| Decisão Texto Integral: |
Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
O MUNICÍPIO ... Réu no presente processo de contencioso pré-contratual que contra si foi instaurado por [SCom01...], LDA. (devidamente identificada nos autos), em que é Contrainteressada [SCom02...], S.A. (igualmente devidamente identificada nos autos)
– no qual, por referência ao concurso público para a celebração do contrato de empreitada de “Limpeza de estradas e caminhos municipais (valetas, aquedutos, entre outros)” a Autora impugnou o ato de adjudicação à contrainteressada, peticionando a sua anulação bem como a anulação de todos os atos posteriores que tenham eventualmente sido praticados, incluindo o contrato, caso o mesmo, entretanto, tenha sido celebrado, e cumulativamente a condenação do Réu i) a excluir a proposta da contrainteressada; ii) a reposicionar a autora em 1.º lugar; e iii) a adjudicar o contrato à proposta da Autora – inconformado com a decisão de mérito proferida pelo Tribunal a quo no saneador-sentença de 16/09/2025, que julgando procedente o processo anulou a deliberação da Câmara Municipal ... de 17/04/2025 que adjudicou a empreitada de “Limpeza de estradas e caminhos municipais (valetas, aquedutos, entre outros)” à proposta apresentada pela Contrainteressada [SCom02...], SA, bem como, o subsequente contrato n.º 23/2025 celebrado e condenou o Réu MUNICÍPIO ... a adjudicar o procedimento concursal à proposta da Autora, dela interpôs o presente recurso de apelação, pugnando pela sua revogação, com a consequente manutenção do ato de exclusão da proposta da Autora e ato de adjudicação à Contrainteressada, formulando as seguintes conclusões nos seguintes termos:
A. Vem o presente recurso interposto da douta Decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu que julga procedente a presente ação de contencioso pré-contratual e, em consequência, anula a deliberação da Câmara Municipal ... de 17.04.2025 que adjudicou a empreitada de “Limpeza de estradas e caminhos municipais (valetas, aquedutos, entre outros)” à proposta apresentada pela CI [SCom02...], bem como, o subsequente contrato ...25 celebrado, e condena a ED a adjudicar o procedimento concursal à proposta da Autora. Com o devido e maior respeito, entende-se que o Mmº Tribunal a quo não podia decidir nos termos em que o fez, passando a expor as razões para este entendimento.
B. I - DA ALTERAÇÃO DA MATÉRIA DE FACTO - Da análise da decisão sobre a matéria de facto e da sua confrontação com toda a prova produzida, entende-se que o Mmº Tribunal a quo não deu como provados factos que o deviam ter sido e que, por isso, implicam uma sua alteração.
C. Estamos a falar da seguinte factualidade, alegada pelo Recorrente nos artigos 42º, 45º, 46º, 47º e 48º, 50º, 53º, 54º, 55º e 57º da sua contestação e aceite pela Recorrida: » tipo e natureza de trabalhos previstos na Memória Descritiva e Justificativa; » tipo de trabalhos e quantidades previstos no Mapa de Quantidades para os artigos 1.1, 1.2, e 3. a 16; » O que consta do Plano de Trabalhos, do Plano de Mão de Obra e do Plano de Equipamentos apresentados pela CI relativamente aos artigos 3. a 16 do Mapa de Quantidades.
D. Efectivamente, da análise da Memória Descritiva e Justificativa (fls. 42 do p.a.), do Mapa de Quantidades (fls.174 e ss do p.a.), dos Esclarecimentos (cfr. fls.207 e 211 do p.a.), da conjugação do Mapa de Quantidades com o Plano de Trabalhos, o Plano de Mão de Obra e do Plano de Equipamentos apresentados pela CI (Cfr. fls.6 do PT da CI, linha 196; fls. 6 do PMO da CI, linha 196; fls.16 do PE da CI, linha 196), bem como dos documentos n.ºs 1 e 2 juntos com a contestação, extraem-se os seguintes factos: as tarefas e trabalhos objecto da empreitada em apreço tratam-se de tarefas que, não se revestem de particular complexidade; no artigo 1.1. está prevista a montagem, manutenção e desmontagem de estaleiro na quantidade de 1.; no artigo 1.2. está previsto o fornecimento e montagem de painéis de publicidade nas frentes de trabalho na quantidade de 1., painel cuja quantidade e dimensão foi confirmada em sede de esclarecimentos; tal painel tem dois prumos que são fixos ao solo, no início da empreitada, de forma sólida e segura; nos artigos 3. a 16. estão previstos e especificados os vários troços de intervenção nas várias Freguesias do Município ..., para os quais estão previstas duas limpezas/intervenções; no Plano de Trabalhos, no Plano de Mão de Obra e no Plano de Equipamentos apresentados pela CI, os artigos 3. a 16. do Mapa de Quantidades estão contemplados para o prazo integral de execução da empreitada (270 dias).
E. Ora, confrontando estes documentos e os factos que dos mesmos se extraem, com a matéria dada como provada, verifica-se que o Tribunal a quo: devia ter dado como provados os factos alegados nos artigos 42º, 45º, 46º, 47º e 48º, 50º, 53º, 54º, 55º e 57º da contestação do Município aqui recorrente.
F. Pelo que, atendendo à conjugação da prova referida, designadamente, da factualidade resultante da identificada prova documental, quer do processo administrativo instrutor, quer dos documentos 1 e 2 juntos com a contestação, nos termos do artigo n.º 662º do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA, deverá ser alterada a decisão proferida pelo Tribunal a quo sobre a matéria de facto nos seguintes termos:
G. Devem dar-se como provados os seguintes factos, aditando-os à matéria provada:
x.) No que respeita aos concretos trabalhos a executar, lê-se na MEMÓRIA DESCRITIVA e JUSTIFICATIVA:
“
6. Introdução
A presente memória descritiva e justificativa refere-se à empreitada de "Limpeza de estradas e caminhos municipais (valetas, aquedutos, entre outros)", e respeita a rede de estradas e caminhos municipais, pertencentes às diversas freguesias do concelho ....
A extensão total da Rede de Estradas objeto do contrato é de 308,68 km.
7. Apresentação da solução
Os objetivos fundamentais deste Projeto prendem-se com os aspetos a seguir explicitados. Estão contempladas as seguintes tarefas:
• Regularização e limpeza de bermas e valetas, passeios, intersecções, ilhéus, separadores, áreas de repouso, outras zonas de paragem e aquedutos;
• A limpeza das bermas e valetas contempla o tratamento/limpeza de uma faixa de terreno, com uma largura de 2,00m a acompanhar cada uma das bermas e/ou valeta das vias municipais;
• Limpeza de deslizamentos ou desmoronamentos de terras ou rochas dos órgãos de drenagem, valetas, bermas e faixa de rodagem, bem como, a desobstrução de qualquer entulho, matos, árvores ou outros, devendo estes ser removidos a vazadouro, de forma a garantir o perfeito escoamento das águas pluviais;
• Deve ser realizada a limpeza dos aquedutos e tubagem de serventias existentes ao longo das estradas municipais, garantindo o funcionamento dos mesmos;
• Em caso de inexistência de valeta, faz parte do caderno de encargos o rebaixamento do espaço confinante com a faixa de rodagem, de forma a permitir o escoamento das águas pluviais da zona de circulação da via municipal;
Tratam-se assim de tarefas que, não se revestindo de particular complexidade, a sua atempada execução é no entanto, condição fundamental para a preservação dos investimentos efetuados na Rede de Estradas Municipais, assim como a segurança dos seus utentes.
(…)” (cfr. Fls.42 do p.a.)
xi.) No MAPA DE QUANTIDADES estão previstos 16 artigos, sendo que – e para o que ao presente importa – nos artigos 1.1. e 1.2. pode ler-se o seguinte:
“1. ESTALEIRO E TRABALHOS DIVERSOS
1.1 Montagem, manutenção e desmontagem de estaleiro, de acordo com o artigo n.º 350 do Decreto-Lei n.º 278/2009, de 2 de outubro, principal, secundário ou qualquer outra instalação provisória de apoio à execução dos trabalhos, incluindo as correspondentes instalações, redes provisórias de água, esgotos, eletricidade e de meios de comunicação, vias internas de circulação e tudo o mais necessário à montagem e construção dos mesmos para o conjunto dos trabalhos incluídos nas empreitadas, bem como limpeza, vedação e sinalização, regularização de terrenos e limpeza de entulhos, de acordo com as diversas peças do projeto de execução.
1.2. Fornecimento e montagem de painéis de publicidade a colocar nas frentes de trabalho com, no mínimo, os seguintes elementos: designação da obra, entidade adjudicante, adjudicatário, valor da adjudicação, prazo, data provável de conclusão, de acordo com as indicações da Fiscalização e a legislação em vigor. Inclui a sua remoção final a vazadouro da responsabilidade do Empreiteiro.
xii.) Para cada um destes dois artigos está prevista a quantidade de 1.
xiii.) Quanto ao artigo 1.2. – fornecimento e montagem de painéis de publicidade – em sede de esclarecimentos, a Autora colocou a seguinte questão: Quantos painéis de publicidade serão? Quais serão as dimensões dos painéis de publicidade? Ao que a ED veio responder: Será apenas um painel, com a dimensão de 1,00mx1,50m. (cfr. Fls. 207 e 211 do p.a.)
xiv.) Nos artigos 3. a 16. estão previstos e especificados os vários troços de intervenção nas várias Freguesias do Município ...: ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., União de Freguesias,
..., ..., ... e ..., (cfr. Fls., 174 e ss do p.a.) xv.) No que diz respeito ao estaleiro, previsto no artigo 1.1., prevê-se na cláusula 6ª do CE que cabe ao empreiteiro os trabalhos de montagem, construção, manutenção, desmontagem e demolição do estaleiro, sendo que, na cláusula 32ª que as apólices de seguro devem estar válidas até à desmontagem final do estaleiro.
xvi.) Relativamente ao artigo 1.2., conforme esclarecido pela ED - e é norma em todas as empreitadas com estas características - está aqui em causa um único painel publicitário que deverá conter, no mínimo, alguns elementos, e cujo modelo é fornecido ao adjudicatário pela ED – Doc. 1
xvii.) Este painel tem dois prumos que são fixos ao solo, no início da empreitada, de forma sólida e segura, num local a indicar pela ED – habitualmente, um local visível, onde haja passagem de maior tráfego na estrada municipal - e permanece fixo, naquele local, durante todo o prazo de execução da obra, só sendo removido no final. – Doc. 2.
xviii.) Quanto aos artigos 3. a 16. do Mapa de Quantidades, tanto no Plano de Trabalhos, como no Plano de Mão de Obra, como no Plano de Equipamentos que apresentados pela CI, está contemplado o prazo integral de execução da empreitada (270 dias) e, por isso, também os trabalhos previstos para a 2ª Intervenção, onde se repete, sem qualquer diferença, tudo o que está previsto para a 1ª. (Cfr. fls.6 do PT da CI, linha 196; fls. 6 do PMO da CI, linha 196; fls.16 do PE da CI, linha 196)
H. II – DOS ERROS DE JULGAMENTO 1.Da violação do artigo 72º, n.º 5 do CCP
Conforme resulta dos autos, é facto assente e não contestado pelo Município que, de facto, o júri solicitou esclarecimentos à CI relativamente ao preço de proposta apresentada, a que esta respondeu, mas tais elementos não foram publicitados na plataforma electrónica.
I. Acontece que, contrariamente àquele que foi o entendimento do Mmº Tribunal a quo, não se pode concordar - com o devido respeito - que tal facto tenha como consequência a ilegalidade da decisão final de adjudicação.
J. Em primeiro lugar, se é certo que não houve essa disponibilização, certo é também que o Júri, com a maior clareza e transparência, mencionou-o expressamente, tanto no Relatório Preliminar, como no Relatório Final, sem que - diga-se - a ora Recorrida tivesse - como devia e podia - requerido a sua consulta e/ou notificação
K. Acresce que, esta omissão sempre consubstanciaria uma situação de notificação insuficiente, nos termos do artigo 60º do CPTA, geradora de mera ineficácia do acto (cfr. n.º 1) – e não da sua ilegalidade - e que sempre permitiria que a Recorrida lançasse mão da faculdade prevista nos seus nºs 2 e 3 (cfr. artigo 60º, n.ºs 2 e 3 e 104º, n.º 2 do CPTA)
L. Mas, ainda que assim não se entendesse, sempre estaríamos no âmbito de aplicação da teoria da degradação das formalidades essenciais ou da sua irrelevância, prevista no n.º 5 do artigo 163.º do CPA, designadamente nas usas alíneas b) e c), pelo que o Tribunal a quo estava em condições de ter por irrelevante a irregularidade em apreço, com a manutenção do acto impugnado porque válido e legal, o que, não tendo feito, violou, o artigo 72º, n.º 5 do CCP e o artigo 163º, n.º 5, alíneas a) e c) do CPA.
M. 2. Da violação do artigo 152º e ss do CPA - Acolhendo a posição sufragada pela Autora, entendeu o Mmº Tribunal a quo que foi violado o dever de fundamentação do Relatório Final e, consequentemente, do acto de adjudicação, uma vez que júri não se pronunciou relativamente a todos os vícios alegados pela A. em sede de audiência prévia.
N. Ora, basta percorrer, primeiro, o conteúdo do Relatório Preliminar, depois, o do Relatório Final, para se concluir quais as razões de facto e de Direito que levaram à ordenação da proposta da CI em 1º lugar e à consequente decisão de adjudicação estão claramente reveladas. E tanto assim é que o alegado pela Autora na sua petição demostra que a mesma percebeu claramente porque é que foi a proposta da CI a adjudicada.
O. Assim sendo, como se defende, ao decidir a douta Decisão em recurso não fez uma correcta apreciação da factualidade sub iudice e uma devida aplicação de direito, violando, os artigos 146º e 148º do CCP e 152º e 153º do CPA, pelo que deverá ser revogada em conformidade.
P. Da violação dos artigos 70. º, n.º 2, 146. º, n.º 2, alínea o), 72. º, n.º 2, do CCP; artigo 4.1, alíneas c) e e), do PP, cláusulas 6.ª e 13.ª, do CE e artigos 57.º, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º e 361.º do CCP – quanto ao Plano de Trabalhos e Da violação dos artigos 70. º, n.º 2, 146. º, n.º 2, alínea o), 72. º, n.º 2, do CCP; artigo 4.1, alíneas c), e) e f), do PP, cláusulas 6.ª, 9ª e 25ª do CE e artigos 57.º, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º, 361.º e 361º-A do CCP – quanto ao Plano de Pagamentos e Cronograma Financeiro
Q. A A. sustentou que existindo omissão no plano de trabalhos da CI, relativamente aos artigos 1.1. e 1.2., e incongruência entre o plano de trabalhos, o cronograma financeiro e o plano de pagamentos, a proposta da CI padece de vício de violação de lei, devendo ser excluída nos termos dos artigos 70º, n.º 2, 146º, n.º 2, alínea o), artigo 72º, n.º 2 do CCP, por violação dos artigos 4.1, alíneas c), e) e f) do PP; cláusulas 6ª, 9ª, 13ª e 23ª do CE; e artigos 57º, n.º 1, alíneas b) e c) e n.º 2, alínea b), 250º, 361º e 361º-A do CCP.
R. Acolhendo a tese da Autora e o Mmº Tribunal a quo decidiu no mesmo sentido. Ora, com o devido respeito, sem prejuízo de se concordar inteiramente que o plano de trabalhos se afigura fundamental para o controlo da execução da obra e que deve conter todos os elementos exigidos pela lei, entende-se que as concretas especificidades do procedimento sub iudice e as omissões que poderão estar aqui em causa, permitiriam que o Tribunal tivesse decidido de forma diferente.
S. De facto, considerando as concretas especificidades, quantidade e tipo de trabalhos, respeitantes aos artigos 1.1 e 1.2, e da análise conjunta e integrada de todos os elementos que instruíram a proposta da CI, o Júri entendeu – como entende a ED - que, embora os trabalhos contidos nestes artigos não estivessem retratados no PT, PMO e PE, para o período respeitante à 2ª intervenção, esta omissão acaba por se revelar inócua na validade e seriedade da proposta.
T. De facto, como acima se referiu, os trabalhos contidos nos artigos 1.1., montagem, manutenção e desmontagem de estaleiro, e 1.2, fornecimento, montagem e a remoção do painel de publicidade, ambos na quantidade de 1, esgotam-se, consomem-se com a sua imediata execução, sendo que, também os equipamentos e ...-obra previstos são apenas e só aqueles, pois estes trabalhos só são feitos uma vez, o que significa que o n.º e tipo de equipamentos e o n.º e especificidades da mão de obra necessários para a 2ª limpeza/intervenção são exactamente os mesmos que estão previstos para a 1ª.
U. Veja-se, aliás, que na Lista de Preços Unitários da CI, para cada um dos artigos 1.1 e 1.2, está contemplada a quantidade de 1 unidade, o que significa que a mesma se propõe a executá-los por inteiro, ao longo de todo o prazo da empreitada, na 1ª e 2ª intervenção.
V. Para além disso, tal como bem refere a Autora, a obra, na parte referente aos trabalhos respeitantes à 2ª intervenção, nunca poderia ser executada sem ter o estaleiro, não sendo crível - sendo, até, completamente improvável - que, terminada a 1ª intervenção e antes de decorrido todo o prazo de execução da empreitada, a CI desmontasse o estaleiro.
W. E o mesmo se diga em relação ao painel publicitário. Sendo um único elemento, afixado ao chão, no início da empreitada, no local indicado pela ED, e só sendo removido no final do prazo da execução da obra, também não é crível - sendo, também, completamente improvável - que, terminada a 1ª intervenção e antes de decorrido todo o prazo de execução da empreitada, a CI removesse o painel do local. Ao mesmo tempo, considerando que os trabalhos e os troços respeitantes à 2ª limpeza/intervenção, são, como se disse, uma repetição e iguais aos que estão previstos para a 1ª, também nada justificaria que se desmontasse o estaleiro ou removesse o painel.
X. Acresce que, como também se disse, a existência destes dois artigos, no período respeitante à 2ª limpeza/intervenção, está expressamente prevista no Plano de pagamentos e no Cronograma Financeiro de Trabalhos a CI, onde, permitimo-nos repetir, o primeiro pagamento respeitante a estes dois artigos é efectuado 60 dias após o início dos trabalhos, mês 3 (Junho 2024), e os restantes, sucessivamente e sem interrupções, de Julho 2024 a Fevereiro de 2026, ou seja, sucessivamente e sem interrupções, durante todo o prazo da execução da empreitada.
Y. Poder-se-á dizer e concluir que se estão previstos pagamentos respeitantes a todo o prazo de execução da empreitada é porque também os trabalhos dos artigos 1.1 e 1.2 respeitantes ao período da 2ª intervenção/limpeza estão previstos como trabalhos a executar pela CI.
Z. Ora, no presente caso concreto, em que está em causa a execução de trabalhos simples e sem grandes especificidades (irrepetíveis no que respeita aos artigos 1.1 e 1.2, e repetidos relativamente aos artigos 3 a 16), a análise conjunta, integrada e complementar de todos os planos e de todos os elementos que instruíram a proposta – que é possível ser feita de forma simples e célere – permite, de forma clara e inquestionável, o controlo, a gestão e a fiscalização da execução da empreitada por parte do dono da obra, podendo-se concluir que a proposta da CI cumpre os objectivos pretendidos pelo Legislador com os artigos 361º e 361º-A do CCP.
AA. Aliás, sempre se diga que o plano de trabalhos sempre poderá ser ajustado, nos termos do artigo 361º, nºs 5 e 6 do CCP.
BB. Assim, entende-se que o facto de a CI não assinalar que os trabalhos, equipamentos e ...-obra dos artigos 1.1. e 1.2 também estavam contemplados para o período da 2ª limpeza/intervenção se deve a manifesto lapso, configurando um erro na declaração, já que resulta claro, de tudo o exposto, que a vontade declarada não corresponde à vontade real (vejase v.g. o douto Ac.do STA de 18.01.2018 (Proc.0742/17).
CC. Por fim, não pode deixar de sublinhar-se que no presente procedimento concursal, o critério de adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante, determinada pela avaliação do preço ou custo, sendo que, a proposta apresentada pela CI é, sem sombra para dúvidas, a que cumpre esse desiderato, ficando mais de €100.000,00 abaixo da proposta apresentada pela A.
DD. Assim, e atento o acabado de expor, entende-se, salvo melhor opinião, que os lapsos detetados, porque irrelevantes no contexto integral da proposta, não podem pô-la em causa, devendo ser considerados inócuos.
EE. Mas, ainda que assim não se entenda, a omissão detetada, face à especificidade dos trabalhos em causa e à globalidade dos trabalhos que constituem a presente empreitada, sempre poderá ser considerada como a falta de um elemento não essencial, constituindo-se como uma mera irregularidade, podendo ser sanada, posição, aliás, que tem vindo a ser sufragada pela Jurisprudência e Doutrina nesta matéria. (cfr. v.g. Ac. TCAS de Acórdão de 2023-01-12 (Proc. n.º
1129/21.7BELRA)
FF. Assim sendo, como se defende, ao decidir como decidiu o Mmº Tribunal a quo fez uma incorreta apreciação da factualidade sub iudice e uma errada aplicação de direito, violando, os artigos 70. º, n.º 2, 146. º, n.º 2, alínea o), 72. º, n.º 2, do CCP; artigo 4.1, alíneas c) e e), do PP, cláusulas 6.ª, 9ª, 13.ª e 25º, do CE e artigos 57.º, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º e 361.º e 361º-A do CCP, bem como os princípios da proporcionalidade e da prossecução do interesse público.
GG. Deverá o presente recurso ser julgado totalmente procedente com a consequência manutenção, porque válido e legal, do ato de exclusão da proposta da Recorrida e, consequentemente, do ato de adjudicação à Contrainteressada.
HH. III – DA DISPENSA DO PAGAMENTO DO REMANESCENTE DA TAXA DE JUSTIÇA, a que se reporta o n.º 7 do artigo 6.º do Regulamento das Custas Processuais (aprovado pelo DL n.º 34/2008, de 26 de Fevereiro) O valor da presente ação foi fixado em € 327.000,00.
II. Em matéria de custas, decidiu o Tribunal a quo que as mesmas ficavam a cargo da Entidade Demandada, nos termos os termos dos art. 527º do CPC, aplicável ex vi art.º1º, do CPTA e art.6, n.º 4 Tabela II do RCP, não tendo, no entanto, emitido qualquer pronúncia relativamente à dispensa do remanescente da taxa de justiça.
JJ. Ora, perante esta omissão, não pode o Recorrente deixar de reagir nos termos e para os efeitos do artigo 616º do CPC, aplicável ex vi art.º 1º do CPTA, nos termos e com os seguintes fundamentos:
KK. Dispõe o n.º 1 do artigo 6.º RCP que a taxa de justiça corresponde ao montante devido pelo impulso processual do interessado e é fixada em função do valor e complexidade da causa de acordo com o Regulamento, lendo-se no n.º 7 do mesmo artigo que nas causas de valor superior a (euro) 275 000,00 o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento. (cfr. art.6º do RCP)
LL. Por sua vez, prescreve o artigo dispõe o artigo 570º, n.º 7 do CPC, aplicável ex vi art.º 1º do CPTA, que 7. Para efeitos de condenação no pagamento de taxa de justiça, consideram-se de especial complexidade as ações e os procedimentos cautelares que: a) Contenham articulados
ou alegações prolixas; b) Digam respeito a questões de elevada especialização jurídica, especificidade técnica ou importem a análise combinada de questões jurídicas de âmbito muito diverso; ou c) Impliquem a audição de um elevado número de testemunhas, a análise de meios de prova complexos ou a realização de várias diligências de produção de prova morosas. (cfr. art. 570, n.º 7 do CPC) (negritos e sublinhados nossos)
MM. Assim, se atentarmos à tramitação e àquele que foi o thema decidendum dos presentes autos verificamos, desde logo - e começando pela alínea c) do n.º 7, do referido artigo 570º - que, em primeira instância, foi dispensada a realização de audiência prévia, bem como a audiência de julgamento, não tendo havido quaisquer diligências de produção de prova, sempre se dizendo que o único meio de prova trazido ao processo se reconduziu a um normal processo administrativo instrutor de procedimento concursal, sem qualquer complexidade de análise.
NN. Acresce que, uma leitura dos articulados apresentados, bem como da douta Decisão em recurso permite uma clara, concisa e rápida perceção daquilo que foi trazido a Juízo, até porque as concretas questões a tratar, para além de não serem manifestamente controversas (quer a nível jurisprudencial, como doutrinal), não configuravam especial complexidade, nem específicos e especiais conhecimentos para uma sua célere análise e decisão.
OO. Entende-se, por isso e salvo melhor opinião, não estarem também preenchidos os pressupostos das alíneas a) e b) para considerar a presente ação de especial complexidade, sendo que, as taxas de justiça que foram efetivamente pagas pelo Recorrente e pelas partes, se coaduna, de forma justa e adequada, ao que foi/é a tramitação e a realidade dos presentes autos.
PP. Deste modo e atento a acabado de expor, entende-se existirem fundamentos para que este Venerando Tribunal possa dispensar o pagamento da taxa de justiça remanescente nos termos do n.º 7 do artigo 6.º RCP, o que se requer.
A Recorrida Autora [SCom01...], LDA. contra-alegou pugnando pelo improvimento do recurso, com manutenção da sentença recorrida, terminando com as seguintes conclusões:
A) O recurso vem interposto da sentença proferida a 16.09.2025, que julgou procedente a ação e: a) Anulou a deliberação da Câmara Municipal ... de 17.04.2025, que adjudicou a empreitada de “Limpeza de estradas e caminhos municipais (valetas, aquedutos, entre outros)” à proposta apresentada pela CI [SCom02...], bem como, o subsequente contrato n.º 23/2025 celebrado; Condenou a Entidade Demandada a adjudicar o procedimento concursal à proposta da Autora;
B) Veio o réu interpor recurso da sentença, solicitando a procedência do recurso interposto e a manutenção do ato de adjudicação, bem como do consequente contrato n.º 23/2025;
C) Acontece, porém, que não assiste qualquer razão ao réu, conforme passamos a demonstrar;
I – Da (pretendida) Alteração da Matéria de Facto
D) Considera o Município que a matéria por si alegada, nos artigos 42.º, 45.º, 46.º, 47.º, 48.º, 50.º, 53.º, 54.º, 55.º e 57.º da sua contestação, deverá constar dos factos assente;
E) Sucede, porém, que a factualidade em questão não é relevante para o conhecimento do mérito da causa, conforme concluiu, e bem, o Tribunal a quo, ao não selecionar a referida matéria para os factos assentes, sendo que, para além do mais, o alegado no artigo 57.º da contestação do Município consubstancia matéria conclusiva;
F) Consequentemente, a pretensão do Município, de alterar a matéria de facto, deverá, simplesmente, improceder;
II – Dos Erros de Julgamento
1. Da violação do artigo 72.º, n.º 5, do CCP
G) Vem o Município defender que, embora tenha solicitado esclarecimentos à contrainteressada e ainda que os esclarecimentos em causa não tenham sido disponibilizados na plataforma (conforme resulta do ponto 9) dos factos provados), que desse incumprimento não pode resultar a ilegalidade do ato de adjudicação;
H) Refere, para o efeito, que embora não tenha disponibilizado os esclarecimentos, que a existência dos mesmos foi referida no Relatório Preliminar e no Relatório Final e que, quanto muito, o que estaria em causa seria uma notificação insuficiente, nos termos do artigo 60.º do CPTA;
I) Ora, o alegado pelo Município não tem qualquer fundamento, desde logo porque o Município não alegou a referida violação na sua contestação, não podendo vir fazê-lo de forma inovatória nesta fase;
J) De qualquer modo, certo é que o disposto no artigo 60.º do CPTA não se aplica ao caso em concreto;
K) Com efeito, o normativo em questão aplica-se à notificação dos atos administrativos, verificando-se que os esclarecimentos pedidos e prestados no âmbito de um procedimento pré-contratual não consubstanciam atos administrativos;
L) Por outro lado, realce-se que a autora, aquando do exercício do seu direito de audiência prévia, alegou a falta de publicação dos esclarecimentos, registou que tal consubstanciava a violação do disposto no artigo 72.º, n.º 5, do CCP, e que o Município estava obrigado a publicitar os esclarecimentos em questão e a elaborar novo Relatório Preliminar – cfr. ponto 11) dos factos assentes;
M) Sucede que, não obstante o referido alerta, o Município, de forma autoritária e prepotente, manteve a sua posição de não publicitar os esclarecimentos na plataforma, o que revela que incumpriu, de forma deliberada, o disposto no artigo 72.º, n.º 5, do CCP;
N) Acresce que, no caso em concreto, não se pode considerar que o objetivo pretendido com a imposição de publicitação dos esclarecimentos na plataforma tenha sido cumprido por outra via, verificando-se que a autora viu-se impedida de conhecer, durante a pendência do procedimento administrativo, os esclarecimentos em causa, bem de se pronunciar sobre os mesmos,
O) Constatando-se que o Município não pode afirmar que a proposta do Júri teria sido exatamente a mesma ainda que a autora tivesse tomado conhecimento dos esclarecimentos e se tivesse pronunciado sobre os mesmos (visto que o Município não se confunde com o Júri);
P) Registe-se que, no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 20.12.2022, proferido no processo n.º 00230/22.4BEVIS (in www.dgsi.pt), referido pelo Município nas suas alegações, o Tribunal apenas considerou que o incumprimento da obrigação de publicitar os esclarecimentos na plataforma não determinaria a ilegalidade do ato de adjudicação porque os concorrentes tomaram conhecimento do teor dos esclarecimentos (e não apenas conhecimento da existência dos mesmos) no âmbito do procedimento (através do Relatório Final), tendo tido oportunidade de se pronunciarem sobre os mesmos ainda na pendência do procedimento administrativo (aspeto este também destacado pelo Tribunal a quo na fundamentação da sentença);
Q) Assim, andou bem o Tribunal a quo ao ter decidido no sentido de entender que o incumprimento, de forma deliberada pelo Município, do disposto no artigo 72.º, n.º 5, do CCP, não poderia de deixar de determinar, no caso em concreto, a ilegalidade do ato de adjudicação;
R) Podendo ler-se na sentença proferida pelo Tribunal a quo, a este respeito, o seguinte:
“Voltando ao caso concreto, resulta da matéria assente, porque não controvertido, que o pedido de esclarecimentos dirigido pela ED à CI [SCom02...], quanto ao preço da sua proposta, bem como, a resposta dada por esta última, não foram publicitadas na plataforma na qual tramitou o procedimento concursal em discussão nos autos, nem foram notificados os demais concorrentes, no caso a Autora, circunstância que se soma àquela, numa clara violação do disposto no n.º 5 do art.º 72.º do CCP, segundo o qual devem todos os concorrentes ser imediatamente notificados dos esclarecimentos disponibilizados na plataforma eletrónica.
Ora, no âmbito dos princípios que regem a contratação pública, como sejam os princípios da igualdade, transparência, e imparcialidade, e das normas em referência, é relevante que os demais concorrentes saibam que foram pedidos e prestados esclarecimentos, assim como o teor desse pedido/resposta, de modo a poder exercer o controlo da legalidade e dos seus direitos, em face da análise que sobre eles vier a ser emitida, explicitada na decisão do Júri do procedimento.
Este controlo, conforme referido, traduz-se quer ao nível da tempestividade da apresentação do esclarecimento, mas também quanto ao seu teor, atendendo ao parâmetro de legalidade imposto pelo n.º 2 do art. 72.º do CCP, ao exigir que os esclarecimentos prestados não contrariem os elementos constantes dos documentos que constituem a proposta, não alterem ou completem os respetivos atributos e não visem suprir omissões que determinem a exclusão da proposta.
Posto isto, é incontornável que o pedido de esclarecimento feito pelo Júri à concorrente [SCom02...], LDA., e a resposta desta àquele, não foram notificados aos demais concorrentes, nem constam do fluxo do procedimento, apesar de constarem de referência feita no Relatório Preliminar e no Relatório Final, contudo, essa referência não permite conhecer o seu teor em concreto, porquanto não foram elencados/especificados nos citados Relatórios, nem o Júri procedeu à sua análise para efeitos de pronúncia sobre o requerimento apresentado pela Autora em sede de audiência prévia (ao invés do sucedeu no caso apreciado no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 20/12/2022, processo n.º 00230/22.4BEVIS).”
S) Assim, a pretensão do Município deverá improceder, mantendo-se o decidido na sentença proferida pelo Tribunal a quo;
2. Da violação do artigo 152.º do ss do CPA
T) Alega o Município que o Tribunal a quo não andou bem ao ter decidido que foi violado o dever de fundamentação do Relatório Final;
U) A respeito, refere que “basta percorrer, primeiro, o conteúdo do Relatório Preliminar, depois, o do Relatório Final, para se concluir quais as razões de facto e de Direito que levaram à ordenação da proposta da CI em 1º lugar e à consequente decisão de adjudicação estão claramente reveladas. E tanto assim é que o alegado pela Autora na sua petição demostra que a mesma percebeu claramente porque é que foi a proposta da CI a adjudicada.”;
V) Sucede, porém, que também neste âmbito não assiste qualquer razão ao Município;
W) Com efeito, recorde-se que a autora, no âmbito do procedimento, exerceu o seu direito de audiência prévia em relação ao Relatório Preliminar, verificando-se que o Município desconsiderou o alegado pela autora, seja quanto à falta de publicitação dos esclarecimentos (mantendo a postura de não os publicitar), seja quanto aos vícios invocados pela autora que determinavam a exclusão da proposta da contrainteressada (cfr. documento n.º 11 junto com a petição inicial e ponto 12) dos factos assentes).;
X) Assim, sobre a audiência prévia exercida pela autora, o Júri referiu o seguinte no Relatório Final (cfr. documento n.º 11 junto com a petição inicial e ponto 12) dos factos assentes): “Após análise da reclamação apesentada, o Júri do Procedimento informa que solicitou esclarecimentos ao concorrente [SCom02...], S.A., respeitante ao preço da proposta apresentada e considerando que, no Programa do Procedimento, não se encontrava definido qualquer limite do preço anormalmente baixo, o mesmo foi efetuado, para clarificar o Júri, face ao preço base do procedimento.”
“Relativamente aos fundamentos apresentados para a exclusão do concorrente [SCom02...], S.A., o Júri, deliberou por unanimidade, não dar provimento à mesma, considerando que o concorrente cumpre com o nº 4 do Programa do Procedimento (Documentos da Proposta).”
Y) Ora, no caso em concreto, é mais do que evidente a violação do dever de fundamentação por parte do Município quanto ao ato de adjudicação, sendo que essa fundamentação deveria de constar do Relatório Final;
Z) Sucede que, lido e analisado o Relatório Final, não se consegue perceber por que motivo a proposta da contrainteressada não foi excluída, conforme defendido na audiência prévia, sendo, assim, manifesta a falta de fundamentação do Relatório Final e, consequentemente, do ato de adjudicação (que se sustenta naquele);
AA) Assim, é manifesto que o Tribunal a quo andou bem ao ter julgado o ato de adjudicação ilegal, por violação do dever de fundamentação, decisão esta que deverá ser mantida pelo Tribunal ad quem.
3. Da violação dos artigos 70.º, n.º 2, 146.º, n.º 2, alínea o), 72.º, n.º 2, do CCP; artigo 4.1 alínea c) e e), do PP, cláusulas 6.ª e 13.ª, do CE, e artigos 57.º, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º e 361.º do CCP
4. Da violação dos artigos 70. º, n.º 2, 146. º, n.º 2, alínea o), 72. º, n.º 2, do CCP; artigo 4.1, alíneas c), e) e f), do PP, cláusulas 6.ª, 9ª e 25ª do CE e artigos 57.º, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º, 361.º e 361º-A do CCP – quanto ao Plano de Pagamentos e Cronograma Financeiro
BB) De acordo com a decisão proferida, a proposta da contrainteressada não cumpre “exigências específicas do ponto 3. da Memória Descritiva constante das peças do procedimento, ou é exigido pelo Caderno de Encargos, nas Cláusulas 6.º, 9.º e 13.º e no Programa de Procedimento n.º 4.1. al. e), constituindo tal desrespeito, fundamento de exclusão da proposta, nos termos dos arts. 361.º, 70.º n.º 2, al. a), conjugada com o art. 57.º n.º 1 al. c), e ainda com o art. 146.º, n.º 2, alínea o), todos do CCP.”;
CC) Concluiu, ainda, o Tribunal a quo que a proposta da contrainteressada “não cumpre exigências específicas do ponto 3. da Memória Descritiva constante das peças do procedimento, ou é exigido pelo Caderno de Encargos, nas Cláusulas 6.º, 9.º e 13.º e no Programa de Procedimento n.º 4.1. al. e), apesar de estarmos perante uma prestação de serviços de aparente simplicidade, cujo critério de adjudicação era o critério monofator do preço mais baixo, tal circunstância não desobriga os concorrentes do cumprimento das exigências mínimas previstas nos artigos 361.º, n.º 1 e 361.º-A, n.º 1, do CCP. (sobre questão semelhante o ac do TCAS, de 29/05/2025 no proc. n.º 789/24.1BELLE).
O desrespeito dos arts. 361.º, 70.º n.º 2, al. a), conjugado com o art. 57.º n.º 1 al. c), e ainda com o art.
146.º, n.º 2, alínea o), todos do CCP, é também fundamento para exclusão da proposta da CI [SCom02...].”;
DD) Já o Município, sem deixar de reconhecer a importância fundamental do plano de trabalhos para efeitos de controlo da execução da obra e que o mesmo deve conter todos os elementos exigidos por lei, defende que “as concretas especificidades do procedimento sub iudice e as omissões que poderão estar aqui em causa, permitiriam que o Tribunal tivesse decidido de forma diferente”;
EE) Acontece, porém, que mais uma vez não assiste qualquer razão ao Município;
FF) Dos factos assentes (e não colocados em causa pelo Município) decorre a seguinte factualidade com relevo para análise dos vícios em questão:
“18) Resulta do Plano de Segurança e Saúde, várias referências à existência de estaleiro. (cfr. fls. 48/159 do PA);
19) O Plano de Trabalhos apresentado pela CI [SCom02...], prevê a execução da empreitada em causa durante 270 dias, sendo que todos os trabalhos referentes à 2.ª Intervenção estão previstos a partir da 23.ª semana (cfr. cronograma Plano de Trabalhos apresentado pela CI, Processo Administrativo "Instrutor" (271517) Processo Administrativo "Instrutor" (005069797) de 05/06/2025 20:32:22);
20) No Plano de Trabalhos apresentado pela CI [SCom02...], resulta a manutenção do estaleiro e trabalhos diversos até à 20ª semana – 135 dias. (cfr. cronograma Plano de Trabalhos apresentado pela CI, Processo Administrativo "Instrutor" (271517) Processo Administrativo "Instrutor" (005069797) de 05/06/2025 20:32:22);
21) No Plano de Mão-de-Obra apresentado pela CI [SCom02...], resulta que terá equipamentos associados às rubricas 1.1 e 1.2 até à 20ª semana. (cfr. Plano de Mão-de-Obra apresentado pela CI [SCom02...]; Processo Administrativo "Instrutor" (271517) Processo Administrativo "Instrutor" (005069796) de 05/06/2025 20:32:22);
22) No Plano de Equipamentos, apresentado pela CI [SCom02...], resulta que terá mão de obra associada às rubricas 1.1 e 1.2 até à 20ª semana. (Plano de Equipamentos, apresentado pela CI [SCom02...]; Processo Administrativo "Instrutor" (271517) Processo Administrativo
"Instrutor" (005069795) de 05/06/2025 20:32:22);
23) Decorre do Plano de pagamentos e cronograma financeiro apresentado pela CI pagamentos referentes às rubricas 1.1 e 1.2 nos meses 3 a 11. (cfr. Plano de Pagamentos apresentado pela CI; Processo Administrativo "Instrutor" (271517) Processo Administrativo "Instrutor" (005069798) de 05/06/2025 20:32:22);”
GG) Refere o Município que a execução dos trabalhos previstos nos artigos 1.1 e 1.2 esgota-se, consome-se em si mesmo, em dois concretos momentos: no exato momento em que o estaleiro é montado e o painel é colocado, no início da empreitada; no exato momento em que o estaleiro e o painel são retirados, no final da empreitada;
HH) Contudo, não é isso que resulta do Plano de Trabalhos apresentado;
II) Com efeito, do Plano de Trabalho apresentado na proposta da contrainteressada consta que o estaleiro e o painel publicitário serão montados e colocados no início da empreitada, mas depois apenas terão de ser mantidos até à 20.ª semana, podendo ser removidos a partir daí, verificando-se que o Município não tem como impor à contrainteressada a manutenção do estaleiro e do painel publicitário a partir da 21.ª semana;
JJ) Sendo, assim, manifesto, só por aqui, que o Plano de Trabalho em causa não permite ao Município controlar a execução da obra;
KK) Com efeito, tal como decorre da sentença proferida, “o Plano de Trabalhos é, simultaneamente, um elemento essencial ao controlo da execução da obra e, nessa medida, ele tem de incluir todos os elementos exigidos pela lei (artigo 361.º, n.º 1 do CCP) e preencher todas as características (nível de densidade) às quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule [artigo 57.º, n.º 1, al. c) do CCP], pois esse nível de “pré-definição” da execução do contrato não submetido à concorrência (artigo 42.º, n.º 5 do CCP) é um elemento de perfeição da proposta, que, quando não verificado, leva à exclusão da mesma [artigo 70.º, n.º 2, al. a) do CCP]”.- ac. STA de 14/07/2022, Processo n.º 2515/21.8BEPRT.”
LL) Como se tal não bastasse, o Plano de Mão de Obra também só prevê mão de obra associada aos artigos 1.1 e 1.2 até à 20.ª semana, o mesmo acontecendo no Plano de Equipamentos,
MM) Não podendo, assim, o Município exigir à contrainteressada qualquer mão de obra ou quaisquer equipamentos, referentes aos artigos 1.1 e 1.2, a partir da 21.ª semana;
NN) Constatando-se que o facto de os trabalhos previstos a partir da 21.º semana (referentes à 2.ª intervenção) consubstanciarem uma repetição dos trabalhos executados até à 20.ª semana não tem nenhum relevo para a situação em apreço (visto que, daí, não resulta qualquer obrigação da parte da contrainteressada de manter na 2.ª intervenção o estaleiro e painel, bem como de disponibilizar qualquer mão de obra ou equipamentos a estes trabalhos!;
OO) Mais, o Plano de Trabalhos, o Plano de Mão de Obra e o Plano de Equipamentos, quanto aos artigos 1.1 e 1.2, também não estão de acordo com o Plano de Pagamentos e com o Cronograma Financeiro, porque estes preveem pagamentos mensais, mesmo a partir da 21.ª semana,
PP) Não se podendo dizer, como o Município alega, que se estão previstos pagamentos respeitante a todo o período da empreitada é porque também estão previstos trabalhos referentes a todo o período;
QQ) Não, não estão: porque precisamente o contrário resulta de forma clara do Plano de Trabalhos, do Plano de Mão de Obra e do Plano de Equipamentos!;
RR) De facto, conforme resulta da sentença proferia, “decorre da matéria assente que a CI [SCom02...] apresentou um Plano de Trabalhos, um Plano de Mão-de-obra e um Plano de Equipamento nos quais não prevê a existência de estaleiro, nem a alocação de meios humanos necessários para a execução dos trabalhos ou do respetivo equipamento, para os artigos 1.1 e 1.2 no que concerne a 2ª intervenção a realizar, a partir do 135.º dia do prazo previsto de execução de 270 dias”;
SS) Deste modo, e como é manifesto, os Planos de Trabalhos, de Mão de Obra, de Equipamentos, de Pagamentos e o Cronograma Financeiro existentes na proposta da contrainteressada, bem como a memória descritiva, não permitem o controlo, a gestão e a fiscalização da execução da empreitada por parte do dono de obra (conforme também resulta, devido à semelhança em termos factuais, do decidido no acórdão do Supremo Tribunal
Administrativo, de 13.02.2025, proferido no processo n.º 02401/23.7BEPRT, in www.dgsi.pt),
TT) Sendo manifesta a violação pela proposta da contrainteressada do disposto nos artigos 70.º, n.º 2, 146.º, n.º 2, alínea o), 72.º, n.º 2, do CCP; artigo 4.1 alínea c), e) e f), do PP, cláusulas 6.ª,
9.ª, 13.ª e 25.ª, do CE, e artigos 57.º, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º, 361.º e 361.º-A do CCP;
UU) Assim, é evidente que o Tribunal a quo andou bem ao ter julgado o ato de adjudicação ilegal, por violação do disposto nas referidas normas;
VV) Finalmente registe-se que, ao contrário do que o Município alega, a sentença proferida não viola o princípio da proporcionalidade e da prossecução do interesse público pelo que também esta alegação terá de improceder, impondo-se a manutenção da sentença proferida pelo Tribunal ad quem.
Por despacho de 07/11/2025 da Mmª Juíza a quo foi o recurso admitido com efeito suspensivo, subida imediata e nos próprios autos, tendo, então, o processo sido remetido a este Tribunal Central Administrativo em 26/11/2025.
Neste, notificado o Dig.mo Magistrado do Ministério Público nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA, não foi emitido Parecer.
*
Sem vistos, vão agora os autos submetidos à Conferência para julgamento.
*
II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/DAS QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo, ex vi dos artigos 1º e 140º nº 3 do CPTA.
No caso, em face das conclusões de recurso que vem interposto pelo Recorrente Réu MUNICÍPIO ... as questões essenciais a decidir são:
- saber se ocorrem os imputados erros de julgamento da matéria de factos – (vide conclusões
B. a G. das alegações de recurso);
- saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, quanto à solução jurídica da causa, com violação i) do artigo 72º, n.º 5 do CCP e do artigo 163º, n.º 5, alíneas a) e c) do CPA; ii) dos artigos 146º e 148º do CCP e 152º e 153º do CPA do CPA; iii) dos artigos 70. º, n.º 2, 146. º, n.º 2, alínea o), 72. º, n.º 2, do CCP; artigo 4.1, alíneas c) e e), do PP, cláusulas 6.ª e 13.ª, do CE e artigos 57.º, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º e 361.º do CCP; iv) dos artigos 70. º, n.º 2, 146. º, n.º 2, alínea o), 72. º, n.º 2, do CCP; artigo 4.1, alíneas c), e) e f), do PP, cláusulas 6.ª, 9ª e 25ª do CE e artigos 57.º, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º, 361.º e 361º-A do CCP; v) dos artigos 70. º, n.º 2, 146. º, n.º 2, alínea o), 72. º, n.º 2, do CCP; artigo 4.1, alíneas c) e e), do PP, cláusulas 6.ª, 9ª, 13.ª e 25º, do CE e artigos 57.º, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º e 361.º e 361º-A do CCP, bem como os princípios da proporcionalidade e da prossecução do interesse público – (vide conclusões H. a FF. das alegações de recurso).
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III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, assim vertida ipsis verbis no saneador-sentença recorrido:
1) A Autora, [SCom01...], Lda., é uma sociedade comercial que se dedica à construção civil. (cfr. certidão permanente, doc. n.º 4 junto com a PI e constante da proposta da A. no PA);
2) O MUNICÍPIO ..., através do Anúncio de Concurso n.º ...25, publicado na II Série do Diário da República n.º 31, de 13/02/2025, lançou o Concurso Público para a "Limpeza de Estradas e Caminhos Municipais (Valetas, Aquedutos, entre Outros)". (cfr. doc. n.º 2 junto com a PI; fls. 182/199 do Processo administrativo (PA));
3) No âmbito do procedimento concursal identificado em 2) foi fixado o preço base de € 327.250,00 (trezentos e vinte e sete mil, duzentos e cinquenta euros). (cfr. doc. n.º 3 junto com a PI; fls. 5 do PA);
4) Em 03/03/2025, a aqui Autora apresentou a sua proposta no procedimento contratual. (cfr. documento n.º 7da PI; fls. 213 do PA);
5) Em 05/03/2025, a CI [SCom02...] apresentou a sua proposta no procedimento contratual. (cfr. documento n.º 8 da PI; fls. 213 do PA);
6) Em 11/03/2025, a Entidade Demandada solicitou à CI [SCom02...] os seguintes esclarecimentos:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cfr. fls. 214 do PA);
7) Respondendo ao pedido de esclarecimentos, a CI [SCom02...], apresentou resposta da qual se extrata:
“(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)”
(cfr. 215/226 do PA);
8) Em 17/03/2025, o Júri elaborou o Relatório Preliminar, onde pode ler-se o seguinte: “(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)
(cfr. documento n.º 9 da PI; fls. 227/230 do PA);
9) Os esclarecimentos solicitados à contrainteressada [SCom02...], e por esta prestados não foram disponibilizados aos concorrentes na plataforma onde o procedimento concursal foi tramitado. (não controvertido);
10) Em 18/03/2025, os concorrentes admitidos foram notificados do Relatório Preliminar e para exercer o direito de audiência prévia nos termos previstos no artigo 147.º do CCP. (cfr. fls.
468 do PA);
11) A Autora pronunciou-se em sede de audiência prévia, nos seguintes termos: “(…)”
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)”
(cfr. doc. n.º 10 junto com a PI);
12) No que o caso importa, extrai-se do Relatório Final, datado de 01/04/2025:
“(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)”
(cfr. doc. n.º 11 junto com a PI; fls. 494/499 do PA);
13) Em 17/04/2025, a Câmara Municipal deliberou adjudicar a proposta apresentada pela
Contrainteressada [SCom02...]. (cfr. doc. n.º 1 junto com a PI; ata a fls. 502/505 do PA);
14) A decisão de adjudicação foi notificada aos concorrentes em 23/04/2025. (cfr. fls. 509 do PA); 15) Resulta do Programa de Procedimento, no que ao caso importa: “(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)
(…)”
(cfr. fls. 9/18 do PA);
16) Com relevância para os autos, resulta do Caderno de Encargos:
“(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)”
(cfr. fls 19/41 do PA);
17) Decorre da Memória Descritiva do procedimento concursal em causa: “(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cfr. fls. 42/46 do PA);
18) Resulta do Plano de Segurança e Saúde, várias referências à existência de estaleiro. (cfr. fls. 48/159 do PA);
19) O Plano de Trabalhos apresentado pela CI [SCom02...], prevê a execução da empreitada em causa durante 270 dias, sendo que todos os trabalhos referentes à 2.ª Intervenção estão previstos a partir da 23.ª semana (cfr. cronograma Plano de Trabalhos apresentado pela CI, Processo Administrativo "Instrutor" (271517) Processo Administrativo "Instrutor" (005069797) de 05/06/2025 20:32:22);
20) No Plano de Trabalhos apresentado pela CI [SCom02...], resulta a manutenção do estaleiro e trabalhos diversos até à 20ª semana – 135 dias. (cfr. cronograma Plano de Trabalhos apresentado pela CI, Processo Administrativo "Instrutor" (271517) Processo Administrativo "Instrutor" (005069797) de 05/06/2025 20:32:22);
21) No Plano de Mão-de-Obra apresentado pela CI [SCom02...], resulta que terá equipamentos associados às rubricas 1.1 e 1.2 até à 20ª semana. (cfr. Plano de Mão-de-Obra apresentado pela CI [SCom02...]; Processo Administrativo "Instrutor" (271517) Processo Administrativo "Instrutor" (005069796) de 05/06/2025 20:32:22);
22) No Plano de Equipamentos, apresentado pela CI [SCom02...], resulta que terá mão de obra associada às rubricas 1.1 e 1.2 até à 20ª semana. (Plano de Equipamentos, apresentado pela CI [SCom02...]; Processo Administrativo "Instrutor" (271517) Processo Administrativo "Instrutor" (005069795) de 05/06/2025 20:32:22);
23) Decorre do Plano de pagamentos e cronograma financeiro apresentado pela CI pagamentos referentes às rubricas 1.1 e 1.2 nos meses 3 a 11. (cfr. Plano de Pagamentos apresentado pela CI; Processo Administrativo "Instrutor" (271517) Processo Administrativo "Instrutor" (005069798) de 05/06/2025 20:32:22);
24) Em maio de 2025, a Entidade Demandada, e a CI [SCom02...] celebraram o contrato n.º 23/2025.
(cfr. fls. 564 do PA);
25) Em 03/05/2025, deu entrada no TAF de Viseu a presente ação de contencioso précontratual. (cfr. comprovativo de entrega via Sitaf);
E consignou inexistir matéria de facto não provada, relevante para a decisão a proferir.
*
B – DE DIREITO
1. Da decisão recorrida
A Mmª Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu proferiu decisão de mérito do processo no saneador-sentença de 16/09/2025, e julgando procedente o processo anulou a deliberação da Câmara Municipal ... de 17/04/2025 que adjudicou a empreitada de “Limpeza de estradas e caminhos municipais (valetas, aquedutos, entre outros)” à proposta apresentada pela Contrainteressada [SCom02...], SA, bem como, o subsequente contrato n.º 23/2025 celebrado e condenou o Réu MUNICÍPIO ... a adjudicar o procedimento concursal à proposta da Autora [SCom01...], LDA.
~
2. Da tese do Recorrente
O Recorrente Réu MUNICÍPIO ... pugna pela revogação da sentença recorrida, com a consequente manutenção do ato de adjudicação à Contrainteressada.
Para tanto imputa erro de julgamento da matéria de facto (vide conclusões B. a G. das alegações de recurso) e sustenta que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, quanto à solução jurídica da causa, com violação i) do artigo 72º, n.º 5 do CCP e do artigo 163º, n.º 5, alíneas a) e c) do CPA; ii) dos artigos 146º e 148º do CCP e 152º e 153º do CPA do CPA; iii) dos artigos 70. º,
n.º 2, 146. º, n.º 2, alínea o), 72. º, n.º 2, do CCP; artigo 4.1, alíneas c) e e), do PP, cláusulas 6.ª e
13.ª, do CE e artigos 57.º, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º e 361.º do CCP; iv) dos artigos
70. º, n.º 2, 146. º, n.º 2, alínea o), 72. º, n.º 2, do CCP; artigo 4.1, alíneas c), e) e f), do PP, cláusulas 6.ª, 9ª e 25ª do CE e artigos 57.º, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º, 361.º e 361º-A do CCP; v) dos artigos 70. º, n.º 2, 146. º, n.º 2, alínea o), 72. º, n.º 2, do CCP; artigo 4.1, alíneas c) e e), do PP, cláusulas 6.ª, 9ª, 13.ª e 25º, do CE e artigos 57.º, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º e 361.º e 361º-A do CCP, bem como os princípios da proporcionalidade e da prossecução do interesse público (vide conclusões H. a FF. das alegações de recurso).
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3. Da análise e apreciação do recurso
3.1 Do imputado erro de julgamento da matéria de facto
3.1.1 Sustenta o Recorrente Réu que devia ser levada aos factos provados a matéria por si alegada nos artigos 42º, 45º, 46º, 47º e 48º, 50º, 53º, 54º, 55º e 57º da sua contestação e aceite pela Recorrida referente ao tipo e natureza de trabalhos previstos na Memória Descritiva e Justificativa; ao tipo de trabalhos e quantidades previstos no Mapa de Quantidades para os artigos 1.1, 1.2, e 3. a 16; e ao que consta do Plano de Trabalhos, do Plano de Mão de Obra e do Plano de Equipamentos apresentados pela Contrainteressada relativamente aos artigos 3. a 16. do Mapa de Quantidades; que efetivamente da análise da Memória Descritiva e Justificativa (fls. 42 do p.a.), do Mapa de Quantidades (fls.174 e ss do p.a.), dos Esclarecimentos (cfr. fls.207 e 211 do p.a.), da conjugação do Mapa de Quantidades com o Plano de Trabalhos, o Plano de Mão de Obra e do Plano de Equipamentos apresentados pela Contrainteressada (Cfr. fls.6 do PT da CI, linha 196; fls. 6 do PMO da CI, linha 196; fls.16 do PE da CI, linha 196), bem como dos documentos n.ºs 1 e 2 juntos com a contestação, extraem-se os seguintes factos: as tarefas e trabalhos objecto da empreitada em apreço tratam-se de tarefas que, não se revestem de particular complexidade; no artigo 1.1. está prevista a montagem, manutenção e desmontagem de estaleiro na quantidade de 1.; no artigo 1.2. está previsto o fornecimento e montagem de painéis de publicidade nas frentes de trabalho na quantidade de 1., painel cuja quantidade e dimensão foi confirmada em sede de esclarecimentos; tal painel tem dois prumos que são fixos ao solo, no início da empreitada, de forma sólida e segura; nos artigos 3. a 16. estão previstos e especificados os vários troços de intervenção nas várias Freguesias do Município ..., para os quais estão previstas duas limpezas/intervenções; no Plano de Trabalhos, no Plano de Mão de Obra e no Plano de Equipamentos apresentados pela Contrainteressada, os artigos 3. a 16. do Mapa de Quantidades estão contemplados para o prazo integral de execução da empreitada (270 dias), e que, assim, deverá ser alterada a decisão proferida pelo Tribunal a quo sobre a matéria de facto devendo dar-se como provados os seguintes factos, aditando-os à matéria provada:
x.) No que respeita aos concretos trabalhos a executar, lê-se na MEMÓRIA DESCRITIVA e JUSTIFICATIVA:
“
6. Introdução
A presente memória descritiva e justificativa refere-se à empreitada de "Limpeza de estradas e caminhos municipais (valetas, aquedutos, entre outros)", e respeita a rede de estradas e caminhos municipais, pertencentes às diversas freguesias do concelho ....
A extensão total da Rede de Estradas objeto do contrato é de 308,68 km.
7. Apresentação da solução
Os objetivos fundamentais deste Projeto prendem-se com os aspetos a seguir explicitados. Estão contempladas as seguintes tarefas:
• Regularização e limpeza de bermas e valetas, passeios, intersecções, ilhéus, separadores, áreas de repouso, outras zonas de paragem e aquedutos;
• A limpeza das bermas e valetas contempla o tratamento/limpeza de uma faixa de terreno, com uma largura de 2,00m a acompanhar cada uma das bermas e/ou valeta das vias municipais;
• Limpeza de deslizamentos ou desmoronamentos de terras ou rochas dos órgãos de drenagem, valetas, bermas e faixa de rodagem, bem como, a desobstrução de qualquer entulho, matos, árvores ou outros, devendo estes ser removidos a vazadouro, de forma a garantir o perfeito escoamento das águas pluviais;
• Deve ser realizada a limpeza dos aquedutos e tubagem de serventias existentes ao longo das estradas municipais, garantindo o funcionamento dos mesmos;
• Em caso de inexistência de valeta, faz parte do caderno de encargos o rebaixamento do espaço confinante com a faixa de rodagem, de forma a permitir o escoamento das águas pluviais da zona de circulação da via municipal;
Tratam-se assim de tarefas que, não se revestindo de particular complexidade, a sua atempada execução é no entanto, condição fundamental para a preservação dos investimentos efetuados na Rede de Estradas Municipais, assim como a segurança dos seus utentes.
(…)” (cfr. Fls.42 do p.a.)
xi.) No MAPA DE QUANTIDADES estão previstos 16 artigos, sendo que – e para o que ao presente importa – nos artigos 1.1. e 1.2. pode ler-se o seguinte:
“1. ESTALEIRO E TRABALHOS DIVERSOS
1.1 Montagem, manutenção e desmontagem de estaleiro, de acordo com o artigo n.º 350 do Decreto-Lei n.º 278/2009, de 2 de outubro, principal, secundário ou qualquer outra instalação provisória de apoio à execução dos trabalhos, incluindo as correspondentes instalações, redes provisórias de água, esgotos, eletricidade e de meios de comunicação, vias internas de circulação e tudo o mais necessário à montagem e construção dos mesmos para o conjunto dos trabalhos incluídos nas empreitadas, bem como limpeza, vedação e sinalização, regularização de terrenos e limpeza de entulhos, de acordo com as diversas peças do projeto de execução.
1.2. Fornecimento e montagem de painéis de publicidade a colocar nas frentes de trabalho com, no mínimo, os seguintes elementos: designação da obra, entidade adjudicante, adjudicatário, valor da adjudicação, prazo, data provável de conclusão, de acordo com as indicações da Fiscalização e a legislação em vigor. Inclui a sua remoção final a vazadouro da responsabilidade do Empreiteiro.
xii.) Para cada um destes dois artigos está prevista a quantidade de 1.
xiii.) Quanto ao artigo 1.2. – fornecimento e montagem de painéis de publicidade – em sede de esclarecimentos, a Autora colocou a seguinte questão: Quantos painéis de publicidade serão? Quais serão as dimensões dos painéis de publicidade? Ao que a ED veio responder: Será apenas um painel, com a dimensão de 1,00mx1,50m. (cfr. Fls. 207 e 211 do p.a.)
xiv.) Nos artigos 3. a 16. estão previstos e especificados os vários troços de intervenção nas várias Freguesias do Município ...: ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., União de Freguesias,
..., ..., ... e ..., (cfr. Fls., 174 e ss do p.a.) xv.) No que diz respeito ao estaleiro, previsto no artigo 1.1., prevê-se na cláusula 6ª do CE que cabe ao empreiteiro os trabalhos de montagem, construção, manutenção, desmontagem e demolição do estaleiro, sendo que, na cláusula 32ª que as apólices de seguro devem estar válidas até à desmontagem final do estaleiro.
xvi.) Relativamente ao artigo 1.2., conforme esclarecido pela ED - e é norma em todas as empreitadas com estas características - está aqui em causa um único painel publicitário
que deverá conter, no mínimo, alguns elementos, e cujo modelo é fornecido ao adjudicatário pela ED – Doc. 1
xvii.) Este painel tem dois prumos que são fixos ao solo, no início da empreitada, de forma sólida e segura, num local a indicar pela ED – habitualmente, um local visível, onde haja passagem de maior tráfego na estrada municipal - e permanece fixo, naquele local, durante todo o prazo de execução da obra, só sendo removido no final. – Doc. 2.
xviii.) Quanto aos artigos 3. a 16. do Mapa de Quantidades, tanto no Plano de Trabalhos, como no Plano de Mão de Obra, como no Plano de Equipamentos que apresentados pela CI, está contemplado o prazo integral de execução da empreitada (270 dias) e, por isso, também os trabalhos previstos para a 2ª Intervenção, onde se repete, sem qualquer diferença, tudo o que está previsto para a 1ª. (Cfr. fls.6 do PT da CI, linha 196; fls. 6 do PMO da CI, linha 196; fls.16 do PE da CI, linha 196)
3.1.2 A Recorrida Autora contrapõe nas suas alegações que a factualidade em questão não é relevante para o conhecimento do mérito da causa, conforme concluiu o Tribunal a quo ao não selecionar a referida matéria para os factos assentes, e que, para além do mais, o alegado no artigo 57.º da contestação do Município consubstancia matéria conclusiva, não devendo, assim, proceder-se à pretendida alteração da matéria de facto - (vide conclusões D. a F. das suas contra-alegações).
3.1.3 Vejamos.
3.1.4 Comece por dizer-se que não merece acolhimento a invocação feita pelo Recorrente Réu de que os factos por si alegados nos artigos 42º, 45º, 46º, 47º e 48º, 50º, 53º, 54º, 55º e 57º da sua contestação deviam ser dados como provados, e não o tendo sido devem agora ser aditados por este Tribunal de recurso, por terem sido aceites pela Recorrida Autora.
3.1.5 Os processos de contencioso pré-contratual seguem a tramitação prevista no capítulo III do título II do CPTA, isto é, seguem a tramitação da ação administrativa enunciada nos artigos 78.º ss. do Código, salvo o especificamente previsto nos dispositivos dos artigos 100.º ss. para a forma de processo de contencioso pré-contratual (cf. art.º 102.º, n.º 1 do CPTA).
3.1.6 Ora, no figurino processual da ação administrativa, aplicável ao processo de contencioso pré-contratual, sobre o alegado na contestação não cabe ao autor a apresentação de réplica (a qual só é admissível para resposta à matéria de exceção, dilatória ou perentória, que tenha sido suscitada, para impugnar os factos constitutivos que o demandado tenha alegado e para alegar os factos impeditivos ou extintivos do direito invocado pelo demandado nas ações de simples apreciação negativa, ou para apresentar defesa à reconvenção que tenha sido deduzida (cf. art.ºs 83.º, 83-ºA e 85-ºA do CPTA). Nem, consequentemente, impede sobre o autor, fora daquele circunstancialismo, o ónus de impugnar factos que tenham sido alegados pelo réu na sua contestação sob a cominação de os mesmos se terem aceites por acordo.
3.1.7 Aliás, nem propriamente o réu tem esse ónus, na medida em que nas ações relativas a atos administrativos e a normas a falta de impugnação especificada dos factos alegados pelo autor não importa confissão dos factos articulados pelo autor (cf. art.º 83.º, n.º 4 do CPTA), apenas tal acontecendo na falta de envio do processo administrativo se tal falta tiver tornado a prova impossível ou de considerável dificuldade (cf. art.º 84.º, n.º 6 do CPTA).
3.1.8 Ainda assim vejamos se devem ser aditados os indicados factos, nos termos propugnados pelo Recorrente Réu, com base nos documentos juntos aos autos, incluindo os que integram o Processo Administrativo, referenciados pelo Recorrente Réu nas suas alegações de recurso.
3.1.9 Ora, percorrendo todo o probatório não se vê que o mesmo padeça de alguma incompletude em termos que dele não constem factos essenciais que relevando para a decisão da causa devam ser tidos como assentes, designadamente os elencados pelo Recorrente Réu.
3.1.10 É o que sucede com o facto x.) que o Recorrente Réu pretende ver aditado, na medida em que consta já do probatório extrato do teor da Memória Descritiva do procedimento na parte relevante (vide Ponto 17) dos factos dados como provados), a que se refere o alegado no artigo 42.º da contestação. E o que também sucede com os factos xi.), xii.), xiii.), xiv.), xv.), xvi.), xvii.) e xviii.) que o Recorrente Réu pretende ver aditados, a que se refere o alegado nos artigos 45º, 46º, 47º e 48º, 50º, 53º, 54º, 55º e 57º da contestação, na medida em que se reportam às questões em torno do estaleiro e do painel publicitário nos trabalhos previstos para a designada 2ª Intervenção, que o probatório não deixa de contemplar (vide Pontos 15), 16), 18), 19), 20), 21), 22) e 23) dos factos dados como não provados), inserindo-se o demais na argumentação jurídica extraída pelo Recorrente Réu dos elementos patenteados no procedimento concursal e que o integram.
3.1.11 Pelo que claudica o aditamento factual propugnado pelo Recorrente Réu.
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3.2 Do imputado erro de julgamento de direito, quanto à solução jurídica da causa
3.2.1 Sustenta o Recorrente Réu que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, quanto à solução jurídica da causa, com violação i) do artigo 72º, n.º 5 do CCP e do artigo 163º, n.º 5, alíneas a) e c) do CPA; ii) dos artigos 146º e 148º do CCP e 152º e 153º do CPA do CPA; iii) dos artigos 70. º, n.º 2, 146. º, n.º 2, alínea o), 72. º, n.º 2, do CCP; artigo 4.1, alíneas c) e e), do PP, cláusulas 6.ª e 13.ª, do CE e artigos 57.º, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º e 361.º do CCP; iv) dos artigos 70. º, n.º 2, 146. º, n.º 2, alínea o), 72. º, n.º 2, do CCP; artigo 4.1, alíneas c), e) e f), do PP, cláusulas 6.ª, 9ª e 25ª do CE e artigos 57.º, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º, 361.º e 361º-A do CCP; v) dos artigos 70. º, n.º 2, 146. º, n.º 2, alínea o), 72. º, n.º 2, do CCP; artigo
4.1, alíneas c) e e), do PP, cláusulas 6.ª, 9ª, 13.ª e 25º, do CE e artigos 57.º, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º e 361.º e 361º-A do CCP, bem como os princípios da proporcionalidade e da prossecução do interesse público – (vide conclusões H. a FF. das alegações de recurso).
3.2.1.2 Vejamos.
3.2.1.3 No presente processo de contencioso pré-contratual a Recorrida Autora [SCom01...], LDA. impugnou o ato que no âmbito do concurso público para a celebração do contrato de empreitada de “Limpeza de estradas e caminhos municipais (valetas, aquedutos, entre outros)”, lançado pelo Recorrente Réu MUNICÍPIO ..., adjudicou o respetivo contrato à contrainteressada [SCom02...], S.A.. Como fundamento a Autora invocou que o ato de adjudicação padece de ilegalidade por vício de violação de lei, nomeadamente por:
(i) violação do dever de publicitação dos pedidos de esclarecimentos do júri e das respostas dadas pelos concorrentes, previsto no artigo 72.º, n.º 5 do CCP;
(ii) preterição do direito de audiência prévia, previsto nos artigos 147.º do CCP e 121.º do
CPA;
(iii) violação do dever de fundamentação, previsto nos artigos 152.º e seguintes do CPA;
(iv) violação dos artigos 70.º, n.º 2, 146.º, n.º 2, alínea o), 72.º, n.º 2, do CCP; artigo 4.1,
alíneas c) e e), do PP, cláusulas 6.ª e 13.ª, do CE e artigos 57.º, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º e 361.º do CCP, por o Plano de Trabalhos, o Plano de Mão-de-Obra e o Plano de
Equipamentos apresentados pela CI [SCom02...] não cumprirem as exigências ali efetuadas; e
(v) violação dos artigos 70.º, n.º 2, 146.º, n.º 2, alínea o), 72.º, n.º 2, do CCP; artigo 4.1,
alíneas c), e) e f), do PP, cláusulas 6.ª, 9.ª, 25.ª do CE e artigos 57.ª, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º, 361.º e 361.º-A do CCP, por o Plano de Pagamentos e o Cronograma Financeiro apresentados pela CI [SCom02...] não cumprirem as exigências ali efetuadas.
3.2.1.4 Pela sentença recorrida o Tribunal a quo julgou procedente o processo e anulou a deliberação da Câmara Municipal ... de 17/04/2025 que adjudicou a empreitada de “Limpeza de estradas e caminhos municipais (valetas, aquedutos, entre outros)” à proposta apresentada pela Contrainteressada [SCom02...], SA, bem como, o subsequente contrato n.º 23/2025 celebrado e condenou o Réu MUNICÍPIO ... a adjudicar o procedimento concursal à proposta da Autora [SCom01...], LDA..
E fê-lo com fundamento na verificação das seguintes causas de invalidade:
- violação do dever de publicitação dos pedidos de esclarecimentos do júri e das respostas dadas pelos concorrentes, previsto no artigo 72.º, n.º 5 do CCP;
- violação do dever de fundamentação, previsto nos artigos 152.º e seguintes do CPA;
- violação dos artigos 70. º, n.º 2, 146. º, n.º 2, alínea o), 72. º, n.º 2, do CCP; artigo 4.1, alíneas c) e e), do PP, cláusulas 6.ª e 13.ª, do CE e artigos 57.º, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º e 361.º do CCP, por o Plano de Trabalhos, o Plano de Mão-de-Obra e o Plano de Equipamentos apresentados pela contrainteressada adjudicatária [SCom02...], SA não cumprirem no que diz respeito à programação dos trabalhos, e à existência e funcionamento de um estaleiro, alocação de mão-deobra e equipamentos, as exigências específicas do ponto 3. da Memória Descritiva constante das peças do procedimento, ou é exigido pelo Caderno de Encargos, nas Cláusulas 6.º, 9.º e 13.º e no Programa de Procedimento n.º 4.1. al. e), constituindo tal desrespeito fundamento de exclusão da proposta, nos termos dos arts. 361.º, 70.º n.º 2, al. a), conjugada com o art. 57.º n.º 1 al. c), e ainda com o art.º 146.º, n.º 2, alínea o), todos do CCP;
- por violação dos arts. 361.º, 70.º n.º 2, al. a), conjugado com o art. 57.º n.º 1 al. c), e ainda com o art. 146.º, n.º 2, alínea o), todos do CCP, devendo a proposta da contrainteressada adjudicatária [SCom02...], SA ter sido excluída por o Plano de Pagamentos e o Cronograma Financeiro apresentado não se encontrar de acordo com o Plano de Trabalhos nem com o plano de execução da empreitada como se encontra descrito no ponto 3. da Memória Descritiva constante das peças do procedimento, ou é exigido pelo Caderno de Encargos, nas Cláusulas 10.º, 13.º e 25.º, e no Programa de Procedimento n.º 4.1. als. e) e f).
3.2.1.5 O Recorrente Réu imputa erro de julgamento quanto ao julgamento de procedência que foi feito quanto a cada uma daquelas causas de invalidade.
Vejamos o que dizer quanto a elas.
3.2.2 Da violação do art.º 72.º, n.º 5 do CCP por falta de publicitação dos pedidos de esclarecimentos do júri e das respostas dadas pela contrainteressada.
3.2.2.1 Sustenta o Recorrente Réu que muito embora esteja assente e não seja contestado que o júri solicitou esclarecimentos à contrainteressada [SCom02...], SA relativamente ao preço de proposta apresentada, a que esta respondeu, mas tais elementos não foram publicitados na plataforma eletrónica, contrariamente àquele que foi o entendimento do Tribunal a quo, tal facto não tem como consequência a ilegalidade da decisão final de adjudicação, porque sendo certo que não houve essa disponibilização, certo é também que o Júri, com a maior clareza e transparência, o mencionou expressamente tanto no Relatório Preliminar como no Relatório Final, sem que a Recorrida Autora tivesse, como devia e podia, requerido a sua consulta e/ou notificação; porque tal omissão sempre consubstanciaria uma situação de notificação insuficiente geradora de mera ineficácia do ato , nos termos do artigo 60.º, n.º 1 do CPTA e não da sua ilegalidade, e que sempre permitiria que a Recorrida Autora lançasse mão da faculdade prevista nos artigos 60º, n.ºs 2 e 3 e 104º, n.º 2 do CPTA; que ainda que assim não se entendesse sempre se estaria no âmbito de aplicação da teoria da degradação das formalidades essenciais ou da sua irrelevância, prevista no n.º 5 do artigo 163.º do CPA, designadamente nas suas alíneas b) e c), pelo que o Tribunal a quo estava em condições de ter por irrelevante a irregularidade em apreço, com a manutenção do ato impugnado porque válido e legal, o que, não tendo feito, violou, o artigo 72º, n.º 5 do CCP e o artigo 163º, n.º 5, alíneas a) e c) do CPA – (vide conclusões H) a L) das suas alegações de recurso).
3.2.2.2 Mostra-se efetivamente assente, não sendo controvertido, que o pedido de esclarecimentos dirigido pelo júri à contrainteressada [SCom02...], SA quanto ao preço da sua proposta, formulado ao abrigo do art.º 71.º, n.º 3 do CCP, não foi publicitada na plataforma na qual tramitou o procedimento concursal nem foi objeto por qualquer forma de notificação aos demais concorrentes. O mesmo sucedendo com a resposta justificativa do preço que foi nesse seguimento apresentada pela contrainteressada [SCom02...], SA. (vide Pontos 6), 7) e 9) do probatório).
3.2.2.3 Fazendo esta constatação a sentença recorrida, após percorrer o quadro normativo que rege a tramitação eletrónica dos procedimentos pré-contratuais, que em nada é beliscado no recurso e não merece qualquer reparo, perfilhou que “…os esclarecimentos têm de ser prestados pelos concorrentes na plataforma eletrónica utilizada para o efeito e que sejam “os concorrentes imediatamente notificados desse facto”. O que Recorrente Réu também não questiona.
3.2.2.4 A questão está, pois, em saber se a não publicitação e notificação aos demais concorrentes daquele esclarecimento solicitado e prestado quanto ao preço da proposta da contrainteressada [SCom02...], SA não tinha como consequência a invalidade do ato de adjudicação.
3.2.2.5 A sentença enfrentando a questão de saber se a violação daquela obrigação legal era ou não invalidante do ato de adjudicação, fê-lo do seguinte modo e pela seguinte fundamentação, que se passa a transcrever:
«(…)
Feito este enquadramento, impende salientar que o princípio geral que vigora no nosso ordenamento jurídico é o de todas as formalidades prescritas por lei serem essenciais – neste sentido, vd. Diogo Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, 2002, pág. 346.
Logo, a não observância das formalidades prescritas na lei, seja por omissão, seja pela sua preterição, no todo ou em parte, gera a ilegalidade, com exceção das situações em que essa formalidade não seja essencial, como acontece quando i) a própria lei o disser, declarando que são dispensáveis, (ii) quando se tratarem de formalidades meramente burocráticas ou de carácter interno, sem projeção dos seus efeitos para os particulares e (iii) quando não obstante a essencialidade da formalidade a sua preterição permitir ainda assim alcançar o objetivo pelo qual foi instituída.
O artigo do CCP em discussão, dispõe:
“1 - O júri do procedimento pode pedir aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que considere necessários para efeito da análise e da avaliação das mesmas.
2 - Os esclarecimentos prestados pelos respetivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respetivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º
3 - O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, incluindo, designadamente:
a) A não apresentação ou a incorreta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta, incluindo as declarações dos anexos i e v ao presente Código ou o Documento Europeu Único de Contratação
Pública;
b) A não junção de tradução em língua portuguesa de documentos apresentados em língua
estrangeira;
c) A falta ou insuficiência da assinatura, incluindo a assinatura eletrónica, de quaisquer documentos que constituam a candidatura ou a proposta, as quais podem ser supridas através da junção de declaração de ratificação devidamente assinada e limitada aos documentos já submetidos.
4 - O júri procede à retificação oficiosa de erros de escrita ou de cálculo contidos nas candidaturas ou propostas, desde que seja evidente para qualquer destinatário a existência do erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido.
5 - Os pedidos do júri formulados nos termos dos n.os 1 e 3, bem como as respetivas respostas, devem ser disponibilizados em plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante, devendo todos os candidatos e concorrentes ser imediatamente notificados desse facto.”
Do n.º 2 do art. 72.º do CCP, resulta ínsita a ideia de que os esclarecimentos são algo que se destina a aclarar, explicitar, clarificar algum elemento da proposta que está ou parece estar enunciado de modo pouco claro, ou de não ser apreensível, ou unívoco o sentido duma expressão, dum aspeto ou elemento da proposta, na certeza de que para que seja atendível um esclarecimento que se prenda com a interpretação de elemento/aspeto da proposta, importa que o mesmo tenha nesta uma razoável correspondência verbal sob pena de se poder por em causa a concorrência e igualdade dos concorrentes.
Nesta sequência, são inadmissíveis esclarecimentos prestados pelos concorrentes que contrariem elementos constantes de documentos das propostas, que alterem ou completem estas nas respetivas caraterísticas/atributos ou que se destinem ou visem suprir omissões da proposta a que faltasse algum dos atributos submetidos à concorrência pelo caderno de encargos e que seriam conducentes à sua exclusão - arts. 70.º, n.ºs 1 e 2 e 72.º, n.º 2 ambos do CCP. (ver entre outros Acs.
TCAN de 06/12/2013 no proc. n.º 02363/12.6BELSB e de 26/10/2018, no proc. n.º 00549/16.3BEVIS).
Voltando ao caso concreto, resulta da matéria assente, porque não controvertido, que o pedido de esclarecimentos dirigido pela ED à CI [SCom02...], quanto ao preço da sua proposta, bem como, a resposta dada por esta última, não foram publicitadas na plataforma na qual tramitou o procedimento concursal em discussão nos autos, nem foram notificados os demais concorrentes, no caso a Autora, circunstância que se soma àquela, numa clara violação do disposto no n.º 5 do art.º 72.º do CCP, segundo o qual devem todos os concorrentes ser imediatamente notificados dos esclarecimentos disponibilizados na plataforma eletrónica.
Ora, no âmbito dos princípios que regem a contratação pública, como sejam os princípios da igualdade, transparência, e imparcialidade, e das normas em referência, é relevante que os demais concorrentes saibam que foram pedidos e prestados esclarecimentos, assim como o teor desse pedido/resposta, de modo a poder exercer o controlo da legalidade e dos seus direitos, em face da análise que sobre eles vier a ser emitida, explicitada na decisão do Júri do procedimento.
Este controlo, conforme referido, traduz-se quer ao nível da tempestividade da apresentação do esclarecimento, mas também quanto ao seu teor, atendendo ao parâmetro de legalidade imposto pelo n.º 2 do art. 72.º do CCP, ao exigir que os esclarecimentos prestados não contrariem os elementos constantes dos documentos que constituem a proposta, não alterem ou completem os respetivos atributos e não visem suprir omissões que determinem a exclusão da proposta.
Posto isto, é incontornável que o pedido de esclarecimento feito pelo Júri à concorrente [SCom02...], LDA., e a resposta desta àquele, não foram notificados aos demais concorrentes, nem constam do fluxo do procedimento, apesar de constarem de referência feita no Relatório Preliminar e no Relatório Final, contudo, essa referência não permite conhecer o seu teor em concreto, porquanto não foram elencados/especificados nos citados Relatórios, nem o Júri procedeu à sua análise para efeitos de pronúncia sobre o requerimento apresentado pela Autora em sede de audiência prévia (ao invés do sucedeu no caso apreciado no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 20/12/2022, processo n.º 00230/22.4BEVIS).
Pelo que, face ao expendido, procede o vício invocado.»
3.2.2.6 O pedido de esclarecimento em causa foi efetuado pelo júri do procedimento ao abrigo do art.º 71.º, nº 3 do CCP e verteu o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Tratou-se, por conseguinte, de pedido visando que a concorrente prestasse “esclarecimentos, por escrito e em prazo adequado, relativos aos elementos constitutivos relevantes da sua proposta”, a que se refere aquele n.º 3 do art.º 71.º do CCP, a formular quando se perspetive estar-se perante preço de proposta anormalmente baixo.
Sendo que na situação dos autos o preço base do procedimento havia sido fixado em 327.250,00 € e a proposta da contrainteressada [SCom02...], SA era no valor de 221.422,76 € (vide Pontos
3) e 8) do probatório).
Respondendo ao pedido de esclarecimentos, a contrainteressada [SCom02...],SA, apresentou resposta da qual se extrata o seguinte (vide Ponto 7) do probatório): “(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)”
3.2.2.7 Em sede do Relatório Preliminar verteu-se que «o júri do procedimento solicitou esclarecimento ao concorrente [SCom02...], SA em 11 de março de 2025, o qual foi prestado no prazo concedido, tendo sido esclarecida de forma fundamentada o preço da proposta apresentada pelo concorrente em causa», de onde resultou o projeto de admissão da sua proposta (vide Ponto 8) do probatório).
Momento em que a Recorrida Autora se apercebeu da existência de tal pedido de esclarecimentos e subsequente resposta. O que motivou que em sede de pronúncia em sede de audiência prévia quanto ao Relatório Preliminar tenha invocado a falta de publicitação e notificação na plataforma do pedido daquele pedido de esclarecimento e subsequente resposta da contrainteressada em violação do art.º 72.º, nº 5 do CCP propugnando por essa divulgação, com respetivas datas e horas, e elaboração subsequente de Relatório Preliminar de modo a assegurarse a possibilidade de pronúncia aos concorrentes em sede de audiência prévia se se verificarem causas justificativas da exclusão da proposta da contrainteressada (vide Pontos 9) e 10) do probatório).
Não obstante o júri do procedimento, em sede de Relatório Final manteve a posição de não disponibilizar na plataforma, nem o pedido de esclarecimentos, nem a respetiva resposta, limitando-se a afirmar que «Após a análise dos fundamentos da reclamação apresentada pela concorrente [SCom03...], LDA., respeitante ao preço da proposta apresentada e considerando que no Programa do Procedimento não se encontrava definido qualquer limite do preço anormalmente baixo, o mesmo foi efetuado para clarificar o Júri, face ao preço base do procedimento. Relativamente aos fundamentos apresentados para a exclusão do concorrente [SCom02...], SA o Júri deliberou por unanimidade não dar provimento à mesma, considerando que o concorrente cumpre com o n.º 4 do Programa do Procedimento (Documentos da Proposta)».
3.2.2.8 Assistia, pois, razão à Recorrida Autora quanto à alegação que fez na ação de que o Recorrente Réu MUNICÍPIO ... mante a posição de violação deliberada do estatuído no art.º 72.º, n.º 5, do CCP, de acordo com o qual os pedidos de esclarecimento formulados pelo júri sobre as propostas apresentadas que este considere necessários para efeito da análise e da avaliação das mesmas, bem como as respetivas respostas, devem ser disponibilizados em plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante, devendo todos os candidatos e concorrentes ser imediatamente notificados desse facto.
3.2.2.9 Pelo que bem andou a sentença recorrida ao reconhecer essa violação, sendo a mesma determinante da anulabilidade do ato de adjudicação nos termos previstos no art.º 163.º do CPA.
3.2.2.10 E só seria de afastar o respetivo efeito anulatório se nos termos do atualmente disposto no art.º 163.º, n.º 5 do CPA, fosse de reconhecer que:
“a) O conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível;
b) O fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra
via;
c) Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com
o mesmo conteúdo”.
3.2.2.11 E nenhuma dessas situações se verifica, como a sentença recorrida também considerou, entendendo que tal vício (como os demais vícios formais que também reconheceu) se transmite ao ato de adjudicação, e que não é passível de permitir um aproveitamento do ato nos termos do art.º 163.º do CPA. Isto quando além do mais, como a sentença também reconheceu, não foi externada fundamentação mínima seja no Relatório Preliminar seja no Relatório Final quanto à aceitação da justificação. Não permitindo a referência feita no Relatório Preliminar e no Relatório Final conhecer o seu teor em concreto, porquanto não foram elencados ou especificados naqueles Relatórios, nem o Júri procedeu à sua análise para efeitos de pronúncia sobre o requerimento apresentado pela Autora em sede de audiência prévia.
3.2.2.12 Assim, se na situação em concreto não é de identificar apenas uma solução como legalmente possível, que as finalidades que presidem à formalidade em causa, não obstante o seu desrespeito, se apresentam satisfeitas, por o fim pela qual a mesma foi instituída se mostrar inteiramente cumprido, ou que se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo, não é de afastar o efeito anulatório da invalidade do ato decorrente da violação do art.º 72.º, n.º 5 do CCP ao abrigo da teoria da degradação das formalidades essenciais ou da sua irrelevância atualmente consagrada no artigo 163.º, n.º 5 do CPA.
3.2.2.13 Acrescendo dizer que como é óbvio não se está perante qualquer situação de notificação deficiente ou equivalente para que o Recorrente Réu pretende apelar convocando os normativos dos artigos do art.º 60.º do CPA e 104.º do CPTA. Situando-se fora do âmbito da situação sub judice.
3.2.2.14 Não colhem, pois, as conclusões H) a L) das alegações de recurso, não merecendo provimento o recurso nesta parte.
~
3.2.3 Da violação do dever de fundamentação, previsto nos artigos 152.º e seguintes do CPA.
3.2.3.1 Sustenta o Recorrente Réu que acolhendo a posição sufragada pela Autora, entendeu o Tribunal a quo que foi violado o dever de fundamentação do Relatório Final e, consequentemente, do ato de adjudicação, uma vez que júri não se pronunciou relativamente a todos os vícios alegados pela Autora em sede de audiência prévia; que basta percorrer, primeiro, o conteúdo do Relatório Preliminar, depois, o do Relatório Final, para se concluir quais as razões de facto e de Direito que levaram à ordenação da proposta da contrainteressada [SCom02...], SA em 1º lugar e à consequente decisão de adjudicação estão claramente reveladas; que tanto assim é que o alegado pela Autora na sua petição demostra que a mesma percebeu claramente porque é que foi a proposta da contrainteressada a adjudicada; que assim sendo a sentença recorrida não fez uma correta apreciação da factualidade sub judice e uma devida aplicação de direito, violando, os artigos 146º e 148º do CCP e 152º e 153º do CPA, devendo ser revogada em conformidade – (vide conclusões M) a
O) das suas alegações de recurso).
3.2.3.2 Na sentença enfrentando o invocado vício de falta de fundamentação, a Mmª Juíza do Tribunal a quo fê-lo do seguinte modo e pela seguinte fundamentação, que se passa a transcrever:
«(…)
Já quanto à violação do dever de fundamentação do ato, porquanto “perante a alegação feita pela autora em sede de audiência prévia, cabia ao réu ter explicado no ato de adjudicação (através do relatório final elaborado pelo Júri) por que razão (em termos materiais, face ao alegado pela autora) não exclui a proposta da contrainteressada”, a Constituição da República Portuguesa, (CRP) consagra, no art. 268.º n.º 3, o dever constitucional de fundamentação dos atos administrativos, quando os mesmos afetem direitos ou interesses legalmente protegidos, dever concretizado nos arts. 152.º e 153.º do CPA, que prevê um dever geral de fundamentação, estabelecendo que os atos administrativos deverão conter a fundamentação, ainda que efetuada de forma sumária, das razões de facto e de direito que o motivaram, mencionando sempre as disposições legais aplicáveis.
Este dever que encontra espelho no art. 146.º n.º 1 do CCP, quando dispõe que, “após análise das propostas, o Júri elabora fundamentadamente um relatório preliminar, no qual deve propor a ordenação das mesmas” e no art. 148.º n.º1 do mesmo Código, que determina que “o Júri elabora um relatório final fundamentado, no qual pondera as observações dos concorrentes efetuadas ao abrigo do direito de audiência prévia, mantendo ou modificando o teor e as conclusões do relatório preliminar”.
Daqui se extrai, que para atingir os objetivos pretendidos, a fundamentação deve proporcionar ao destinatário do ato a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela autoridade que o praticou, de forma àquele poder saber claramente as razões por que esta decidiu da forma em que o fez e não de modo diverso.
A falta de fundamentação, afere-se pela clareza, congruência e suficiência da fundamentação.
Por conseguinte, as características exigidas quanto à fundamentação formal do ato, são distintas das exigidas para a chamada fundamentação substancial.
Quanto à fundamentação formal interessa a enunciação dos motivos que determinaram o autor a proferir a decisão com um concreto conteúdo, distinguindo-se da fundamentação material, à qual interessa a correspondência dos motivos enunciados com a realidade, bem como, a sua suficiência para legitimar a atuação administrativa no caso concreto (ou seja, esta deve exprimir a real verificação dos pressupostos de facto invocados e a correta interpretação e aplicação das normas indicadas como fundamento jurídico)».
E constatando de seguida que «a Autora indicou uma série de incongruências e omissões da proposta da CI [SCom02...] quanto ao Plano de Trabalhos, Plano de Mão-de-Obra, Plano de Equipamentos e Plano de Pagamentos, quando confrontados com os requisitos do Programa de Procedimento e do Caderno de Encargos, o que deveria conduzir à sua exclusão», mas que em resposta « o Júri limitou-se a concluir, sem mais, “Relativamente aos fundamentos apresentados para a exclusão do concorrente [SCom02...], S.A., o Júri deliberou por unanimidade, não dar provimento à mesma, considerando que o concorrente cumpre com o n.º 4 do Programa de Procedimento.”» explanou que «No que concerne ao dever de rebater os argumentos em sede pronúncia de audiência prévia, convoca-se a tese da “tripla fundamentação” desenvolvida por Freitas do Amaral, explicitada pelo Conselheiro Pedro Machete in A audiência dos interessados no procedimento administrativo, Universidade Católica Editora, págs. 498 e segs., significa que a “Administração tem primeiro que fundamentar o seu projeto de decisão; tem que fundamentar, em segundo lugar, por que motivos afasta a audiência do interessado, se o decidir fazer; e tem que fundamentar, em terceiro lugar, por que motivos não atende às razões invocadas pelo particular” (pág. 499). A propósito deste último dever, o mesmo Autor refere que “entendemos que a fundamentação não tem que responder a toda e qualquer alegação, de facto ou de direito, feita por um interessado no âmbito da respetiva audiência. Mas (…) deverá, ao menos, tomar em consideração, justificando a sua rejeição, aqueles pontos de vista apresentados pelos interessados que possam constituir alternativas defensáveis, da perspetiva do interesse público que caiba ao órgão administrativo para a decisão curar, á decisão concretamente tomada. Com efeito, este parece-nos ser um corolário imediato do princípio da proporcionalidade e um fator importante de transparência administrativa - dois objetivos caros ao princípio da participação procedimental dos interessados” (págs. 503-504)». Após o que concluiu que
«Ante o exposto, resulta que não é possível aferir porque é que a Entidade Demandada entendeu não dar
provimento à audiência prévia da Autora e manteve a proposta da CI [SCom02...] a concurso» tendo, assim, com tais fundamentos, julgado verificado o vício de falta de fundamentação do Relatório Final e consequentemente do ato de adjudicação à proposta da contrainteressada [SCom02...], SA..
3.2.3.3 Este ajuizamento mostra-se correto e deve ser mantido.
3.2.3.4 Primeiro, porque é inegável o dever de fundamentação a que se encontra sujeito o júri do procedimento nos termos e por força do art.º 146.º, n.º 1 do CCP, quando ali se dispõe que,
“após análise das propostas, o Júri elabora fundamentadamente um relatório preliminar, no qual deve propor a ordenação das mesmas” e do art.º 148.º, n.º1 do mesmo Código quando ali se dispõe que “o
Júri elabora um relatório final fundamentado, no qual pondera as observações dos concorrentes efetuadas ao abrigo do direito de audiência prévia, mantendo ou modificando o teor e as conclusões do relatório preliminar” (sublinhado nosso).
3.2.3.5 Segundo, porque é indiscutível que do teor do Relatório Final não resultam externados de modo minimamente suficiente, como o exige o art.º 153º, n.ºs 1 e 2 do CPA, os motivos e razões pelas quais a pronúncia emitida pela Recorrente Autora em sede de audiência prévia, designadamente os aspetos que na sua ótica seria motivo da exclusão da proposta da contrainteressada [SCom02...], SA (vide Ponto 11) do probatório), não foram atendidas pelo Júri. Tendo este se limitado a afirmar que «Após a análise dos fundamentos da reclamação apresentada pela concorrente [SCom03...], LDA., respeitante ao preço da proposta apresentada e considerando que no Programa do Procedimento não se encontrava definido qualquer limite do preço anormalmente baixo, o mesmo foi efetuado para clarificar o Júri, face ao preço base do procedimento» e que «Relativamente aos fundamentos apresentados para a exclusão do concorrente [SCom02...], SA o Júri deliberou por unanimidade não dar provimento à mesma, considerando que o concorrente cumpre com o n.º 4 do Programa do Procedimento (Documentos da Proposta)» (vide Ponto 12) do probatório).
Trata-se, como é bom de ver, apenas de uma afirmação meramente conclusiva, não circunstanciada nem consubstanciada. Não permitindo perceber por que razão o Júri não acolheu a invocação que a concorrente, aqui Recorrida Autora, fez em sede de audiência prévia quanto aos motivos que conduziam à exclusão da proposta da contrainteressada adjudicatária.
3.2.3.6 Não cumpre o dever de fundamentação a que se encontra sujeito por força do art.º 148.º, n.º1 do CCP o Relatório Final se nele se faz uma afirmação meramente conclusiva, não circunstanciada nem consubstanciada, não permitindo perceber, por não serem externados de modo minimamente suficiente, os motivos e razões pelos quais o Júri não acolheu a invocação feita por uma concorrente em sede de audiência prévia quanto aos motivos que conduziam à exclusão da proposta de concorrente que veio a ser a adjudicatária.
3.2.3.7 Não colhem, pois, as conclusões M) a O) das alegações de recurso, não merecendo provimento o recurso nesta parte.
~
3.2.4 Da violação dos artigos 70. º, n.º 2, 146. º, n.º 2, alínea o), 72. º, n.º 2, do CCP; artigo
4.1, alíneas c) e e), do PP, cláusulas 6.ª e 13.ª, do CE e artigos 57.º, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º e 361.º do CCP, por o Plano de Trabalhos, o Plano de Mão-de-Obra e o Plano de Equipamentos apresentados pela contrainteressada adjudicatária [SCom02...], SA não cumprirem no que diz respeito à programação dos trabalhos, e à existência e funcionamento de um estaleiro, alocação de ...-obra e equipamentos, as exigências específicas do ponto 3. da Memória Descritiva constante das peças do procedimento, ou é exigido pelo Caderno de Encargos, nas Cláusulas 6.º, 9.º e 13.º e no Programa de Procedimento n.º 4.1. al. e), constituindo tal desrespeito fundamento de exclusão da proposta, nos termos dos arts. 361.º, 70.º n.º 2, al. a), conjugada com o art. 57.º n.º 1 al. c), e ainda com o art.º 146.º, n.º 2, alínea o), todos do CCP.
3.2.4.1 Sustenta o Recorrente Réu que ao decidir como decidiu o Tribunal a quo fez uma incorreta apreciação da factualidade sub judice e uma errada aplicação de direito, violando, os artigos 70. º, n.º 2, 146. º, n.º 2, alínea o), 72. º, n.º 2, do CCP; artigo 4.1, alíneas c) e e), do PP, cláusulas 6.ª, 9ª, 13.ª e 25º, do CE e artigos 57.º, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º e 361.º e 361º-A do CCP, bem como os princípios da proporcionalidade e da prossecução do interesse público; que a Autora sustentou na ação que existindo omissão no plano de trabalhos da contrainteressada [SCom02...], SA, relativamente aos artigos 1.1. e 1.2., e incongruência entre o plano de trabalhos, o cronograma financeiro e o plano de pagamentos, a proposta desta padece de vício de violação de lei, devendo ser excluída nos termos dos artigos 70º, n.º 2, 146º, n.º 2, alínea o), artigo 72º, n.º 2 do CCP, por violação dos artigos 4.1, alíneas c), e) e f) do PP; cláusulas 6ª, 9ª, 13ª e 23ª do CE; e artigos 57º, n.º 1, alíneas b) e c) e n.º 2, alínea b), 250º, 361º e 361º-A do CCP; que acolhendo a tese da Autora o Tribunal a quo decidiu no mesmo sentido; que sem prejuízo de se concordar inteiramente que o plano de trabalhos se afigura fundamental para o controlo da execução da obra e que deve conter todos os elementos exigidos pela lei, entende-se que as concretas especificidades do procedimento sub judice e as omissões que poderão estar aqui em causa, permitiriam que o Tribunal tivesse decidido de forma diferente; que de facto, considerando as concretas especificidades, quantidade e tipo de trabalhos, respeitantes aos artigos 1.1 e 1.2, e da análise conjunta e integrada de todos os elementos que instruíram a proposta da contrainteressada [SCom02...], SA, o Júri entendeu que, embora os trabalhos contidos nestes artigos não estivessem retratados no PT, PMO e PE, para o período respeitante à 2ª intervenção, esta omissão acaba por se revelar inócua na validade e seriedade da proposta; que os trabalhos contidos nos artigos 1.1., montagem, manutenção e desmontagem de estaleiro, e 1.2, fornecimento, montagem e a remoção do painel de publicidade, ambos na quantidade de 1, esgotam-se, consomem-se com a sua imediata execução, sendo que, também os equipamentos e ...-obra previstos são apenas e só aqueles, pois estes trabalhos só são feitos uma vez, o que significa que o n.º e tipo de equipamentos e o n.º e especificidades da mão de obra necessários para a 2ª limpeza/intervenção são exatamente os mesmos que estão previstos para a 1ª; que aliás na Lista de Preços Unitários da contrainteressada [SCom02...], SA, para cada um dos artigos 1.1 e 1.2, está contemplada a quantidade de 1 unidade, o que significa que a mesma se propõe a executá-los por inteiro, ao longo de todo o prazo da empreitada, na 1ª e 2ª intervenção; que para além disso, tal como bem refere a Autora, a obra, na parte referente aos trabalhos respeitantes à 2ª intervenção, nunca poderia ser executada sem ter o estaleiro, não sendo crível - sendo, até, completamente improvável - que, terminada a 1ª intervenção e antes de decorrido todo o prazo de execução da empreitada, a contrainteressada desmontasse o estaleiro; que o mesmo se diga em relação ao painel publicitário, sendo um único elemento, afixado ao chão, no início da empreitada, no local indicado pela MUNICÍPIO, e só sendo removido no final do prazo da execução da obra, também não é crível - sendo, também, completamente improvável - que, terminada a 1ª intervenção e antes de decorrido todo o prazo de execução da empreitada, a contrainteressada removesse o painel do local; ao mesmo tempo, considerando que os trabalhos e os troços respeitantes à 2ª limpeza/intervenção, são uma repetição e iguais aos que estão previstos para a 1ª, também nada justificaria que se desmontasse o estaleiro ou removesse o painel; que acresce que a existência destes dois artigos, no período respeitante à 2ª limpeza/intervenção, está expressamente prevista no Plano de pagamentos e no Cronograma Financeiro de Trabalhos da contrainteressada, onde o primeiro pagamento respeitante a estes dois artigos é efetuado 60 dias após o início dos trabalhos, mês 3 (Junho 2024), e os restantes, sucessivamente e sem interrupções, de Julho 2024 a Fevereiro de 2026, ou seja, sucessivamente e sem interrupções, durante todo o prazo da execução da empreitada; que poder-se-á dizer e concluir que se estão previstos pagamentos respeitantes a todo o prazo de execução da empreitada é porque também os trabalhos dos artigos 1.1 e 1.2 respeitantes ao período da 2ª intervenção/limpeza estão previstos como trabalhos a executar pela contrainteressada; que no presente caso, em que está em causa a execução de trabalhos simples e sem grandes especificidades (irrepetíveis no que respeita aos artigos 1.1 e 1.2, e repetidos relativamente aos artigos 3 a 16), a análise conjunta, integrada e complementar de todos os planos e de todos os elementos que instruíram a proposta – que é possível ser feita de forma simples e célere – permite, de forma clara e inquestionável, o controlo, a gestão e a fiscalização da execução da empreitada por parte do dono da obra, podendo-se concluir que a proposta da contrainteressada cumpre os objetivos pretendidos pelo legislador com os artigos 361º e 361º-A do CCP; que sempre se diga que o plano de trabalhos sempre poderá ser ajustado, nos termos do artigo 361º, nºs 5 e 6 do CCP; que assim entende-se que o facto de a contrainteressada não assinalar que os trabalhos, equipamentos e ...-obra dos artigos 1.1. e 1.2 também estavam contemplados para o período da 2ª limpeza/intervenção se deve a manifesto lapso, configurando um erro na declaração, já que resulta claro, de tudo o exposto, que a vontade declarada não corresponde à vontade real (veja-se v.g. o douto Ac.do STA de 18.01.2018 (Proc.0742/17). ; que não pode deixar de sublinhar-se que no presente procedimento concursal o critério de adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante, determinada pela avaliação do preço ou custo, sendo que, a proposta apresentada pela contrainteressada é, sem sombra para dúvidas, a que cumpre esse desiderato, ficando mais de €100.000,00 abaixo da proposta apresentada pela Autora; que atento o exposto os lapsos detetados, porque irrelevantes no contexto integral da proposta, não podem pô-la em causa, devendo ser considerados inócuos; que ainda que assim não se entenda, a omissão detetada, face à especificidade dos trabalhos em causa e à globalidade dos trabalhos que constituem a presente empreitada, sempre poderá ser considerada como a falta de um elemento não essencial, constituindo-se como uma mera irregularidade, podendo ser sanada, posição, aliás, que tem vindo a ser sufragada pela Jurisprudência e Doutrina nesta matéria.(cfr. v.g. Ac. TCAS de Acórdão de 202301-12(Proc. n.º 1129/21.7BELRA) ; que assim sendo ao decidir como decidiu o Tribunal a quo fez uma incorreta apreciação da factualidade sub judice e uma errada aplicação de direito, violando, os artigos 70. º, n.º 2, 146. º, n.º 2, alínea o), 72. º, n.º 2, do CCP; artigo 4.1, alíneas c) e e), do PP, cláusulas 6.ª, 9ª, 13.ª e 25º, do CE e artigos 57.º, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º e 361.º e 361º-A do CCP, bem como os princípios da proporcionalidade e da prossecução do interesse público – (vide conclusões P) a FF) das alegações de recurso).
3.2.4.2 A Autora invocou na ação que a proposta da contrainteressada [SCom02...], SA viola os artigos 70. º, n.º 2, 146. º, n.º 2, alínea o), 72. º, n.º 2, do CCP; artigo 4.1, alíneas c) e e), do PP, cláusulas 6.ª e 13.ª, do CE e artigos 57.º, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º e 361.º do CCP, por o Plano de Trabalhos, o Plano de Mão-de-Obra e o Plano de Equipamentos por esta apresentados não cumprirem as exigências ali elencadas, no que diz respeito à Programação dos Trabalhos, e à existência e funcionamento de um estaleiro, alocação de ...-obra e equipamentos.
3.2.4.3 A sentença recorrida entendeu que as insuficiências ou deficiências dos Planos de trabalhos, em particular, do Plano de Mão-de-obra e do Plano de Equipamentos não podem ser reconduzidas a situações de meras irregularidades posteriormente supríveis, implicando a exclusão da proposta da contrainteressada [SCom02...], SA, e assim, considerando que a mesma não cumpria as exigências específicas do ponto 3. da Memória Descritiva constante das peças do procedimento, ou é exigido pelo Caderno de Encargos, nas Cláusulas 6.º, 9.º e 13.º e no Programa de Procedimento n.º 4.1. al. e), constituindo tal desrespeito fundamento de exclusão da proposta, nos termos dos arts. 361.º, 70.º n.º 2, al. a), conjugada com o art. 57.º n.º 1 al. c), e ainda com o art. 146.º, n.º 2, alínea o), todos do CCP, concluindo pela invalidade do ato de adjudicação à proposta desta contrainteressada.
3.2.4.4 A tal respeito discorreu o seguinte, que se passa a transcrever:
«(…) Desde logo, importa sublinhar que no caso concreto, o critério de adjudicação é o do mais baixo preço, o que significa que apenas o preço constitui atributo da proposta pois é o único “aspecto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos” (artigo 56.º, n.º2, do CCP), e, nos termos da al. b), do n.º 1 do artigo 74.º do CCP, apenas o preço irá ser avaliado pelo júri do procedimento (cfr. artigos 56.º, n.º 2, 57.º, alínea b), 70.º, n.º 1, do CCP).
Em conformidade, a apresentação e teor do Plano de Trabalhos, do Plano de Mão-de-obra e do Plano de Equipamento, reporta-se a termos ou condições que não foram submetidos à concorrência, sujeitos a análise pelo Júri (cfr. artigos 42.º, n.º 5 e 11, 2.ª parte, 70.º, n.º 1 e 2, al. b) do CCP), e por esse emotivo, não podem ser objeto de correção em sede de procedimento concursal.
No caso sub judice, resulta do ponto 15) da matéria assente que o Programa de Procedimento prevê a apresentação de um plano de trabalhos, plano de mão-de-obra e plano de equipamento “tal como definido no art. 361.º do CCP, devendo ter no mínimo as atividades/vias discriminadas nos capítulos do mapa de trabalhos”.
Em consonância, o Caderno de Encargos, levado ao ponto 16) do probatório, na Cláusula 6ª estabelece que o empreiteiro é responsável pela “preparação, planeamento e coordenação de todos os trabalhos”.
Por sua vez, foi levado aos pontos 19), 20), 21), 22) que o Plano de Trabalhos apresentado pela CI [SCom02...], prevê a execução da empreitada em causa durante 270 dias, sendo que todos os trabalhos referentes à 2.ª Intervenção estão previstos a partir da 23.ª semana, no entanto, da sua consulta constata-se que a manutenção do estaleiro e trabalhos diversos só está descrita até à 20ª semana, ou seja, por 135 dias.
Mais, no Plano de Mão-de-Obra apresentado pela CI [SCom02...], verifica-se que os equipamentos associados às rubricas 1.1 e 1.2 também só estão previstos até à 20ª semana, assim como acontece com o Plano de Equipamentos».
Enfrentando a defesa do Réu MUNICÍPIO no sentido de que «(…)Considerando as concretas
especificidades acabadas de elencar, quantidade e tipo de trabalhos, respeitantes aos artigos 1.1 e 1.2, e da análise conjunta e integrada de todos os elementos que instruíram a proposta da CI, o Júri entendeu – como entende a ED - que, embora os trabalhos contidos nestes artigos não estivessem retratados no PT, PMO e PE, para o período respeitante à 2ª intervenção, esta omissão acaba por se revelar inócua na validade e seriedade da proposta», entendeu que porém «…o Plano de Trabalhos é, simultaneamente, um elemento essencial ao controlo da execução da obra e, nessa medida, ele tem de incluir todos os elementos exigidos pela lei (artigo 361.º, n.º 1 do CCP) e preencher todas as características (nível de densidade) às quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule [artigo 57.º, n.º 1, al. c) do CCP], pois esse nível de “pré-definição” da execução do contrato não submetido à concorrência (artigo 42.º, n.º 5 do CCP) é um elemento de perfeição da proposta, que, quando não verificado, leva à exclusão da mesma [artigo 70.º, n.º
2, al. a) do CCP]”» convocando a doutrina do vertida no acórdão do STA de 14/07/2022, Proc.
2515/21.8BEPRT, que citou.
E acompanhando o acórdão do STA de 13/02/2025, Proc. 02401/23.7BEPRT, que transcreveu na parte que entendeu relevante, concluiu nos seguintes termos:
«(…)
Não se verificando fundamento para divergir do citado Acórdão, aceitando-se e fazendo nossos os seus fundamentos, face às semelhanças indiscutíveis com o caso em apreço, aponta-se que decorre da matéria assente que a CI [SCom02...] apresentou um Plano de Trabalhos, um Plano de Mão-de-obra e um Plano de Equipamento nos quais não prevê a existência de estaleiro, nem a alocação de meios humanos necessários para a execução dos trabalhos ou do respetivo equipamento, para os artigos 1.1 e 1.2 no que concerne a 2ª intervenção a realizar, a partir do 135.º dia do prazo previsto de execução de 270 dias.
Esta circunstância leva ainda a que estes Planos não estejam em consonância com a restante documentação apresentada pela CI [SCom02...], relativa à execução do contrato, nomeadamente com a Memória Descritiva, Plano de Pagamentos e Cronograma Financeiro.
Defende a Entidade Demandada que estamos perante um mero lapso, e que “A análise conjunta, integrada e complementar de todos os planos e de todos os elementos que instruíram a proposta (…) permite, de forma clara e inquestionável, o controlo, a gestão e a fiscalização da execução da empreitada”, o que desde logo denota que a consulta quer do Plano de Trabalhos, quer do Plano de Mão-de-obra ou do Plano de Equipamentos não são suficientes para que o dono da obra possa controlar a respetiva execução (cfr. ac. do STA, de 14/07/2022, Processo n.º 0627/20.4BEAVR).
É certo que o Caderno de Encargos não estabelece qualquer exigência específica quanto ao tipo e à quantidade de meios a incluir na execução da obra, mas essa circunstância, implica que incumbia à CI [SCom02...], enquanto concorrente, considerando cada uma das espécies de trabalhos previstos no projeto de execução e respetivas quantidades, especificar os meios a utilizar (...-obra e equipamentos), tal como definido no art. 361.º, do CCP, em consonância, aliás, com o disposto no art. 57.º, nº 2, al. b), do CCP.
Nesta medida, entende-se que os planos de trabalhos apresentados pelos concorrentes deverão fixar a sequência e os prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe a executá-los, implicando, necessariamente, uma exigência de concretização e especificação que não se poderá considerar satisfeita com a indicação de meios (ou falta dela) que não são suscetíveis de permitir executar as tarefas a que se propõe, não bastando ao concorrente dizer que vai cumprir com o prazo de execução da obra e com a realização das intervenções previstas se, no cotejo com os meios humanos, equipamentos e existência de estaleiro, constantes dos planos em causa, se verifica que para as tarefas em causa isso não é assim.
Acrescenta-se que esta deficiência não é suprível com recurso aos mapas de quantidades e às listas de preços parciais e unitários apresentadas, pois que, a finalidade do Plano de Trabalhos, como se referiu, prende-se essencialmente com o cumprimento da periodicidade definida para a execução dos trabalhos.
Termos em que, as insuficiências ou deficiências dos planos de trabalhos, e neste caso, do Plano de Mão-de-obra e do Plano de Equipamentos não podem ser reconduzidas a situações de meras irregularidades posteriormente supríveis, implicando a exclusão da proposta da CI [SCom02...].
Dessa forma, uma vez que, a proposta apresentada pela CI [SCom02...] não cumpre exigências específicas do ponto 3. da Memória Descritiva constante das peças do procedimento, ou é exigido pelo Caderno de Encargos, nas Cláusulas 6.º, 9.º e 13.º e no Programa de Procedimento n.º 4.1. al. e), constituindo tal desrespeito, fundamento de exclusão da proposta, nos termos dos arts. 361.º, 70.º n.º
2, al. a), conjugada com o art. 57.º n.º 1 al. c), e ainda com o art. 146.º, n.º 2, alínea o), todos do CCP.»
3.2.4.5 Este juízo mostra-se correto e deve ser mantido.
3.2.4.6 Primeiramente há que reconhecer mostrar-se ajustada a apreciação feita na sentença recorrida quanto ao teor e conteúdo dos planos de trabalhos, em concreto do Plano de Mão-de-obra e Plano de Equipamentos, e das insuficiências ou deficiências, que o Recorrente Réu aliás não põe em causa no recurso.
Assim, o Plano de Trabalhos apresentado pela contrainteressada [SCom02...], SA, previa a execução da empreitada em causa durante 270 dias (que era o prazo de execução previsto no ponto 13. do Programa do Procedimento – vide Ponto 15) do probatório) sendo que todos os trabalhos referentes à 2.ª Intervenção estavam previstos a partir da 23.ª semana. No entanto a manutenção do estaleiro e trabalhos diversos só está descrita até à 20ª semana, ou seja, por 135 dias. E no Plano de Mão-deObra apresentado os equipamentos associados às rubricas 1.1 e 1.2 também só estão previstos até à 20ª semana, assim como acontece com o Plano de Equipamentos.
3.2.4.7 Depois, há que relembrar que o Programa de Procedimento previa no seu ponto 4.1 alínea e) que entre os demais documentos a Proposta devia ser constituída por «um plano de trabalhos, plano de mão-de-obra e plano de equipamento tal como definido no artigo 361.º do Código dos Contratos Públicos, que deve ser elaborado tendo como unidade a semana de trabalho (prazo de execução / 7 dias = n.º de semanas), devendo ter no mínimo as atividades/vias discriminadas nos capítulos do mapa de trabalhos».
3.2.4.8 Estamos, assim, perante documento que haverá-de de integrar e constituir a proposta nos termos do art.º 57.º, n.º 1, alínea c) do CCP enquanto “documento exigido pelo programa do procedimento que contenha os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, ao qual a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule”.
3.2.4.9 Atenha-se que de acordo com o ponto 12.1 do Programa do Procedimento o critério de adjudicação era o da “proposta economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante, determinada pela avaliação do preço mais baixo, uma vez que estão definidos no caderno de encargos todos os aspetos da execução do contrato a celebrar, submetendo-se apenas à concorrência o preço a pagar nos termos do disposto na alínea b), do n.º 1 do artigo 74.º do Código dos Contratos Públicos” (vide Ponto 15) do probatório), constituindo, assim, o critério da proposta economicamente mais vantajosa, determinada na modalidade de monofator, a que se refere o art.º 74.º, n.º 1, alínea b) do CCP, correspondente a um único aspeto da execução do contrato a celebrar, no caso, o preço.
O preço era, assim, o único atributo da proposta pois era, em conformidade com o conceito acolhido no art.º 56.º, n.º 2 do CCP, o único elemento ou característica da mesma que dizia respeito a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos.
3.2.4.10 Ora, a respeito do “Plano de trabalhos” dispõe o art.º 361.º, n.º 1 do CCP, para que remetia o ponto 4.1 alínea e) do Programa do Procedimento, que “O plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los”.
E essa é a finalidade e função do “Plano de trabalhos”: estabelecer a sequência e os prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e proceder à especificação dos meios afetos à respetiva execução.
3.2.4.11 Depois, há que ter presente que como resulta do Ponto 3. da Memória Descritiva do procedimento os trabalhos a executar deviam respeitar os seguintes aspetos e plano de atividades quanto à periodicidade e número de limpezas a realizar: a limpeza de bermas, valetas e aquedutos definidos na Memória Descritiva seriam realizadas duas vezes por ano, conforme Mapa de Trabalhos constante do procedimento, a saber:
- 1ª limpeza: deve ser efetuada entre os meses de abril e junho de 2025;
- 2ª limpeza: deve ser efetuada e setembro e novembro de 2025.
- (vide Ponto 17) do probatório).
Acrescentando-se que «os concorrentes devem possuir e demonstrar os recursos técnicos e humanos necessários ao cumprimento das condições de execução anteriormente definidas» e que «a organização e prioridades de execução dos trabalhos serão previamente aprovadas pelos serviços do Município, tendo em consideração as especificidades e constrangimentos de cada uma das vias».
3.2.4.12 E bem assim as especificações contidas na Cláusula 6.ªdo Caderno de Encargos quanto à preparação e planeamento da execução dos trabalhos, na Cláusula 9.ª do Caderno de Encargos quanto aos prazos parciais de execução previstos no plano de trabalhos, e na Cláusula 13.ª do Caderno de Encargos quanto às condições gerais de execução dos trabalhos (vide Ponto 16) do probatório).
3.2.4.13 As exigências previstas referentes ao Plano de Trabalhos são instrumentais a assegurar o controle ou fiscalização do normal andamento e execução dos trabalhos, designadamente o controlar do ritmo e da sequência da execução e dos meios/equipamentos utilizados na sua execução.
3.2.4.14 Segundo a sua configuração típica, o Plano de Trabalhos constitui o documento que visa habilitar o dono da obra a fiscalizar e controlar o ritmo da execução dos trabalhos, com respeito pelos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas no mapa de quantidades, bem como os meios técnicos e humanos afetos à sua realização.
3.2.4.15 Daí que a previsão da sua apresentação com a proposta nos termos do Procedimento não consubstancia um mero formalismo mas sim a uma função e finalidade substantiva que é a de estabelecer a sequência e os prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas, que vinculam tanto o concorrente como o dono de obra após a adjudicação e celebração do contrato, e proceder à especificação dos meios afetos à respetiva execução habilitando o dono da obra a fiscalizar e a controlar o ritmo da execução dos trabalhos, e o cumprimento dos prazo parciais de modo a assegurar-se do cumprimento integral do contrato, no cumprimento dos prazos parciais, prevenindo atrasos que possam afetar o cumprimento do prazo de execução.
Veja-se, a este propósito LICÍNIO LOPES MARTINS, in, “Alguns aspetos da empreitada de obras públicas no CCP”, Estudos de Contratação Pública, II, Coimbra Editora, p. 383; PEDRO FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, in, “Direito da Contratação Pública”, II, AAFDL, 2012, págs. 77/78), GONÇALO GUERRA TAVARES, in, “Comentário ao Código dos Contratos Públicos”, Almedina, 2019, p. 843, em anotação ao artigo 361.º n.º 1 do CCP.
3.2.4.16 Neste contexto as insuficiências ou deficiências dos planos de trabalho apresentados com as propostas em procedimentos em que o preço é o único atributo sujeito à concorrência não podem ser reconduzidos a situações de meras irregularidades posteriormente supríveis.
Assim, tem também vindo a sido entendido pela jurisprudência, de que se cita, a título
ilustrativo:
- Ac. do STA de 14-06-2018, Proc. 0395/18, em que se sumariou: «I – Nos procedimento de formação de um contrato de empreitada, as exigências do artigo 361.º do CCP (Plano de trabalhos) devem ser lidas em conjugação com o disposto no artigo 43.º do CCP (Caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada). II – As omissões ou incompletudes do plano de trabalhos não podem ser supridas pela via do pedido de esclarecimentos aos concorrentes prevista no n.º 1 do artigo 72.º do
CCP.»;
- Ac. do STA de 14-07-2022, Proc. 02515/21.8BEPRT, em que se plasmou designadamente o seguinte: «(…) O cumprimento das exigências legais em matéria do plano de trabalhos que acompanha a proposta num contrato de empreitada em que o critério de adjudicação único é o preço consubstancia um elemento essencial de transparência e eficiência, bem como de garantia do princípio da concorrência, pois só pode haver comparabilidade das propostas quanto ao preço se estivermos perante planos de trabalho comparáveis, porque assentes em regras de execução claras a que os concorrentes se vincularam perante a entidade adjudicante. É por esta razão que as insuficiências ou deficiências dos planos de trabalho apresentados com as propostas neste tipo de concursos não podem ser reconduzidos a situações de meras irregularidades posteriormente supríveis.»;
- Ac. do STA de 07-04-2022, Proc. 01513/20.3BELSB, em que se sumariou: «I – No procedimento de formação de um contrato de empreitada, quando Caderno de Encargos seja integrado por um projeto de execução, a proposta tem de ser acompanhada por um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º do CCP. II – As exigências do 361.º do CCP não são apenas de natureza formal, antes encontram o seu fundamento também em aspetos materiais relacionados, quer com a correta avaliação das propostas, quer com a futura execução do contrato.»;
- Ac. do STA de 14-07-2022, Proc. 0627/20.4BEAVR, em que considerou: «(…)É, pois, de
concluir, tal como, aliás, resulta claramente da letra do nº 1 do art. 361º do CCP, que o plano de trabalhos (documento onde o empreiteiro fixa a sequência e prazos da execução da obra, por espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada) se destina – e tem como objetivo, causador da sua exigência – “habilitar o dono da obra a controlar a execução da obra, designadamente o seu ritmo, para permitir detetar e evitar eventuais atrasos”. (…) Em suma, a exigência legal dos arts. 57º nº 2 b) e 361º nº 1 do CCP ter-se-á que considerar cumprida sempre que, para o caso concreto em questão, o plano de trabalhos permita, adequadamente, “habilitar o dono da obra a controlar o ritmo e sequência da obra concretamente em causa.»;
- Ac. do STA de 13-02-2025, Proc. 02401/23.7BEPRT, assim sumariado: «I - Sendo critério de adjudicação da proposta o da proposta economicamente mais vantajosa, determinado através da modalidade monofator, em que o preço é o único aspeto de execução do contrato submetido à concorrência, nos termos da al. b), do n.º 1 do artigo 74.º do CCP, apenas o preço irá ser avaliado pelo júri do procedimento. II - No presente caso, o Plano de trabalhos constitui um aspeto da execução do contrato subtraído à concorrência, que não visa densificar o critério de avaliação das propostas, nem estabelecer quaisquer padrões de comparação das propostas com base em tal elemento ou característica da proposta, mas um aspeto da execução do contrato a que a entidade adjudicante pretende que os concorrentes se vinculem. III - Do Plano de trabalhos, fazem parte, entre outros documentos, o “plano de meios técnicos/equipamentos”, o qual constitui um documento a integrar a proposta e cuja não apresentação determinará a sua respetiva exclusão da proposta, segundo o ponto 12.2 do Programa de procedimento. IV - Verificando-se que o Plano de trabalhos omite a indicação dos equipamentos afetos aos itens Telas Finais e Estaleiro, importa determinar se, apesar dessas deficiências, o mesmo ainda se encontra em condições de desempenhar a função justificativa da respetiva exigência, qual seja a de permitir, em concreto, controlar adequadamente o ritmo e a sequência da execução da empreitada, e os meios nela utilizados. V - Reconhecendo-se que deva ser encontrado um ponto de equilíbrio ou de adequação entre aquelas que são as exigências legais e previstas no Caderno de Encargos quanto ao nível de detalhe exigido da proposta, designadamente, quanto ao Plano de Trabalhos, de forma a não se exigir um grau de enunciação do modo de execução dos trabalhos e equipamentos a afetar à execução da empreitada irrealista e desmesurado, por isso poder conduzir à exclusão de propostas, em prejuízo de um dos fins dos procedimentos pré-contratuais, que consiste em garantir a sã concorrência, não se pode sufragar um entendimento que retire conteúdo útil às referidas exigências legais e regulamentares, tanto mais por as deficiências e omissões da proposta não poderem ser supridas depois da celebração do contrato»;
- Ac. do TCAN de 25-03-2022, Proc. 02515/21.8BEPRT, em que se sumariou: «1 – Nos termos do art.º 361.º do Código dos Contratos Públicos, o Plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas no Caderno de encargos, assim como à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los, bem como à definição do correspondente Plano de pagamentos. 2 – O Plano de trabalhos tem em vista a documentação por parte do concorrente no procedimento concursal e junto da entidade contratante, futura adjudicante, do modo e termos por que se propõe, caso lhe seja adjudicado o objeto da empreitada e com respeito pelo prazo de execução da obra, fixar quer a sequência de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas, quer os prazos parciais de execução de cada uma dessas mesmas espécies de trabalhos previstas, o que tudo deve ser concatenado com a especificação dos meios [humanos e materiais – mão de obra e equipamentos] com que se propõe executar esses trabalhos, assim como a definição do correspondente plano de pagamentos, isto é, da calendarização por que propõe seja feito o pagamento da sua prestação. 3 - Não prevendo o Plano de trabalhos elaborado pela adjudicatária a fixação de prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstos, e consequentemente, sem observância dos respetivos plano de equipamentos e de ...-obra, tal resulta no não cumprimento de vinculações legais que vêm a afetar o contrato celebrado, pois que traduzem a final a violação do disposto no art.º 361.º, n.º 1 do CCP, e que por si eram determinantes da exclusão da proposta, em face do que dispõem os arts. 70.º, n.º 2, al. f), e 146.º, n.º 2, al. o), ambos do CCP.»;
- Ac. do TCAS de 29-05-2025, Proc. 789/24.1BELLE, em que se sumariou: «I – O plano de trabalhos que a Recorrente apresentou com a sua proposta não fixa a sequência e os prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos, em conformidade com o exigido no artigo 361.º do CCP, pelo que não apresenta o nível de densificação suficiente para que o dono da obra possa fiscalizar os aspetos essenciais da execução da empreitada, nomeadamente, o cumprimento dos prazos parciais de execução dos trabalhos. II – Não contemplando a proposta da Recorrente um plano de pagamentos do qual conste a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor de cada uma das espécies de trabalhos a realizar pelo empreiteiro, de acordo com o plano de trabalhos genérico não é possível ao dono de obra acompanhar, verificar ou fiscalizar a correspondência dos trabalhos executados com os pagamentos. III – Sendo o plano de trabalhos e o plano de pagamentos omissos quanto aos concretos trabalhos a realizar em cada semana, assim como quanto à identificação dos correspondentes pagamentos, os esclarecimentos que viessem a ser prestados pela Recorrente destinavam-se a completar aspetos da proposta não submetidos à concorrência, ou seja condições de execução do contrato, o que estava vedado, atento o disposto no artigo 72.º, n.º 2 in fine e na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º, ambos do CPTA, assim como o princípio da imutabilidade ou da intangibilidade das propostas».
3.2.4.15 Os planos de trabalhos a apresentar pelos concorrentes deverão fixar a sequência e os prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe a executá-los, implicando, necessariamente, uma exigência de concretização e especificação que não se poderá considerar satisfeita com a indicação de meios (ou falta dela) que não são suscetíveis de permitir executar as tarefas a que se propõe, não bastando ao concorrente dizer que vai cumprir com o prazo de execução da obra e com a realização das intervenções previstas se, no cotejo com os meios humanos, equipamentos e existência de estaleiro, constantes dos planos em causa, se verifica que para as tarefas em causa isso não é assim.
3.2.4.16 E no caso sub judice, e à luz do supra explanado, as identificadas deficiências do Plano de Trabalhos que integrava a proposta da contrainteressada [SCom02...], SA não eram supríveis com recurso aos mapas de quantidades ou às listas de preços parciais e unitários apresentadas, pois que, a finalidade do Plano de Trabalhos, como se referiu, prende-se essencialmente com o cumprimento da periodicidade definida para a execução dos trabalhos.
3.2.4.17 Mostra-se, pois, correto o juízo feito na sentença recorrida de que as identificadas insuficiências e deficiências dos Planos de trabalhos, em particular, do Plano de Mão-de-obra e do Plano de Equipamentos não podem ser reconduzidas a situações de meras irregularidades posteriormente supríveis, implicando a exclusão da proposta da contrainteressada [SCom02...], SA, não cumpria as exigências específicas do ponto 3. da Memória Descritiva constante das peças do procedimento, ou é exigido pelo Caderno de Encargos, nas Cláusulas 6.º, 9.º e 13.º e no Programa de Procedimento n.º 4.1. al. e), sendo fundamento de exclusão da proposta, nos termos dos arts.
361.º, 70.º n.º 2, al. a), conjugada com o art.º 57.º n.º 1 al. c), e ainda com o art. 146.º, n.º 2, alínea o), todos do CCP. Conduzindo à invalidade do ato de adjudicação à proposta desta contrainteressada.
Pelo que não merece provimento o recurso também nesta parte.
3.2.4.18 E o que vem de dizer-se vale também para o juízo feito na sentença recorrida quanto à invocação feita na ação pela Autora de que o Plano de Pagamentos e o Cronograma Financeiro apresentados pela contrainteressada [SCom02...], SA não cumpriam as exigências dos arts. 70.º, n.º 2, 146.º, n.º 2, alínea o), 72.º, n.º 2, do CCP; artigo 4.1, alíneas c), e) e f), do PP, cláusulas 6.ª, 9.ª, 25.ª do CE e artigos 57.º, n.º 1, alíneas b) e c), e n.º 2, alínea b), 250.º, 361.º e 361.º-A do CCP.
3.2.4.19 Com efeito o Plano de Pagamentos e o Cronograma financeiro apresentado pela contrainteressada [SCom02...], SA, preveem a realização de pagamentos referentes às rubricas 1.1 e 1.2 apenas nos meses 3 a 11, quando serão realizados trabalhos nos meses 1 e 2 e bem assim, pagamentos posteriores quando o Plano de Trabalhos nada refere quanto a esse período (vide ponto 23) do probatório). O que o Recorrente Réu não põe em causa.
Tendo de concluir-se com a sentença que o Plano de Pagamentos e Cronograma Financeiro apresentado pela contrainteressada [SCom02...], SA, não se encontra de acordo com o Plano de Trabalhos nem com o plano de execução da empreitada objeto do procedimento concursal, conforme se encontra descrito no ponto 3. da Memória Descritiva constante das peças do procedimento, ou é exigido pelo Caderno de Encargos, nas Cláusulas 10.º, 13.º e 25.º, e no Programa de Procedimento n.º 4.1. als. e) e f).
3.2.4.21 Ali se disse: “À semelhança do já referido quanto aos Planos de Trabalhos, de ...-
obra e de Equipamentos, esta deficiência não é suprível com recurso às listas de preços parciais e unitários apresentadas pela Recorrente, pois que a sua finalidade não é, ou pelo menos não é apenas a fiscalização dos preços unitários e parciais de todos os trabalhos a executar e que fundamentam o plano de pagamentos, mas também a fiscalização do cumprimento da periodicidade definida para os pagamentos a efetuar pelo dono da obra, de acordo com o plano de trabalhos.
Assim sendo, em conformidade com o disposto na apreciação do vício apreciado em 5., entende-se que, verificando-se que a proposta da CI [SCom02...], não contempla “um plano de pagamentos do qual conste a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor de cada uma das espécies de trabalhos a realizar pelo empreiteiro, de acordo com o plano de trabalhos genérico não é possível ao dono de obra acompanhar, verificar ou fiscalizar a correspondência dos trabalhos executados com os pagamentos”.
Destarte, porque a proposta apresentada pela CI [SCom02...] não cumpre exigências específicas do ponto 3. da Memória Descritiva constante das peças do procedimento, ou é exigido pelo Caderno de Encargos, nas Cláusulas 6.º, 9.º e 13.º e no Programa de Procedimento n.º 4.1. al. e), apesar de estarmos perante uma prestação de serviços de aparente simplicidade, cujo critério de adjudicação era o critério monofator do preço mais baixo, tal circunstância não desobriga os concorrentes do cumprimento das exigências mínimas previstas nos artigos 361.º, n.º 1 e 361.º-A, n.º 1, do CCP. (sobre questão semelhante o ac do TCAS, de 29/05/2025 no proc. n.º 789/24.1BELLE).
O desrespeito dos arts. 361.º, 70.º n.º 2, al. a), conjugado com o art. 57.º n.º 1 al. c), e ainda com o art. 146.º, n.º 2, alínea o), todos do CCP, é também fundamento para exclusão da proposta da CI [SCom02...].»
3.2.4.21 Atenha-se que o Programa de Procedimento previa a apresentação de um Plano de Pagamentos (Cronograma financeiro) de acordo com o Plano de Trabalhos, “tal como definido na alínea c) do nº. 2 do artigo 57.º e nos artigos 361.º e 361.º-A do CCP” (vide Ponto 15) do probatório).
E que o Caderno de Encargos, estabelecia na Cláusula 25ª o preço e condições de pagamento face à execução dos trabalhos e respetivo cronograma financeiro (vide Ponto 16 do probatório).
Sendo que no que respeita ao plano de pagamentos, o art.º 361.º-A, n.º 1, do CCP estabelece que “O plano de pagamentos contém a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor de cada uma das espécies de trabalhos a realizar pelo empreiteiro, na periodicidade definida para os pagamentos a efetuar pelo dono da obra, de acordo com o plano de trabalhos a que diga respeito”.
3.2.4.22 Em tudo o mais valendo a fundamentação já vertida supra no sentido da verificação da apontada causa da exclusão da proposta da contrainteressada [SCom02...], SA, e por conseguinte, da invalidade do ato que procedeu à sua adjudicação, conducente à sua anulação.
3.2.4.23 Não merece, pois, provimento o recurso também nesta parte, não colhendo as conclusões P) a FF) das alegações de recurso.
~
3.2.5 Não colhendo, in totum, as alegações de recurso, tem que negar-se provimento ao mesmo, confirmando-se a sentença recorrida.
O que se decide.
*
IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da subsecção de Contratos Públicos deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
Custas pelo Recorrente Réu (cf. artigo 527.º, nºs 1 e 2 do CPC e artigos 7.º e 12.º, nº 2 do RCP e
189.º, nº 2 do CPTA), com dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça ao abrigo do
n.º 7 do artigo 6.º do RCP, tal como por ele requerido, na medida em que o valor da causa, fixado em € 327.000,00, excede o patamar de €275.000, e dos tramites processuais seguidos na 1ª instância resulta que não ter havido lugar a audiência de julgamento, tendo a sentença que apreciou o mérito do processo sido proferida logo em sede de saneador-sentença, com base na prova documental junta aos autos, justificando a especificidade da situação, feita à luz dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça para além do valor referido. O que se decide.
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Notifique. D.N.
Porto, 9 de janeiro de 2026
Maria Helena Canelas (relatora)
Tiago Afonso Lopes de Miranda (1º adjunto)
Maria Clara Ambrósio (2ª adjunta) |
