, as compensações estabelecidas no artº 6º do Regulamento de Política de Pessoal e Tabela de remunerações aprovado por despacho de 13/1/2000 do Secretário de Estado da Segurança Social, a sua atribuição não tinha suporte normativo.

Acresce que, a salvaguarda estabelecida no artº 21º da Lei nº 3-B/2010, de 28/4 – OE para o ano de 2000- no que toca às carreiras, nomeadamente as de regime especial e as de corpos especiais, que ainda não tenham sido objecto de extinção, revisão, a sua manutenção e a aplicação das disposições normativas aplicáveis em 31 de Dezembro de 2008 não abrange o Regulamento de Política de Pessoal e Tabela de remunerações aprovado por despacho de 13/1/2000 do Secretário de Estado da Segurança Social que constitui um regulamento interno.

Ao invés, no que diz respeito aos AA., MIMMC, MAN, SMCM, MJAN e PMABM, cujos contratos foram celebrados entre os anos 2000 e 2001, tendo presente os fundamentos invocados, considera-se que tratando-se de relações de trabalho constituídas antes da entrada em vigor do DL nº 14/2003 e estando em vigor o Decreto-Lei nº 449-A/99 de 4 de Novembro que expressamente previa que a tabela de remunerações do pessoal do IGFCSS, em regime de contrato individual de trabalho, como sucedia com estes AA., fosse fixada pelo conselho directivo do IGFCSS e aprovada pela tutela, como foi, impõe-se concluir que estes subsídios foram atribuídos por regulamento interno legalmente aprovado e como tal deverá considerar-se que a atribuição das compensações complementares ao abrigo do disposto no artº 6º do referido Regulamento e expressamente fixadas no termo contratual, se integram no conteúdo dos respectivos contratos individuais de trabalho e, por conseguinte, fazem parte integrante do estatuto remuneratório dos respectivos trabalhadores que confiaram na declaração de vontade do co-contratante ao fixar determinados tipos de remuneração e que, com muita probabilidade, à data, foram a razão de ser da celebração do contrato, pelo que, fundadamente, confiaram na continuidade do seu pagamento enquanto não fossem alteradas, por mútuo acordo, as condições contratuais.

Resultando tais compensações de uma vinculação do IGFCSS, as mesmas firmaram-se na esfera jurídica desses AA. e tornaram-se exigíveis. A sua eliminação, por força do disposto no Decreto-Lei nº 14/2003, ofenderia situações jurídicas já constituídas e que se projectam no tempo e representaria uma alteração desproporcionada da contraprestação que constitui a remuneração, violadora do princípio da confiança.

Na verdade, o Tribunal Constitucional tem entendido que o princípio da confiança é violado quando haja uma afectação inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa de expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos (cfr. p.ex. Acórdãos n.º 287/90, 303/90, 625/98 e 634/98).

… Acontece que, com a aprovação das alterações aos Estatutos do IGFCSS, pelo DL nº 39/2011, agravaram-se as dificuldades de interpretação do quadro legal e da busca da efectiva determinação legal pretendida pelo legislador para os trabalhadores do IGFCSS, no que tange à sua componente remuneratória.

Na verdade, em plena vigência do DL 14/2003, de 30 de Janeiro, entrou em vigor em 22 de Março de 2011 o DL nº39/2011, de 21 de Março que alterou o DL nº 216/2007, de 29/5 e que, entre outros objectivos, pretendeu clarificar e disciplinar matérias respeitantes ao estatuto jurídico-funcional dos seus colaboradores (v. preâmbulo), concretizando esse desiderato no artº 5º - revisão das carreiras – estabelecendo que as carreiras do IGFCSS, I. P., que ainda não tenham sido objecto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência, como sucede com os ora AA., continuam a reger – se pelas disposições legais aplicáveis em 31 de Dezembro de 2008 e pelos regulamentos internos aprovados, até 31 de Dezembro de 2008, pelo membro do Governo responsável pela área do trabalho e da segurança social ou pelo órgão estatutário competente.

Ora, perante esta vontade do legislador em manter em vigor o estatuto jurídico-funcional dos trabalhadores do IGFCSS, I. P. estabelecido pelas disposições legais aplicáveis em 31 de Dezembro de 2008 e, ainda, pelos regulamentos internos aprovados, até 31 de Dezembro de 2008, estamos perante uma incompreensível solução face ao posicionamento expresso no DL nº 14/2003, reveladora de uma desarticulação de soluções legais que, como se antevê, em nada facilitam a tarefa do intérprete.

Como interpretar, então, o artº 5º do DL nº39/2011, de 21 de Março?

Na interpretação da lei, o seu aplicador não deve cingir-se à letra da lei mas o pensamento legislativo a que o intérprete chegue tem de conter um mínimo de correspondência verbal (artº9º do Código Civil).
…
Impõe-se, então, apurar o sentido da norma em questão.

De acordo com o elemento literal, podemos dizer que o legislador, presumindo-se que soube exprimir o seu pensamento em termos adequados quis, efectivamente, que o estatuto jurídico-funcional dos colaboradores do IGFCSS, cujas carreiras ainda não tinham sido objecto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência, como sucede com os ora AA., continuassem a reger – se pelas disposições legais aplicáveis em 31 de Dezembro de 2008 e pelos regulamentos internos aprovados até 31 de Dezembro de 2008, pelo membro do Governo responsável pela área do trabalho e da segurança social, como sucede, nomeadamente, com o regulamento interno proposto pelo IGFCSS e aprovado pelo Secretário de Estado da Segurança Social em 13/1/2000, regulamento esse que estabelece as compensações complementares a que os AA. reclamam ter direito e que o acto impugnado considerou não serem devidas fazendo cessar o seu pagamento.

Mas se dúvidas houvesse, o que já não acontece, as mesmas teriam que ser esclarecidas com recurso ao elemento histórico, sistemático ou racional, de forma a harmonizar a interpretação legal com os objectivos subjacentes à solução legal e tendo em conta outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretada, elementos que, como resulta da análise que vem sendo feita, nos conduziriam a um resultado interpretativo que não tem o mínimo apoio na letra da lei, o que, já vimos, não pode acontecer, tanto mais que tal significaria que o intérprete se substituiria, de forma indevida, ao legislador.

Aqui chegados, impõe-se considerar que, também quanto aos contratos celebrados após a entrada em vigor do DL 14/2003, tratando-se de funcionários do IGFCSS, I. P. cujas carreiras não foram objecto de extinção, revisão ou de decisão de subsistência, continuam os mesmos a reger-se pelas disposições legais aplicáveis em 31 de Dezembro de 2008 e pelos regulamentos internos aprovados até 31 de Dezembro de 2008, pelo membro do Governo responsável pela área do trabalho e da segurança social, nomeadamente, pelo Regulamento Interno proposto pelo IGFCSS e aprovado pelo Secretário de Estado da Segurança Social em 13/1/2000, regulamento esse que estabelece as compensações complementares a que os AA. reclamam ter direito e que o acto impugnado considerou não serem devidas fazendo cessar o seu pagamento.

Nesta medida, atenta a ilegalidade de que padece o acto impugnado, não pode o mesmo manter-se na ordem jurídica e, em consequência, em cumprimento do disposto do artº 71º do CPTA, impõe-se a condenação da entidade demandada na prática de todos os actos necessários a repor a situação dos AA. como se tal acto não tivesse sido praticado.

O recorrente insurge-se contra o assim decidido referindo que se aplica ao caso dos autos o Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de Janeiro, e que o artigo 5º do Decreto-Lei n.º 39/2011, de 21 de Março, não repristinou o regulamento que atribuiu os subsídios que foram retirados por aquele Decreto-Lei.

Vejamos o que está em causa.
O Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social foi sujeito a um processo de auditoria pelo Tribunal de Contas, tendo sido elaborado relatório, a que foi dado o n.º 29/2010, que levantou algumas questões sobre a legalidade da atribuição de determinadas regalias e compensações recebidas pelos seus trabalhadores. Na sequência deste relatório, e porque entretanto tinha entrado em vigor o Decreto-Lei n.º 39/2011, de 21 de Março, que revelava dificuldades de interpretação, foi solicitado Parecer à Procuradoria-Geral da República sobre a questão ora em apreciação. A Procuradoria-Geral pronunciou-se através do Parecer n.º 7/2012 e nesta sequência foi emitido o acto ora impugnado.

O Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social (IDFCSS) foi criado pelo Decreto-Lei n.º 449-A/99, de 4 de Novembro, como uma pessoa colectiva de direito pública, dotado de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com a natureza de instituto público, sujeito à tutela e superintendência do Ministro do Trabalho e da Solidariedade.
De acordo com os seus estatutos, aprovados em anexo ao referido Decreto-Lei, o Instituto tem como objectivo, a gestão de fundos de capitalização no âmbito do financiamento do sistema de segurança social do Estado e de outros sistemas previdenciais. Por seu lado, de acordo com o seu artigo 2º, o Instituto rege-se pelos presentes Estatutos e pelos regulamentos internos aprovados ao abrigo daqueles e, subsidiariamente, pelo ordenamento jurídico das empresas públicas.
O seu quadro de pessoal, de acordo com o artigo 3º do Decreto-Lei n.º 449-A/99, de 4 de Novembro, incluí trabalhadores abrangidos pelo estatuto da Função pública e possui um quadro específico para o pessoal contratado ao abrigo do contrato individual de trabalho.
O pessoal vinculado à função pública resulta das normas de transição deste diploma (artigo 6º), que refere: os funcionários do quadro do Instituto, na data de entrada em vigor do presente diploma, bem como os demais trabalhadores que, na mesma data, se encontrem requisitados ou em comissão de serviço no Instituto, poderão concorrer aos lugares do quadro específico da função pública referido nos Estatutos e, caso sejam seleccionados, poderão optar pela celebração de um contrato individual de trabalho.
Este diploma foi entretanto revogado pelo Decreto-Lei n.º 216/2007, de 29 de Maio que aprovou a nova Lei Orgânica do Instituto de Gestão de Fundos e Capitalização da Segurança Social IP (IGFCSS IP).
De acordo com esta sua nova Lei orgânica, ao pessoal do IGFCSS IP é aplicável o regime do Contrato Individual de Trabalho (artigo 10º). No entanto, nos termos do artigo 15º continuam a poder os funcionários públicos optar pela continuação do seu regime de vinculação à função pública, ou então, caso o pretendem, optar pelo regime do contrato individual de trabalho. Ou seja, continuam a coexistir as duas realidades, trabalhadores vinculados à Administração Pública e trabalhadores com contrato individual de trabalho.
A actual lei orgânica do Instituto foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 203/2012, de 28 de Agosto, que refere ser o Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social, I. P., doravante abreviadamente designado por IGFCSS, I. P., ou por Instituto de Gestão de Fundos, I. P., um instituto público de regime especial nos termos da lei, integrado na administração indirecta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio.
Com a entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, e que aprovou o novo regime de vinculação, de carreiras e de remunerações da Administração Pública, todos os trabalhadores em funções à data do referido diploma, transitaram para o regime de contrato de trabalho em funções públicas, como se encontra referido na matéria de facto dada como provada e não impugnada.
No que se refere a remunerações, a questão que está em causa nos autos, refere o artigo 23º dos Estatutos, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 449-A/99, de 4 de Novembro, que: A tabela de remunerações do pessoal do Instituto em regime de contrato individual de trabalho é fixada pelo conselho directivo, dependendo de aprovação do Ministro do Trabalho e da Solidariedade.
Neste âmbito foi aprovado o Regulamento de Politica de Pessoal e Tabela de Remunerações, aprovado pelo Secretário de Estado da Segurança Social, a 13 de Janeiro de 2000, que adoptou a tabela remuneratória do ACTV para o Sector Bancário e suas actualizações.
Refere o artigo 6º do regulamento, o que está ora em causa, que:
1. Pelo exercício de funções de Direcção ou de Coordenação, enquanto durar esse exercício e tendo em conta a complexidade da função, o mérito do trabalhador e a prática seguida no mercado de trabalho poderá ser atribuída uma compensação financeira extraordinária até 200% do valor da remuneração base do nível do trabalhador.
2. Pelo exercício de funções técnicas, administrativas e auxiliares poderão ser atribuídos prémios de produtividade e mérito, de natureza transitória, a atribuir tendo em conta a complexidade das funções, o curriculum profissional e o mérito de montante até 50% da remuneração base do nível do trabalhador.
3. O Conselho Directivo poderá, ainda, tendo em atenção a prática seguida no mercado de trabalho, nomeadamente no sector financeiro, e a especificidade ou elevada qualificação das funções a desempenhar, estabelecer outras formas de compensação complementar ou extraordinária, nomeadamente inclusão num seguro de saúde em grupo, atribuição de viatura para uso pessoal e opção de compra, nos termos definidos na lei, no final do prazo de amortização, cartão de crédito, senhas de gasolina, subsídio de transporte, pagamento de telefone e seguro automóvel, e bem, assim autorizar o pagamento de comparticipações, correspondentes à taxa Euribor a 6 meses em vigor, para fazer face a encargos com empréstimos para aquisição de habitação própria permanente, ou para obras.
4. Anualmente, em função do mérito e do desempenho demonstrados e nos moldes a definir pelo Conselho Directivo, os trabalhadores poderão ter direito a uma compensação especial até ao valor de cinco vezes a remuneração base do nível do trabalhador….

Estando este Regulamento de Politica de Pessoal e Tabela de Remunerações em vigor, nomeadamente para o que aos autos interessa, as regalias e compensações referidas no artigo 6º transcrito anteriormente, veio a ser publicado o Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de Janeiro, que visava disciplinar a atribuição de regalias e benefícios suplementares ao sistema remuneratório, directos ou indirectos, em dinheiro ou em espécie, que acresçam à remuneração principal dos titulares de órgãos de administração ou gestão e de todos os trabalhadores das entidades abrangidas por este diploma, independentemente do seu vínculo contratual ou da natureza da relação jurídica de emprego, conforme se refere no artigo 1º deste diploma.
O diploma em causa tem como âmbito de aplicação (artigo 2º) todas as entidades que preencham cumulativamente os requisitos previstos nas alíneas a) e b) do nº 3 do artigo 2º da Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, incluindo as que, nos termos das suas leis orgânicas, estejam subsidiariamente submetidas ao regime das empresas públicas, em qualquer das suas modalidades.
Nos termos do artigo 2º, n.º 3, deste diploma 3- São serviços e fundos autónomos os que satisfaçam, cumulativamente, os seguintes requisitos:
a) Não tenham natureza e forma de empresa, fundação ou associação públicas, mesmo se submetidos ao regime de qualquer destas por outro diploma;
b) Tenham autonomia administrativa e financeira;
c) Disponham de receitas próprias para cobertura das suas despesas, nos termos da lei.
Ou seja, integram este conceito os Institutos Públicos com autonomia administrativa e financeira, e com receitas próprias, como é o caso do Réu. Assim sendo o referido diploma era de aplicar ao caso dos autos, o que não aconteceu, motivo pelo qual, quando da Auditoria do Tribunal de Contas foi levantada a questão, tendo surgido, nesta sequência, o acto ora impugnado e cuja análise está agora em questão.

Refere o artigo 3º deste diploma, com a epígrafe, sistema remuneratório, que:
1 - O sistema remuneratório dos titulares de órgãos de administração ou de gestão e restante pessoal das entidades referidas no artigo anterior é composto pela remuneração principal, respectivos suplementos, prestações sociais e subsídio de refeição, desde que previstos na lei ou em instrumentos de regulamentação colectiva do trabalho.

2 - É proibida a atribuição aos titulares de órgãos de administração ou gestão e restante pessoal das entidades referidas no artigo anterior de quaisquer regalias e benefícios suplementares ao sistema remuneratório, em dinheiro ou espécie, directos ou indirectos, que acresçam às componentes remuneratórias referidas no número anterior, designadamente os seguintes:
a) Cartões de crédito para pagamento de despesas pessoais;
b) Subsídios para formação e educação;
c) Seguros dos ramos «Vida» e «Não vida», exceptuando os obrigatórios por lei;
d) Opção de compra de viaturas;
e) Pagamento de combustíveis;
f) Empréstimos em dinheiro;
g) Pagamento de despesas com telecomunicações que excedam os limites aprovados pelo Governo.
Através despe diploma pretendeu-se disciplinar a atribuição de regalias e benefícios suplementares e consequentemente a despesa pública, muitas vezes resultante de regulamentação avulsa, como se refere no próprio preâmbulo do diploma que pela sua clareza, tendo em atenção os objectivos pretendidos pela sua aplicação, passamos a transcrever.
A matéria respeitante a regalias e benefícios suplementares ao sistema remuneratório atribuídos pelos serviços e fundos autónomos aos seus dirigentes e funcionários traduz-se numa realidade marcada pela ausência de um modelo coerente e sistematizado e, como tal, assente em situações heterogéneas e potenciadoras de regimes profundamente diferenciados.

As lacunas e desajustamentos encontrados justificam a definição urgente de regras claras e inequívocas de forma a garantir o respeito por critérios de legalidade, exigência e moralização que assegurem uma uniformidade de procedimentos neste universo e promovam a boa gestão financeira na utilização de fundos públicos.

A existência, em certos casos, de regulamentação avulsa e ad hoc relativamente a determinadas regalias e benefícios tem originado tratamentos diversificados em situações idênticas.

Noutros casos, verifica-se a ausência de regulamentação e enquadramento legal, bem como a sobreposição na utilização de algumas regalias e benefícios.

Torna-se também urgente a adopção de medidas no sentido da redução da despesa pública com o objectivo de assegurar uma política orçamental sustentada e de consolidar as nossas finanças públicas, no quadro da participação de Portugal na união económica e monetária.
Com a aplicação deste diploma ficaram assim proibidas as regalias e benefícios suplementares que vão para além dos definidos no n.º 1 do artigo 3º.
Ou seja, ficou proibida a atribuição das regalias e suplementos remuneratórios referidos no art.º 6º, com a epígrafe, compensações complementares, do Regulamento de Politica de Pessoal e Tabela de Remunerações e referentes, nomeadamente, de acordo com o mencionado no acto impugnado, aos prémios de produtividade e mérito, à comparticipação nos juros de crédito à habitação e aos seguros de saúde. De notar, no entanto, que a partir desta data, ficaram ainda proibidos a atribuição das outras regalias mencionadas no referido artigo 6º do Regulamento de Politica de Pessoal e Tabela de Remunerações.
Tendo ficado a proibidos a atribuição destes subsídios vem o artigo 6º do Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de Janeiro, referir que:
1 - Ficam revogadas todas as disposições gerais e especiais não constantes de lei ou de instrumento de regulamentação colectiva do trabalho, bem como todos os regulamentos e actos, que contrariem o disposto no presente diploma.
2 - Cessam imediata e automaticamente com a entrada em vigor do presente diploma todas as regalias e benefícios suplementares ao sistema remuneratório previstos no n.º 2 do artigo 3.º que já tenham sido atribuídos, com excepção dos que correspondam a direitos legitimamente adquiridos.
3 - São proibidos o aumento ou a renovação das regalias e benefícios suplementares, constantes de instrumentos de regulamentação colectiva do trabalho ou de contrato escrito, que correspondam a direitos legitimamente adquiridos.
Assim sendo, com data de entrada em vigor do Decreto-Lei ora em análise, 31 de Janeiro de 2003 (ver artigo 8º) ficam revogadas todos os regulamentos que contrariem o presente diploma, e cessam imediatamente as regalias e benefícios a aí referidos com excepção dos que correspondam a direitos legalmente adquiridos.
Chegados aqui cumpre analisar, tendo em atenção a última parte deste n.º 2 do referido artigo 3º, de que forma poderão os trabalhadores a quem tinham sido atribuídos os benefícios ora extintos poder continuar a beneficiar dos mesmos, ou seja, em que circunstâncias se pode considerar que ficaram salvaguardados os direitos legalmente adquiridos.
E isto porque, conforme refere o artigo em questão, não há dúvidas que as atribuições dos referidos benefícios e que tiveram lugar após 31 de Janeiro de 2003 têm que ser considerada ilegais, uma vez que tal atribuição estava proibida. Dito de outra forma, deixou de ser possível a atribuição dos benefícios referidos no artigo 6º do Regulamento de Pessoal e Tabela de Remunerações aos trabalhadores que entraram em funções após 31 de Janeiro de 2003.
No que se refere aos trabalhadores entrados antes da entrada em vigor do referido Decreto-Lei, refere o artigo 6º do diploma, na parte final do seu nº 2, que cessam imediatamente essa atribuição com excepção dos que correspondam a direitos legalmente adquiridos.
Refere ainda o n.º 3, nesta sequência, que são proibidos o aumento e as renovações das regalias e benefícios suplementares que correspondam a direitos legalmente adquiridos.
A questão da protecção dos direitos legalmente adquiridos está intimamente ao princípio da tutela da confiança que decorre do princípio mais geral da boa-fé, mas que dada a relevância que vem conquistando na dogmática jurídica, já levou à sua parcial autonomização (Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, in Direito Administrativo Geral, Introdução e Princípios Gerais, Tomo I, 3ª edição pág. 222).
Este princípio visa salvaguardar os sujeitos jurídicos contra actuações injustificadamente imprevisíveis da Administração.
De acordo com Diogo Freitas do Amaral, in, Direito Administrativo II, pág. 136 e seguintes, a concretização do princípio da boa-fé é possibilitada através de dois princípios básicos “o princípio da tutela da confiança legítima e o princípio da materialidade subjacente”. Refere que “a tutela da confiança não é, no entanto, arvorada em princípio absoluto, ocorrendo apenas em situações particulares que a justifiquem. São, na verdade quatro os pressupostos jurídicos de tutela da confiança. Desde logo, a existência de uma situação de confiança, traduzida na boa-fé subjectiva ou ética da pessoa lesada. Em segundo lugar, exige-se uma justificação para essa confiança, isto é, a existência de elementos objectivos capazes de provocarem uma crença plausível. Igualmente necessário é o investimento de confiança, isto é, o desenvolvimento efectivo de actividades jurídicas assentes sobre a crença consubstanciada. Por último, surge a imputação da situação de confiança, implicando a existência de um autor a quem se deva a entrega confiante do tutelado”.
Sobre a aplicação do principio da tutela da confiança tem-se debruçado em vários arestos o Tribunal Constitucional, referindo sobre esta matéria o Acórdão n.º 188/2009 que “ o entendimento de que o princípio do Estado de direito democrático postula «uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na actuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas», conduzindo à consideração de que «a normação que, por natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança jurídica que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar, como dimensões essenciais do Estado de direito democrático, terá de ser entendida como não consentida pela lei básica» (entre outros, o acórdão n.º 303/90, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 17º vol., pág. 65).

… Este princípio postula, pois, uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da actuação do Estado.

Como se refere no Acórdão do STA proc. n.º 0860/14, de 13-10-2016:
O princípio da segurança jurídica, enquanto implicado no princípio do Estado de Direito Democrático, encerra em si duas ideias basilares. Uma, a de estabilidade, no sentido de que as decisões dos entes públicos “não devem poder ser arbitrariamente modificadas, sendo apenas razoável a alteração das mesmas quando ocorram pressupostos materiais particularmente relevantes”. A outra, a da previsibilidade, que no essencial se “reconduz à exigência de certeza e calculabilidade, por parte dos cidadãos, em relação aos efeitos jurídicos dos atos normativos”.

LX. Daí que a realização e efetivação do princípio do Estado de Direito, no nosso quadro constitucional, impõe que seja assegurado um certo grau de estabilidade e previsibilidade às pessoas sobre as suas situações jurídicas, ou seja, que se mostre garantida a confiança na atuação dos entes públicos, porquanto “sem a possibilidade, juridicamente garantida, de poder calcular e prever os possíveis desenvolvimentos da atuação dos poderes públicos suscetíveis de se repercutirem na sua esfera jurídica” cada pessoa se converteria “em mero objeto do acontecer estatal” [cfr. Jorge Reis Novais in: “Os Princípios Constitucionais Estruturantes da República Portuguesa” (Coimbra 2004), págs. 261 e 262].

LXI. É, assim, que os princípios da proteção da confiança e da segurança jurídica pressupõem um mínimo de previsibilidade em relação aos atos do poder, no caso vertente do poder legislativo, de molde a que a cada pessoa seja garantida e assegurada a continuidade das relações em que intervém e dos efeitos jurídicos dos atos que pratica.

LXII. A propósito da “segurança jurídica” e da “proteção da confiança” refere o J.J. Gomes Canotilho que “… a segurança jurídica está conexionada com elementos objetivos da ordem jurídica - garantia da estabilidade jurídica, segurança de orientação e de realização do direito - enquanto a proteção da confiança se prende mais com as componentes subjetivas da segurança, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos atos dos poderes públicos. A segurança e a proteção da confiança exigem, no fundo: (1) fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos atos do poder; (2) de forma que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios atos. Deduz-se já que os postulados da segurança jurídica e da proteção da confiança são exigíveis perante qualquer ato de qualquer poder - legislativo, executivo e judicial. O princípio geral da segurança jurídica em sentido amplo (abrangendo, pois, a ideia de proteção da confiança) pode formular-se do seguinte modo: o indivíduo tem do direito poder confiar em que aos seus atos ou às decisões públicas incidentes sobre os seus direitos, posições ou relações jurídicas alicerçados em normas jurídicas vigentes e válidas por esses atos jurídicos deixado pelas autoridades com base nessas normas se ligam os efeitos jurídicos previstos e prescritos no ordenamento jurídico …” [in: “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 7.ª edição, pág. 257].

LXIII. E, um pouco mais à frente, afirma ainda o mesmo Professor que a “mudança ou alteração frequente das leis (de normas jurídicas) pode perturbar a confiança das pessoas, sobretudo quando as mudanças implicam efeitos negativos na esfera jurídica dessas mesmas pessoas. O princípio do Estado de direito, densificado pelos princípios da segurança e da confiança jurídica, implica, por um lado, na qualidade de elemento objetivo da ordem jurídica, a durabilidade e permanência da própria ordem jurídica, da paz jurídico-social e das situações jurídicas; por outro lado, como dimensão garantística jurídico-subjetiva dos cidadãos, legitima a confiança na permanência das respetivas situações jurídicas. Daqui a ideia de uma certa medida de confiança na atuação dos entes públicos dentro das leis vigentes e de uma certa proteção dos cidadãos no caso de mudança legal necessária para o desenvolvimento da atividade dos poderes públicos” [in: ob. cit., págs. 259 e segs.].

LXIV. Temos, portanto, que para apreciar uma eventual lesão da proteção da confiança mostra-se essencial apurar se o Estado, no uso dos seus poderes, tomou efetivamente decisões ou encetou comportamentos suscetíveis de gerar nas pessoas expetativas de continuidade, se as mesmas tomaram decisões ou fizeram planos de vida ou de atividade com fundamento nessas mesmas expetativas, mas também se tais expetativas na continuidade da política estadual eram legítimas, já que fundadas ou justificadas por razões sérias apoiadas em bens e valores constitucionalmente protegidos, e se a mudança entretanto havida do comportamento dos poderes públicos não foi ela reclamada ou exigida por um interesse público que, pela sua acuidade, imperiosidade e valor, se deva sobrepor ao valor da tutela das expetativas criadas.

Voltando ao nosso caso concreto e tendo em atenção os ensinamentos referidos anteriormente, não há dúvidas que a atribuição dessas regalias e benefícios que foram atribuídos no âmbito da aplicação do regulamento de Politica de Pessoal e Tabela de Remunerações antes da aplicação do Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de Janeiro, criaram na esfera jurídica dos benificiários uma expectativa legítima quanto à sua fruição, sendo legítima a sua continuidade enquanto se verificarem os pressupostos da sua continuidade. No entanto é de referir que nos termos do n.º 3 do referido artigo 6º do diploma ora em análise o aumento e a renovação destas regalias estavam proibidas. Ou seja, a partir de 31 de Janeiro de 2003, as regalias atribuídas e que tivessem como pressuposto uma renovação ou um aumento, estavam proibidas.
Assim sendo não pode vingar a tese do recorrido (conclusão XI) de que estando as relações de trabalho constituídas antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de Janeiro, estava salvaguardada a aplicabilidade do RPTR. Mas não é assim, uma vez que estavam proibidas as renovações da atribuição dessas regalias e o seu aumento. Por exemplo, quanto ao seguro de saúde estava proibido a sua renovação após a sua caducidade temporal. O mesmo quanto aos prémios que fossem renováveis e com carácter transitório.
Pelo exposto temos de concluir que a partir de 31 de Janeiro de 2003 estava interdita a atribuição de novas regalias e suplementos referidos no nº 2 do artigo 3º do Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de Janeiro ao pessoal do Instituto de Gestão de Fundos e Capitalização da Segurança Social IP, devendo cessar as atribuições realizadas até essa data com a excepção das que correspondessem a direitos legalmente adquiridos. Passaram a estar proibidos os aumentos e as renovações dessas regalias anteriormente atribuídas.
Vem, no entanto o recorrido sustentar que com a aplicação do Decreto-Lei n.º 39/2011, de 21 de Março, foi repristinado o Regulamento de Politica de Pessoal e Tabela de Remunerações de 2000, pelo que teriam ficado salvaguardadas as situações de todos os trabalhadores, devendo assim ser considerado ilegal o acto ora impugnado. Foi esta também a decisão do Acórdão recorrido e contra a qual se vem insurgir o recorrente.
Refere o artigo 5º deste Decreto-Lei, que tem como objectivo delimitar e regular aspectos específicos da orgânica das instituições da segurança social e disciplinar, matérias do respectivo regime e funcionamento (artigo 1º), o seguinte:
1 — Sem prejuízo das alterações decorrentes dos artigos 46.º a 48.º, 74.º, 75.º e 113.º da Lei n.º 12 -A/2008, de 27 de Fevereiro, as carreiras do IGFCSS, I. P., e do II, I. P., que ainda não tenham sido objecto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência continuam a reger -se, nos termos do disposto no artigo 21.º da Lei n.º 3 -B/2010, de 28 de Abril, e no n.º 4 do artigo 112.º da Lei n.º 12 -A/2008,
de 27 de Fevereiro, pelas disposições legais aplicáveis em 31 de Dezembro de 2008.
2 — Para efeitos do disposto no número anterior, as carreiras do IGFCSS, I. P., e do II, I. P., que ainda não tenham sido objecto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência continuam a reger-se ainda pela integralidade dos respectivos regulamentos internos aprovados, até 31 de Dezembro de 2008, pelo membro do Governo responsável pela área do trabalho e da segurança social ou pelo órgão estatutário competente.
Analisado o artigo em questão aplicando-o à nossa situação concreta, não vemos como se pode concluir que do mesmo resulta a repristinação do regulamento de 2000, quando o mesmo tinha sido revogado, na parte que agora nos interessa, em 2003.
A posição do código civil português, assumida no seu artigo 9.º, refere no seu n.º 1 que o intérprete não se deve cingir à letra da lei, mas deve reconstituir, a partir dela, o pensamento legislativo. No entanto a letra da lei é o seu ponto de partida (n.º 2 do artigo 9.º do Código Civil) mas também é o seu limite, na medida em que não pode a interpretação jurídica não ter um mínimo de correspondência verbal.

Por outro lado, o n.º 3 do referido artigo 9.º privilegia a interpretação que melhor condiga com o significado natural e correcto das expressões utilizadas, pois o intérprete presumirá que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados e que consagrou as soluções mais acertadas.
Analisando a nossa situação concreta verificamos que no n.º 1 do artigo 5º vem referido que as carreiras (sublinhado nosso) do IGFCSS, I. P., e do II, I. P., que ainda não tenham sido objecto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência continuam a reger -se, nos termos do disposto no artigo 21.º da Lei n.º 3 -B/2010, de 28 de Abril, e no n.º 4 do artigo 112.º da Lei n.º 12 -A/2008, de 27 de Fevereiro, pelas disposições legais aplicáveis em 31 de Dezembro de 2008.
Por outro lado, vem o n.º 2 precisar que para efeitos do número anterior, ou seja, para efeitos das carreiras que não tenham sido objecto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência, estas, as carreiras, continuam a reger-se ainda pela integralidade dos respectivos regulamentos internos aprovados, até 31 de Dezembro de 2008. Ou seja, estamos a falar da situação jurídica a que ficam sujeitas as carreiras do pessoal do IGFCSS e não as remunerações complementares, que não fazem, obviamente, parte da carreira, como parece fazer crer o recorrido. Verifica-se que o diploma ora em análise pretendeu definir a situação jurídica das carreiras deste pessoal, uma vez que sendo carreiras especiais ainda não lhes tinha sido aplicado, na sua totalidade, o disposto na Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro. Quando no artigo 5º se refere à integralidade dos regulamentos aprovados, essa integralidade refere-se às carreiras em que se encontra o pessoal, o que está em causa no diploma, e não a quaisquer outras questões. Esta conclusão também se retira do facto de o n.º 2 referir que as carreiras continuam a reger-se ainda pela integralidade dos regulamentos. Se continuam a reger-se, é porque existe uma continuidade com o que ainda estava vigor à data de 31 de Dezembro de 2008. Na verdade este n.º 2 do artigo 5º tem que ser conjugado com o n.º 1 do referido artigo, que se refere expressamente às carreiras do pessoal e não com suplementos remuneratórios caducados há cerca de oito anos.
Mesmo percorrendo os vários critérios hermenêuticos da interpretação jurídica, temos que chegar à mesma conclusão. Temos neste caso o
a) Elemento gramatical – correspondendo ao texto/letra da lei, constitui, também, o ponto de partida da interpretação e ao seu limite. Como já referimos a categoria em que se encontra integrado o recorrente já consta do texto da referida Portaria, pelo que não vemos como se possa integrar noutro segmento.
b) Elemento lógico – corresponde ao espírito da lei, pelo que, tomando como ponto de partida o elemento gramatical, a intenção do legislador foi separar as duas categorias, a de inspector, nas suas várias subcategorias e a de inspector – adjunto, também nas suas várias categorias.
(O elemento gramatical e o elemento lógico devem ser utilizados conjuntamente)
c) Elemento teleológico - consiste no fim visado pelo legislador ao elaborar a norma (Ratio legis).
e) Elemento sistemático – compreende a consideração das outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma a interpretar, ou a consideração de disposições que regulem lugares paralelos (contexto da lei e lugares paralelos).
c) Elemento histórico – compreende todos os elementos relacionados com a história do diploma.
Nenhum destes critérios de interpretação jurídica nos levam a concluir de outra forma que não a anteriormente exposta.
De referir ainda que o artigo 5º do Decreto-Lei n.º 39/2011, de 21 de Março, não pode se considerada uma norma interpretativa do artigo 6º do Decreto-Lei n.º 14/2003 de 30 de Janeiro, como refere o recorrido, até porque, como vimos não vem regular a mesma matéria.
Como refere Baptista Machado (Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, págs. 247 e ss.), para se poder falar em lei interpretativa é necessária a verificação simultânea de dois requisitos: que a solução do direito anterior seja controvertida ou pelo menos incerta; e "que a solução definida pela nova lei se situe dentro dos quadros da controvérsia e seja tal que o julgador ou o intérprete a ela poderiam chegar sem ultrapassar os limites normalmente impostos à interpretação e aplicação da lei. Ora, não poe ocorrer lei interpretativa quando estão em causa situações diferentes, como é o caso dos autos.
De todo o exposto temos de concluir que não ocorreu repristinação do Regulamento de Politica de Pessoal e Tabela de remunerações com a aplicação do Decreto-Lei n.º 39/2011, de 21 de Março, pelo que têm de proceder as conclusões do recorrente devendo a decisão recorrida ser revogada.
Os AA. vêm, no entanto, na presente acção administrativa especial, solicitar ainda que não poderia o Conselho Directivo revogar os seus actos constantes das actas de 277/2005, 359/2007, 407/2008, 430/2008, 45172009, 454/2009, 255/2005, 319/2006, 361/2007, 403/2008, 45072009, 197/2003, 186/2003, 260/2005 e 479/2010, uma vez que os actos foram praticados há mais de um ano, e como actos administrativos que são, e constitutivos de direitos, não poderiam ser revogados.
Na verdade, tendo nós concluído que não ocorreu repristinação do Regulamento de Politica de Pessoal e Remunerações, temos de verificar se ocorrem os outros vícios assacados ao acto impugnado. Está em causa, nesta altura, a decisão da entidade demandada, ora recorrente que, com base no acto impugnado, veio solicitar aos seus trabalhadores a reposição dos montantes indevidamente recebidos.
Quanto a este aspecto refere-se na alínea D. I. c) do acto impugnado (ver fls. 57 dos autos – n.º 7 do probatório) que “ atendendo à revogação dos actos administrativos mencionados em a) é fundamentada na invalidade daqueles e que assim se produzem os efeitos retroactivos previstos no n.º 2 do artigo 145º do Código de Procedimento Administrativo, solicitar ao abrigo do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, aos trabalhadores afectados nos termos da alínea anterior…a reposição das verbas.
Estamos no âmbito da obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas indevidamente, que nos termos do n.º 1 do artigo 40º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, prescrevem no prazo de cinco anos. Tem sido jurisprudência assente que o disposto neste artigo não é incompatível com o referido no artigo 141º do CPA. Ver nets sentido Acórdão deste Tribunal Proc. n.º 01663/13.2BEBRG, de 30-11-2016, quando refere:
1. O disposto no n° 1 o artigo 40º do Decreto-Lei nº 155/92, de 28.07, não é incompatível com o disposto no artigo 141° do Código de Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n°442/91, de 15 de Novembro.
2. Existindo um crédito já definido é compreensível o prazo extenso de 5 anos para a restituição, uma vez que, nesse caso, a certeza é precisamente a que resulta da definição do crédito, ou seja, vai no sentido da restituição ao Estado, nos termos do disposto no n° 1 o artigo 40º do Decreto-Lei nº 155/92, de 28.07.
Neste termos estando em causa a reposição de verbas indevidamente recebidas e referindo o despacho recorrido que as mesmas se processam de acordo com o disposto no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, não ocorre qualquer ilegalidade nesta decisão.
De todo o exposto se conclui que o acto ora impugnado não sofre dos vícios que lhe vêm assacados, pelo que não pode proceder o pedido dos AA. mencionado na alínea a).
Vêm ainda os Autores no seu pedido (alínea b) solicitar que seja ordenada a restituição aos AA., MAN e SMCM das quantias retidas desde Junho de 2011 até à presente data e referentes à medida provisória ilegal.
De acordo com o artigo 84º e 85º do CPA em vigor à data dos factos, as medidas provisórias caducam logo que seja proferida decisão sobre o assunto. Só caducam passados seis meses, após a sua decisão se não for estabelecido qualquer prazo. O Autor não vem referir que não tenha sido estabelecido algum prazo, mencionado a entidade demandada que da notificação remetida aos AA, vinha referido que a medida provisória seria aplicável até que fosse proferida “ decisão definitiva”. No entanto, sempre se dirá que estando em causa a reposição de verbas recebidas indevidamente, se estas estão no prazo dos cinco anos referidos no Decreto-Lei n.º 255/92, de 28 de Julho, terão as mesas que ser repostas nos cofres do Estado, independentemente da cessação ou não da medida provisória.
Improcede assim esta alegação dos Autores.
Referem ainda estes que seja declarada a prescrição dos valores pagos aos 7º e 11º AA, SAMPL e MJAN respectivamente, referentes aos anos de 2005 a 2007 a título de comparticipação no crédito à habitação.
Como já referimos a reposição de montantes que vão para além dos cinco anos, encontra-se prescrita, nos termos do artigo 40º do Decreto-Lei n.º 255/92, de 28 de Julho. Tendo os AA. ora em causa sido notificados da decisão de reembolso em 2012, os montantes anteriores a 2007 estarão, naturalmente, prescritos como, aliás, vem peticionado.
Neste caso têm razão os AA. pelo que vai deferido este seu pedido.
Conclui-se do referido anteriormente que as conclusões do recorrente têm de ser consideradas parcialmente procedentes devendo a decisão recorrida ser revogada. Por seu lado, analisados os pedidos da presente acção administrativa especial, conclui-se pelo improcedência dos pedidos a) e b) e pelas razões expostas anteriormente, pela procedência do pedido referente à alínea c).

3 – DECISÃO
Pelo exposto acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder provimento ao recurso revogar a decisão recorrida e julgar parcialmente procedente a presente acção, julgando improcedentes os pedidos a) e b) e procedente o pedido referido na alínea c).
Custas por ambas as partes na proporção do decaimento nas duas instâncias, que se fixa em 90% para os AA e em 10% para a entidade demandada.
Notifique.

Porto, 11 de Maio de 2017
Ass.: Joaquim Cruzeiro
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco