| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte
1. Relatório
SMRBR interpõe recurso jurisdicional do acórdão do TAF do Porto, que julgou improcedente a ação administrativa especial intentada pela Recorrente contra o MUNICÍPIO DO P..., que visava a invalidação do ato municipal que determinou a cessação do direito de utilização e o despejo da Recorrente e do seu agregado familiar da casa, id. nos autos, sita no BA.
A Recorrente conclui as suas alegações como se segue:
“I. O presente recurso vem interposto do acórdão que julgou improcedente a acção instaurada pela autora contra o Município do P... com vista a ser declarada nula ou anulada a decisão de cessação do direito de utilização e ordem de despejo da Sra. Vereadora do Pelouro da Habitação e Recursos Humanos da Câmara Municipal do P..., referente à ocupação pela recorrente e seu agregado familiar da Casa 11, entrada 151, do Bloco..., do BA, no P....
II. A decisão que ordenou a cessação do direito de utilização da referida habitação, propriedade do Município do P... e afecta à função de habitação social e o consequente despejo da recorrente foi determinada com base no não pagamento atempado das rendas.
III. Efectivamente, a liquidação de algumas rendas terá sido efectuado em momento posterior ao seu vencimento.
IV. Mas tal só ocorreu motivado exclusivamente pela situação de desemprego que a recorrente e companheiro atravessaram, pelo facto de este ter sido detido e ter deixado de receber o rendimento social de inserção.
V. Tudo que foi devida e atempadamente comunicado junto dos Serviços da Câmara Municipal do P..., de acordo com o disposto no n.º 4 do artigo 3.º da Lei n.º 21/2009 de 20 de Maio.
VI. Actualmente e há vários meses, todas as rendas são escrupulosamente pagas pela recorrente nas datas devidas.
VII. As rendas que se encontravam em atraso também foram todas liquidadas, bem como os respectivos juros, moras, coimas e outras penalidades não havendo qualquer valor em dívida.
VIII. A recorrente nunca mais voltou, nem voltará a incumprir.
IX. Para além da recorrente, habitam a referida casa, o seu companheiro, e os dois filhos de ambos.
X. A Lei n.º 21/2009, de 20 de Maio estabelece que havendo mora no pagamento superior a três meses, pode ser determinada a cessação da utilização da habitação.
XI. Conforme consta do edital de 28 de Agosto de 2012, o não pagamento atempado reporta-se a rendas vencidas e devidas, no período compreendido entre Abril de 2006 e Junho de 2012.
XII. Ocorreram factos, em que o recorrido fundamentou a sua decisão ainda antes da vigência da citada Lei n.º 21/2009, razão pela qual a mesma não lhes será aplicável.
XIII. Terá sim que se aplicar o regime anterior, previsto no Decreto n.º 35.106 de 6/11/1945.
XIV. Regime jurídico que o acto impugnado omite.
XV. A decisão de despejo enferma assim de vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de direito na aplicação de preceito legal que ainda não tinha entrado em vigor à data dos factos, pelo menos na sua totalidade, devendo ser por isso anulável nos termos do artigo 135.º do CPA.
XVI. Ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo, o despacho de 25.01.2013, que ordenou o despejo da recorrente, não é o único acto impugnado.
XVII. Pois tal impugnação tem obviamente implícita, a impugnação do acto que determinou a cessação do direito de utilização do imóvel pela recorrente.
XVIII. “… Está aqui em causa a violação do conteúdo essencial de um direito fundamental, o direito à habitação, tendo em conta a precária situação económica, indiciariamente comprovada, da requerente e do seu agregado familiar”.
XIX. Com a adopção da Declaração Universal dos Direitos Humanos, em 1948, o direito a uma habitação condigna passou a integrar o conjunto dos direitos humanos universalmente aplicáveis e reconhecidos, o que foi reconhecido em posteriores instrumentos de Direito Internacional.
XX. Assim, o n.º 1 do artigo 25.º da Declaração Universal dos Direitos Humanos proclama: “Toda a pessoa tem direito a um nível de vida suficiente para lhe assegurar e à sua família a saúde e o bem-estar, principalmente quanto à alimentação, ao vestuário, ao alojamento, à assistência médica e ainda quanto aos serviços sociais necessários, e tem direito à segurança no desemprego, na doença, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de perda de meios de subsistência por circunstâncias independentes da sua vontade”.
XXI. “Em especial, o n.º 1 do artigo 11º do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais das Nações Unidas dispõe:
XXII. “Os Estados Partes no presente Pacto reconhecem o direito de todas as pessoas a um nível de vida suficiente para si e para as suas famílias, incluindo alimentação, vestuário e alojamento suficientes, bem como a um melhoramento constante das suas condições de existência. Os Estados Partes tomarão medidas apropriadas destinadas a assegurar a realização deste direito, reconhecendo para este efeito a importância essencial de uma cooperação internacional livremente consentida”
XXIII. “A Constituição da República Portuguesa consagra, no artigo 65.º, o “direito a habitação” para todos como direito fundamental.
XXIV. Entendimento que aparece acolhido na nossa jurisprudência.
XXV. Entre muitos outros, veja-se o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12.10.1999, no processo n.º 044503 e o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 04.02.2010, no processo n.º 0515/09.
XXVI. O que significa, nessa hipótese, que o acto que determinou a cessação do direito de utilização do imóvel é nulo e, por isso, impugnável a todo o tempo – artigo 133º, n.º 2, alínea d), e 134º, n.º 2, ambos do Código de Procedimento Administrativo.
XXVIII. Sendo nulo e de nenhum efeito também, por consequência, o acto de execução – n.º 1 do artigo 134º do Código de Procedimento Administrativo.
- cfr. Acórdão proferido por este Tribunal nos autos de providência cautelar (processo n.º 282/13.8BEPRT) que estiveram na origem dos presentes autos de acção.
XXIX. O direito à habitação, de assento constitucional envolve uma vertente negativa, traduzida no direito de não ser arbitrariamente privado da habitação, que é um direito de defesa, e nessa medida análogo aos direitos, liberdades e garantias.
XXX. O arredamento social tem uma matriz de regime especial assente em interesses sociais devidos pela necessidade de assegurar o direito à habitação das famílias mais carenciadas, e constitui uma relação jurídica administrativa especial a que corresponde um dever do Estado constitucionalmente vinculado, não comparável àquelas em que o particular está colocado numa posição normal.
XXXI. Segundo o Acórdão do STA de 04/02/2010, proferido no processo n.º 0515/09, disponível em www.dgsi.pt, será de ponderar a não desocupação de um fogo quando se esteja perante uma situação de precariedade socioeconómica e de carência habitacional.
XXXII. A recorrente e o seu agregado familiar vivem numa situação de pobreza extrema, com elevada precariedade socioeconómica e de total carência habitacional, são pessoas muito carenciadas, de fracos recursos económicos e de poucas posses, não tendo qualquer possibilidade de arrendar outra casa, sendo por isso a rua o único destino para si e para os seus filhos.
XXXIII. A recorrente encontra-se desempregada, sem subsídio de desemprego, auferindo o rendimento social de inserção no valor mensal de 290 euros; vive maritalmente com o companheiro desempregado e sem subsídio de desemprego; o casal tem a seu cargo e consigo vivem em comunhão de mesa e habitação dois filhos, com 19 e 18 anos de idade ambos estudantes e sem proventos, não possuindo o agregado familiar quaisquer outros rendimentos para além do referido subsídio pago à recorrente.
XXXIV. Aliás a própria dificuldade de pagar as rendas indicia a carência económica que justifica a manutenção do benefício de habitação social, em vez de justificar pôr-lhe termo.
XXXV. É indubitável que a consequência do despejo ordenado será a de a recorrente, o seu companheiro e os seus dois filhos, fiquem a viver na rua, sem qualquer alternativa habitacional.
XXXVI. O imóvel objecto da ordem de despejo é o que serve de habitação à recorrente e à sua família, que inclui dois filhos dependentes.
XXXVII. Não têm qualquer possibilidade económica de proceder ao arrendamento de uma habitação ao valor de mercado.
XXXVIII. Quanto à ponderação dos interesses públicos e privados, não pode haver dúvidas que o interesse que deve prevalecer é o da recorrente, não apenas pelo seu aspecto humanitário, mas também pela consagração constitucional do direito à habitação; para além de que do caso concreto não resulta qualquer dano concreto para o interesse público, pois a recorrente tem cumprido escrupulosamente o pagamento das rendas da habitação em causa.
XXXIX. In casu, a recorrente e o seu agregado familiar ficarão privados da sua habitação, a única que têm.
XL. Os interesses que a ora recorrente pretende ver acautelados – relativos às suas necessidades básicas de habitação – são superiores a um interesse genérico, de defesa da lei e da legalidade e de arrecadação de dinheiros públicos.
XLI. O acto impugnado viola os princípios da proporcionalidade e da igualdade.
XLII. “Como nos diz Cármen Chinchilla Marín em “La tutela cautelar en la nueva justicia administrativa”, Civitas, Madrid, 1991, pág. 163: “… o interesse público há-de ser específico e concreto, ou seja, diferenciado do interesse genérico da legalidade e eficácia dos actos administrativos…”
XLIII. Deste modo, só quando as circunstâncias do caso concreto revelarem de todo em todo a existência de lesão do interesse público que justifique a qualificação de grave e se considere que essa qualificação deve prevalecer sobre os prováveis prejuízos causados ao requerente é que se impõe a execução imediata do acto, indeferindo-se, por este facto, o pedido de suspensão – acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 13.01.2005, Proc. n.º 959/04.9BEVIS”.
XLIV. No caso concreto não foi invocado qualquer interesse público especial e concreto que se possa sobrepor ao direito fundamental à habitação por parte da requerente”.
- cfr. o douto Acórdão proferido na referida providência cautelar com que os presentes autos se iniciaram.
XLV. O acto impugnado é manifestamente ilegal pois atenta contra os mais elementares direitos da recorrente e do seu agregado familiar.
XLVI. O recorrido aceitou um Plano de Pagamentos com a recorrente já depois da entrada em vigor da referida Lei 21/2009, de 20 de Maio, a permitir a regularização dos débitos provenientes das rendas em atraso.
XLVII. O que evidencia um comportamento no mínimo contraditório por parte do recorrido, ao pretender contrariar depois o que por si tinha sido antes concedido e pondo em causa a tutela da confiança, ao provocar uma situação que induziu em erro a recorrente, pondo em causa a confiança que o beneficiário do arrendamento social fez na permanência do seu direito – cfr. alínea a) e b) do n.º 4 do artigo 58.º do CPTA.
XLVIII. Ainda que se entendesse que, a falta de pagamento das rendas acrescidas da percentagem que for devida, conferisse ao recorrido, o direito a considerar resolvido o contrato de arrendamento, tal deixa de poder ter lugar, nos casos em que, a Câmara Municipal autorize um acordo de regularização da dívida quando comprovadamente, o arrendatário esteja temporariamente impedido de cumprir atempadamente a obrigação de pagamento da renda.
XLIX. O recorrido ao ter aceite e celebrado com a recorrente um acordo de pagamento para regularização do valor que se encontrava em dívida e devido pela mora na liquidação das rendas devidas e ao ter conhecimento da situação de desemprego e detenção, não pode, aceitar a celebração do acordo de pagamento e depois vir resolver o contrato de arrendamento.
L. A Ordem de Despejo impugnada contraria manifestamente o Princípio da Boa Fé ao violar o artigo 156.º do Código do Procedimento Administrativo.
LI. O artigo 151.º, n.º 1 do CPA impõe que todo o procedimento executivo seja precedido de um acto administrativo (exequendo).
LII. Mas não basta que haja uma decisão administrativa para poder ser executada.
LIII. Consagra-se uma autonomia entre o procedimento declarativo e o procedimento executivo.
LIV. Com a obrigação da notificação da decisão de proceder à execução administrativa antes de esta se iniciar visa-se dar aos respectivos destinatários a possibilidade de a cumprirem voluntariamente, surgindo a execução por parte da Administração como último recurso.
LV. O recorrido, com a sua conduta, por não ter fixado um prazo para o despejo, além de violar o artigo 152.º do CPA, viola também o princípio da boa-fé.
LVI. A decisão de cessação do direito de utilização do imóvel e o consequente despejo são ilegais, abusivas, manifestamente desproporcionadas da realidade da situação – violação do Princípio da Proporcionalidade - uma vez que, e apesar de a recorrente ter consciência de que errou, já foi penalizada o suficiente por esse erro.
LVII. Violam o núcleo essencial de direito fundamental do cidadão, in casu, o direito à habitação consagrado no artigo 65.º da CRP, que tem o valor de norma especial, no confronto com o artigo 67.º da mesma.
LVIII. Tudo isto está a causar à recorrente e ao seu agregado familiar danos ao nível do bem-estar físico, social e psicológico com o que atenta contra uma outra vertente de direitos fundamentais dos cidadãos que ao Estado incumbe promover, respeitar e fazer respeitar: a protecção da infância e da juventude – artigos 69.º e 70.º da CRP.
LIX. Os direitos fundamentais que nos termos do artigo 133.º, n.º 2, alínea d) do CPA implicam a nulidade do acto administrativo que viole o seu conteúdo essencial, também face à CRP estes actos não podem ser considerados actos simplesmente anuláveis, uma vez que existe quanto a eles direito de resistência – artigo 21.º da CRP.
LX. Também aqui, o acto administrativo de despejo e bem ainda o da cessação da utilização do fogo, está ferido de nulidade, em virtude de o mesmo determinar a lesão do direito à habitação da recorrente – artigo 133.º, n.º 2, alína d) do CPA - ofendendo o “conteúdo essencial” de um direito fundamental, ou o seu “núcleo duro” como o direito à habitação, direito fundamental e adquirido, o princípio da igualdade.
LXI. Fere a CRP, por violação do direito à habitação, a protecção à juventude e o princípio da igualdade, pelo que a sanção adequada só poderá ser a nulidade, por violação dos artigos 133.º, n.º 2, alínea d), 58.º, n.º 1 do CPTA e 13.º, 65.º e 69.º e 70.º da CRP.
LXII. O direito à habitação e à protecção da juventude são direitos fundamentais de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias.”* O Recorrido não contra-alegou.
O Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Norte emitiu parecer no sentido da procedência do recurso, entendendo que se impunha que o tribunal a quo tivesse apreciado os factos e as circunstâncias relativas à situação económica da autora para apuramento da eventual violação do direito à habitação, assim como devia ter-se pronunciado sobre os eventuais vícios do ato que determinou a cessação do direito à habitação.* 2. Delimitação do objeto do recurso
Tal como delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, são as seguintes as questões a apreciar no presente recurso:
i. Saber se o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento ao ter entendido que o único ato impugnado na ação era a ordem de despejo e não também o ato que determinou a cessação do direito de utilização do imóvel pela Recorrente e seu agregado familiar;
ii. Em caso afirmativo, e, em substituição do tribunal recorrido, decidir se o ato que determinou a cessação do direito de utilização do imóvel padece de vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de direito, decorrente da invocação nesse ato de lei que não era aplicável ao caso, bem como os vícios de violação do direito à habitação e juventude e dos princípios da proporcionalidade e igualdade;
iii. Saber se, contrariamente ao decidido no acórdão recorrido, o ato que ordenou o despejo é ilegal, por violar o artigo 152.º do CPA, não tendo fixado um prazo para o despejo; e por violar o princípio da boa-fé, uma vez que a autoridade administrativa teria induzido a Recorrente em erro ao ter aceite um plano para regularização das rendas em atraso.
Cumpre notar que, no presente recurso, a Recorrente apenas impugnou o acerto jurídico do acórdão recorrido, não questionando a decisão tomada sobre a matéria de facto, nem impugnando essa decisão em termos que pudessem permitir a revisão da mesma. Porém, de forma algo contraditória, a Recorrente alega um conjunto de factos nas conclusões de recurso (designadamente os relativos à situação económica do agregado familiar e à alegada posterior liquidação das rendas aqui em causa – cfr. conclusões III. a IX.), factos esses que não invocou que fossem supervenientes e que se constata que não têm suporte documental nos autos, nem foram incluídos na matéria provada no acórdão recorrido que, como referido, não se mostra impugnada. Assim – com exceção dos factos a seguir aditados, que se encontram documentalmente provados nos autos – não pode este Tribunal tomar em consideração tais factos, invocados pela Recorrente nas presentes alegações de recurso onde nem sequer impugna a matéria de facto dada como provada.* 3. Factos
3.1. A decisão recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
A) Pelo Alvará n.º 28322, emitido pela Câmara Municipal do P..., 02/07/1999, foi atribuída a SMRBR, a título precário, licença para habitar a moradia n.º 11, entrada 151, Bloco… do BA, da freguesia de A..., do concelho do P... – cfr.doc. de fls. 20 do PA;
B) Em 15/03/2012, foi emitida pela Câmara Municipal do P... uma informação da qual consta, entre o mais, o seguinte:
“Assunto BA, Bloco..., casa 11 – P... – verificação dos pressupostos para início do procedimento de cessação de utilização da utilização do fogo(…)
Compulsado o processo administrativo referente à habitação social em questão, segundo que se apurou na fase de instrução e averiguação e de acordo com a informação dos serviços da Direcção da Gestão do Parque Habitacional, (PH – PC – 2012-0074), verifica-se a mora no pagamento das rendas por período superior a três meses.
Constatou-se, o não pagamento atempado das rendas devidas e vencidas, no período compreendido entre Abril de 2006 e Dezembro de 2011, ascendendo o montante em débito, nesta data, ao valor de 1.468,81 (mil quatrocentos e sessenta e oito euros e oitenta e um cêntimos), relativo a rendas devidas e não pagas, acrescidas de juros e custas, conforme melhor consta da conta corrente dos valores em dívida, arquivada no processo de habitação respectiva. Em 30 de Julho de 2009, foi subscrito um plano prestacional de rendas, que foi interrompido por incumprimento em 16 de Setembro desse mesmo ano. Posteriormente, em 08 de Abril de 2011, foi subscrito um novo PPP, que foi interrompido por incumprimento em 16 de Junho de 2011. Na presente data, não existe nenhum plano de pagamentos vigente.
Ora, aqueles factos comprovados pelos serviços das Direcção de Gestão do Parque Habitacional, são susceptíveis de determinar a cessação do direito de utilização do fogo habitacional pela concessionária, nos termos do disposto na alínea d), do n.º 1, do artigo 3.º, da Lei 21/2009, de 20 de Maio.
Assim, nos termos do disposto no artigo 3.º do citado diploma e no artigo 156.º do Código do procedimento Administrativo, está a Câmara Municipal do P..., enquanto cedente de casa, legitimada a decidir e a proceder à cessação da utilização da mesma por parte do agregado a quem foi atribuída. (…)
Propõem-se que:
i) Que se determine a cessação do direito de utilização da casa 11, da entrada 151, do Bloco..., do BA, com os fundamentos enunciados;
ii) Que aprove a minuta de projecto de decisão a recomendar à Vereadora do Pelouro anexa à presente, e que incorpora a fundamentação supra aduzida;
iii) Que, se proceda à audiência prévia escrita dos interessados antes de ser recomendada e proferida a decisão final do procedimento (…) – cfr fls 100/102 do PA.
C) A informação a que se alude em B) mereceu despacho de concordância da Senhora Vereadora da Habitação, datado de 02/04/2012 – idem.
D) A A. foi notificada pessoalmente da informação e despacho referidos em B) e C) em 09/04/2012.
E) E veio a exercer o seu direito de audiência prévia nos termos constantes do requerimento de fls. 112 do PA – cfr. fls 112 do PA.
F) Em 07/08/2012 foi emitida uma informação com o seguinte teor:
“(…) Notificado o projecto de decisão a 9 de Abril de 2012 vem o interessado pronunciar-se em sede de audiência prévia. Ponderados os argumentos aduzidos, não são os mesmos susceptíveis de modificar o sentido do projecto de decisão, porquanto, instada pela última vez a proceder à regularização da situação, a inquilina veio apresentar comprovativo de ter efectuado um pagamento por conta no valor de € 50,00. No entanto, continua a deixar transitar para execução fiscal as rendas habitacionais, não sendo regular nos pagamentos por conta efectuados, mantendo-se o débito ainda por regularizar, ascendendo, na presente data, a € 1.503,39 (mil quinhentos e três euros e trinta e nove cêntimos). (…)
Nestes termos propõe-se:
“i) Que se determine a cessação do direito de utilização da casa 11, da entrada 151, do Bloco..., do BA, com os fundamentos enunciados;
ii) Que se aprove a minuta de decisão a recomendar à Vereadora do Pelouro, anexa à presente, e que incorpora a fundamentação supra aduzida;
iii) Que, caso se acolha a recomendação e, uma vez notificados os interessados, estes não procedam à desocupação e entrega voluntária da habitação decorridos 90 dias a contar da recepção da notificação da decisão, se ordene a execução do despejo administrativo, nos termos e para os efeitos previstos no n.º 7, do artigo 3.º da Lei n.º 21/2009, de 20 de Maio”. – cfr. fls 122 do PA.
G) Sobre a Informação referida em F) foi exarado despacho de concordância pela Senhora Vereadora do Pelouro da Habitação e Recursos Humanos, datado de 28/08/2012 – idem.
H) Em 04/09/2012, a A. foi notificada pessoalmente do despacho a que se alude em G) – cfr. fls. doc. de 123/129 do PA.
I) Em 14/09/2012 a A. enviou à Entidade Demandada, via fax, um requerimento endereçado ao Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, subscrita pela sua mandatária judicial, na qual formula o seguinte pedido:
“Pelo exposto, deverão as nulidades invocadas serem julgadas provadas e totalmente procedentes, ordenando-se a suspensão da ordem de despejo que se encontra designada para o próximo mês de Novembro e mantendo-se o direito da requerente SMRBR e do seu agregado familiar de ocuparem o fogo habitacional correspondente à casa 11 da entrada 151 do Bloco... do BA” – cfr. fls. 154/158 do PA.
J) Em 26/10/2012, a Domus Social, E.E.M. endereçou à A. o ofício com a referência CE – GPH – 10471-2012, datado de 18/10/2012, com o seguinte teor: “Acusamos a recepção do vosso requerimento dirigido ao Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, deduzindo impugnação judicial do acto de cessação de utilização do fogo correspondente à casa 11 da entrada 151, do Bloco... do BA, ocupada por SMRBR, informamos, contudo que esta empresa municipal não foi, ainda, judicialmente notificada no âmbito do mesmo – cfr fls 145/146 do PA.
K) Em 16/01/2013, a A. remeteu, via fax, um requerimento subscrito pela sua mandatária, onde consta o seguinte: (…) SMRBR, requerida nos autos acima referidos e aí melhor identificada, vem em resposta à V/carta que refere que se encontra em curso o prazo legal de 90 dias para proceder à entrega voluntária do fogo, sob pena de execução coerciva do despejo, vem expor e requerer a V. Ex.ª, o seguinte:
1. A carta ora remetida à exponente apenas poderá resultar de um lapso dos serviços.
2. Porquanto foi apresentado junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, em 14 de Setembro de 2012, a respectiva impugnação judicial da decisão administrativa.
3. Tendo sido requerida, na referida impugnação, a suspensão provisória da desocupação do imóvel, até decisão a ser proferida pelo Tribunal.
4. Estando os autos a aguardar a decisão judicial.
5. Atento o exposto, deverá ser mantida a suspensão da entrega do imóvel, o que se requer, até que seja proferida decisão pelo Tribunal” – cfr fls. 159 do PA.
L) Com data de 22/01/2013 a Domus Social, E.E.M. endereçou à A. o ofício com a referência CE – GPH – 0656-2013, com o seguinte teor: “(…) Reiteramos o teor do nosso ofício datado de 18 de Outubro de 2012 (CE – GPH – 10471- 2012), esclarecendo que esta empresa municipal não foi, ainda, judicialmente notificada naquele âmbito, pelo que, nada obsta à subsequente tramitação procedimental.
Nesta medida, informamos que, a qualquer momento, e por estarmos legitimados, iremos proceder à tomada de posse administrativa do fogo – cfr fls. 160 do PA.
M) Em 25/01/2013 foi proferido despacho pela Senhora Vereadora com o Pelouro da Habitação e Recursos Humanos, do qual se destaca o seguinte:
“Por meu despacho, datado de 28 de Agosto de 2012 determinei a cessação do direito de utilização da casa 11, da entrada 151, do Bloco..., do BA, propriedade do Município do P..., que se encontrava ocupada por Sandra Maria Braga Rocha. Na referida determinação concedi aos interessados o prazo de 90 dias para, voluntariamente, procederem à desocupação e à entrega voluntária da habitação.
Não tendo aquela determinação sido cumprida pelos ocupantes do referido fogo habitacional. Assim, em conformidade com este meu despacho (…) ordeno que se proceda à imediata execução do despejo administrativo do identificado fogo, dele se tomando posse administrativa, nos termos do disposto no n.º 7 do artigo 3.º da Lei n.º 21/2009, de 20 de Maio e do artigo 156.º do Código do Procedimento Administrativo, notificando-se os interessados (…)” – cfr. fls. 37 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
N) A Autora instaurou providência cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo, que correu termos sob o processo n.º 282/13.8BEPRT.
O) A presente ação deu entrada neste Tribunal em 23/04/2013 – cfr. carimbo aposto a fls. 2 dos autos.* 3.2. Ao abrigo dos artigos 662.º/1 e 665.º/1/2 do CPC/2013, aditam-se os seguintes factos, que se encontram documentados nos autos e no processo administrativo apenso e são relevantes para a decisão:
P) Em 07.12.2012, o Presidente da Junta de Freguesia de A... emitiu “Atestado”, no qual “atesta, para efeitos de insuficiência económica” que SMRBR “encontra-se desempregada, sem subsídio de desemprego, auferindo o rendimento social de inserção no valor mensal de 290,00€. Vive maritalmente com o seu companheiro, desempregado e sem subsídio de desemprego. Tem o casal a seu cargo e consigo vivem em comunhão de mesa e habitação dois filhos, de 19 e 18 anos de idade, ambos estudantes e sem proventos, não possuindo o agregado familiar quaisquer rendimentos” (doc. fls. 37 dos autos em suporte de papel).
Q) No exercício do direito de audiência prévia, a que se refere a al. E) supra, a SBR enviou aos serviços carta, datada de 11.04.2012, com o seguinte teor:
“Venho por este meio informar que relativamente ao Edita recebido efetivamente não me tem sido possível cumprir com o pagamento do valor de renda e dívida existente.
Conforme podem verificar pelos documentos que anexo o meu marido esteve detido durante um período de tempo e nessa altura foi também cancelado o meu valor de RSI pelo que não tinha forma de sustentar a minha família.
Os valores em dívida foram-se acumulando tendo ainda por algumas vezes tentado efetuar planos que não consegui cumprir.
Em Março desloquei-me ao Gabinete do Munícipe para tentar elaborar um novo plano contudo foi indeferido. Desta forma, fui informada que apenas posso efetuar pagamentos por conta comprometendo-me a pagar 50 euros por mês. (...)” (cfr. doc. fls. 112 do processo administrativo)* 4. Direito
4.1. Atos impugnados na ação
O acórdão recorrido considerou que, face aos pedidos formulados na petição inicial, o único ato impugnado nos autos era o ato contido no despacho de 25.01.2013, ou seja a ordem de despejo que executava o anterior despacho de 28.08.2012, que havia determinado a cessação do direito de utilização do imóvel por parte da Recorrente e do seu agregado familiar.
A Recorrente insurge-se contra este entendimento, defendendo que impugnou implicitamente o referido despacho de 28.08.2012. No mesmo sentido pronunciou-se o Ministério Público, no parecer acima referido.
Nos pedidos formulados na petição, a Autora/Recorrente apenas pede expressamente a declaração de nulidade ou anulação do despacho que ordenou o despejo (despacho de 25.012013), aliás, em coerência com o anunciado no artigo 1.º da petição, onde a autora afirma que a ação “visa a impugnação da ordem de despejo”. Ao longo da petição, a autora/Recorrente menciona que essa ordem de despejo foi dada na sequência da “cessação do direito de utilização do referido fogo” (artigo 6.º), mas nem sequer identifica o ato que determinou essa cessação. A autora/Recorrente apenas se volta a referir a tal ato, nos artigos 20.º e s. da petição, identificando-o como o “edital de 28 de agosto de 2012”.
Contudo, a autora também termina pedindo que “o Réu seja condenado a reconhecer o direito de ocupação pela autora e seu agregado familiar da casa 11, entrada 151, do Bloco..., do BA, atribuindo-lhe o direito de habitar a mesma”, o que, por inferência lógica, implicava não apenas a invalidação da ordem de despejo, mas também (e principalmente) a invalidação do ato que determinou a cessação desse direito. Além disso, como reconhece o próprio acórdão recorrido, na petição inicial eram invocadas causas de invalidade especificamente direcionadas ao ato que determinou a cessação do direito de utilização da casa, contido no edital de 28.08.2012, concretamente, o vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de direito, decorrente da invocação nesse ato de lei que não era aplicável ao caso, bem como os vícios de violação do direito à habitação e juventude e dos princípios da proporcionalidade e igualdade, os quais, como expressamente se refere no acórdão recorrido “constituem consequência da ilegalidade do ato exequendo e não do próprio ato de execução”.
Assim, embora de forma confusa e imperfeita, resulta do teor da petição inicial que a Autora/Recorrente pretende a invalidação do ato que ordenou o despejo, mas também a invalidação do ato que, antes desse, determinou a cessação do direito de utilização do imóvel, até porque a sua pretensão última é o reconhecimento desse mesmo direito.
Ficou provado que a autora tomou conhecimento pessoal daquele ato, que determinou a cessação do direito de utilização do imóvel, em 04.09.2012 e que a presente ação apenas foi intentada em 23.04.2013, ou seja, muito depois de decorrido o prazo de três meses previsto para a impugnação de atos anuláveis (cfr. artigo 58.º/2-b) do CPTA). No entanto, considerando que a autora invoca um conjunto de causas que, pelo menos em abstrato, podem conduzir à nulidade do ato, impõe-se, ainda assim, apreciar as questões suscitadas.
Pelo que procede o recurso, nesta parte, devendo ser revogada a decisão recorrida na parte em que não conheceu da invalidade do ato que determinou a cessação do direito de utilização do imóvel e, em sua substituição, devem ser apreciadas as causas de invalidade invocadas pela autora/recorrente contra o referido ato, o que se fará no ponto seguinte.* 4.2. (In)validade do ato determinou a cessação do direito de utilização do imóvel
A autora/Recorrente começa por alegar que o ato que determinou a cessação do direito de utilização da casa, contido no edital de 28.08.2012, padece de vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de direito, decorrente da circunstância de o mesmo se fundamentar (e expressamente invocar) o regime da Lei n.º 21/2009, que a Recorrente considera não ser aplicável ao caso dos autos, por se tratar de situação constituída ao abrigo do regime anterior, contido no Decreto n.º 35 106, de 6 de novembro de 1945.
Sem razão, porém.
Ficou provado que a Recorrente ocupa o imóvel em causa por lhe ter sido atribuída, a título precário, uma licença para habitar aquela moradia n.º 11, através do alvará n.º 28322, emitido pela Câmara Municipal do P... em 02.07.1999. Nessa data estava efetivamente em vigor o citado Decreto n.º 35 106, de 6 de novembro de 1945. Contudo, este diploma foi substituído pela Lei n.º 21/2009, de 20 de maio, que, para além de ter expressamente revogado aquele Decreto (cfr. artigo 1.º), estabeleceu um regime transitório (para vigorar até à entrada em vigor do regime do arrendamento social), que passou a ser o aplicável às situações – como a dos autos – abrangidas pelo citado Decreto n.º 35 106 (cfr. artigos 2.º e 3.º). Resta dizer que à data em que foi praticado o despacho em causa (28.08.2012), assim como à data em que foi proferido o acórdão recorrido (18.02.2014), tal regime transitório ainda vigorava, pois só veio a ser revogado com a aprovação da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, que estabeleceu o novo regime de arrendamento apoiado para habitação.
Pelo que se conclui que o despacho de 28.08.2012, que determinou a cessação do direito de utilização do imóvel, não incorreu em erro nos pressupostos de direito e, pelo contrário, invocou corretamente as regras legais aplicáveis ao caso em apreço, ou seja, o regime transitório contido na Lei n.º 21/2009.
A Recorrente invoca, ainda, que tal ato é ilegal por violar o direito à habitação e juventude e os princípios da proporcionalidade e igualdade.
Como se salienta, entre outros, no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 374/2002, o direito à habitação, enquanto direito a ter uma morada decente ou condigna (65.º da CRP), assume essencialmente uma dimensão social de “um direito a prestações, de conteúdo não determinável ao nível das opções constitucionais, a pressupor, antes, uma tarefa de concretização e de mediação do legislador ordinário, cuja efetividade está dependente da reserva do possível, em termos políticos, económicos e sociais”. Ou seja, o direito à habitação, enquanto direito fundamental de natureza social, “pressupõe a mediação do legislador ordinário destinada a concretizar o respetivo conteúdo” (Acórdão do TC n.º 829/96), dele não se retirando um “direito imediato a uma prestação efetiva” (Acórdão do TC n.º 280/93.
No caso em apreço, é visível que a Lei n.º 21/2009 (e, antes dela, o Decreto n.º 35 106) concretiza legislativamente uma certa dimensão do direito à habitação, uma vez que contempla um regime de habitação social, que permite a ocupação de fogos por parte de agregados familiares com menores rendimentos, mediante o pagamento de uma renda “social” ou “apoiada”, ou seja, inferior à de mercado. Acontece que a habitação social é, em si mesma, “um bem escasso e que visa acudir à satisfação das necessidades básicas da população mais carenciada, pelo que, a ocupação da mesma deve ser atribuída após uma ponderação concreta das necessidades dos indivíduos e famílias elegíveis para o efeito, de modo a que se possa equilibradamente proceder a uma distribuição correta das habitações existentes” (cfr. Acórdão do TCAN, de 01.02.2007, P. 01321/04.9BEPRT). E como se conclui no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 29.03.2006, P. 01203/05, “o direito à habitação, assegurado pelo art. 65.º da CRP, é um direito da generalidade dos cidadãos, que não é necessariamente afectado quando é retirado a determinado agregado familiar o direito a ocupar uma habitação social para o atribuir a outro agregado”.
Por isso mesmo, porque está em causa a atribuição de um bem escasso (habitação social) a um determinado agregado familiar, o que é feito necessariamente em detrimento de outras famílias com idênticas necessidades, o legislador prevê um conjunto de exigências de que faz depender a manutenção do direito a utilizar a habitação social, que cessará, entre outros, no caso de melhoria das condições económicas do agregado, de não uso da habitação ou de prestação de faltas declarações sobre os rendimentos. No que aqui mais interessa, cumpre notar que a Lei n.º 21/2009 prevê, entre os fundamentos para a cessação da utilização do fogo atribuído, a “mora no pagamento das rendas por período superior a três meses” (artigo 3.º/1-d) da citada lei). Mais estipula que tal fundamento apenas é afastado quando “o não pagamento das rendas resulte da alteração do rendimento dos ocupantes em consequência de desemprego ou de alterações da composição do agregado familiar, desde que as alterações referidas sejam comunicadas à entidade proprietária do imóvel antes de decorrido o prazo de três meses de falta do pagamento das rendas”, conferindo esta situação o direito “à renegociação do valor da renda e de um prazo de pagamento faseado do montante da dívida”— cfr. artigo 3.º/4/5 (Apesar de aqui ser inaplicável, por à data já ter sido revogado e substituído pelo regime transitório da Lei n.º 21/2009, cumpre salientar que também o Decreto n.º 35106 previa como fundamento para “desalojar” os ocupantes das casas, a circunstância de os mesmos deixarem de efetuar o pagamento das rendas “dentro dos quinze posteriores à data do seu vencimento” – artigo 12.º/ §1.º-1.º).
No caso vertente, por um lado, ficou provada a mora no pagamento das rendas, a qual determina a cessação da utilização do fogo atribuído (artigo 3.º/1-d) da Lei n.º 21/209) e, por outro, não ficou provado, nem que o não pagamento das rendas “resulte da alteração do rendimento dos ocupantes em consequência de desemprego”, nem que os mesmos tenham efetuado a necessária comunicação à entidade proprietária, para efeitos do disposto no citado artigo 3.º/4 da Lei n.º 21/2009. Na verdade, provou-se que a Recorrente não pagou a renda durante vários anos (abril de 2006 a dezembro de 2011); e que, apesar de lhe ter sido dada a possibilidade de pagar as rendas em atraso através de planos prestacionais, o primeiro celebrado em 30.07.2009 e o segundo em 08.04.2011, a Recorrente incumpriu ambos, nunca tendo, à data, invocado qualquer situação de desemprego. Apenas quando confrontada com o projeto de ato a determinar a cessação do direito de utilização, veio, a Recorrente, em sede de audiência de interessados, invocar que havia sido cancelado o seu rendimento social de inserção e oferecer o pagamento de uma das muitas prestações em dívida. Contudo, o próprio atestado da junta de freguesia, junto pela Recorrente na presente ação, revela que a Recorrente, afinal, aufere rendimento social de inserção, pelo que se desconhece, por um lado, se ocorreu alguma alteração relevante na situação económica da Recorrente e, por outro, se tal eventual alteração permaneceu durante todo o longo período em que a Recorrente incumpriu o pagamento das rendas. Ou seja, a Recorrente não demonstrou, nem comunicou atempadamente, uma situação que, nos termos do artigo 3.º/4 da lei n.º 21/2009, pudesse cabalmente justificar o não pagamento das rendas ao longo de vários anos, único caso em que seria possível afastar o fundamento invocado pela entidade administrativa para a cessação da utilização do fogo e conferiria à Recorrente o direito à renegociação da renda e a um novo prazo de pagamento faseado do montante em dívida (artigo 3.º/4/5 da Lei n.º 21/2009).
Neste contexto, o despacho que determinou a cessação da utilização do fogo atribuído cumpriu a lei aplicável, sendo insuscetível de contender com o direito à habitação da Recorrente que, como acima explicitado, não é um direito absoluto à atribuição de uma habitação sem qualquer contrapartida, mas um direito a, nos termos do regime legal em vigor, candidatar-se à atribuição de habitação social e, quando atribuída, a nela permanecer, mediante o cumprimento das condições exigidas na lei, nomeadamente o pagamento da renda estipulada. Não tendo a Recorrente cumprido essa exigência, cessa esse direito.
Da mesma forma, o ato em causa não contende com o direito à “proteção da juventude” invocado pela Recorrente, aparentemente para se referir ao direito das crianças à proteção da sociedade e do Estado (artigo 69.º da CRP), que, como resulta claro da factualidade acima referida (a que acresce a maioridade dos dois filhos da Recorrente) não está aqui diretamente em causa.
Por último, o despacho de 28.08.2012, que determinou a cessação do direito de utilização do imóvel, não viola os princípios da igualdade e da proporcionalidade, pois é manifesto que a situação da recorrente não é igual à de outros que, embora também em situação de dificuldade económica, cumprem o pagamento da renda estipulada (relembre-se que a situação de carência económica é pressuposto da atribuição de uma habitação social); nem a cessação do direito de ocupação se mostra desproporcionada à gravidade do incumprimento reiterado do pagamento e posterior incumprimento dos planos de pagamento em prestações, pois, como referido, não está aqui em causa a atribuição de uma habitação sem quaisquer contrapartidas para o interessado, mas antes a atribuição de uma habitação mediante o cumprimento das exigências previstas na lei, nomeadamente, o pagamento atempado da renda estipulada.
Pelo exposto conclui-se, em substituição do tribunal a quo, que o despacho de 28.08.2012, que determinou a cessação do direito de utilização do imóvel, não padece dos vícios que lhe são imputados pela autora/Recorrente, nem se vislumbram outros que pudessem afetar a sua validade.* 4.3. (In)validade do ato que ordenou o despejo
A Recorrente alega que o ato que ordenou o despejo, contido no despacho de 28.02.2012, contraria o disposto no artigo 152.º do CPA, porquanto a notificação da decisão que ordenou o despejo não lhe fixou qualquer prazo para voluntariamente entregar a habitação; e, além disso, viola o princípio da boa-fé, na medida em que a Câmara Municipal autorizou planos de pagamento, que induziram a Recorrente a confiar que continuaria beneficiária do arrendamento social, mostrando-se contraditório aceitar tais planos e depois “resolver o contrato de arrendamento”.
Mas como bem refere o acórdão recorrido, resulta da matéria de facto apurada que no dia 04.09.2012 a Recorrente foi pessoalmente notificada de que fora determinada a cessação do seu direito à utilização da casa e, bem assim, de que no prazo de 90 dias devia proceder à desocupação e entrega voluntária do respetivo imóvel. Assim, tal como concluiu o acórdão recorrido, esta notificação cumpre o disposto no artigo 152.º do CPA e, além disso, enquadra-se na previsão do artigo 3.º/7 da Lei n.º 21/2009, que permite à entidade proprietária ordenar e mandar executar o despejo (incluindo através da requisição das autoridades policiais), caso não ocorra a desocupação e entrega da habitação nos termos determinados.
Resta dizer que alegada violação do princípio da boa-fé não tem qualquer cabimento na situação fáctica acima descrita, onde resulta evidente que a Câmara Municipal se limitou a aplicar a lei, depois de várias tentativas frustradas para, junto da Recorrente, regularizar a situação.
Pelo que improcede o recurso nesta parte.* 5. Decisão
Pelo exposto, acordam em conceder provimento parcial ao recurso, pelo que:
a) Revogam a decisão recorrida na parte em que decidiu não conhecer da impugnação do ato que determinou a cessação do direito de utilização do imóvel pela recorrente;
b) Decidem, em substituição, julgar improcedente a impugnação deste ato;
c) Mantém a decisão recorrida, a julgar improcedente a impugnação do ato que ordenou o despejo.
Sem custas, por a responsável pelas mesmas ser a Recorrente, que beneficia de apoio judiciário, na modalidade de dispensa do respetivo pagamento.
Porto, 06.03.2015
Ass.: Esperança Mealha
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Hélder Vieira (em substituição) |
