| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
J…, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Braga datada de 16 de Novembro de 2005 que com fundamento em caducidade do direito de acção e de inimpugnabilidade judicial do acto administrativo em crise absolveu da presente instância de acção administrativa especial o Município de Viana do Castelo.
Alegou, tendo concluído pelo seguinte modo:
1ª O despacho constante do facto provado n.º 7 é um acto administrativo, sujeito a impugnação, e não um mero acto de execução;
2ª Este entendimento do Recorrente resulta do artigo 51º, n.º 1 do CPTA cuja redacção, mais ampla do que a do anterior e correspondente artigo 25º da LPTA, coloca o acento tónico da impugnabilidade de um acto na sua eficácia externa;
3ª O acto administrativo considera-se externo quando produz efeitos jurídicos na relação existente entre a Administração e o particular ou quando afecta a situação jurídico-administrativa de uma coisa;
4ª O acto pelo qual o recorrido toma posse administrativa de um imóvel para efeitos de proceder posteriormente à sua demolição é tão lesivo quanto o acto pelo qual o recorrido primeiramente ordenou a sua demolição;
5ª O acto impugnado pelo Recorrente não é uma simples execução da anterior ordem de demolição, pois implica a compressão temporária do seu direito de propriedade (daí a posse administrativa) e inova a sua situação jurídica, na medida em que cria um novo estado de coisas;
6ª A diferenciação entre o acto que ordena a demolição e o acto que determina a posse administrativa e a demolição por conta do Recorrido é evidente se se comparar os n.ºs. 1 e 4 do artigo 106º do DL n.º 555/99 de 16/12, o que reforça a tese de ambos serem impugnáveis;
7ª Subsidiariamente, mesmo que se considere ser o acto impugnado uma simples operação de execução, deverá o mesmo ser qualificado como um acto (instrumental) de conteúdo ambivalente ou efeito multipolar, pois para além da sua função interna também se revelam para o exterior, traduzindo, assim, uma efectiva lesividade;
8ª Ainda para a hipótese de se tratar o acto impugnado de um acto de execução, a verdade é que, na parte em que determina a posse administrativa do imóvel, é um acto administrativo, conforme previsão expressa do artigo 107º, n.º 2 do DL n.º 555/99 de 16/12;
9ª E este acto administrativo foi praticado sem observância da formalidade da audiência dos interessados, prevista no artigo 100º do CPA;
10ª A douta sentença recorrida violou os artigos 51º, n.º 1 do CPTA, 106º, n.ºs. 1 e 4 e 107º, n.º 2 do DL n.º 555/99 de 16/12 e 100º do CPTA.
Contra-alegou o recorrido pugnando pela improcedência do recurso.
Notificado o Ministério Público nada disse.
Colhidos os vistos legais cumpre decidir.
Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte factualidade concreta que não vem impugnada pelo recorrente:
1- O processo de licenciamento das construções foi iniciado pelo autor em 23 de Abril de 2003, tendo a entidade requerida em 30 de Maio de 2003, pelo ofício n.º 4686, notificado o autor de que era seu propósito indeferi-lo, tendo feito a sua audiência prévia, de onde se extrai, com relevo, o seguinte:
“Nos termos do disposto no n.º 1 do art. 72º do regulamento do PDM as áreas da RAN não comprometidas urbanisticamente são “non aedificandi” pelo que a edificabilidade não pode ser permitida…”;
2- O pedido de legalização das construções foi indeferido por despacho do Vereador do Réu Município, após audiência prévia, datado de 1 de Setembro de 2003, que foi notificado ao autor pelo oficio n.º 870, datado de 2 de Setembro de 2003;
3- Por despacho do Vereador do Pelouro do Planeamento e Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Viana do Castelo, datado de 4 de Setembro de 2003, foi ordenada a demolição das obras descritas e identificadas no processo;
4- Dá-se aqui por integralmente reproduzido o constante do oficio n.º 938, datado de 1 de Outubro de 2003, dirigido ao Comandante da GNR do Posto de Barroselas, pelo qual era solicitada a notificação do autor do teor do seu despacho do Vereador do Réu Município, datado de 4 de Setembro de 2003;
5- O despacho do Vereador do Réu Município, datado de 4 de Setembro de 2003, em que era ordenada a demolição das obras edificadas nos terrenos identificados em 1 supra, numa área de 1118 m2, foi notificado pessoalmente ao autor em 23 de Outubro de 2003 através da GNR do Posto de Barroselas;
6- Pelo despacho n.º PR-3/2002 relativo à delegação de competências nos Vereadores, o Presidente da Câmara Municipal de Viana do Castelo delegou no Vereador M…, autor do acto impugnado, diversas competências designadamente para: “…embargar e ordenar a demolição de quaisquer obras, construções ou edificações efectuadas por particulares ou pessoas colectivas, sem licença ou com inobservância das condições dela constantes…e dos planos municipais de ordenamento do território plenamente eficazes.”;
7- Dá-se aqui por integralmente reproduzido o teor do ofício n.º 939 de 4 de Agosto de 2004 dirigido ao Comandante da GNR de Barroselas, de onde se extrai em especial, que ao mesmo era solicitada a notificação do autor, do teor do despacho do Vereador do Réu Município datado de 29 de Julho de 2004, o qual foi invocado ter sido praticado face ao não cumprimento voluntário pelo autor do seu despacho de 4 de Setembro de 2003;
8- O despacho do Vereador do Réu Município, datado de 29 de Julho de 2004, referido no número anterior, foi notificado pessoalmente o autor em 23 de Agosto de 2004 através da GNR do Posto de Barroselas;
9- A presente acção foi autuada em 22 de Novembro de 2004.
Nada mais foi dado como provado.
Da leitura atenta que se faz das conclusões das alegações do recorrente importa no essencial reter que o mesmo pretende que se considere o acto impugnado como um acto administrativo externador de efeitos concretos e gerador de lesividade na sua esfera jurídica pelo que é judicialmente impugnável ao contrário do que é referido na sentença recorrida.
Antes de mais há que fazer referência às conclusões 9ª e 10ª do recurso do recorrente uma vez que aí se alude a um vício de falta de audiência prévia –art. 100º do CPA- de que o acto administrativo em crise estaria afectado.
Na petição inicial da presente acção administrativa especial, em que o recorrente pede a anulação do acto impugnado, imputa a este mesmo acto apenas dois vícios [cfr. art. 23º] que identifica de forma bem clara:
I- Incompetência do autor do acto impugnado – cfr. arts. 24º a 34º;
II- Violação do art. 106º, n.º 2 do DL n.º 555/99 de 16/12 que dispõe que: “A demolição pode ser evitada se a obra for susceptível de ser licenciada ou autorizada ou se for possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares que lhe são aplicáveis mediante trabalhos de correcção ou de alteração.” – cfr. arts. 35º a 55º.
Ou seja, em momento algum da petição inicial é feita qualquer referência a um eventual vício de falta de audiência prévia e portanto o mesmo não se encontra contemplado na causa de pedir [complexa] da presente acção tal como o autor a delineou na sua petição inicial.
Tal vício apenas surge invocado pelo autor na resposta que apresentou em 4/4/2005 às excepções da caducidade do direito de acção e de inimpugnabilidade do acto atacado, invocadas na contestação.
Como é bem sabido o objecto do recurso jurisdicional encontra-se delimitado pelo conteúdo da sentença recorrida e bem assim pelas alegações que sejam apresentadas pelo recorrente e respectivas contra-alegações.
Na sentença recorrida não foi emitida qualquer pronúncia quanto à eventual violação do disposto no art. 100º do CPA, ou seja, falta de audiência prévia, pelo que, a mesma é omissa quanto a tal questão, sendo certo que nas suas alegações de recurso o recorrente também não assaca a essa sentença qualquer omissão de pronuncia, mas tão somente erro de julgamento quanto a tal questão.
No entanto ao abrigo do art. 95º, n.º 2 do CPTA parece ser dever do Tribunal conhecer de todas as invalidades de que o acto sofra, quer sejam alegadas, quer o juiz se tenha apercebido delas no decurso do processo e por consulta dos documentos juntos aos autos.
Assim incumbiria ao Sr. Juiz a quo ter conhecido de tal questão, o que não fez, impondo-se agora conhecer da mesma.
Está suficientemente provado nos autos que o recorrente foi notificado do despacho do recorrido que lhe ordenou a demolição das construções por si levadas a efeito nos termos do disposto no art. 106º do DL n.º 555/99 de 16/12.
E igualmente está provado que o recorrente também foi notificado do despacho do mesmo recorrido que, com fundamento no não cumprimento do anterior despacho, ordenou a posse administrativa e execução coerciva das obras de demolição anteriormente ordenadas, nos termos do art. 107º do mesmo DL.
Ora, como bem se compreende da análise conjugada de ambos os preceitos legais, os actos administrativos, de execução ou não, praticados ao abrigo do disposto no art. 107º inserem-se no procedimento mais vasto de fiscalização da legalidade das obras de construção que incumbe ao Presidente da Câmara nos termos daquele DL n.º 555/99 de 16/12.
E pressupõe, naturalmente, toda a fase anterior procedimental na qual o interessado já apresentou as suas razões, que foram ou não atendidas. Isto é, a fase do procedimento administrativo a que se refere o art. 107º não constitui em si mesma um procedimento dentro do procedimento em que haja que repetir todos os passos procedimentais já anteriormente dados, trata-se de uma fase subsequente que pressupõe ela mesma o correcto cumprimento das regras procedimentais e que de resto são essas mesmas regras que a justificam.
Assim, face ao que vem disposto no art. 107º não se vislumbra que o acto administrativo que tiver determinado a posse administrativa do imóvel para efeitos de obras de demolição coercivas, por incumprimento da anterior ordem legitima, careça de ser precedido de audiência prévia nos termos do disposto no art. 100º do CPA. Tal acto basta-se com a constatação de que a anterior ordem de demolição não foi cumprida e exige-se que o mesmo seja notificado por carta com aviso de recepção ao interessado, cfr. art. 107º, n.º 2.
Ou seja, a eventual participação do interessado no procedimento administrativo –que encontra assento constitucional no art. 267º, n.ºs. 1 e 5- ocorre na fase do procedimento a que alude o art. 106º sendo aí que o interessado deve apresentar as suas razões para a manutenção da obra que levou a efeito; passada tal fase não recai sobre a administração qualquer obrigação de o ouvir de novo, já que, não se tendo alterado a anterior decisão, a fase a que alude o art. 107º mais não é do que o culminar desse mesmo procedimento administrativo, que só com esta fase é que fica completo.
Daqui se conclui, assim, que não recaía sobre o recorrido o dever de ouvir o recorrente, em sede de audiência prévia, sobre o seu despacho proferido ao abrigo do art. 107º do DL n.º 555/99 de 16/12.
Quanto às restantes questões.
Começa a sentença recorrida por analisar a excepção da caducidade do direito de acção invocada pelo recorrido por referência ao acto administrativo praticado pelo Vereador da Câmara Municipal de Viana do Castelo em 4 de Setembro de 2003.
Refere que tal acto foi notificado ao Autor em 23 de Outubro de 2003 não tendo sido judicialmente impugnado, pelo que, sendo um acto constitutivo de deveres para o autor é também um acto lesivo, pelo que, não tendo sido tempestivamente impugnado ocorre a questão prévia da caducidade do direito de acção nos termos do art. 58º, n.º 2 alínea b) e artigo 89º, n.º 1 , al. h), ambos do CPTA.
Ora, a caducidade ou não do direito de acção deve ser analisada em função do acto administrativo que vem impugnado nos autos e não relativamente a quaisquer outros actos quer sejam consequência do acto impugnado ou dos quais este seja consequência.
Dispõe o art. 58º, n.º2, al. b) do CPTA que a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de 3 meses.
Ora, tal prazo só pode ser tomado por referência ao acto anulável, isto é, por referência ao acto cuja anulação é pedida por meio de acção judicial. No caso dos autos surpreende-se que o acto impugnado é um acto administrativo da mesma entidade datado de 29 de Julho de 2004 e que foi notificado ao recorrente em 23 de Agosto de 2004, não vem impugnado o acto administrativo datado de 4 de Setembro de 2003 relativamente ao qual foi apreciada a verificação de tal excepção.
De resto, é o Sr. Juiz a quo que na sua própria sentença afirma que o autor não faz qualquer referência a tal acto na sua petição inicial, pelo que, tal excepção da caducidade do direito de acção não poderia ser apreciada relativamente a tal acto.
É que, face ao acto que vem impugnado, tendo nós por assente que foi notificado ao autor em 23 de Agosto de 2004 e que a presente acção deu entrada no TAF de Braga em 22 de Novembro de 2004, aplicando aquela regra do art. 58º, n.º 2, al. b) do CPTA, temos necessariamente que concluir que a acção foi tempestivamente interposta e portanto não está caduco o direito de acção [coisa diferente é se o mesmo existe] face ao acto administrativo que vem impugnado.
A excepção da inimpugnabilidade do acto em crise.
Decidiu-se na sentença recorrida que o acto datado de 29 de Julho de 2004 se tratava de acto de mera execução do já referido acto datado de 4 de Setembro de 2003 e portanto não era impugnável judicialmente de forma autónoma.
De facto, como já atrás vimos, o acto que aqui vem impugnado mais não é do que o culminar de um procedimento mais vasto que se desenvolve ao abrigo do disposto nos arts. 102º e ss. do DL n.º 555/99 de 16/12.
Tal acto é mesmo definido pela lei como um acto de execução coerciva, cfr. epigrafe do art. 107º e n.º 4 do art. 106º.
Se é certo que o CPTA no seu art. 51º admite a impugnação dos actos administrativos com eficácia externa por outro lado o art. 53º do mesmo Código restringe a impugnação de actos meramente confirmativos.
“A questão que a propósito destes actos se coloca [os actos de execução] não diz propriamente respeito, na verdade, à sua recorribilidade, mas às causas de invalidade que contra eles se podem fazer valer. Na medida em que estes actos pressupõem e se baseiam na definição jurídica contida em actos anteriores, é natural que eles comunguem das eventuais invalidades que possam afectar aqueles actos, para além de poderem ainda padecer de vícios próprios por acrescentarem novos efeitos jurídicos àqueles que já tinham resultado do acto anterior e que podem ser contrários às regras às quais devem obediência. Ora, a orientação tradicional é a de admitir que não se podem invocar contra um acto administrativo vícios que já se podiam e deviam ter invocado contra actos anteriores. É o que resulta da teoria tradicional dos actos (meramente) confirmativos, quando aplicada aos actos jurídicos de execução, que, como vemos, são sempre (pelo menos parcialmente) confirmativos.”, cfr. M. Aroso de Almeida, Suspensão de eficácia de actos administrativos de execução de sentença, CJA, n.º 11, pág. 20.
Como já atrás vimos a causa de invalidade que vem imputada ao acto recorrido consiste na violação do disposto no art. 106º, n.º 2 do DL n.º 555/99 de 16/12 e que já poderia ter sido arguida contra o anterior acto que afirmou a ilegalidade da obra levada a cabo pelo recorrente e ordenou a sua demolição.
Ou seja, não se trata de um vício novo, ou sequer próprio do acto de execução agora impugnado.
E portanto, nesta medida é que o acto de execução agora em crise é inimpugnável porque o vício que lhe vem assacado é um vício próprio do anterior acto definidor da situação jurídica concreta do recorrente.
Também, e quanto à questão da compressão do direito de propriedade a que este acto impugnado dá origem apenas cumpre dizer que a mesma não se consubstancia em si mesma como um vício do próprio acto, já que, tal compressão do direito de propriedade está legalmente autorizada pelo art. 107º do DL n.º 555/99. É que, verificado que esteja que os vícios imputados ao acto administrativo impugnado não são atendíveis, de imediato se conclui pela validade de tal acto e consequentemente pode o mesmo ser executado nos termos apontados na legislação em vigor.
Por último apenas importa referir que a questão levantada pelo recorrente na sua petição inicial e que se prende com a falta de indicação na notificação do acto impugnado que o seu autor actuava com delegação de competências, não se traduz, também, num vício do próprio acto, mas numa irregularidade atinente à notificação em si mesma não se repercutindo sobre o próprio acto.
Por tudo o que fica exposto, acordam os juízes deste TCA Norte em negar provimento ao recurso e em consequência confirmar a decisão recorrida, mas com os fundamentos atrás expostos.
Custas pelo recorrente.
D.N.
Porto , 29-06-2006 |
